Bericht und Maßnahmenkatalog des interministeriellen Arbeitsstabs Luftfrachtsicherheit

Bericht und Maßnahmenkatalog des interministeriellen Arbeitsstabs Luftfrachtsicherheit zu den versuchten Paketbombenanschlägen aus dem Jemen am 29. Oktober 2010 Stand 8. Dezember 2010

Bericht und Maßnahmenkatalog des interministeriellen Arbeitsstabs Luftfrachtsicherheit zu den versuchten Paketbombenanschlägen aus dem Jemen am 29. Oktober 2010 Inhaltsverzeichnis Vorbemerkung... 3 1. Sachverhalt... 3 1.1. Versuchte Paketbombenanschläge Jemen... 3 1.2. Griechenland... 4 1.3. Windhuk/Namibia... 5 2. Gefährdungsbewertung Luftfrachtsicherheit... 5 3. Gespräch des Arbeitsstabs mit der Frachtindustrie... 7 4. Fehleranalyse... 8 5. Diskussionen auf europäischer Ebene... 10 5.1. Fünf-Punkte-Katalog von BM de Maizière... 10 5.2. Vorschläge der EU-High-Level-Arbeitsgruppe... 11 6. Maßnahmen der Bundesregierung... 12 6.1. Sofortmaßnahmen... 12 6.2. Vorschläge des Arbeitsstabs Luftfrachtsicherheit... 13 6.3. Zusammenfassung der Vorschläge des Arbeitsstabs... 23 Seite 2 von 24

Vorbemerkung Unmittelbar nach den versuchten Paketbombenanschlägen aus dem Jemen hat die Bundesregierung am 1. November 2010 einen interministeriellen Arbeitsstab eingerichtet, der die Konsequenzen prüft, die sich aus diesen Vorfällen für die Kontrollen von Luftfracht in Deutschland, auf europäischer und internationaler Ebene ergeben. Neben dem vorsitzführenden Bundesministerium des Innern sind in dem interministeriellen Arbeitsstab Luftfrachtsicherheit das Bundeskanzleramt, das Auswärtige Amt, das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, das Bundesministerium der Finanzen sowie die Geschäftsbereichsbehörden Bundeskriminalamt, Bundesamt für Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst, Bundespolizei, Luftfahrt- Bundesamt, Zollkriminalamt sowie die DFS Deutsche Flugsicherung hochrangig vertreten. Die folgenden Sitzungen des Arbeitsstabs wurden am 11., 12., 17., 23., 26. und 29. November 2010 im Bundesministerium des Innern durchgeführt. In der Sitzung am 12. November 2010 fand ein gemeinsames Gespräch des Arbeitsstabs Luftfrachtsicherheit mit den wichtigsten Vertretern der Frachtindustrie statt. 1. Sachverhalt 1.1. Versuchte Paketbombenanschläge Jemen Aufgrund eines Hinweises der saudi-arabischen Sicherheitsbehörden am 29. Oktober 2010 u. a. an das Bundeskriminalamt (BKA) konnte auf dem Flughafen East Midlands/GBR ein Paket mit einem Sprengsatz sichergestellt werden. Ein weiteres Paket wurde am selben Tag auf dem Flughafen in Dubai/AE sichergestellt. Die Pakete waren zuvor im Jemen aufgegeben worden und sollten per Luftfracht an Ziele in Chicago/USA versandt werden. Dienstleister für den Transport waren die US- Unternehmen Federal Express Corporation (FedEx) und United Parcel Service (UPS). Seite 3 von 24

Die Sprengsätze waren in Druckern versteckt, deren Tonerpatrone mit Sprengstoff gefüllt war. Nach den bisherigen Erkenntnissen waren die in den Geräten verbauten Zündvorrichtungen funktionsfähig und hätten die Umsetzung des Sprengstoffes bewirken können. Das UPS-Paket wurde über den Umschlagflughafen Köln/Bonn transportiert, befand sich aber zum Zeitpunkt des Erhalts des Hinweises bereits auf dem Weg in das Vereinigte Königreich. Direkte Deutschlandbezüge sind bislang nicht erkennbar. Der Transportweg des UPS-Paketes über den Flughafen Köln/Bonn war logistischen Arbeitsabläufen des Unternehmens geschuldet. AL-QAIDA auf der Arabischen Halbinsel (AQAH) bekannte sich eine Woche später, am 5. November 2010, in einer im Internet veröffentlichten Verlautbarung zu den vereitelten Anschlägen. Auch im islamistischen Onlinemagazin INSPIRE wurde die für AQAH erfolgreiche Operation thematisiert. Mit sehr geringem personellen und finanziellen Einsatz sei ein größtmöglicher ökonomischer Schaden angerichtet worden. Die Aktion habe lediglich 4.200 US-Dollar gekostet und nur den Einsatz von weniger als sechs Personen erfordert. Dieses stünde in keinem Verhältnis zu den Kosten, die den westlichen Staaten entstünden, um ihre Luftsicherheitsmaßnahmen auf den gezeigten modus operandi einzustellen. Der Beitrag ruft dazu auf, weitere Anschläge ähnlicher Art zu begehen. Der Aufruf zu weiteren Taten verbunden mit dem Umstand, dass der Beitrag statt in arabischer in englischer Sprache abgefasst ist und damit einen größeren Adressatenkreis erreicht, bedeutet eine weitere Verschärfung der Bedrohung für die Luftsicherheit in der westlichen und der arabischen Welt. Mit weiteren Taten, insbesondere unter Verwendung modifizierter Tatbegehungsarten, muss gerechnet werden. 1.2. Griechenland Am 2. November 2010 erreichte eine an die Bundeskanzlerin der Bundesrepublik Deutschland adressierte, sprengfähige Paketbombe aus Griechenland das Bundeskanzleramt. Der Sprengsatz wurde dort erkannt und konnte rechtzeitig ohne Schaden anzurichten entschärft werden. Weitere Pakete mit Sprengsätzen sind an verschiedene Einrichtungen in Europa (u. a. Botschaften, Behörden, Regierungsvertre- Seite 4 von 24

ter) aus Griechenland versandt worden. Zwischenzeitlich haben sich griechische Linksextremisten zu den Anschlagsversuchen bekannt. Nach derzeitigem Ermittlungsstand kann ausgeschlossen werden, dass die Paketbomben aus Griechenland mit denen aus dem Jemen in einem Zusammenhang stehen. 1.3. Windhuk/Namibia Am 17. November 2010 stellten namibische Sicherheitsbehörden während der Verladung auf einen Gepäckwagen für den Flug AB 7377 (Windhuk-München) ein verdächtiges Gepäckstück sicher. Beim anschließenden Durchleuchten wurden Batterien, die über Kabel mit einem Zünder und einer laufenden Uhr verbunden waren, sichtbar. Im weiteren Verlauf der Ermittlungen stellte sich heraus, dass es sich um einen ungefährlichen Testkoffer handelte, von dem zu keiner Zeit eine Gefahr ausging. Der festgenommene Leiter der Flughafenpolizei Windhuk ließ sich in seiner Vernehmung dahingehend ein, dass er in der Tat einen Testlauf mit der Sprengsatz- Attrappe durchführen wollte, ohne dass dies genehmigt gewesen war. Als ihm die Angelegenheit entglitten war, habe er den Sachverhalt in der Hoffnung, nicht als Urheber identifiziert zu werden, zurückgehalten. 2. Gefährdungsbewertung Luftfrachtsicherheit Der Luftverkehr stellt seit dem 11. September 2001 aus Sicht islamistischer Täter trotz der bekannt hohen und immer weiter modifizierten Sicherheitsmaßnahmen ein exponiertes Anschlagsziel dar. Gründe dafür dürften die dem Luftverkehr innewohnende Symbolträchtigkeit sowie die Medienwirksamkeit solcher Anschläge und die damit einhergehende massive Verunsicherung der Bevölkerung sein. Ferner können durch Anschläge im Bereich des Luftverkehrs insbesondere durch simultane oder auch mehrere zeitversetzte Anschläge hohe Opferzahlen erreicht werden, was im besonderen Interesse islamistisch-terroristischer Gruppierungen steht. Seite 5 von 24

In Bezug auf die Sicherstellung der Sprengsätze am 29. Oktober 2010 muss von einem gezielten Anschlagsversuch auf die Zivilluftfahrt ausgegangen werden. Der aktuelle Versuch von Paketbombenanschlägen aus dem Jemen verdeutlicht nachhaltig die derzeitige Gefährdungslageeinschätzung zur weltweiten Bedrohung aus dem Bereich des islamistischen Terrorismus, somit auch für Deutschland und Europa, und fügt sich in die bestehende Bewertung zur Gefährdung der Zivilluftfahrt durch den islamistischen Terrorismus ein. In der Vergangenheit stand insbesondere der zivile Passagierverkehr im Zielspektrum islamistischer Gruppierungen. Zur Verbringung eines Sprengsatzes an Bord einer Passagiermaschine fanden täterseitig sowohl Hand- als auch Reisegepäck Verwendung. Ein Grund dafür dürfte in der täterseitig gewollten Einflussnahme auf das Tatgeschehen liegen. Die implementierten nationalen und internationalen Sicherheitsmaßnahmen sowie Ermittlungserfolge der Sicherheitsbehörden leisten einen nicht unerheblichen Beitrag zur Sicherung der zivilen Luftfahrt. Anschlagsplanungen und -versuche gegen den zivilen Luftverkehr belegen andererseits die hohe Planungstreue islamistischer Täter. Die Auswertung der Modi Operandi zeigt darüber hinaus, dass islamistische Täter die laufenden Sicherheitsmaßnahmen beobachten und ihre Tatplanungen anpassen. So fand beispielsweise sowohl beim gescheiterten Anschlagsversuch gegen den Delta-Airlines Passagierflug am 25. Dezember 2009 als auch bei den aktuellen Anschlagsversuchen gegen Frachtmaschinen die gleiche Sprengstoffart Verwendung. In beiden Fällen sollten die betroffenen US-amerikanischen Fluglinien zuzuordnenden Luftfahrzeuge Ziele in den USA anfliegen. Für beide Ereignisse übernahm die AQAH die Verantwortung. Im Nachgang zu dem gescheiterten Anschlag vom 25. Dezember 2009 wurden die Personenkontrollen an internationalen Flughäfen zum Teil mittels Einsatz von Körperscannern erweitert. Dies fand durch die mediale Berichterstattung weltweite Aufmerksamkeit. Aufgrund einer Vielzahl denkbarer Tatbegehungsweisen kann auch weiterhin keine 100%-ige Absicherung gegen Anschläge auf Einrichtungen des zivilen Luftverkehrs gewährleistet werden. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass potenzielle Seite 6 von 24

Täter auch künftig die aktuellen Luftsicherheitskontrollen beobachten dürften, um erkannte oder vermeintliche Lücken im System zu ihren Gunsten zu nutzen. Auch künftig muss mit Anschlägen bzw. Anschlagsversuchen gegen die Zivilluftfahrt gerechnet werden, wobei gleichermaßen Passagier- und Luftfrachtverkehr, aber auch sonstige Einrichtungen des Luftverkehrs, wie z.b. Infrastruktureinrichtungen am Flughafen betroffen sein können. 3. Gespräch des Arbeitsstabs mit der Frachtindustrie Am 12. November 2010 fand ein gemeinsames Gespräch des Arbeitsstabs Luftfrachtsicherheit mit Vertretern der wichtigsten Verbände und Unternehmen der Frachtindustrie statt. Das BMI (St Fritsche) stellte den Fünf-Punkte-Katalog der deutschen EU-Initiative vor und bat um eine Einschätzung der getroffenen Maßnahmen. Aus Sicht der Frachtindustrie seien europäischen Lösungen besonders wichtig, es dürfe keine nationalen Alleingänge geben, sonst wären Wettbewerbsnachteile zu befürchten. Durch die sichere Lieferkette verfüge Europa über einen hohen Regelungs- und Sicherheitsstandard in der Fracht. Es gelte, bestehende Regelungen konsequent umzusetzen und die Drittstaatensicherheit zu verbessern. Sinnvolle und bezahlbare Maßnahmen würden unterstützt. Höhere Kosten könnten zur Verdrängung führen. Ziel der potentiellen Terroristen sei es, Wirtschafts- und Verkehrsströme zu beeinträchtigen, dies dürfe nicht zugelassen werden. Besonders wichtig sei der Informationsaustausch mit den Behörden. Die bisher getroffenen Maßnahmen seien maßvoll und entschlossen. Fracht unterliege dem internationalen Wettbewerb und sei höchst flexibel. Der risikobasierte Ansatz sei richtig. Die Fracht lasse sich nicht vollständig an den deutschen Flughäfen kontrollieren, 2,6 Mio. t Fracht werde an den fünf größten Standorten abgefertigt. Die Kontrolle der Fracht müsse vor diesem Hintergrund weitgehend am Ausgangsort erfolgen. Seite 7 von 24

Seitens BMI wurde dargelegt, dass es im Vorgriff auf einheitliche, europäische Maßnahmen möglicherweise nationaler Maßnahmen bedürfe, gleichwohl müsse es Ziel sein, europäische bzw. internationale Lösungen zu erreichen. Einigkeit bestand auch darüber, die sichere Lieferkette weiter zu stärken und den Informationsaustausch zwischen Behörden und Frachtindustrie weiter zu intensivieren. Zudem soll das Thema Frachtsicherheit in vorhandene Gesprächsgremien eingebunden werden. 4. Fehleranalyse Ziel des Arbeitsstabs Luftfrachtsicherheit ist es, auf der Basis des EU-Rechts ein Maßnahmenpaket zur Verbesserung der Sicherheit von Luftfracht bzw. Luftpost zu erarbeiten. Die Sicherheitsbehörden verfügen noch nicht über abschließende Informationen, gleichwohl haben die Vorkommnisse gezeigt, dass Sicherheitsdefizite in der Kontrolle von Fracht bestehen. Es gilt, im Spannungsfeld zwischen Sicherheit und Leichtigkeit des Luftverkehrs angemessene Maßnahmen zur Verhinderung derartiger Tatbegehungsweisen zu treffen. Ganz wesentlich sind die Identifizierung der Sicherheitsdefizite und die Problematik der Beiladung. Die versuchten Anschläge mit den Paketbomben aus dem Jemen haben gezeigt, dass die zunehmend strengeren Sicherheitsvorkehrungen im Bereich der Passagierund Gepäckkontrollen möglicherweise dazu geführt haben, dass sich die terroristischen Aktivitäten nunmehr auch gegen den Frachtbereich richten. Das Paket im Bundeskanzleramt, das aus Griechenland stammte, zeigt ferner, dass auch das EU- System der sicheren Lieferkette überprüft und ggf. verbessert werden muss. Eine der wichtigsten Aufgaben besteht darin, das System der sicheren Lieferkette auch in Drittstaaten sicherer zu machen bzw. einzuführen. Auf die dort durchgeführten Kontrollen und Verfahren müssen sich die Beteiligten verlassen können. Nach den neuen EU-Luftsicherheitsbestimmungen sind nunmehr allein in Deutschland neben den sog. Reglementierten Beauftragten (ca. 650) auch die sog. Bekannten Versender (bis ca. 65.000) als weitere Beteiligte an der sicheren Lieferkette behördlich zuzulassen. Seite 8 von 24

Hier ist zu prüfen, ob die europarechtlich gewährte Übergangsfrist bis 2013 für die Zulassung eine Schwachstelle ist. Die Flughäfen sind ein Flaschenhals, so dass es kaum möglich ist, dort sämtliche Kontrollen durchzuführen (z.b. 270 Mio. Packstücke im Jahre 2009). Das System der sicheren Lieferkette muss weiter gestärkt und verbessert werden, hierzu gehören u.a. die Zulassung und Überprüfung der Bekannten Versender, Ausbildung und Schulung der Mitarbeiter, Kontrolltechnik für Fracht, Intensivierung der Fachaufsicht. Fracht aus Drittstaaten muss bewertet und zielgerichtet in Übereinstimmung mit den Standards des Anhangs 17 zum ICAO-Abkommen möglichst im Herkunftsland kontrolliert werden. Umfassende Kontrollen von Transferfracht an deutschen Flughäfen sind angesichts des immensen Frachtumfangs kaum möglich. Der Arbeitsstab hat deshalb folgende Fragestellungen untersucht: 1. Verbesserung der Sicherheit an Drittstaatenflughäfen, 2. Kontrolle der Transferfracht, insbesondere vor dem Hintergrund der Beiladung in Passagiermaschinen, 3. Verbesserung der sicheren Lieferkette, 4. Innentäter-Problematik, 5. Handy-Empfang für Fluggäste während des Fluges, 6. Möglichkeit des Tracking von Frachtsendungen, 7. Um-Etikettierung von Frachtsendungen. Seite 9 von 24

5. Diskussionen auf europäischer Ebene 5.1. Fünf-Punkte-Katalog von BM de Maizière Auf europäischer Ebene hat der Bundesinnenminister beim Rat der Justiz-und Innenminister am 8. November 2010 seinen Amtskollegen Vorschläge für eine verbesserte Luftfrachtkontrolle unterbreitet. Hierzu gehören: 1. Die auf nationaler Ebene eingeleiteten Sofortmaßnahmen wie etwa die Anordnung eines Einflugverbotes für alle jemenitischen Luftfahrtunternehmen oder das Embargo für Fracht aus dem Jemen sollten künftig auf europäischer Ebene abgestimmt werden. 2. Die Sicherheit von Drittstaaten-Flughäfen sollte jeweils vor Ort überprüft und deren Bewertung EU-weit abgestimmt werden. 3. Fracht von unsicheren Flughäfen muss künftig verstärkt kontrolliert werden. 4. Ein Raster zur Identifizierung verdächtiger Sendungen, mittels dessen die Frachtlisten der Transportunternehmen analysiert werden können, soll erarbeitet werden, um potentiell gefährliche Sendungen zielgerichtet kontrollieren zu können. 5. Auf europäischer Ebene sollten die zwischen der Generaldirektion Inneres ( Terrorismusbekämpfung ) und der Generaldirektion Verkehr ( Luftsicherheit ) aufgetrennten Zuständigkeiten überprüft und soweit erforderlich aufgehoben werden. Der Bundesinnenminister hat weiter vorgeschlagen, eine hochrangige Arbeitsgruppe der EU-Mitgliedstaaten einzurichten, die noch im Dezember 2010 gemeinsam mit der EU-Kommission auf der Basis der deutschen Vorschläge konkrete Verbesserungsvorschläge unterbreiten soll. Der Rat der Innen- und Justizminister hat die deutsche Initiative begrüßt und auf EU- Ebene eine High-Level-Arbeitsgruppe eingerichtet. Diese Arbeitsgruppe hat ihren Bericht zu der Frage, wie die Luftfrachtsicherheit gestärkt werden kann, unterlegt mit konkreten Vorschlägen zu Maßnahmen und einem entsprechenden Zeitplan, dem Rat der Justiz- und Innenminister sowie dem Verkehrsministerrat am 2. Dezember Seite 10 von 24

2010 in Brüssel vorgelegt. Der Bericht stieß auf breite Zustimmung der Mitgliedstaaten. 5.2. Vorschläge der EU-High-Level-Arbeitsgruppe Der Bericht der High-Level-Working-Group zur Stärkung der Luftfrachtsicherheit enthält konkrete Vorschläge zu Maßnahmen insbesondere zu folgenden Einzelthemen: Erarbeitung von Maßnahmen zur Kontrolle von Fracht ausgehend von Drittstaaten auf Grundlage einer Risikoanalyse und unter Berücksichtigung der sicheren Lieferkette der EU-Vorschriften und der ICAO Standards Nutzung der Zollvorabinformationen, um die Entdeckung verdächtiger Sendungen auf Grundlage einer Risikoanalyse zu optimieren. (Ab Januar 2011 wird auf Grundlage des Zollsicherheitsprogramms der EU ein elektronisches System zum Austausch von Vorabinformationen (Summarische Eingangsmeldungen) zwischen Beförderungsunternehmen und Zollbehörden vor dem Verbringen von Waren in das Zollgebiet der EU eingeführt.) Vollständige Umsetzung der EU-Vorschriften zum Reglementierten Beauftragten und Bekannten Versender, Nutzung der EU-Datenbank Prüfung, ob das System der sicheren Lieferkette auch in Drittstaaten angewandt werden kann Ggf. gegenseitige Anerkennung von Sicherheitsprogrammen von Drittstaaten Entwicklung effizienterer Frachtkontrolltechnik und gemeinsamer Testmethoden, weitere intensive Forschung sowie enge Zusammenarbeit zwischen der Industrie, Mitgliedstaaten, Kommission und Forschung Verstärkte Schulung für Mitarbeiter von Luftfahrtunternehmen und Flughafenbetreibern, Einbindung der Regionalbüros der Internationalen Zivilluftfahrt- Organisation ICAO sowie der Europäischen Zivilluftfahrt-Konferenz ECAC Anhebung der Anzahl der nationalen Inspektionen, insbesondere im Bereich der Fracht, sofortige Umsetzung von Maßnahmen und Beseitigung von Mängeln, verstärkte EU-Inspektionen Engere Koordinierung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten, Austausch von Informationen zwischen den Nachrichtendiensten, Polizei, Zoll etc., Seite 11 von 24

Entwicklung eines Mechanismus, wie die Daten/Informationen genutzt werden können Erweiterung der einheitlichen europäischen Risikoanalyse der Zollverwaltungen durch Nutzung luftsicherheitsrelevanter Daten Gewährleistung eines reibungslosen Informationsaustauschs Enge Koordinierung zwischen den Recht setzenden Stellen und der Industrie; Prüfung, inwieweit Kenntnisse und Erfahrungen der Industrie in Drittstaaten genutzt werden können (Risikoflughäfen) Enge Verzahnung zwischen der Kommission, der ICAO und der Weltzollorganisation WCO. Kooperationsangebote der EU zum Kapazitätsaufbau im Bereich Frachtsicherheit in entsprechenden Drittstaaten 6. Maßnahmen der Bundesregierung 6.1. Sofortmaßnahmen Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) erließ als Reaktion auf die vorgenannten Vorfälle in Bezug auf den Jemen nachfolgende Beschränkungen: Das Luftfahrt-Bundesamt (LBA) wurde angewiesen, allen jemenitischen Luftfahrtunternehmen, die nach Deutschland fliegen, ein Einflugverbot zu erteilen. Diese Maßnahme ist am 31. Oktober 2010 in Kraft getreten. Die DFS Deutsche Flugsicherung wurde angewiesen, direkte und indirekte Flüge aus dem Jemen abzuweisen, d. h. bis auf Weiteres keinen Einflug in/über deutsches Hoheitsgebiet zuzulassen. Die Maßnahmen gewährleisten ein Einflugverbot für Flugzeuge aus dem Jemen. Das heißt: Maschinen, die direkt oder indirekt aus dem Jemen kommen, dürfen Deutschland nicht anfliegen und/oder deutsches Hoheitsgebiet überfliegen. Ein Fracht-Stopp ergänzte diese Maßnahmen. Das LBA hat die nationalen und internationalen Luftfahrtunternehmen sowie Expressdienstleister auf Basis des 3 LuftSiG angewiesen, keine Fracht mehr aus dem Jemen einzufliegen. Damit wird verhindert, dass auch die Fracht, die außerhalb des Jemens verladen wurde zum Beispiel nach Transport per LKW per Flugzeug nach Deutschland gelangt. Die Einhaltung dieser weiteren Sicherheitsmaßnahme ist durch das LBA zu überwachen. Seite 12 von 24

Diese Maßnahme ist am 2. November 2010 in Kraft getreten. Bereits am 30. Oktober 2010 hatte das LBA alle Luftfahrtunternehmen, Expressdienstleister und andere Unternehmen angewiesen, vorhandene und lagernde Fracht aus dem Jemen bis auf weiteres einer hundertprozentigen Kontrolle zuzuführen dies galt auch für noch ankommende Fracht aus dem Jemen. Die Sofortmaßnahmen wurden am 12. November 2010 teilweise aufgehoben. Es wurde verfügt, dass Luftfahrzeuge aus dem Jemen wieder nach Deutschland einfliegen dürfen, soweit sie nur Passagiere und deren Gepäck befördern, d.h. Fracht ist von diesen Erleichterungen ausgenommen. Darüber hinaus hat das LBA nach den vereitelten Anschlägen umfangreiche Stichprobenkontrollen bei Reglementierten Beauftragten und Bekannten Versendern durchgeführt. Bei schwerwiegenden Sicherheitsmängeln, die nicht umgehend abgestellt werden konnten, wurde die behördliche Zulassung entzogen. 6.2. Vorschläge des Arbeitsstabs Luftfrachtsicherheit 6.2.1. Verbesserung der Luftsicherheit an Drittstaaten-Flughäfen Die nachfolgende Übersicht stellt die Grundlage für risikobasierte Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit von Drittstaaten-Flughäfen dar. Die Erfassung eines Flughafens in einer bestimmten Stufe entfaltet hierbei keinen Automatismus hinsichtlich der zu treffenden Maßnahmen. Die Eingruppierung bildet lediglich die Basis für die weiteren Entscheidungen. Ein dabei zu berücksichtigender Faktor ist unter anderem auch, ob das in Rede stehende Luftfahrtunternehmen Zusicherungen hinsichtlich des von ihm angewandten Kontrollstandards an dem betreffenden Drittstaaten-Flughafen abgeben kann. Die vorgeschlagenen nationalen Maßnahmen sollten den betroffenen Drittstaaten vorab in geeigneter Weise kommuniziert werden. Sie sollen nur so lange zur Anwendung kommen, bis sie durch gleichwertige EU-weite Maßnahmen ersetzt werden. Hierfür wird sich die Bundesregierung aktiv einsetzen. Seite 13 von 24

Dieser ganzheitliche Ansatz untergliedert sich in jene Maßnahmen, die vor Ort am Flughafen des betroffenen Drittstaats insbesondere vom befördernden Luftfahrtunternehmen durchgeführt werden, und solche, die im Rahmen des Fracht- /Posttransfers auf einen deutschen Flughafen anzuwenden sind. Der denkbare Ausfall einer Kontrollmaßnahme kann in bestimmten Fällen durch den Einsatz einer weiteren Kontrollmaßnahme kompensiert werden. Zudem ist auf den Risikoflughäfen vorgesehen, eine regelmäßige behördliche Prüfung der Risikoeinstufung vorzunehmen und die Qualität der Vor-Ort-Maßnahmen zu bewerten. Auf Flughäfen, an denen die Kontrollen bisher unzureichend sind, sollten geeignete Maßnahmen der Beratungs- und ggf. Unterstützungshilfe geleistet werden, um die Sicherheitsstandards zu verbessern. Dies kann national, aber auch im Rahmen der EU und der ICAO erfolgen. Die im Rahmen des Transfers durchzuführenden Maßnahmen für Fracht und Post von Risikoflughäfen (Stichprobenkontrollen) erfolgen unter Berücksichtigung der Ergebnisse einer optimierten Risikoanalyse der Zolldaten. Unbeschadet dessen unterliegen Fracht- und Postsendungen aus allen Drittstaaten soweit möglich einer optimierten Risikoanalyse durch die Zollbehörden (hierzu im Einzelnen siehe nachfolgenden Gliederungspunkt). Zusätzlich ist vorgesehen, auch auf anderen Drittstaatenflughäfen behördliche Audits zur Feststellung des Sicherheitsstandards durchzuführen. Dies kann unter anderem dazu genutzt werden, die dort angewandten Kontrollmaßnahmen anzuerkennen. Die Bundesregierung wird die Kommission bitten zu prüfen, ob die Erarbeitung einer entsprechenden Liste für unsichere Drittstaatenflughäfen auch auf europäischer Ebene unter Bezugnahme auf die Verordnung (EG) Nr. 2111/2005 des EP und des Rates vom 14. Dezember 2005 (über die Erstellung einer gemeinschaftlichen Liste der Luftfahrtunternehmen, gegen die in der Gemeinsaft eine Betriebsuntersagung ergangen ist, sowie über die Unterrichtung von Fluggästen über die Identität des ausführenden Luftfahrtunternehmens) in Betracht kommt. Seite 14 von 24

Abgestufte Maßnahmen für Frachtsicherheitskontrollen Im Drittstaat Kontrollen auf Risikoflughäfen Transfer- einschließlich Transitkontrollen Stufe 5 extremes Risiko Stufe 4 hohes Risiko Einflugverbot für Fracht (Airline-bezogener Ansatz 1 ) Luftfahrtunternehmen: 100% Kontrolle und schriftl. Bestätigung Transferkontrolle mit hoher Stichprobe, abhängig von der Qualität der Drittstaatenkontrolle für Passagier - und Frachtflugzeuge Stufe 3 mittleres Risiko Luftfahrtunternehmen: höchstmögliche Kontrolle und schriftl. Bestätigung Transferkontrolle mit niedrigerer Stichprobe, abhängig von der Qualität der Drittstaatenkontrolle nur Passagierflugzeuge Stufe 2 niedriges Risiko Luftfahrtunternehmen: hohe Stichprobenkontrolle und schriftl. Bestätigung Stufe 1 unwesentliches Risiko Luftfahrtunternehmen: Stichprobenkontrolle und schriftl. Bestätigung Stufen 1 bis 5 Alle Drittstaaten Im Drittstaat: Behördliche Überprüfung der Risikobewertung und der Maßnahmen durch Luftsicherheits- Verbindungsbeamte der BPOL Im Drittstaat: Behördliche Audits und ggf. Anerkennung von Vor-Ort- Maßnahmen Optimierte Risikoanalyse der Zolldaten, Kontrolle der Trefferfälle 1 Ausgehend von der Qualität des Kontrollstandards am jeweiligen Drittstaats-Flughafen und den Maßnahmen der Luftfahrtunternehmen sind in jedem Einzelfall Prüfungen zur Erforderlichkeit eines möglichen Einflugverbots vorgesehen. Seite 15 von 24

6.2.2. Optimierung der Risikoanalyse des Zolls zur gezielten Kontrolle verdächtiger Frachtsendungen bei Einfuhr, Durchfuhr (Transfer) und Ausfuhr; Unterstützung der Fortentwicklung des EU-Zollrechts zur Verbesserung der Risikoanalyse Ab 1. Januar 2011 wird auf der Grundlage des Zollsicherheitsprogramms der EU ein elektronisches System zum Austausch von Vorabinformationen ( summarische Eingangsmeldungen ) zwischen Beförderungsunternehmen und Zollbehörden vor dem Verbringen von Waren in das Zollgebiet der EU eingerichtet, um die Risikoanalyse der Zollbehörden zur Entdeckung von Sendungen, die gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Verboten und Beschränkungen zur Verbringung von Waren unterliegen, zu optimieren. Dieses System soll wie in der Tabelle zu 4.3.2.1. dargestellt zur Erhöhung der Luftsicherheit bei Frachtsendungen aus Drittstaaten genutzt werden. Durch eine Optimierung der Risikoanalyse vor dem Hintergrund der aktuellen Gefährdungslage im Bereich des Luftverkehrs soll es besser als bisher ermöglicht werden, auch für die Luftsicherheit gefährliche Sendungen künftig so früh wie möglich gezielt herauszufiltern. Die für die Luftsicherheit in der Fracht gefährlichen Gegenstände, wie z.b. unkonventionelle Spreng- oder Brandvorrichtungen (USBV), unterliegen grundsätzlich auch den zollrechtlichen Warenverkehrsbeschränkungen ( 1 Abs. 3 ZollVG i.v.m. z.b. 15, 40 SprengG). Indem dem Zoll künftig zur Risikobewertung auch die unter Gesichtspunkten der Terrorismusbekämpfung für die Luftsicherheit relevanten Daten aller anderen Behörden zur Verfügung stehen sollen, ist eine erhebliche Verbesserung der Genauigkeit der Analyse zu erwarten. Die Ergebnisse der optimierten Risikoanalyse werden durch den Zoll entweder durch Maßnahmen innerhalb des eigenen Zuständigkeitsbereiches umgesetzt oder der zuständigen Luftsicherheitsbehörde übermittelt, die die erforderlichen Maßnahmen veranlasst (insbesondere Kontrolle der Sendung im Ausland). Denkbare Risikoparameter sind: Absender Seite 16 von 24

Flughafen / Herkunftsland Empfänger Zielland Inhalt (Plausibilität, Genauigkeit der Warenbezeichnung) Zahlungsmodalitäten Um Maßnahmen noch am Abflugort durchführen zu können, z.b. Ausschluss besonders risikoreicher Frachtstücke von der Verladung in Passagiermaschinen, ist eine möglichst frühzeitige und ausnahmslose Übermittlung der Daten erforderlich. Zu prüfen ist in diesem Zusammenhang, wie die Übermittlungsfristen künftig auszugestalten sind, um den Lufttransport einer Risikosendung effektiv verhindern zu können. Sollten die Zollbehörden die Risikoanalyse im Bereich existierender Verbote und Beschränkungen des Warenverkehrs durchführen und die Trefferliste an die Luftsicherheitsbehörde übermitteln, könnte nach einer ersten vorläufigen Einschätzung eine ausreichende datenschutzrechtliche Grundlage bereits in der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92, dem Zollkodex, zu finden sein. Nummer 5 der Erwägungsgründe der Verordnung (EG) Nr. 648/2005 zur Umsetzung der Sicherheitsinitiative im Zollkodex stellt klar, dass risikobezogene Informationen über Einfuhr- und Ausfuhrwaren zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und der Kommission ausgetauscht werden sollten. Art. 13 Abs. 4 des Zollkodex führt dazu näher aus: "Im Rahmen der Kontrollen nach diesem Artikel können die Zoll- und anderen zuständigen Behörden wie Veterinär- und Polizeibehörden die Daten, die sie im Zusammenhang mit dem Eingang, dem Ausgang, dem Versand, der Beförderung oder der besonderen Verwendung von Waren, die zwischen dem Zollgebiet der Gemeinschaft und Drittländern befördert werden, sowie im Zusammenhang mit dem Vorhandensein von Waren ohne Gemeinschaftsstatus erhalten haben, untereinander sowie mit den Zollbehörden der Mitgliedstaaten und der Kommission austauschen, sofern dies für die Zwecke der Risikominimierung erforderlich ist." Seite 17 von 24

Auf europäischer Ebene wurde die Generaldirektion Steuern und Zollunion (TAXUD) neben den Generaldirektionen Verkehr (MOVE) und Inneres (JHS) bereits in die Arbeiten im Luftsicherheitsbereich eingebunden, um die Grundlagen für eine gezielte Kontrolle verdächtiger Sendungen und ein EU-weit einheitliches Risikomanagement zu ermöglichen. Für eine effektive Sicherheitsrisikoanalyse durch den Zoll ist auf EU- Ebene zu prüfen, ob bisher gewährte Erleichterungen, z.b. für Post oder geringwertige Sendungen, aufrecht erhalten werden können. Darüber hinaus werden folgende Maßnahmen zur Verbesserung der Frachtsicherheit vorgeschlagen: 6.2.3. Single-Point-of-Contact für Luftsicherheitsvorkommnisse Es ist zu gewährleisten, dass die zuständige Luftsicherheitsbehörde als Single-Pointof-Contact für Luftsicherheitsvorkommnisse über eine dauerhafte 24-stündige Erreichbarkeit verfügen muss. 6.2.4. Beschleunigung der behördlichen Zulassung Bekannter Versender Seitens der EU-KOM wurde für die nunmehr behördlich vorzunehmende Zulassung von Bekannten Versendern gemäß Verordnung (EU) Nr. 185/2010 eine Übergangsfrist von drei Jahren eingeräumt. In diesem Übergangszeitraum gelten Bekannte Versender, die bis zum April 2010 von einem Reglementierten Beauftragten benannt worden sind, als zugelassen, ohne dass die strengere, behördliche Zulassung und Vor-Ort-Prüfung durchgeführt wurde. Eine Beschleunigung der behördlichen Zulassung und der Ausbau der Fachaufsicht verbessert die Sicherheit in der EU- Lieferkette. 6.2.5. Beschleunigung der Anpassung der nationalen Rechtsgrundlagen an die geänderten EU-Vorschriften Die Beschleunigung der Anpassung der nationalen Rechtsgrundlagen an die geänderten EU-Vorschriften betrifft insbesondere die erforderlichen Anpassungen im Luft- Seite 18 von 24

sicherheitsgesetz, die zugehörigen Verordnungen für Gebühren, Zuverlässigkeit und Schulungen sowie Konzeptionen. 6.2.6. Prüfung der Einführung einer verdachtsunabhängigen Stichprobenkontrolle innerhalb der sicheren Lieferkette auf EU-Ebene Zur Gewährleistung und Qualitätssicherung der sicheren EU-Lieferkette wird vorgeschlagen zu prüfen, ob eine verdachtsunabhängige Stichprobe für Frachtsendungen auch der Bekannten Versender national und auf EU-Ebene eingeführt werden sollte. 6.2.7. Verbesserung der Frachtkontrolltechnik, europäische Mindeststandards und Zertifizierung Besonders wichtig ist, dass die EU-KOM den Handlungsbedarf im TOP-DOWN - Verfahren zügig an die ECAC (an die technische Arbeitsgruppe) richtet, damit dort schneller als bisher vorgesehen europäische Mindeststandards für Frachtkontrolltechnik erarbeitet werden. Im Anschluss daran könnten dann entsprechende Zertifizierungen, auch mit deutscher Beteiligung, durchgeführt werden. 6.2.8. Umfassende Zuverlässigkeitsüberprüfungen für Sicherheitsverantwortliche und Luftsicherheitskontrollkräfte Die Sicherheitsverantwortlichen der an der sicheren Lieferkette beteiligten Unternehmen und die dort beschäftigen Luftsicherheitskontrollkräfte werden einer strengen Zuverlässigkeitsüberprüfung nach 7 des Luftsicherheitsgesetzes unterworfen. Eine Überprüfung auf vergleichbarem Niveau strebt die Bundesregierung für diesen Personenkreis auch auf EU-Ebene an. 6.2.9. Beschäftigungsbezogene Überprüfung (Selbstauskunft) für sonstige Mitarbeiter im Frachtbereich Seite 19 von 24

Für den großen Kreis der Personen mit Zugang zu identifizierbarer Fracht, Post und zu Lieferungen mit Sicherheitsstatus, die u. a. bei den ca. 650 Reglementierten Beauftragten und ungefähr 65.000 Bekannten Versendern beschäftigt sind, soll künftig eine beschäftigungsbezogene Überprüfung entsprechend den neuen EU- Luftsicherheitsbestimmungen durchgeführt werden. Hierbei handelt es sich nicht um eine staatliche Überprüfung, sondern um eine Selbstauskunft des Beschäftigten gegenüber dem Arbeitgeber zu Beschäftigungs- und Ausbildungszeiten sowie eine Erklärung zu Straffälligkeiten jeweils der vergangenen fünf Jahre. 6.2.10. Unterstützung der Initiative zur Abschaffung des geschäftlichen Versenders Der geschäftliche Versender unterliegt derzeit keiner behördlichen Zulassung bzw. Überwachung. Er wird vom Reglementierten Beauftragten benannt. Die Fracht vom geschäftlichen Versender darf ohne zusätzliche Kontrollen wenn auch nur in Frachtflugzeugen transportiert werden. Der Vorschlag zur Abschaffung des geschäftlichen Versenders aus Sicherheitsgründen wurde bereits von Frankreich und Großbritannien im Frachtausschuss der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) und im EU-Luftsicherheitsausschuss eingebracht. Es wird vorgeschlagen, diese Initiative zu unterstützen. 6.2.11. Tracking, zeitverzögerter Datenabruf oder Einschränkungen Über sog. Tracking-Systeme stehen den Kunden internetbasierte Plattformen zur Verfügung, auf denen sie durch Eingabe der Tracking-Nummern Informationen zum Standort/Status ihrer Sendung online erhalten können. Dies kann eine Gefährdung der Luftsicherheit darstellen, da es den Terroristen z.b. möglich ist zu erfahren, ob die von ihnen in den Verkehr gebrachte Sendung bereits zur Verladung bereit gestellt wurde bzw. wann sie an einem bestimmten Ort ankommen wird. Auf diese Weise haben die Täter eine direktere Einflussmöglichkeit auf das Tatgeschehen, was die Gefährdung des Frachtsektors für Anschläge erhöht. Seite 20 von 24

Es wird vorgeschlagen, eine Initiative zur Selbstverpflichtung der Industrie in die Wege zu leiten. Die Industrie könnte gebeten werden, bei Sendungen aus Drittstaaten der Kategorien 4 und 5 nur einen zeitversetzten Abruf der Tracking-Daten zu ermöglichen. 6.2.12. Mobiltelefonie an Bord von Luftfahrzeugen Die Nutzung von Mobiltelefonen an Bord von Flugzeugen ist derzeit grundsätzlich aus Gründen der Flugbetriebssicherheit verboten, allerdings werden teilweise von der Industrie Möglichkeiten geprüft, auch hier ein Telefonieren ermöglichen zu können. Die Sicherheitsbehörden haben darauf hingewiesen, dass Zündauslösungen durch Mobiltelefone möglich sein können. Ein generelles Mitnahmeverbot von Mobiltelefonen erscheint praktisch kaum umsetzbar, daher sollte es zur Verbesserung der Luftsicherheit jedenfalls dabei bleiben, dass Mobiltelefonie an Bord von Flugzeugen nicht ermöglicht wird. Auch hier sollte eine Selbstverpflichtung der Industrie zum Verbot der Nutzung an Bord in Betracht gezogen werden. 6.2.13. Um-Etikettierung Die Um-Etikettierung von Frachtsendungen ist eine gängige Praxis im Luftfrachtverkehr. Häufig wird eine Um-Etikettierung aus wirtschaftlichen Gründen vorgenommen. Frachtstücke werden getrennt und nach Um-Etikettierung an unterschiedliche Adressaten versandt. Hierbei sind keine Sicherheitsrisiken zu erkennen. Allerdings wird in der Praxis oftmals das Herkunftsland verschleiert und die Dokumente lassen eine eindeutige Nachvollziehbarkeit des Ursprungslandes der Fracht nicht zu. Vor diesem Hintergrund sollte geprüft werden, inwieweit hier eine intensivere Aufsicht durchgeführt werden kann. 6.2.14. Intensivierung des bestehenden Informationsaustausches mit den Verbänden und Unternehmen der Frachtindustrie Auf der Basis der existierenden Gremien zur Kooperation mit der Industrie im Bereich der Luftsicherheit wird eine Vertiefung des bestehenden Informationsaustausches angestrebt ( Runder Tisch ). Seite 21 von 24

6.2.15. Zuständigkeiten und Personalausstattung der zuständigen Luftsicherheitsbehörde Das Luftfahrt-Bundesamt wird unverändert für die Zulassungsprüfungen der Beteiligten an der sicheren Lieferkette (u.a. Reglementierte Beauftragte, Bekannte Versender) verantwortlich bleiben. Die Bundespolizei wird für die in der Übersicht auf Seite 15 dargestellten Maßnahmen an den nationalen Flughäfen und die Überprüfungen an den Drittstaatenflughäfen zuständig sein. Der ganzheitliche Ansatz zur Verbesserung der Luftfrachtsicherheit ( Sicherheit aus einer Hand ) zielt zunächst auf die Intensivierung und Verbesserung der bestehenden Maßnahmen, u.a. durch die Verstärkung der sicheren Lieferkette insbesondere durch eine beschleunigte behördliche Zulassung der Bekannten Versender und stärkere fachaufsichtliche Überwachung. Vor dem Hintergrund der aktuellen Gefährdung der Luftfrachtsicherheit sind darüber hinaus aber noch zusätzliche behördliche Maßnahmen erforderlich. Hierzu gehören u.a. die vorgeschlagenen regelmäßigen behördlichen Prüfungen der Risikoeinstufung und -bewertung der Qualität der Vor-Ort-Maßnahmen auf Risikoflughäfen in Drittstaaten durch deutsche Behördenmitarbeiter im jeweiligen Drittstaat sowie behördliche Audits. Darüber hinaus sind Transferfrachtsendungen künftig unter Anwendung einer optimierten Risikoanalyse intensiver zu überprüfen. Die Wahrnehmung der neuen Aufgaben begründet einen weiteren personellen Mehrbedarf, der durch das derzeitige Personal der zuständigen Behörden nicht aufgefangen werden kann. Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages hat sich in seiner 38.Sitzung mit der Thematik der Luftfrachtsicherheit befasst und dabei den Personalmehrbedarf für die Intensivierung und Verbesserung der bereits bisher bestehenden Maßnahmen dem Grunde nach gebilligt. Hierfür wurden zunächst 450 Planstellen an neutraler Stelle des Bundeshaushalts gesperrt ausgebracht. Zur tatsächlichen Zahl der erforderlichen Stellen solle das Ergebnis des interministeriellen Arbeitsstabs Luftfrachtsicherheit abgewartet werden. In der Kürze der Zeit konnte durch den Arbeitsstab noch keine belastbare Personalmehrbedarfsberechnung erstellt werden. Bereits jetzt ist Seite 22 von 24

aber absehbar, dass ein Personalmehrbedarf zur verbesserten Wahrnehmung der bereits bislang bestehenden Aufgaben bestehen wird. Der Haushaltsgesetzgeber hat zudem durch eine haushaltsgesetzliche Ergänzungsregelung ( 21 Absatz 2 HG-E 2011) die Möglichkeit geschaffen, im Interesse der Verbesserung der Luftfrachtkontrollen im Einvernehmen mit dem Haushaltsausschuss Ausnahmen von der in 21 HG-E 2011 geregelten Stelleneinsparung auf Grund der Verlängerung der Wochenarbeitszeit (0,4%) durch das Bundesministerium der Finanzen zuzulassen. Für die polizeilichen Aufgabenstellungen, die der Arbeitsstab vorschlägt, wie etwa die behördlichen Prüfungen im Drittstaat oder behördliche Audits, könnte die haushaltsgesetzliche Ergänzungsregelung des 21 Absatz 2 HG- E 2011 genutzt werden. 6.3. Zusammenfassung der Vorschläge des Arbeitsstabs 1. Verbesserung der Luftsicherheit an Drittstaaten-Flughäfen 2. Optimierung der Risikoanalyse des Zolls zur gezielten Kontrolle verdächtiger Frachtsendungen bei Einfuhr, Durchfuhr (Transfer) und Ausfuhr; Unterstützung der Fortentwicklung des EU-Zollrechts zur Verbesserung der Risikoanalyse 3. Single-Point-of-Contact für Luftsicherheitsvorkommnisse 4. Beschleunigung der behördlichen Zulassung Bekannter Versender 5. Beschleunigung der Anpassung der nationalen Rechtsgrundlagen an die geänderten EU-Vorschriften 6. Prüfung der Einführung einer verdachtsunabhängigen Stichprobenkontrolle innerhalb der sicheren Lieferkette auf EU-Ebene 7. Verbesserung der Frachtkontrolltechnik, europäische Mindeststandards und Zertifizierung 8. Umfassende Zuverlässigkeitsüberprüfungen für Sicherheitsverantwortliche und Luftsicherheitskontrollkräfte Seite 23 von 24

9. Beschäftigungsbezogene Überprüfung (Selbstauskunft) für sonstige Mitarbeiter im Frachtbereich 10. Unterstützung der Initiative zur Abschaffung des geschäftlichen Versenders 11. Tracking, zeitverzögerter Datenabruf oder Einschränkungen 12. Mobiltelefonie an Bord von Luftfahrzeugen 13. Um-Etikettierung 14. Intensivierung des bestehenden Informationsaustausches mit den Verbänden und Unternehmen der Frachtindustrie 15. Zuständigkeiten und Personalausstattung der zuständigen Luftsicherheitsbehörde Seite 24 von 24