Handbuch des Polizeirechts

Handbuch des Polizeirechts Gefahrenabwehr, Strafverfolgung, Rechtsschutz von Nils Bergemann, Prof. Dr. Hans Boldt, Prof. Dr. Dr. h.c. Erhard Denninger, Prof. Dr. Helmut Frister, Michael Kniesel, Prof. Dr. Hans Lisken, Reinhard Mokros, Dr. B. Thomas Petri, Prof. Dr. Ralf Poscher, Dr. Frederik Rachor, Dr. Wolfgang Sailer, Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Michael Stolleis 5., neu bearbeitete und erweiterte Auflage Handbuch des Polizeirechts Bergemann / Boldt / Denninger / et al. schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG Thematische Gliederung: Polizei-, Sicherheitsrecht Verlag C.H. Beck München 2012 Verlag C.H. Beck im Internet: www.beck.de ISBN 978 3 406 63247 1

Lisken/Denninger Handbuch des Polizeirechts

Handbuch des Polizeirechts Gefahrenabwehr Strafverfolgung Rechtsschutz Herausgegeben von Dr. Dr. h.c. ERHARD DENNINGER Dr. FREDERIKRACHOR NILS BERGEMANN Oberregierungsrat beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Berlin Dr. HANS BOLDT em. Professor an der Heinrich-Heine-Universität, Düsseldorf Dr. Dr. h.c. ERHARD DENNINGER em. Professor an der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main Dr. HELMUT FRISTER Professor an der Heinrich Heine-Universität, Düsseldorf MICHAEL KNIESEL Rechtsanwalt, Staatsrat a. D. Königswinter Dr. HANS LISKENÀ Polizeipräsident a. D. Honorarprofessor an der Heinrich Heine-Universität Düsseldorf Bearbeitet von 5., neu bearbeitete und erweiterte Auflage 2012 REINHARD MOKROS Vizepräsident der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen, Gelsenkirchen Dr. THOMAS PETRI Bayerischer Landesbeauftragter für den Datenschutz, München Dr. RALF POSCHER Professor an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg Dr. FREDERIKRACHOR Richter am Verwaltungsgericht Frankfurt am Main WOLFGANG SAILER Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht Leipzig Dr. Dr. h.c. mult. MICHAEL STOLLEIS em. Professor an der Johann Wolfgang Goethe-Universität, Direktor a. D. des Max Planck-Instituts für Europäische Rechtsgeschichte Frankfurt am Main

www.beck.de ISBN 978 3 406 63247 1 # 2012 Verlag C. H.Beck ohg Wilhelmstraße 9, 80801 München Druck und Bindung: Druckerei C. H. Beck Nördlingen (Adresse wie Verlag) Satz: ottomedien, Darmstadt Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier (hergestellt aus chlorfrei gebleichtem Zellstoff)

Vorwort zur fünften Auflage Während der fünf Jahre, die seit dem Erscheinen der Vorauflage vergangen sind, setzte sich die Tendenz der Legislative zur vermehrten Normenproduktion fort, hielt die Bereitschaft der Exekutive zur stetigen Neuausrichtung ihrer Organisationsformen an, nahm die Kontrolldichte der Judikative weiter zu (Computer-Grundrecht). Diese einem Reiz- Reaktion-Schema unterliegenden Prozesse werden in einem neuen Abschnitt im Kapitel über die Geschichte der Polizei, der einen Zeitraum von etwa 40 Jahren in den Blick nimmt, protokolliert (Kap. A). Die hierbei aufscheinenden Phänomene einer fortschreitenden Zentralisierung von Befugnissen bei gleichzeitiger Verflüssigung von Strukturen werden in den ebenfalls neu geschriebenen Kapiteln über die Organisation der Sicherheitsbehörden in Deutschland (Kap. C) und die transnationale Komponente der Polizeiarbeit aufgegriffen (Kap. O). Wie den aus diesen Phänomenen erwachsenden Bedrohungen für die Freiheit des Einzelnen begegnet werden kann, beschreibt der vollständig neu verfasste Abschnitt über die rechtsstaatliche und demokratische Funktion der Polizei (Kap. B I.), wobei speziell der grundrechtliche Schutz vor Informationseingriffen in dem Beitrag über die polizeiliche Datenverarbeitung noch genauer beleuchtet wird (Kap. G). Es bleibt weiterhin ein Anliegen dieses Handbuchs, das Polizeirecht nicht nur als allgemeinen Teil des Gefahrenabwehrrechts zu begreifen, auch wenn dessen strukturbildende verwaltungsrechtliche Kategorien Gefahr, Verantwortlichkeit, Verhältnismäßigkeit ihre zentrale Bedeutung behalten (Kap. B I. und D). Die Autoren sind darüber hinaus bemüht, die realen Bedingungen der Wirksamkeit polizeilichen Handelns aufzuzeigen. Eines ihrer Kennzeichen ist das Nebeneinander von Normengefügen und, damit einhergehend, die Konkurrenz von Kompetenzen. Es werden deshalb auch solche Rechtsmaterien behandelt, die als spezifische Ausprägungen des Gefahrenabwehrrechts verstanden werden können, auch wenn sie heute unterschiedlich starke Bezüge zur praktischen Polizeiarbeit aufweisen (Kap. J und K). Die Doppelfunktion der Polizei macht es außerdem notwendig, das Handeln der Polizei nicht nur mit Blick auf die Polizeigesetze (Kap. E und G) sondern auch auf die Strafprozessordnung einer detaillierten Betrachtung zu unterziehen (Kap. F und G). Eine wirklichkeitsnahe Betrachtung setzt schließlich eine Vorstellung vom Zusammenspiel zwischen Polizeibehörden und Geheimdiensten voraus, weshalb diesem Thema erstmals ein eigenständiger Beitrag gewidmet wird (Kap. H). Unter welchen Voraussetzungen der Staat die Kosten für Polizeieinsätze dem Einzelnen aufbürden kann anstatt der Allgemeinheit (Kap. N) oder unter welchen Voraussetzungen der Staat dem Einzelnen für misslungene Einsätze finanziell haftet (Kap. M) sind Fragen, die in Zeiten knapper Kassen aktuell bleiben werden. Im Streitfall haben, hier wie auch sonst, die Gerichte das letzte Wort (Kap. L). Dank schulden die Herausgeber Herrn Dr. Wolfgang Czerny für die umsichtige Lektorierung der Manuskripte und vielen Lesern der Vorauflage für Anregungen und Kritik. Beide sind auch künftig willkommen. Königstein i. T./Frankfurt a. M. im Dezember 2011 Die Herausgeber V

Vorwort zur ersten Auflage Der aus den Freiheitsverbürgungen der Grundrechte folgende staatliche Schutzauftrag richtet sich gemäß Art. 20 GG an alle Zweige der Staatsgewalt. Die spezialgesetzlichen Voraussetzungen hat der Gesetzgeber zu schaffen. Der Vollzug obliegt den Ordnungsbehörden, zu denen die Vollzugspolizei zählt. Für die Schlichtung von Sozialkonflikten bedarf es der Justiz. Mit der zunehmenden,,entpolizeilichung der Verwaltung ist der Aufgabenbereich der,,polizei reduziert worden auf die Abwehr unmittelbar drohender Rechtsgefahren, soweit nicht andere Behörden primär zuständig und erreichbar sind. Dennoch ist nicht zuletzt wegen der zeitweiligen Unerreichbarkeit vieler Sonderordnungsbehörden das tatsächliche Arbeitsfeld der Polizei (im engeren Sinne) nicht geringer, sondern eher breiter geworden. Zugleich haben die Probleme in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zugenommen. Routine ist nicht mehr die Regel. Im Vordergrund stehen sowohl im präventiven als auch in dem zugewiesenen repressiven Bereich die Problemanalyse und die konstruktive Suche nach jeweils sachgerechten praktischen Lösungen. Dieses Buch versteht sich als Hilfe bei der Suche nach Lösungen im Rahmen der grundgesetzlichen Vorgaben. Darauf legen die Autoren Wert: Es geht nicht allein um die perfekte,,lagebewältigung, sondern allzeit auch um die dauerhafte Sicherung der grundgesetzlichen Freiheitsordnung. Das bedeutet, daß die Verfahrensgesetze, zu denen die Polizeigesetze zählen, nicht nur als Ermächtigung zu Grundrechtseingriffen, sondern wie die Verfassung selbst auch zugleich als Schutz vor der Staatsgewalt zu verstehen sind, weil die Freiheit in unserer Geschichte stets mehr von der,,obrigkeit als von Außenseitern der Gesellschaft bedroht war. Das ist der Ursprung unserer Verfassungen und unserer Polizeigesetze. An der Neigung, dem,,guten Zweck normative Grenzen zu opfern, hat sich nichts geändert und wird sich nichts ändern. Sonst bedürften wir keiner Gesetze. Unsere Arbeit fiel in eine Zeit des Umbruchs in beiden Teilen Deutschlands: In den alten Bundesländern bot die notwendige Neuregelung der polizeilichen Informationsverarbeitung Anlaß zu mehr oder weniger intensiver Novellierungsarbeit; in den neuen Bundesländern mußte und muß überhaupt Grund gelegt werden für eine rechtstaatliche Polizei. Wegen dieser besonderen Situation konnte die Darstellung nicht sämtliche Polizeigesetze bis auf den jüngsten Stand gleichmäßig berücksichtigen. In erster Linie, aber nicht ausschließlich, beruht sie auf den Gesetzen der Länder Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Saarland. Diese vier Länder haben 1989/1990 den großen Novellierungsschub eingeleitet, ihre Gesetze bilden wichtige Maßstäbe für die bis heute noch nicht abgeschlossene Neuordnung des Polizeirechts in Deutschland. Das Buch will also durch problemorientierte Darstellung der Aufgaben und Befugnisse der Vollzugspolizeien in Bund und Ländern einschließlich einer Übersicht über die Lage in Europa eine Handreichung für den Polizeipraktiker, aber auch eine Hilfe für die Studierenden sein, wobei auf Übersichtlichkeit und Klarheit Wert gelegt wurde. Dem soll auch der Gesetzesanhang dienen, der freilich aus Platzgründen und je nach dem Stand der Novellierungen auf eine Auswahl beschränkt werden mußte. Für kritische Hinweise aus der Leserschaft sind wir dankbar, weil das Recht nie ruht und alle Erkenntnisse nur begrenzt sind. Düsseldorf, Frankfurt im Mai 1992 Die Herausgeber VI

Inhaltsübersicht Seite Inhaltsverzeichnis... IX Literaturverzeichnis... XIII Abkürzungsverzeichnis... XVII Fundstellen der deutschen Polizeigesetze... XXXI A. Geschichte der Polizei in Deutschland... 1 B. Die Polizei im Verfassungsgefüge... 59 C. Organisation der Sicherheitsbehörden in Deutschland... 140 D. Polizeiaufgaben... 184 E. Polizeihandeln... 284 F. Polizeihandeln im Strafverfahren... 602 G. Informationsverarbeitung im Polizei- und Strafverfahrensrecht... 710 H. Nachrichtendienste und Polizei... 914 J. Gefahrenabwehr durch Ordnungsverwaltung... 970 K. Versammlungsrecht... 1133 L. Rechtsschutz... 1242 M. Ausgleichs- und Ersatzansprüche des Bürgers... 1314 N. Haftung für Polizeikosten... 1360 O. Polizeihandeln auf Ebene der Europäischen Union... 1407 Sachverzeichnis.... 1485

Inhaltsverzeichnis Literaturverzeichnis... Abkürzungsverzeichnis... Fundstellen der deutschen Polizeigesetze... A. Geschichte der Polizei in Deutschland Seite XIII XVII XXXI I. Die Polizei im frühmodernen Staat (15. bis 18. Jahrhundert) (Boldt/Stolleis) 3 II. Die Polizei in der konstitutionellen Monarchie des 19. Jahrhunderts (Boldt/Stolleis)... 9 III. Die Polizei in der Weimarer Republik und unter dem nationalsozialistischen Regime (Boldt/Stolleis)... 23 IV. Die Polizei der Nachkriegszeit (Boldt/Stolleis)... 28 V. Die Polizei seit 1960 (Petri)... 34 B. Die Polizei imverfassungsgefüge I. Rechtsstaatliche und demokratische Grundlagen der Polizeiarbeit (Denninger) 62 II. Polizei und Justiz (Denninger/Poscher)... 97 III. Polizei und andere Ordnungsbehörden (Denninger/Poscher)... 100 IV. Polizei und Geheimdienste (Denninger/Poscher)... 101 V. Polizei als Hilfsorgan; Polizei und Militär (Denninger/Poscher)... 109 VI. Landes- und Bundespolizei (Denninger/Poscher)... 114 VII. Polizei und private Sicherheitsdienste (Lisken/Denninger)... 123 VIII. Anhang: Polizei und die,,guten Sitten (Lisken)... 131 C. Organisation der Sicherheitsbehörden in Deutschland (Rachor) I. Vorbemerkung... 141 II. Kommunale Sicherheitsbehörden... 151 III. Polizeibehörden der Länder... 153 IV. Polizeibehörden des Bundes... 160 V. Nachrichtendienste... 165 VI. Justiz.... 168 VII. Informelle Strukturen... 173 D. Polizeiaufgaben (Denninger) I. Gefahrenabwehr... 188 II. Strafverfolgung... 242 III. Vollzugshilfe, Amtshilfe... 271 IV. Zuständigkeit in Eilfällen... 275 V. Besonders zugewiesene Aufgaben der Vollzugspolizei (Polizei als,,sonderordnungsbehörde.... 280 E. Das Polizeihandeln (Rachor) I. Vorbemerkung... 295 II. Formen polizeilichen Handelns... 295 III. Maßstäbe polizeilichen Handelns... 327 IV. Polizeiliche Einzelmaßnahmen... 356 V. Polizeilicher Zwang.... 551 IX

Inhaltsverzeichnis beck-shop.de F. Polizeihandeln imstrafverfahren (Frister) Seite I. Strafverfahren und die strafprozessualen Aufgaben der Polizei.... 608 II. Vernehmung... 614 III. Allgemeine Fragen des strafprozessualen Eingriffsrechts... 640 IV. Untersuchungshaft und vorläufige Festnahme... 654 V. Fahndungsmaßnahmen und Identitätsfeststellung... 667 VI. Sicherstellung... 671 VII. Durchsuchung... 677 VIII. Körperliche Untersuchungen, erkennungsdienstliche Maßnahmen und DNA-Analyse... 681 IX. Verdeckte Informationserhebung... 696 G. Informationsverarbeitung im Polizei- und Strafverfahrensrecht (Petri) I. Verfassungsrechtlicher Rahmen... 717 II. Tatsächliche Grundlagen der polizeilichen Datenverarbeitung... 743 III. Rechtliche Grundlagen der Informationsverarbeitung im Polizei- und Strafverfahrensrecht... 761 H. Nachrichtendienste und Polizei (Bergemann) I. Entwicklung und verfassungsrechtlicher Rahmen... 917 II. Aufgaben und Befugnisse... 922 III. Allgemeine Verfahrenssicherungen... 965 J. Gefahrenabwehr durch Ordnungsverwaltung Teil I: Ausländerrecht (Sailer)... 970 I. Historische Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen... 970 II. Zuständigkeiten... 974 III. Begriffe und Regelungsbereiche des Aufenthaltsgesetzes... 976 Teil II: Baurecht (Sailer)... 992 I. Regelungsbereiche, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen... 993 II. Zuständigkeiten im Bauordnungsrecht... 996 III. Begriffe und Regelungsgegenstand des Bauordnungsrechts... 997 Teil III: Gesundheitsrecht (Kniesel)... 1009 I. Regelungsbereiche, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen... 1010 II. Zuständigkeiten... 1014 III. Begriffe, Regelungsgegenstände und Befugnisse... 1016 Teil IV: Gewerberecht (Sailer)... 1024 I. Regelungsbereiche, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen... 1024 II. Zuständigkeiten im Gewerberecht... 1029 III. Begriffe und Regelungsgegenstand der Gewerbeordnung... 1030 IV. Begriffe und Regelungsgegenstand der Handwerksordnung... 1038 V. Begriffe und Regelungsgegenstand des Gaststättengesetzes... 1041 Teil V: Hilfeleistungsrecht (Kniesel)... 1044 I. Regelungsbereiche, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen... 1044 II. Zuständigkeiten... 1050 III. Begriffe, Regelungsgegenstände und Befugnisse... 1051 X

Seite Teil VI: Luftsicherheitsrecht (Kniesel)... 1055 I. Regelungsbereiche, Entwicklung und gesetzliche Grundlagen... 1055 II. Zuständigkeiten... 1059 III. Aufgaben und Befugnisse... 1060 Teil VII: Melde-, Pass- und Ausweisrecht (Sailer)... 1064 I. Melderecht... 1064 II. Pass- und Personalausweisrecht... 1071 Teil VIII: Straßenverkehrsrecht (Kniesel)... 1081 I. Regelungsbereiche, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen... 1081 II. Zuständigkeiten... 1085 III. Aufgaben und Befugnisse... 1086 Teil IX: Umweltrecht (Kniesel)... 1089 I. Regelungsbereiche, Entwicklung und Verhältnis zum allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht... 1090 II. Grundlagen des Umweltrechts... 1093 III. Gebiete des Umweltrechts... 1095 Teil X: Öffentliches Vereinsrecht (Sailer)... 1102 I. Regelungsbereich, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen... 1102 II. Zuständigkeiten... 1107 III. Begriffe und Regelungsgegenstände des Vereinsrechts... 1108 IV. Rechtsschutz... 1113 Teil XI: Waffenrecht (Sailer)... 1115 I. Historische Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen... 1115 II. Zuständigkeiten... 1121 III. Begriffe und Regelungsgegenstand des Waffengesetzes... 1122 IV. Regelungsgegenstand des Kriegswaffenkontrollgesetzes... 1131 V. Regelungsgegenstand des Sprengstoffgesetzes... 1131 K. Versammlungsrecht (Kniesel/Poscher) I. Historischer Aufriss... 1140 II. Völker- und gemeinschaftsrechtliche Vorgaben... 1143 III. Kompetenzen für das Versammlungswesen... 1146 IV. Grundrechtlicher Schutz... 1153 V. Vorgaben der Versammlungsgesetze... 1198 L. Rechtsschutz I. Vorbemerkung (Rachor)... 1243 II. Rechtsschutz gegen Maßnahmen auf der Grundlage des Polizeirechts (Rachor) 1246 III. Rechtsschutz gegen strafprozessuale Eingriffe (Frister)... 1306 M. Ausgleichs- und Ersatzansprüche des Bürgers (Rachor) Inhaltsverzeichnis I. Vorbemerkung... 1315 II. Haftungsbegründende Tatbestände bei rechtmäßigen Maßnahmen... 1326 III. Haftungsbegründende Tatbestände bei rechtswidrigen Maßnahmen.... 1335 IV. Inhalt, Art und Umfang des Schadensausgleichs und des Schadensersatzes. 1344 V. Haftungsbeschränkung, Haftungsausschluss, Vorteilsausgleichung... 1348 VI. Rechtsweg, Anspruchsgegner, Verjährung... 1351 VII. Sonderregelungen, Konkurrenzen... 1354 VIII. Exkurs: Ansprüche auf Folgenbeseitigung und Unterlassung... 1357 XI

Inhaltsverzeichnis beck-shop.de N. Haftung für Polizeikosten (Sailer) Seite I. Allgemeine Grundsätze... 1361 II. Einzelfälle kostenpflichtiger polizeilicher Leistungen... 1378 O. Polizeihandeln auf Ebene der Europäischen Union (Mokros) I. Einführung... 1410 II. Sicherheitsbehörden auf Ebene der EU... 1416 III. Rechtsgrundlagen des Polizeihandelns im EU-Recht... 1429 IV. Polizeiliche Informationssysteme auf Ebene der EU... 1441 V. Polizeihandeln in einem anderen EU-Mitgliedstaat... 1445 VI. Polizeihandeln für einen anderen EU-Mitgliedstaat... 1461 VII. Polizeihandeln im Auftrag der EU... 1478 VIII. Ausblick... 1482 Sachverzeichnis... 1485