Handreichung zum Betriebserlaubnisverfahren und zur Umsetzung des Rahmenvertrages nach 78 f des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom 01.01.1999 zuletzt geändert zum 01.10.2001 Vorbemerkung Die Handreichung soll dazu beitragen, die Entscheidungsgrundsätze, das Verfahren und das Zusammenspiel bei der Erteilung der Betriebserlaubnis und der Vereinbarung der Leistungs- Entgeld- und Qualitätsvereinbarung zwischen den Freien Trägern der Jugendhilfe, der Bezirksregierung Hannover, Nds. Landesjugendamt und den örtlichen Trägern der Jugendhilfe zu verdeutlichen. Damit soll der Praxis eine Grundlage zur Ausgestaltung eines partnerschaftlichen Zusammenwirkens im Verfahren gegeben werden. Betriebserlaubnis Nach 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII bedarf der Träger einer Einrichtung, in der Kinder und Jugendliche ganztägig oder für einen Teil des Tages betreut werden oder Unterkunft erhalten, einer Betriebserlaubnis. Träger i. S. d. 45 Abs. 1 SGB VIII kann jede Privatperson, Personengemeinschaft oder juristische Person des öffentlichen und privaten Rechts sein. Für die Erteilung der Betriebserlaubnis ist es nicht notwendig, dass es sich um einen nach 75 SGB VIII anerkannten freien Träger der Jugendhilfe handelt. Die Anerkennung ist Voraussetzung für eine Förderung aus öffentlichen Mitteln, nicht jedoch für die Wahrnehmung des Betätigungsrechts. Der Gesetzgeber erwartet, dass mit diesem präventiven Erlaubnisvorbehalt die Schließung von Einrichtungen und der damit notwendige Wechsel der Umgebung und der Abbruch sozialer Beziehungen für die Minderjährigen möglichst ganz vermieden werden. Da der Erlaubnisvorbehalt vorrangig der Abwehr von Gefahren für das Kindeswohl dient, ist es nicht Aufgabe des Staates, optimale Bedingungen der Betreuung und Unterkunftsgewährung zu gewährleisten, sondern sicherzustellen, dass Mindestanforderungen eingehalten werden. Die Sicherstellung von Mindestanforderungen 1 bezieht sich auf die päd.- fachliche Konzeption (Leistungszweck), die personelle, bauliche, räumliche und sächliche Ausstattung, hygienische und gesundheitliche Verhältnisse, die Qualität der Versorgung und Verpflegung sowie auf die wirtschaftliche und finanzielle Situation des Trägers. Hinsichtlich 1 Vergl. Hinweise für die Erteilung der Betriebserlaubnis von Einrichtungen und sonstigen betreuten Wohnformen nach 45 ff SGB VIII durch das Niedersächsische Landesjugendamt sowie Voraussetzungen zur Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Einrichtung oder sonstigen betreuten Wohnform gem. 45 i. V. m. 48a SGB VIII Eine Orientierungshilfe (Stand 15.07.1999) 1
der Mindestanforderungen ist zu differenzieren zwischen Einrichtungen, in denen Kinder und Jugendliche über Tag und Nacht betreut werden oder Unterkunft erhalten,und solchen, die Minderjährige für einen Teil des Tages betreuen (teilstationäre Einrichtungen). Bei der Prüfung, ob das Wohl der Minderjährigen gewährleistet ist, erfordert die Vielfalt der Einrichtungen und Leistungsangebote eine differenzierte Betrachtung. Zu berücksichtigen sind u.a. die päd. Zielsetzung der Einrichtung, die Aufenthaltsdauer der Minderjährigen, das Alter der Kinder und Jugendlichen sowie deren erzieherischer Bedarf. Die Erteilung der Betriebserlaubnis setzt voraus, dass kein Versagungsgrund nach 45 (2) SGB VIII vorliegt. Stellt die Bezirksregierung Hannover, Nds. Landesjugendamt (NLJA) bei der Prüfung fest, dass die Mindestanforderungen zur Sicherstellung des Kindeswohls erfüllt sind, besteht ein Rechtsanspruch des Trägers auf Erteilung der Erlaubnis. Sind die Mindestanforderungen nicht erfüllt, so ist die Betriebserlaubnis zu versagen. Die materielle Beweislast hierfür trifft das NLJA, bloße Verdachtsmomente genügen nicht. Die Erlaubnis zum Betrieb einer Einrichtung oder sonstigen betreuten Wohnform muß vom Träger vor der Betriebsaufnahme eingeholt werden. Ordnungswidrig handelt, wer entgegen 45 Abs.1 Satz 1, auch in Verbindung mit 48a Abs. 1 SGB VIII, ohne Erlaubnis eine Einrichtung oder sonstige betreute Wohnform betreibt. Meldepflicht Einrichtung Der Betrieb einer erlaubnispflichtigen Einrichtung verpflichtet den Träger zur Meldung der Daten gem. 47 SGB VIII. Hierzu zählen die unverzügliche Meldung der Betriebsaufnahme und des Standortes, die Zahl der verfügbaren Plätze sowie die Namen und die Ausbildung des Leiters sowie der Betreuungskräfte. Die Meldepflicht nach 47 Abs. 1 SGB VIII dient dem Zweck, dem Nds. Landesjugendamt die Wahrnehmung seiner Aufsichtsfunktion zu erleichtern und Grundlagen für die Überprüfung der Einrichtung und die Beratung zu liefern. Durch die Einführung des 36 SGB VIII und der damit verbundenen Hilfeplanung hat die Meldung der aufgenommenen Kinder gem. 47 Abs. 2 SGB VIII in der Praxis an Bedeutung verloren, so dass die Einrichtungen von dieser Meldepflicht häufig ausgenommen werden, vergl. 47 Abs. 3 SGB VIII. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Neuordnung des KJHG definiert in seiner Begründung die Einrichtung als eine auf eine gewisse Dauer angelegte Verbindung von orts- und gebäudebezogenen sächlichen und persönlichen Mitteln, zu einem bestimmten Zweck, unter der Verantwortung eines Trägers. Ihr Bestand muß vom Wechsel der Personen, denen sie zu dienen bestimmt ist, weitgehend unabhängig sein. Der Einrichtungsbegriff ist unabhängig von der Zahl der Betreuten zu definieren. Für die sonstigen betreuten Wohnformen, die im SGB VIII nicht eindeutig definiert sind, gelten nach 48a Abs. 1 SGB VIII die 45 bis 48 entsprechend. Sind die sonstigen betreuten Wohnformen mit der Einrichtung organisatorisch verbunden, so gelten sie als Teil der Einrichtung und bedürfen keiner eigenen Betriebserlaubnis, sondern sind in die Betriebserlaubnis der Einrichtung einzubeziehen. Der Nds. Rahmenvertrag definiert den Einrichtungsbegriff in 2 (2). 2
Zuständigkeit Fachliche Orientierungen Die sachliche Zuständigkeit für die Wahrnehmung der Aufgaben zum Schutz der Kinder und Jugendlichen in Einrichtungen ist dem überörtlichen Träger zugewiesen ( 85 Abs. 2 Nr.6 SGB VIII). 2 Für die Erteilung, Rücknahme oder den Widerruf der Erlaubnis zum Betrieb einer Einrichtung oder selbständigen sonstigen betreuten Wohnform sowie weitere Maßnahmen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen in Einrichtungen ist der überörtliche Träger oder die nach Landesrecht bestimmte Behörde zuständig, in dessen oder deren Bereich die Einrichtung oder die sonstige Wohnform gelegen ist ( 87a Abs. (2) SGB VIII). Der Geltungsbereich des SGB VIII ist auf das Gebiet von Deutschland begrenzt. Einrichtungen im Ausland unterliegen nicht den 45 bis 48a SGB VIII. Dies gilt auch dann, wenn in solchen Einrichtungen Kinder und Jugendliche im Rahmen einer Leistung nach dem SGB VIII betreut werden, die von einem Träger der öffentl. Jugendhilfe in Deutschland gewährt worden ist. In Niedersachsen erfolgt die Erteilung der Betriebserlaubnis unter Beachtung folgender fachlicher Orientierungen: Präventiver Erlaubnisvorbehalt Mit der Schaffung des Erlaubnisvorbehalts für den Betrieb von Einrichtungen und sonstigen betreuten Wohnformen setzt der Gesetzgeber einen im Vergleich zum JWG präventiven Schwerpunkt innerhalb der Bestimmungen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen in Einrichtungen. Möglichen Gefahren für das Wohl der betreuten Minderjährigen soll bereits im Rahmen des Erlaubniserteilungsverfahrens vorgebeugt werden. Daher werden die Träger nicht nur während der Betriebsführung, sondern auch schon während der Planung intensiv beraten ( 85 Abs. 2 Nr. 7 SGB VIII). Institutionelle Aufsicht Das frühere JWG sah eine Erlaubnis für den Betrieb einer Einrichtung nicht vor. Es war aber für jedes Kind unter 16 Jahre eine spezielle Einzelgenehmigung beim Landesjugendamt einzuholen. Als Ausnahme, in der Praxis jedoch weitverbreitete Regel, sah 79 Abs.2 JWG die Befreiung der Einrichtung von der Verpflichtung vor, eine Einzelgenehmigung einzuholen. Mit Inkrafttreten des SGB VIII veränderte sich die kindbezogene Aufsicht in eine institutionelle Aufsicht, d.h., das SGB VIII macht nunmehr die Inbetriebnahme einer Einrichtung von der Erteilung einer Erlaubnis abhängig. Die Verantwortung für das einzelne Kind liegt insofern nicht mehr bei der aufsichtsführenden Behörde, sondern beim Einrichtungsträger im Zusammenwirken mit dem unterbringenden örtlichen Träger der Jugendhilfe. 45 SGB VIII dient dem Interesse der Allgemeinheit, als mit der Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Einrichtung der Jugendhilfe gewährleistet ist, dass das Wohl der dort lebenden Kinder und Jugendlichen den gesetzlichen Vorgaben entsprechend geschützt ist und einer staatlichen Aufsicht unterliegt. Im Gegensatz zum JWG, wo eine regelmäßige Überprüfung der Einrichtung vorgeschrieben war, sieht das SGB VIII ( 46 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII) diese Überprüfung an Ort und Stelle nur noch nach den 2 In Niedersachsen: Bezirksregierung Hannover, Dezernat 407-Nds. Landesjugendamt 3
Erfordernissen des Einzelfalls vor. Dies impliziert eine Abkehr von Routinebesuchen. Kriterien für Anlass, Häufigkeit und Umfang örtlicher Prüfungen können danach z. B. eine besondere Aufgabenstellung, fachliche Erfahrungen des Einrichtungsträgers oder konkrete Hinweise auf Probleme und Mängel sein. Der örtliche Träger der Jugendhilfe in dessen Bereich die Einrichtung liegt und der Spitzenverband des Einrichtungsträgers werden an der örtlichen Prüfung gem. 46 SGB VIII beteiligt. Der Rahmenvertrag nach 78f des Kinder- und Jugendhilfegesetzes regelt in 13 (2), dass die Bewertung der Qualität der Leistungen im Einzelfall ein wechselseitiger Prozess zwischen dem belegenden Träger der Jugendhilfe und dem Einrichtungsträger ist. Eine darüber hinausgehende Prüfung bezüglich der nach der Leistungsvereinbarung zu erbringenden Leistungen kann vom vereinbarenden örtlichen Träger der Jugendhilfe vorgenommen werden, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Einrichtung die Anforderungen zur Erbringung ihrer Leistung in der vereinbarten Qualität nicht oder nicht mehr erfüllt, vergl. 13 (3) Rahmenvertrag. Die Ergebnisse der Prüfung fließen soweit erforderlich- in die nächste Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarung ein,vergl. 13 (4) Rahmenvertrag. Trägervielfalt und Leistungsvielfalt Die Selbständigkeit der freien Träger in Zielsetzung und Durchführung ihrer Aufgaben sowie in der Gestaltung ihrer Organisationsstrukturen wird geachtet. Die unterschiedlichen Strukturen der freien Träger sind wesentlicher Bestandteil der gesetzlich gewollten pluralen Angebotsstrukturen. Die Entwicklung neuer teilstationärer und stationärer Leistungsangebote ist möglich, soweit diese jeweils eine Gefährdung des Wohls der Kinder und Jugendlichen ausschließen. Die vom SGB VIII geforderte Entwicklung zu stärkerer Differenzierung und Individualisierung der erzieherischen Hilfen und die fachlichen Impulse des 8. Jugendberichts zur Schaffung sozialraumbezogener und flexibilisierter Hilfen zur Erziehung, sind in den teilstationären und stationären Leistungsangeboten erkennbar und damit in der Überprüfung der Mindestanforderungen zu berücksichtigen. Die beantragten Betriebserlaubnisse beziehen sich daher zunehmend auch auf neue Leistungsangebote, die aufgrund regionaler Bedarfslagen im Rahmen der örtlichen Jugendhilfeplanung entwickelt werden. Die Festlegung und Überprüfung von Mindestanforderungen erfolgt insofern auch unter Beachtung neuer fachlicher Erkenntnisse, regionaler Bedarfe, ggfs. (kommunal)politischer Vorgaben und regionaler Besonderheiten sowie unter Berücksichtigung neuer Trägerstrukturen auf der Basis der Festlegungen in den Hinweisen für die Erteilung der Betriebserlaubnis von Einrichtungen und sonstigen betreuten Wohnformen nach 45 ff SGB VIII durch das Nds. Landesjugendamt. Innovation Teilstationäre und stationäre Einrichtungen streben aus päd.- fachlichen, z. T. aber auch aus fiskalischen Gründen, innovative Betreuungssettings an. Dem damit verbundenen Beratungsbedarf der Einrichtungsträger begegnet das NLJA durch die regional organisierte Wahrnehmung der Aufgaben nach 45 ff SGB VIII, die kontinuierliche Beratungsprozesse ermöglicht. Geeignete Fortbildungsveranstaltungen zur Reflektion und Weiterentwicklung der Hilfen zur Erziehung in Niedersachsen werden 4
vom Nds. Landesjugendamt regelmäßig durchgeführt. Kooperation Bei Berücksichtigung der gesetzlichen Vorgaben des SGB VIII und des Nds. Rahmenvertrages nach 78f SGB VIII sind das Betriebserlaubnisverfahren und das Verfahren zum Abschluss einer Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarung zwingend miteinander verknüpft. Eine zeitnahe Durchführung des Betriebserlaubnisverfahrens impliziert aus Sicht des Nds. Landesjugendamtes eine systematische, gemeinsam strukturierte und verbindlich vereinbarte Kooperation mit den örtlichen und freien Trägern sowie den Spitzenverbänden. Transparenz Da es in der Jugendhilfe in Niedersachsen keine landesweit gültigen Rahmenleistungsbeschreibungen für bestimmte teilstationäre oder stationäre Regelangebote gibt, die trägerübergreifend Gültigkeit besitzen, erlangt die vom Träger für das Betriebserlaubnisverfahren und den Abschluss der Entgeltvereinbarung zu erstellende Leistungsbeschreibung eine erhebliche Bedeutung. Die Leistungsbeschreibung muss das jeweilige Leistungsangebot präzise, differenziert, fachlich plausibel, aussagekräftig und transparent darstellen. Wesentliche Leistungsmerkmale müssen eindeutig erkennbar sein. Orientierung bietet die Anlage 1 zum Rahmenvertrag nach 78 f KJHG. Gleichbehandlung der Träger Nach Aufhebung der Nds. Heimrichtlinien gem. RdErl. d. MK u. d. MFAS v. 5.8.1998, entwickelte das Land Niedersachsen in Abstimmung mit den öffentlichen und freien Trägern sowie ihren Spitzenverbänden die Hinweise für die Erteilung der Betriebserlaubnis von Einrichtungen und sonstigen betreuten Wohnformen nach 45 ff SGB VIII durch das Niedersächsische Landesjugendamt. Nach Kenntnisnahme durch den Nds. Landesjugendhilfeausschuss wurden die Hinweise für die Erteilung der Betriebserlaubnis... Arbeitsgrundlage für das NLJA, mit dem Ziel, die Gleichbehandlung der Träger und Einrichtungen zu gewährleisten. Ausgehend von den Hinweisen für die Erteilung der Betriebserlaubnis.. entstanden in Niedersachsen allgemeine Mindestanforderungen für den Betrieb von Einrichtungen oder sonstigen betreuten Wohnformen. Diese Mindestanforderungen 3 werden vom NLJA träger- und einrichtungsbezogen auf der Grundlage der jeweils gültigen Leistungsbeschreibung überprüft. Bzgl. der zu vereinbarenden prospektiven Entgelte haben sich die Rahmenvertragsparteien in Niedersachsen ausdrücklich für einrichtungsindividuelle Entgelte und damit gegen einrichtungsübergreifende, verbindlich festgelegte Definitionen von Leistungen ausgesprochen. Der hierdurch entstandene Gestaltungsspielraum für die Einrichtungsträger führt im Betriebserlaubnisverfahren zu qualifizierten Überprüfungsprozessen 3 Voraussetzungen zur Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Einrichtung oder sonstigen betreuten Wohnform gem. 45 i. V. m. 48a SGB VIII Eine Orientierungshilfe (Stand 15.07.1999) 5
und erfordert bei den Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen vielfältige Aushandlungsprozesse über konzeptionelle, personelle, qualitative und finanzielle Fragestellungen. Einrichtungsträgern sowie den für den Abschluss der Leistungs- Entgelt und Qualitätsentwicklungsvereinbarung zuständigen örtlichen Trägern eröffnen sich damit so lange Verhandlungsspielräume, wie die auf den Leistungszweck bezogenen Mindestanforderungen in den jeweiligen Leistungsangeboten nicht unterschritten werden. Die 78 ff SGB VIII gehen nicht von bereits gesetzlich vorgegebenen Standardleistungen aus. Inhalt, Umfang und Qualität der jeweiligen Leistungsangebote der Einrichtung müssen konkret vereinbart werden. Verfahrensgrundsätze Verfahrensablauf Handlungssicherheit kann diesbzgl. ein mit allen Beteiligten abgestimmtes Prüfungs- und Bearbeitungsverfahren bieten, dass die enge Verknüpfung zwischen der Betriebserlaubniserteilung und der Leistungs- Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarung beachtet und die im SGB VIII festgelegten unterschiedlichen Zuständigkeiten des Nds. Landsjugendamtes und der örtlichen Träger der Jugendhilfe berücksichtigt. s. Schaubild Verfahren zum Abschluss einer Leistungs-,Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarung Stand 21.05.2003 6
Seite 3 Betriebserlaubnisverfahren Bezirksregierung Hannover Dez. 407 (NLJA) Beratung der Träger während der Planung und Schaffung eines Angebotes Stand: 21.05.2003 Verfahren zum Abschluss einer Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarung beim örtl. zuständigen Jugendamt gem. Rahmenvertrag Stand 21.05.2003 Voranfrage eines Trägers / Vorläufige Leistungsbeschreibung Beratung durch das Landesjugendamt bzgl. der Eignung der Leistungsbeschreibung für die Erteilung einer Betriebserlaubnis/Information über Mindestanforderungen Formloser Antrag auf Erteilung / Veränderung einer Betriebserlaubnis unter Vorlage einer Leistungsbeschreibung und Erklärung einer zeitgleichen Übergabe einer identischen Leistungsbeschreibung an das örtliche Jugendamt Vorlage einer Leistungsbeschreibung und einer Erklärung über die zeitgleiche Übergabe einer identischen Leistungsbeschreibung an das Landesjugendamt Prüfung der eingereichten Unterlagen auf Einhaltung der in den Voraussetzungen zur Erteilung für den Betrieb einer Einrichtung oder sonst. Betreuten Wohnform gem. 45 i.v.m. 48a SGB VII v. 15.07.99 definierten Mindestanforderungen: Prüfung der eingereichten Leistungsbeschreibung unter fachlichen Gesichtspunkten: Pädagogik Qualitätsentwicklung Gewährleistung des Kindeswohls Betriebsnotwendige Anlagen Nachweis der Trägerschaft Pädagogische Plausibilität Personal: - Leitung - stellv. Leitung - Betreuungspersonal (quantitative und qualitative Ausstattung) - Fachberatung Supervision - Umfang der räumlichen Ausstattung entsprechend Leistungsangebot Personal: - Plausibilität zwischen Umfang des eingesetzten Personals und den garantierten Leistungen - Qualifikation des Personals - Plausibilität zwischen Aufgaben von Leitung und Stellenanteilen Fortsetzung auf Seite 2 ê 7
Seite 2 Stand: 21.05.2003 Räumliche Voraussetzungen Versicherungsschutz Wirtschaftliche Sicherheit Gegenseitige Information und Abstimmungspflicht im laufenden Prozess Erteilung der Betriebserlaubnis unter Bezugnahme auf eingereichten Unterlagen und Leistungsbeschreibung, wenn Mindestanforderungen erfüllt Einigung über Leistungsbeschreibung? Durchschrift an örtlichen Träger und Spitzenverbände Nein Ja Schlichtung Überprüfung der Leistungsbeschreibung Prüfung, ob Mindestanforderung erfüllt Entscheidung der Schiedsstelle Einigung über geänderte Leistungsbeschreibung Erteilung der geänderten Betriebserlaubnis Einreichen der Unterlagen für die Entgeltberechnung auf Basis der abgestimmten Leistungsbeschreibung Durchschrift an örtlichen Träger und Spitzenverbände Fortsetzung auf Seite 3 ê Prüfung der eingereichten Unterlagen: Plausibilität der kalkulierten Personalkosten 8
Seite 3 Stand: 21.05.2003 Plausibilität der Sachkosten Prüfung der Investitionsfolgekosten anhand von Mietverträgen, Inventarverzeichnis, Zins- u. Tilgungsplan usw. Plausibilität gegeben? Ja Nein Abschluss einer Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarung Erneute Überarbeitung des Entgeltblattes Datenblatt für den Infokatalog an das NLJA Plausibilität gegeben? Ja Nein Mitteilung an das NLJA zur Anpassung der Betriebserlaubnis Anrufen der Schiedsstelle Entscheidung der Schiedsstelle Abschluss einer Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarung Datenblatt für den Infokatalog an das NLJA 9