Westfälische Wilhelms-Universität Winter-Semester 2015/2016 Institut für Politikwissenschaft Veranstaltung: Fragen will gelernt sein Dozenten: Bernd Schlipphak/ Christiane Frantz Warum findet direkte Demokratie in Form von Volksabstimmungen in Deutschland, verglichen mit der Schweiz, so wenig Anwendung? Eingereicht von: Johannes Karl, Niklas Hoth, Sophie Garbe, Felix Reich Münster, den 29.01.2016
Abstract Immer wieder werden in Deutschland Rufe nach mehr direktdemokratischen Beteiligungsmöglichkeiten laut. Gerade im Vergleich zur benachbarten Schweiz, als Paradebeispiel für direkte Demokratie, stellt sich die Frage, warum Volksabstimmungen in Deutschland so wenig Anwendung finden. Bereits ein Blick auf das Verfassungsrecht in beiden Ländern zeigt, dass der Schweizer Bevölkerung deutlich mehr Mitbestimmungsrechte eingeräumt werden. Das Volk gilt als direktes politisches Organ. Im Gegensatz dazu sieht das Grundgesetz Volksabstimmungen auf Bundesebene nur in zwei Ausnahmefällen vor: bei Einführung einer neuen Verfassung und der Neugliederung des Bundesgebietes. Und auch auf Länder- und Gemeindeebene sind die Hürden für erfolgreiche Volksbegehren bedeutend höher als in der Schweiz. Gründe für diese Unterschiede finden sich in der Verfassungshistorie. Die Entwicklung der Schweizer Verfassung wurde stark von der französischen Revolution geprägt. Die Entstehung des Grundgesetzes stand hingegen unter dem Eindruck der Nachkriegszeit. Vor allem die Erfahrungen der Weimarer Republik führten dabei zu grundsätzlichen Zweifeln an der politischen Mündigkeit des deutschen Volkes. 1948 entschied sich die Herrenchiemsee-Konferenz daher gegen eine Aufnahme von mehr direktdemokratischen Elementen in die Verfassung. Auch spätere Versuche die Beteiligungsrechte zu erweitern scheiterten. Dies liegt nicht zuletzt an den vielen kritischen Stimmen. Gegner der direkten Demokratie befürchten unter anderem, dass Volksabstimmungen die Diskriminierung von Minderheiten begünstigen und sozialen Eliten übermäßigen Einfluss gewähren. Zudem wird auch heute die Frage nach der politischen Reife der Bevölkerung unverändert kritisch diskutiert. Historisch begründete Skepsis sowie Zweifel an dem demokratischen Wert von Volksabstimmungen haben daher bis heute eine weitergehende Einbindung direktdemokratischer Beteiligungsrechte in die politische Kultur Deutschlands verhindert. Einleitung Wenn in Deutschland Bürger zur Wahl berufen werden, wählen sie in der Regel Repräsentanten für Bundestag, Landtag oder Stadtrat. Nur sehr selten dürfen Bürger hierzulande direkt auf Sachentscheidungen Einfluss nehmen. Dass es auch anders geht, zeigt das Paradebeispiel Schweiz. Dort gibt es für Bürger eine Vielzahl an Möglichkeiten, durch Volksabstimmungen direkt auf die Politik einzuwirken. Damit hat, anders als in Deutschland, die direkte Demokratie ein deutlich stärkeres Gewicht als die repräsentative Demokratie (vgl. Linder 2005: 242f.). In diesem Essay soll daher der Frage nachgegangen werden, warum in Deutschland Volksabstimmungen eine vergleichsweise geringe Rolle spielen. Dabei wird zunächst auf direktdemokratische Rechte und deren Entwicklung in der Schweiz eingegangen. Anschließend folgt ein Vergleich mit den Möglichkeiten in Deutschland. Weiterhin wird die historische Entwicklung der direkten Demokratie in Deutschland nachgezeichnet, um zu rekonstruieren, warum bis heute nur wenige Möglichkeiten für direktdemokratische Beteiligung bestehen. Den Abschluss bildet ein Überblick über Vor- und Nachteile, anhand derer aktuelle Kritikpunkte, die eine Erweiterung der Beteiligungsrechte bisher verhindert haben, aufgezeigt werden.
Die Schweiz als Paradebeispiel Die Schweiz wird gerne als Paradebeispiel für direkte Demokratie genannt. Dabei gilt, dass das Volk, welches die größte politische Legitimation besitzt, bei allen wichtigen Entscheidungen Einfluss nehmen kann und demnach auch Letztentscheidungen treffen darf (vgl. Linder 2005: 242). Dies gilt für alle Ebenen: Bund, Kantone und Gemeinden. Die einzelnen Möglichkeiten in den Gemeinden und Kantonen die Politik durch Volksentscheidungen mitzubestimmen sind unterschiedlich und können daher hier nicht alle genannt werden. Grundsätzlich gilt aber die oben genannte Maxime (vgl. Linder 2005: 241 & 246). Die Schweizer Direktdemokratie wird zudem dadurch gestärkt, dass das Land stark föderalistisch und nach dem Subsidiaritätsprinzip regiert wird, sodass viele Entscheidungen auf Kanton- oder gar Gemeinde-Ebene gefällt werden. In kleinen Gemeinden gibt es dabei teilweise gar keinen Gemeinderat, sondern alle politischen Entscheidungen werden von der gesamten Gemeinde bei Versammlungen geschlossen (vgl. ebd.: 139ff.), was wohl das denkbar direkteste Politikverfahren darstellt. Doch auch die Einflussmöglichkeiten bei der Politik des Bundes sind hoch. Drei Verfahren sind dabei als besonders wichtig hervorzuheben: Das obligatorische (Verfassungs-)Referendum muss unter anderem bei Verfassungsänderungen (aber auch bei einigen anderen wichtigen Fragen, etwa dem Beitritt zu supranationalen Organisationen wie der EU) durchgeführt werden. Solche Änderungen, die von Bundesrat und Parlament eingebracht werden, müssen grundsätzlich vom Volk (die Mehrheit des Volkes und die Mehrheit der Kantone) gebilligt werden (vgl. Linder 2005: 248f.). Für das fakultative Gesetzesreferendum müssen dagegen innerhalb von 90 Tagen, nachdem ein Gesetz erlassen wurde, 50 000 Unterschriften (knapp 1 % der Wahlberechtigten (vgl. Bundesamt für Statistik 2015: Wahlbeteiligung)) gesammelt werden. Gelingt dies, hat das Volk die Möglichkeit, noch einmal über das Gesetz abzustimmen und es gegebenenfalls zu kippen (vgl. ebd.). Das dritte Mittel der direktdemokratischen Mitbestimmung auf Bundesebene ist die Volksinitiative. Hier können unter anderem eigene Gesetzesvorschläge der Bevölkerung vorgelegt werden, sofern mindestens 100 000 Unterschriften (knapp 2 % der Wahlberechtigten (vgl. Bundesamt für Statistik 2015: Wahlbeteiligung) & keine Zeitbegrenzung) gesammelt wurden. Wenn die Mehrheit des Volkes den Vorschlag annimmt, gilt das neue Gesetz. Thematische Einschränkungen bestehen dabei nicht (vgl. Linder 2005: 253ff.). Dieses System aktiver Beteiligung hat in der Schweiz zudem auch einen historischen Wert: Angestoßen von den Ideen der französischen Revolution wurden bereits ab den 1830er Jahren direktdemokratische Elemente in die Verfassung aufgenommen und bis ins 20. Jahrhundert hinein erweitert (vgl. Kost 2005: 73f.). Die Rolle des Volkes als aktiver politischer Akteur ist daher in der Schweiz nicht nur verfassungsrechtlich sondern auch historisch-ideell verankert.
Die Möglichkeiten in Deutschland Im Gegensatz zur Schweiz werden dem Volk in Deutschland auf Bundesebene fast keine direktdemokratischen Rechte eingeräumt. Lediglich in Art. 29 und Art. 146 des Grundgesetzes werden entsprechende Verfahren genannt. Ersterer Artikel gilt der Neugliederung des Bundesgebietes. Im Falle einer Veränderung der Bundesländergrenzen muss die Zustimmung der betroffenen Bevölkerungsgruppen per Volksentscheid eingeholt werden. Eine solche Neugliederung mit Volksentscheid gelang bisher einmal: bei der Neugründung Baden-Württembergs 1952. Artikel 146 gilt einer potentiellen Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue Verfassung, der das Volk ebenfalls zustimmen muss. Andere Formen direktdemokratischer Beteiligung sind auf Bundesebene jedoch nicht vorgesehen (vgl. Kost 2008: 66ff.). Anders sieht es in den Verfassungen der Bundesländer aus. Drei von ihnen haben Regelungen zu fakultativen Referenden getroffen, bei denen Bürger über ein vom Parlament bereits beschlossenes Gesetz abstimmen können. In vieren gibt es obligatorische Referenden zu Verfassungsänderungen. Weiterhin existiert in allen Bundesländern die Möglichkeit der Volksgesetzgebung, bestehend aus Volksbegehren und Volksabstimmung. Entsprechende Verfahren sind allerdings an bestimmte Voraussetzungen geknüpft, deren spezifische Ausgestaltung je nach Land stark variiert. Generell sind die Hürden für eine erfolgreiche Volksgesetzgebung jedoch ungleich höher als in der Schweiz. Vor allem die für ein erfolgreiches Volksbegehren notwendige Unterschriftenanzahl erweist sich in einigen Bundesländern immer wieder als schwer erreichbar. In Baden-Württemberg müssen demnach 16,7% der Wahlberechtigten ein Volksbegehren innerhalb von 14 Tagen unterschreiben, damit es Erfolg hat. In Hessen sind es 20% innerhalb von zwei Monaten. De facto machen solche Voraussetzungen den Erfolg eines Begehrens fast unmöglich. Weiterhin scheitern auch Volksentscheide selbst immer wieder an der nötigen Mindestzahl an Abstimmenden, ohne die das Ergebnis des Entscheides nicht gültig ist (vgl. Weber/Rehmet 2015: 10ff). Volksbegehren unterliegen zudem bestimmten Themenbeschränkungen. Ausgeschlossen sind vor allem Haushaltsangelegenheiten ebenfalls ein gravierender Unterschied zur Schweiz, in der sogar obligatorische Finanzreferenden stattfinden (vgl. Rehmet 2002: 103). Auch auf Kommunalebene bieten sich Beteiligungsmöglichkeiten in Form des Bürgerbegehrens. Voraussetzungen dabei sind hauptsächlich, dass der Antrag einen Vorschlag zur Kostendeckung der Forderungen (Ausnahmen sind Bayern und Hamburg) sowie eine Mindestzahl von Unterschriften enthält. Bei Bürgerentscheiden gelten dabei jedoch ebenfalls Restriktionen hinsichtlich der Themen über die entschieden werden darf. Die weitreichenden Themenbeschränkungen sowie der obligatorische Kostendeckungsvorschlag sorgen auch hier oft für Misserfolge entsprechender Begehren (vgl. Rehmet/ Büttner 2014: 7ff.). Die historische Entwicklung der direkten Demokratie in Deutschland
Doch warum ist die direkte Demokratie in Deutschland gerade auf Bundesebene so viel schwächer ausgeprägt als in der Schweiz? Dies lässt sich anhand der historischen Entwicklung direktdemokratischer Verfahren in Deutschland nachvollziehen. Seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland wird über direktdemokratische Elemente debattiert. Bereits während der Grundsteinlegung der Bundesrepublik 1948 wurde das Thema auf der Ministerpräsidenten-Konferenz der westlichen Besatzungszonen in Herrenchiemsee diskutiert. Am Ende entschied man sich jedoch gegen die Aufnahme von Volksbegehren in die Verfassung (vgl. Rittger 1992:32f.). Lediglich bei Verfassungsänderungen sah der Herrenchiemsee-Entwurf einen Volksentscheid als Sicherheitsmechanismus vor. Hauptgrund für diese Zurückhaltung war die Angst vor einer instabilen Staatsentwicklung. So war der erste Bundespräsident Theodor Heuss der Ansicht, dass in Demokratien Volksentscheide nur der Demagogie Vorschub leisteten. Komplizierte Sachverhalte würden dem Volk vereinfacht nahegebracht werden, wodurch eine gefährliche politisch-psychologische Wirkung entstünde und das Volk schließlich nicht rational sondern oft emotional handle (vgl. Jung/Knemeyer 2001:27). Dieser Zweifel an der politischen Reife des Volkes muss im Kontext der Nachkriegszeit gesehen werden. Zugrunde lagen Erfahrungen der Weimarer Republik, wo unmittelbare Volksbeteiligung für parteipolitische Kämpfe und Infragestellungen der Republik als solche missbraucht wurde. Aus diesen Erfahrungen resultierte der Wunsch, zunächst eine demokratiebejahende politische Kultur zu etablieren (vgl. ebd.). Aspekte der Stabilität und Handlungsfähigkeit des politischen Systems wurden dabei als zentral betrachtet und direktdemokratische Partizipationsformen gerieten in den Hintergrund. Insbesondere hielt man es für zweckmäßiger, wenn sich neu aufkommende politische Bewegungen erst in legislativen Organen etablierten, statt durch Volksentscheide ins Leben gerufen zu werden. Mit dem politischen Wertewandel der 60er und 70er Jahre gewann jedoch auch die Forderung nach einer Ausweitung der Partizipationsmöglichkeiten an Bedeutung (vgl. Jung/Knemeyer 2001:28f.) Im Zuge der deutschen Wiedervereinigung befasste sich schließlich eine Verfassungskommission des Bundestags und Bundesrats mit Reformvorschlägen für mehr direktdemokratische Elemente. Gesetzesentwürfe zu bundesweiten Volksentscheiden wurden 1992 und 1998 von der Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen in den Bundestag eingebracht, scheiterten jedoch an der erforderlichen Zweidrittelmehrheit. Nach dem Wahlsieg von SPD und den Grünen bei der Bundestagswahl 1998 wurde die Einführung direktdemokratischer Verfahren auf Bundesebene in den Koalitionsvertrag aufgenommen. Im März 2002 brachte die rot-grüne Regierung erneut einen Entwurf zur Einführung einer Volksgesetzgebung auf Bundesebene ein. Dieser wurde mit einer Mehrheit von 52,33 % angenommen, verfehlte jedoch durch die Gegenstimmen der CDU/CSU wieder die notwendige Zweidrittelmehrheit (vgl. DBT 2002: 6f.).
Vor- und Nachteile von Volksabstimmungen Bereits der Blick auf die historische Entwicklung zeigt mögliche Kritikpunkte an direktdemokratischer Beteiligung auf. Anhand der auch heute noch aktiven Diskussion über Volksabstimmungen sollen abschließen weitere Gründe für die Ablehnung von erweiterten Beteiligungsrechten in Deutschland nachvollzogen werden. Befürworter von Volksabstimmungen versprechen sich vor allem eine erhöhte Partizipation der Bürger. Dies ist einerseits wichtig, da Partizipation ein demokratischer Wert an sich ist, andererseits würde dadurch auch die Legitimation des politischen Systems gesteigert (vgl. Möckli 1994: 385). Hohe Legitimation führt demnach zu mehr Akzeptanz im Volk und somit zu einer leichteren Implementierung getroffener Entscheidungen. Hinzu kommt, dass Plebiszite eine gewisse Protest- und Vetofunktion annehmen können. Sie bieten eine Bühne für gewaltfreie politische Artikulation. Die Möglichkeit, dass es zu einer Volksabstimmung kommen könnte, kann außerdem zu indirekten Vorabwirkungen in Form eines früheren Entgegenkommens der Eliten führen (vgl. Christmann 2011: 121 ff.). Ein gewichtiges Gegenargument ist, dass die Masse des Wählervolkes ein Kompetenzdefizit hat, wenn es um komplexe Politikfragen geht (vgl. Christmann 2012: 68; Schiller 2002: 34, 46). Zudem gilt die fehlende Verantwortlichkeit getroffener Entscheidungen als Problem (vgl. Luthardt 1994: 160). Hinzu kommt, dass bei Plebisziten häufig ausschließlich nach eigenen Präferenzen gewählt wird (vgl. Christmann 2012: 66). Gerade die Kombination aus Eigennutz und fehlender Verantwortlichkeit könne zu einer Tyrannei der Mehrheit (Schmidt 2010: 351) und damit zu einer Gefahr für die Rechte schlecht integrierter Minderheiten werden (vgl. Christmann 2012: 65 ff.; Christmann 2011: 121 ff.; Danaci/ Vatter 2011: 235 ff.). Beispielhaft hierfür ist das Schweizer Minarett-Verbot von 2009. Zudem profitieren meist die oberen sozialen Schichten von Volksabstimmungen (vgl. Merkel 2011). Den sozial und wirtschaftlich Schwächeren mangelt es häufig an Ressourcen (wie Zeit und Geld) zur Informationsbeschaffung und Beteiligung. So seien treibende Kräfte bei Plebisziten meist partizipationsfähige (weil ressourcenstarke) Minderheiten, zum Beispiel die gut ausgebildete Mittelschicht, welche allerdings keine demokratisch legitimierten Gruppen darstellen (vgl. Franke-Polz 2003: 22). Ein weiteres Argument ist die Manipulationsgefahr privater Interessengruppen und Lobbyisten. Möckli kritisiert, dass der Großteil, nämlich Auslösung, Vorbereitung, Formulierung, Begründung der Entscheidung [ ] bei einer Elite (Möckli 1994: 377) läge. Zwar entscheidet letztlich das Volk, doch lässt sich am Beispiel der Schweiz eine geringe Wahlbeteiligung ausmachen (vgl. Bundesamt für Statistik 2015: Stimmberech-
tigte und Stimmbeteiligung seit 1990). Solange das so bleibe, könne man von einer Herrschaft der Interessengruppen (Franke-Polz 2003: 22) sprechen. Kurzfazit Es zeigt sich, dass direktdemokratische Elemente historisch und verfassungsrechtlich nur schwach in der politischen Kultur Deutschlands verankert sind. Deshalb wird das Instrument der Volksabstimmung im Vergleich zur Schweiz nur äußerst selten gebraucht. Dennoch bleibt die Diskussion über direkte Demokratie im Land aktuell. In diesem Zusammenhang scheint es bemerkenswert, dass sowohl Befürworter als auch Gegner ihre Argumente mit Erfahrungswerten aus der Schweiz stützen. Doch auch wenn die Initiative Mehr Demokratie e.v. Reformbestrebungen auf Länder- und Gemeindeebene verzeichnet, die direkte Beteiligung erleichtern sollen (vgl. Weber/Rehmet 2015: 10f.), haben vor allem auf Bundesebene immer noch kritische Stimmen die Oberhand.
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