Philipp Karr Institutionen direkter Demokratie in den Gemeinden Deutschlands und der Schweiz Eine rechtsvergleichende Untersuchung Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden
Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 13 Einführung 25 I. Verstärkung der Partizipationsmöglichkeiten in den deutschen Gemeinden durch die Kommunalverfassungsreformen der neunziger Jahre 25 II. Gegenstand und Gang der Untersuchung 28 1. Gegenstand der Untersuchung: Institutionen direkter Demokratie 28 a) Verwendung des Begriffs der direktdemokratischen Institutionen" im Schrifttum 28 b) Verwendung des Begriffs in der vorliegenden Untersuchung 31 2. Der Aufbau der Untersuchung 33 Erster Teil: Institutionen direkter Demokratie in den schweizerischen Gemeinden 34 I. Wesen und Rechtsstellung der schweizerischen Gemeinden 34 1. Öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaften 34 2. Gemeinden als Elemente der Kantone 34 3. Die Gemeindeautonomie 36 4. Die verschiedenen Gemeindearten 39 a) Unterscheidung verschiedener Gemeindearten 39 b) Die einzelnen Gemeindetypen 40 (1) Die politische Gemeinde 40 (2) Die Bürgergemeinde 40 (3) Die Schulgemeinde 41 (4) Die Kirchgemeinde 41 (5) Die Fürsorge- oder Armengemeinde 42 c) Zusammenfassung; Beschränkung der Untersuchung auf die politische Gemeinde 42 5. Die ordentliche und die außerordentliche Gemeindeorganisation 43 a) Die ordentliche Gemeindeorganisation 43 b) Die außerordentliche Gemeindeorganisation 45 c) Gesetzliche Bindung oder Wahlfreiheit der Gemeinde bezüglich ihrer Organisationsform 46 d) Auswirkung der Organisationsform auf die Sachentscheidungskompetenzen der Gemeindeeinwohner und die Art und Weise ihrer Ausübung 47 II. Überblick über die direktdemokratischen Institutionen 48 1. Das obligatorische Referendum 48
III. 2. Das fakultative Referendum 49 a) Ordentliches fakultatives Referendum 49 b) Außerordentliches fakultatives Referendum 51 3. Die Volksinitiative 52 a) Initiative in Form der allgemeinen Anregung und des ausgearbeiteten Entwurfes; Grundsatz der Einheit der Form 53 b) Einzelinitiative, Pluralinitiative und Referendumsinitiative; Unterscheidung von Initiative und Initiativbegehren 54 c) Gegenvorschlagsrecht des Gemeinderates bzw. des Gemeindeparlamentes 56 d) Referendare Funktion der Volksinitiative? 58 4. Der Grundsatz der Einheit der Materie 59 a) Der Grundsatz der Einheit der Materie bei der Volksinitiative 59 b) Der Grundsatz der Einheit der Materie bei Referendumsvorlagen 60 Die direkte Demokratie in den Gemeinden mit ordentlicher Organisationsform 61 1. Verfahrensrechtliche Ausgestaltung 61 a) Versammlungsverfahren 62 (1) Obligatorisches Referendum 62 (a) Zusammensetzung der Versammlung 62 (b) Die Einberufung der Versammlung und die Vorbereitung der Geschäfte 63 (c) Der Ablauf der Gemeindeversammlung 64 (2) Fakultatives Referendum 67 (a) Ordentliches fakultatives Referendum 67 (b) Außerordentliches fakultatives Referendum 68 (3) Initiative 69 (a) Initiative in der Gemeindeversammlung 69 (b) Schriftliche Initiative außerhalb der Versammlung 72 (c) Sperrfrist für Wiedererwägungsinitiativen"? 76 b) Die Ergänzung des Versammlungssystems durch die Urnenabstimmung 78 (1) Zwingende Urnenabstimmung kraft gesetzlicher Anordnung oder Anordnung in der Gemeindeordnung 79 (2) Urnenabstimmung aufgrund eines Beschlusses oder Begehrens im Einzelfall 80 (3) Von der Urnenabstimmung ausgenommene Geschäfte 81 2. Materiellrechtlicher Geltungsbereich 81 a) Geltungsbereich des obligatorischen Referendums 81 (1) Bereich der Rechtssetzung 83 (2) Bereich der Verwaltung 84 (a) Finanzverwaltung 85 (b) Allgemeine Verwaltung 87
IV. b) Geltungsbereich des fakultativen Referendums 88 (1) Ordentliches fakultatives Referendum 88 (2) Außerordentliches fakultatives Referendum 89 c) Geltungsbereich der Initiative 90 Die direkte Demokratie in den Gemeinden mit außerordentlicher Organisationsform 92 1. Verfahrensrechtliche Ausgestaltung 94 a) Obligatorisches Referendum 94 b) Fakultatives Referendum 96 (1) Ordentliches fakultatives Referendum 96 (2) Außerordentliches fakultatives Referendum 98 c) Initiative 100 (1) Die Pluralinitiative 100 (2) Einzelinitiative 104 (3) Sperrfrist für Wiedererwägungsinitiativen"? 105 2. Materiellrechtlicher Geltungsbereich 106 a) Geltungsbereich des obligatorischen Referendums 106 b) Geltungsbereich des fakultativen Referendums 108 (1) Ordentliches fakultatives Referendum 108 (2) Außerordentliches fakultatives Referendum 109 c) Gemeinsame Betrachtung des Geltungsbereichs von obligatorischem und fakultativem Referendum 110 d) Geltungsbereich der Initiative 111 Zweiter Teil: Institutionen direkter Demokratie in den deutschen Gemeinden 114 I. Wesen und Rechtsstellung der deutschen Gemeinden 114 1. Die deutsche Gemeinde als Einheitsgemeinde" auf territorialer Grundlage 114 2. Zweistufigkeit der kommunalen Ebene 114 3. Garantie der kommunalen Selbstverwaltung durch das Grundgesetz 115 4. Die Besonderheiten der Stadtstaaten 116 5. Die Gemeindeorganisation 118 a) Unterscheidung von Gemeinden mit und ohne Gemeindevertretung? 118 b) Die Organisationsform mit Gemeindeversammlung 118 c) Die gewöhnliche Organisationsform mit Gemeindevertretung 122 II. Die direktdemokratischen Institutionen 126 1. Überblick 126 a) Flächendeckende Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den neunziger Jahren 126 b) Die Begriffe Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 128
10 2. Verfahrensrechtliche Ausgestaltung 129 a) Bürgerentscheid 129 (1) Herbeiführung des Bürgerentscheides 129 (a) Bürgerentscheid aufgrund gesetzlicher Anordnung 130 (b) Bürgerentscheid aufgrund eines Beschlusses der Gemeindevertretung 130 (c) Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens 131 (2) Das Recht zur Teilnahme an der Abstimmung 131 (a) Das Recht zur Teilnahme an der Abstimmung nach den landesrechtlichen Regelungen 131 (b) Vereinbarkeit der Teilnahme von Unionsbürgern an kommunalen Bürgerentscheiden mit dem Grundgesetz? 133 (3) Grundsatz der Einheit der Materie (Koppelungsverbot) 137 (4) Durchführung des Bürgerentscheids 138 (5) Ergebnis des Bürgerentscheids 142 (a) Das Abstimmungs- bzw. Zustimmungsquorum 142 (b) Wirkung der Entscheidung 149 (c) Stimmengleichheit 151 (d) Sich widersprechende Entscheidungen 151 (6) BindungsWirkung des Bürgerentscheides 154 b) Bürgerbegehren 156 (1) Initiierendes und korrigierendes Bürgerbegehren 156 (2) Das Recht zur Teilnahme am Bürgerbegehren 157 (3) Grundsatz der Einheit der Materie (Koppelungsverbot) 157 (4) Fragestellung 158 (5) Begründung 161 (6) Kostendeckungsvorschlag 161 (7) Bezeichnung von Vertretungspersonen 163 (8) Sammeln der Unterschriften und Unterschriftenquorum 164 (9) Schriftform 166 (10) Frist für die Einreichung eines korrigierenden Bürgerbegehrens 166 (11) Ausschlußfrist aufgrund eines frühren Bürgerentscheids 171 (12) Prüfung der Zulässigkeit des Begehrens 172 (13) Handlungsalternativen der Gemeindevertretung beim zulässigen Bürgerbegehren 176 (a) Entscheidung der Gemeindevertretung über die Durchführung der verlangten Maßnahme 176 (b) Unterbreitung eines Gegenentwurfs durch die Gemeindevertretung 177
(14) Aufschiebende Wirkung des Bürgerbegehrens im Hinblick auf den Vollzug entgegenstehender Entscheidungen der Gemeindevertretung? 178 (a) Unterlassungsanspruch aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Regelung 179 (b) Unterlassungsanspruch bei Fehlen ausdrücklicher gesetzlicher Bestimmungen 181 3. Materiellrechtlicher Geltungsbereich 185 a) Anwendungsbereich des Bürgerentscheids 185 (1) Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinde als möglicher Gegenstand des Bürgerentscheids 186 (2) Positive Umgrenzung des Anwendungsbereichs 187 (a) Beschränkung auf wichtige" Gemeindeangelegenheiten 188 (b) Abschließende positive Enumeration mit Erweiterungsmöglichkeit 190 (3) Beschränkung des Anwendungsbereichs durch den Negativkatalog" 191 b) Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens 197 c) Angelegenheiten, die durch Gemeindevertretungsbeschluß dem Bürgerentscheid unterstellt werden können 197 d) Angelegenheiten, die kraft Gesetzes dem Bürgerentscheid unterliegen 198 Dritter Teil: Vergleich der direktdemokratischen Institutionen beider Länder 200 I. Funktionale Zuordnung der einzelnen Instrumente 200 1. Umfangreicheres direktdemokratisches Instrumentarium in den schweizerischen Gemeinden? 200 2. Gegenüberstellung der Instrumente 201 a) Obligatorisches Referendum und obligatorischer Bürgerentscheid 201 b) Außerordentliches fakultatives Referendum und gemeindevertretungsinitiierter Bürgerentscheid 201 c) Ordentliches fakultatives Referendum und korrigierendes Bürgerbegehren 202 d) Volksinitiative und initiierendes Bürgerbegehren 202 3. Ergebnis 203 II. Systemunterschiede in der Gemeindeorganisation und deren Auswirkungen auf die zur Verfügung stehenden direktdemokratischen Institutionen 203 1. Systemunterschiede in der Gemeindeorganisation Deutschlands und der Schweiz 203 2. Auswirkungen des Organisationsmodells auf die bereitstehenden direktdemokratischen Institutionen 205 3. Ergebnis 208 11
III. Vergleich der verfahrensrechtlichen Ausgestaltung der Instrumente 208 1. Zulassungsquoren 209 2. Einreichungsfristen 210 3. Inhaltliche Anforderungen an das Begehren 212 a) Formulierung des Begehrens als allgemeine Anregung" oder ausgearbeiteter Entwurf 212 b) Pflicht zur Vorlage eines Kostendeckungsvorschlages 213 4. Aufschiebende Wirkung von Referendumsbegehren und korrigierendem Bürgerbegehren? 213 5. Abstimmungsquoren 214 6. Bindungswirkung der bürgerschaftlichen Entscheidung 217 IV. Vergleich des materiellrechtlichen Anwendungsbereichs 217 V. Zusammenfassende Würdigung 221 Literaturverzeichnis 227 12