Bürgerbeteiligung und demokratische Legitimation

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1 Kommunalrechtliche Studien 4 Jakob Tischer Bürgerbeteiligung und demokratische Legitimation Erscheinungsformen von Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene und ihr Aufwertungspotenzial aus legitimatorischer Sicht Nomos

2 Kommunalrechtliche Studien herausgegeben von Prof. Dr. Christoph Brüning, Christian-Albrechts-Universität zu Kiel Prof. Dr. Thorsten Ingo Schmidt, Universität Potsdam Band 4

3 Jakob Tischer Bürgerbeteiligung und demokratische Legitimation Erscheinungsformen von Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene und ihr Aufwertungspotenzial aus legitimatorischer Sicht Nomos

4 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Zugl.: Kiel, Univ., Diss., 2016 unter dem Originaltitel Bürgerbeteiligung und demokratische Legitimation. Gesetzlich geregelte sowie neue Formen von Bürgerbeteiligung auf gemeindlicher Ebene und legitimationsdogmatische Möglichkeiten und Grenzen ihrer Aufwertung ISBN (Print) ISBN (epdf) 1. Auflage 2017 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

5 1. Teil: Einführung Teil: Begriffsbestimmungen und Untersuchungsgegenstand 17 A. Begriffsbestimmungen 17 I. Abgrenzung der Mitwirkungsformen Bürgerschaftliches Engagement Beteiligung (im engeren Sinne) Mitwirkung Partizipation Direkte/unmittelbare Demokratie Plebiszitäre Elemente 26 II. Abgrenzung der Akteure Öffentlichkeit Bürger und Einwohner 35 III.»Bürgerbeteiligung«als Oberbegriff? 39 B. Untersuchungsgegenstand 45 C. Der innergemeindliche Entscheidungsprozess Teil: Bestandsaufnahme 57 A. Gesetzlich geregelte Formen von Bürgerbeteiligung 57 I. Gemeindeordnungen als traditioneller Regelungsstandort Historischer Abriss (Rechts)politischer Stellenwert 61 II. Entscheidungsrechte Nicht-institutionelle (originäre) Entscheidungsrechte 65 a. Bürgerentscheid ( 16g GO) 65 aa. Negativkatalog ( 16g Abs. 2 GO) 68 (1) Haushaltsangelegenheiten/Finanzbezug (Nr. 3 und 4) 70 (2) Hauptsatzung (Nr. 5) 73 (3) Bauleitplanung (Nr. 6) 73 (4) Rechtsverhältnisse und Rechtsschutzentscheidungen (Nr. 7 und 9) 76 (5) Innere Organisation (Nr. 8) 77 (6) Zwischenfazit 77 7

6 bb. Abstimmungsquorum ( 16g Abs. 7 GO) 78 cc. Rechtliche Wirkungen 81 b. Gemeindeversammlung ( 54 GO) 84 c. Abwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters ( 57d GO) Institutionelle Mitentscheidungsrechte 93 a. Bürger als Mitglieder in beschließenden Ausschüssen ( 46 Abs. 3 GO) 94 b. Ortsbeirat ( 47b f. GO) mit übertragener Entscheidungszuständigkeit Zwischenfazit 101 III. Mitwirkungsrechte Nicht-institutionelle (originäre) Mitwirkungsrechte 103 a. Bürger-/einwohnerseitig initiiert 103 aa. Bürgerbegehren ( 16g GO) 104 (1) Zulässigkeitsvoraussetzungen 104 (a) Formell 105 (aa) Vertretungsberechtigte 105 (bb) Begründung 106 (cc) Kostenübersicht 106 (dd) Unterstützungsquorum 108 (b) Materiell 110 (2) Weiterer Verfahrensgang 110 (a) Entscheidung durch die Kommunalaufsicht und Rechtsschutz 111 (b) Sperrwirkung 113 (c) Beschlussmöglichkeit der Gemeindevertretung 114 (d) Bürgerentscheid 115 bb. Einwohnerantrag ( 16f GO) 116 cc. Anregungen und Beschwerden ( 16e GO) 120 b. Verwaltungsseitig/durch die Gemeindevertretung initiiert 125 aa. Einwohnerfragestunde ( 16c Abs. 1 GO) 125 bb. Anhörung ( 16c Abs. 2 GO) 128 cc. Einwohnerbefragung ( 16c Abs. 3 GO) 130 (1) Verfahren 131 (2) Verbleibende Unklarheiten 132 dd. Einwohnerversammlung ( 16b GO) 134 ee. Unterrichtung der Einwohnerinnen und Einwohner ( 16a GO) 139 8

7 2. Institutionelle Mitwirkungsrechte 140 a. (Sonstige) Beiräte ( 47d, 47e GO) 140 aa. Errichtung des Beirats ( 47d GO) 141 bb. Rechtsstellung des Beirats ( 47e GO) 144 b. Bürger als Mitglieder in beratenden Ausschüssen ( 46 Abs. 3 GO) 144 c. Ortsbeirat ( 47b f. GO) ohne übertragene Entscheidungszuständigkeit 147 IV.»Bürgerbeteiligungsfreundlichkeit«der GO SH 147 B.»Neue«Formen von Bürgerbeteiligung 148 I. Zulässigkeit gesetzlich nicht erfasster Formen von Bürgerbeteiligung auf gemeindlicher Ebene 149 II. Entwicklung 152 III. Charakteristika der»neuen«formen 155 IV. Phänomenologie Planungszelle/Bürgergutachten Bürgerpanel Bürgerbefragung/(Online-)Konsultation 162 V. Fallbeispiel: Bürgerhaushalt Begriff, Merkmale, Ablaufphasen Ausgestaltungsvarianten Empirie Begrenzungen und Hindernisse 170 a. Aus rechtlicher Sicht 170 aa. (Kommunal)verfassungsrechtliches Kompetenzgefüge 171 bb. Vorschriften über den Erlass der Haushaltssatzung 173 b. Aus rechts- und verwaltungspolitischer Sicht 174 c. Aus Praxissicht Abschließende Bewertung 177 C. Befund: Ergebnis für den 3. Teil Teil: Ausgangsbedingungen demokratischer Legitimation auf gemeindlicher Ebene 183 A. Das Prinzip der Volkssouveränität 185 I. Ausübung von Staatsgewalt und Erfordernis demokratischer Legitimation 185 II. auch auf kommunaler Ebene 189 9

8 B. Legitimation der Ausübung von Staatsgewalt im kommunalen Bereich 190 I. Besonderheiten Legitimationsobjekt Legitimationssubjekt Konsequenzen Ausnahme oder eigener Regeltypus? 196 II. Mögliche Legitimationsformen Unmittelbare Entscheidungslegitimation:»Abstimmungen«? Legitimation der Kommunalverwaltung 205 a. Das formal-organisatorische Modell demokratische Legitimation durch Zusammenwirken bestimmter Legitimationsformen 206 aa. Institutionelle und funktionelle Legitimation 206 bb. Organisatorisch-personelle Legitimation 208 cc. Sachlich-inhaltliche Legitimation 209 dd. Legitimationsniveau 212 ee. Kritik 216 b. Alternative Legitimationsformen 219 aa. Einordnung 219 bb. Die alternativen Legitimationsformen im Einzelnen 221 (1) Partizipation 222 (2) Verweis auf gerichtliche Kontrolle 224 (3) Aspekte einer outputorientierten Legitimation 224 (a) Qualität des Verwaltungshandelns 225 (b) Akzeptanz 229 (c) Fazit für Outputorientierung 233 cc. Fazit für die alternativen Legitimationsformen 234 c. Revision der Kritik Bedarf für Alternativen auf der kommunalen Ebene? 235 C. Ergebnis für den 4. Teil Teil: Die Aufwertung von Bürgerbeteiligung auf gemeindlicher Ebene aus legitimatorischer Sicht 243 A. Gesetzlich geregelte Formen von Bürgerbeteiligung 243 I. Entscheidungsrechte Originäre Entscheidungsrechte

9 a. Aufwertungspotenzial 244 b. Beispiel: Bürgerentscheid ohne Abstimmungsquorum Institutionelle Entscheidungsrechte 252 a. Aufwertungspotenzial 253 b. Beispiel: stimmberechtigte Externe in beschließenden Ausschüssen 254 II. Mitwirkungsrechte Originäre Mitwirkungsrechte 260 a. Aufwertungspotenzial 260 b. Beispiel: Einwohnerbefragung Institutionelle Mitwirkungsrechte 267 a. Aufwertungspotenzial 268 b. Beispiel: Aufwertung der Stellung kommunaler Beiräte 269 B.»Neue«Formen von Bürgerbeteiligung 273 I. Aufwertungspotenzial 274 II. Beispiele Aufwertung von Online-Konsultationen Aufwertung von Konsultationen im nicht-digitalen Bereich 284 C. Fazit Teil: Schlussbetrachtung 289 A. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 289 B. Fazit und Handlungsempfehlung 291 Literaturverzeichnis