Geschichte und Staat Band 307 Franz-Ludwig Knemeyer BÜRGERBETEILIGUNG UND KOMMUNALPOLITIK Mitwirkungsrechte von Bürgern auf kommunaler Ebene 2. erweiterte Auflage mit Bayern-Bilanz OLZOG
INHALT Vorwort 11 Einleitung 13 Der rechtliche Hintergrund der Bürgerbeteiligung 13 Der politische Hintergrund der Bürgerbeteiligung 14 Bürgerbeteiligung, Bürgerentscheidung, Bürgermitwirkung und Bürgereinwirkung 15 Gang der Untersuchung 17 TEIL 1: DIE ENTWICKLUNG DER DEMOKRATIE IN DEUTSCHLAND 21 1. Kapitel: Bürgerbeteiligung in Bund und Land Von Weimar bis Bonn - Von Bamberg bis Dresden - 22 1. Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz 23 1. Direktdemokratische Elemente in der Weimarer Reichsverfassung 23 a) Wahl und Abwahl des Reichspräsidenten 23 b) Mitwirkung des Volkes an der Gesetzgebung 25 2. Direktdemokratische Elemente im Bonner Grundgesetz 26 3. Die Verfassungsdiskussion um eine plebiszitäre Anreicherung des Grundgesetzes nach der Wiedervereinigung 27 II. Von Bamberg über München nach Dresden 28 1. Direktdemokratische Elemente in der Bamberger Verfassung 28 2. Direktdemokratische Elemente in der Bayerischen Verfassung von 1946 29 3. Direktdemokratische Elemente insbesondere in der Sächsischen Verfassung von 1992 31 in. Repräsentative Demokratie - Keine Demokratie zweiter Ordnung 32 2. Kapitel: Die historische Entwicklung direktdemokratischer Elemente in Kommunalordnungen 36 I. Das Vermächtnis des Freiherrn vom Stein 36
II. Ansätze unmittelbarer Demokratie in Süddeutschland 39 HI. Direktdemokratische Elemente in Kommunalordnungen während der Weimarer Republik 41 IV. Direktdemokratische Elemente nach dem 2. Weltkrieg 42 3. Kapitel: Von der partizipatorischen Revolution" zur verfaßten Bürgermitwirkung 46 I. Partizipation - ein Zauberwort der 68er 46 II. Von der APO in die örtliche Demokratie 50 III. Der Wandel im Verhältnis Bürger/Staat - Bürger/Kommune... 51 IV. Konsequenzen aus dem Wandel 55 4. Kapitel: Direkte Demokratie in der Schweiz, Liechtenstein und Österreich 57 I. Direkte Demokratie und kommunale Bürgerbeteiligung in der Schweiz 57 1. Historische Gründe der Entwicklung des schweizerischen Systems 57 2. Zeitgemäße Fortentwicklung des Systems direkter Demokratie 58 3. Eine fast unübersehbare Vielfalt auf der Gemeindeebene 59 4. Vor- und Nachteile direkter Bürgerbeteiligung aus Schweizer Sicht 61 H. Fürstentum Liechtenstein 63 EI. Direkte Demokratie in Österreich 64 1. Verfassungsrechtliche Vorgaben 64 2. Verschiedene Formen direkter Gemeindedemokratie 65 3. Bürgermeister-Direktwahl 66 5. Kapitel: Bürgermitwirkung vor dem Hintergrund eines zusammenwachsenden Europa 69 I. Bürgermitwirkung in anderen europäischen Kommunalordnungen 69 n. Europarechtliche Kenntnisnahme und Absicherung von Bürgermitwirkung in Mitgliedstaaten der EU 72
TEIL 2: BÜRGERMITWIRKUNG IM GEFLECHT KOMMUNALPOLITISCHER BETEILIGUNGSFORMEN - IHRE WERTIGKEIT FÜR DAS BONUM COMMUNE - FORMEN BÜRGERSCHAFTLICHER BETEILIGUNG EST DER KOMMUNALPOLITIK 77 Vorbemerkung 78 1. Kapitel: Kommunalpolitik - Akteure und Verfahren 83 2. Kapitel: Kommunale Öffentlichkeitsarbeit als unabdingbare Voraussetzung für Bürgerbeteiligung 89 3. Kapitel: Bürgermitwirkung durch Wahlen 92 I. Wahlen des Kollegialorgans 92 H. Urwahl des Bürgermeisters 97 HI. Abwahl von Bürgermeistern 101 IV. Bürgermitwirkung durch Nichtwahl 102 4. Kapitel: Bürgermitwirkung in Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 103 1. Zur Entstehung des Rechtsinstituts 104 2. Dem Bürgerentscheid zugängliche Materien 106 3. Verfahren 107 4. Ratsreferendum - Der ratsinitiierte Bürgerentscheid 109 5. Wirkungen des Bürgerentscheids 109 6. Rechtsschutz ; 110 7. Gesamtbewertung und Bilanz - allgemein 111 8. Die Einführung der neuen Instrumente in Bayern 114 9. Bilanz Bayern (Stichtag 30. 4. 1997) 117 5. Kapitel: Bürgermitwirkung im Rat und seinen Ausschüssen sowie in Beiräten - Bürgerfragestunden und Bürgerbefragungen 134 1. Der sachkundige Bürger (Einwohner) im Gemeinderat und/oder seinen Ausschüssen 135 2. Beiräte in der Kommunalpolitik 137
3. Bürger-/Einwohnerfragestunde 139 4. Bürgerbefragungen 140 6. Kapitel: Einwirkungen auf den Rat in Bürger-/ Einwohnerversammlungen 142 7. Kapitel: Bürgereinwirkung durch Bürger- oder Einwohnerantrag 148 8. Kapitel: Bürgerinitiativen 150 1. Der Begriff der Bürgerinitiative 151 2. Arten von Bürgerinitiativen 152 3. Demokratische Legitimation 154 4. Leistungen, Grenzen, Gefährdungen 154 5. Rückgang der Bedeutung der Bürgerinitiativen durch eine Effektivierung von Bürgerentscheid und Einwohnerantrag?... 156 9. Kapitel: Bürgerengagement ohne unmittelbares Mit- oder Einwirkungsziel durch eigenständige Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben - Vereine und Selbsthilfegruppen..157 10. Kapitel: Bürgermitwirkung und Ratsverantwortung 162 TEIL 3: BÜRGERMITWIRKUNG UND INSTITUTIO- NALISIERTE FORMEN DER BÜRGEREINWIRKUNG IN DEN EINZELNEN LÄNDERN 165 Vorbemerkung 166 Synopse Bürgermitwirkung 168 1. Kapitel: Baden-Württemberg 171 2. Kapitel: Bayern 178 3. Kapitel: Berlin 185 4. Kapitel: Brandenburg 187 5. Kapitel: Bremen 193 6. Kapitel: Hamburg 194 7. Kapitel: Hessen 195 8 o
8. Kapitel: Mecklenburg-Vorpommern 201 9. Kapitel: Niedersachsen 206 10. Kapitel: Nordrhein-Westfalen 210 11. Kapitel: Rheinland-Pfalz 216 12. Kapitel: Saarland 222 13. Kapitel: Sachsen 227 14. Kapitel: Sachsen-Anhalt 234 15. Kapitel: Schleswig-Holstein 238 16. Kapitel: Thüringen 243 v TEIL 4: GESAMTBEWERTUNG UND PERSPEKTIVEN 247 < Fazit < 248 Thesen 249 1. Effektive Bürgerbeteiligung ist nur möglich bei entsprechender kommunaler Öffentlichkeitsarbeit. 249 2. Ein wirksames Mittel für verstärkte Bürgermitwirkung ist die Personalisierung der Wahl 250 3. Flächendeckend ist nunmehr die Urwahl des Bürgermeisters 250 4. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid eröffnen dem Bürger wenn er dies dann will - die Möglichkeit, bei wichtigen öffentlichen Entscheidungen das letzte Wort zu haben 251 5. Auch die Mittel unmittelbarer Einflußnahme auf das Entscheidungsverhalten im Rat sind ausgebaut worden 253 6. Bürger- und Einwohnerversammlungen haben von Bayern ausgehend über Baden- Württemberg in jüngster Zeit flächendeckende Verankerung gefunden 253 7. Institutionalisierte Bürgerbeteiligung wird nachhaltig ergänzt durch vielfältige Formen der Bürgemitwirkung und Bürgereinwirkung. 254 8. Bürgermitwirkung und Bürgereinwirkung in all ihrer Vielfalt müssen genutzt werden. Sie dürfen aber weder zu einer Atomisierung der Kommunalpolitik noch zu einer auch nur teilweisen Verlagerung der Gesamtverantwortung führen. Ein Ausklinken auch nur einzelner Maßnahmen aus der Gesamtverantwortung kann zu kommunalpolitischem Flurschaden führen 255
9. Bewußtseinsbildung und Werbung für das System bürgerbetonter kommunaler Selbstverwaltung. 256 Anhang: Art. 18aBayGO 261 Auf Artikel 18a BayGO bezogene Leitsätze der Entscheidung des BayVerfG vom 29.8.97 263 Sachregister..265 Der Autor 272 10