1 Bundesministerium der Justiz (Einzelplan 07) 22 Kat. A Entwicklung des Einzelplans 07 22.1 Überblick Die wesentlichen Aufgaben des Bundesjustizministeriums liegen im Bereich der Gesetzgebung. Es erarbeitet federführend Gesetzes- und Verordnungsentwürfe für das Bürgerliche Recht, das Handels- und Wirtschaftsrecht, das Strafrecht und die Prozessordnungen. Außerdem wirkt das Bundesjustizministerium bei allen Gesetzes- und Verordnungsentwürfen anderer Bundesministerien mit. Dabei prüft es, ob die Entwürfe mit dem Grundgesetz und der übrigen Rechtsordnung vereinbar sowie rechtssystematisch und rechtsförmlich einheitlich gestaltet sind. Im Einzelplan 07 sind die Haushaltsmittel für drei der fünf obersten Gerichtshöfe des Bundes veranschlagt: der Bundesgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht und der Bundesfinanzhof. Zudem umfasst der Geschäftsbereich des Bundesjustizministeriums den Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof, das Bundespatentgericht, das Bundesamt für Justiz (BfJ) und das Deutsche Patent- und Markenamt (DPMA). Das Bundesjustizministerium hat die Dienstaufsicht über die Bundesgerichte sowie die Dienst- und Fachaufsicht über die Behörden seines Geschäftsbereichs. Im Haushaltsjahr 2012 fielen im Einzelplan 07 Ausgaben von 542,6 Mio. Euro an. Die Einnahmen erreichten mit 495,6 Mio. Euro etwa 90 % der Ausgaben. Der Einzelplan 07 hatte einen Anteil von 0,2 % an den Ausgaben und Einnahmen des Bundeshaushalts. Gegenüber dem Vorjahr stiegen die Ausgaben um 19,1 Mio. Euro (3,7 %) und die Einnahmen um 13,4 Mio. Euro (3 %). Das Bundesjustizministerium ist eines der Ressorts, die ihren Einzelplan für den Haushalt 2014 aufgrund eines Beschlusses des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages umstrukturiert haben (s. Vorbemerkung Nr. 5).
2 Tabelle 22.1 Übersicht über den Einzelplan 07 a Bundesministerium der Justiz 2012 Soll 2012 Ist Abweichung Soll/Ist 2013 Soll 2014 1. Haushaltsentwurf b Veränderung 2013/2014 in Mio. Euro in % Ausgaben des Einzelplans 508,3 542,6 34,4 606,8 613,0 1,0 darunter: Personal (ohne Versorgung) Versorgung Zuweisungen an den Versorgungsfonds Sächliche Verwaltungsausgaben ohne Informationstechnik Informationstechnik Allgemeine Bewilligungen 258,6 278,4 19,8 302,6 299,6-1,0 125,5 125,5 0 136,4 139,4 2,2 6,8 15,2 8,4 14,8 15,7 5,6 61,8 60,6-1,2 82,0 82,4 0,6 31,4 35,0 3,5 40,4 41,8 3,7 10,4 10,4 0 11,4 11,1-2,3 Einnahmen des Einzelplans 441,5 495,6 54,1 484,3 484,2 0 darunter: Gebühren, sonstige Entgelte 417,8 470,1 52,3 467,7 470,3 0,6 davon: Deutsches Patent- und Markenamt Bundesamt für Justiz Verpflichtungsermächtigungen 302,3 313,4 11,1 312,7 317,7 1,6 90,0 117,6 27,7 128,5 123,5-3,9 10,5 c 7,9-2,6 122,8 1,1-99,1 Personal 4 742 Planstellen/Stellen in % 4 313 d -430 4 723 4 715-0,2 Erläuterungen: a Rundungsdifferenzen möglich. b Mit dem Ablauf der Wahlperiode des Deutschen Bundestages wird der 1. Haushaltsentwurf nicht weiterverfolgt ( 125 GO-BT; s. auch Vorbemerkung Nr. 4). c Einschließlich über- und außerplanmäßiger Verpflichtungsermächtigungen. d Ist-Besetzung am 1. Juni. Quelle: Für die Jahre 2012 und 2013: Bundeshaushalt, Einzelplan 07; für das Jahr 2014: 1. Haushaltsentwurf zum Bundeshaushalt, Einzelplan 07.
3 Von den 4 742 im Stellenplan des Einzelplans 07 für das Jahr 2012 ausgewiesenen Stellen waren 430 am 1. Juni 2012 nicht besetzt. Als Gründe für diese Differenz nannte das Bundesjustizministerium eine nötige Vorsorge für kommende Stelleneinsparungen, Verzögerungen im Besetzungsverfahren und nicht ausreichende Personalmittel. Im Geschäftsbereich des Bundesjustizministeriums ist das DPMA mit 2 189 Beschäftigten die größte Behörde. Es folgen mit 568 Beschäftigten das BfJ und mit 516 Beschäftigten das Bundesjustizministerium selbst. Das DPMA und das BfJ bilden die Ausgaben- und Einnahmenschwerpunkte im Einzelplan 07. Im Jahr 2012 entfielen auf diese beiden Behörden 44 % der Gesamtausgaben und 87 % der Gesamteinnahmen des Einzelplans 07. Behörden im Geschäftsbereich des Bundesjustizministeriums Tabelle 22.2 Behörde/Gericht Einnahmen 2012 (Ist) Ausgaben 2012 (Ist) Besetzte Planstellen/Stellen am 1. Juni 2012 in Mio. Euro Bundesjustizministerium 16,5 58,0 516 Deutsches Patent- und Markenamt 313,6 195,7 2 189 Bundesamt für Justiz 117,9 45,2 568 Bundesgerichtshof 22,0 34,9 325 Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof 0,2 24,4 179 Bundespatentgericht 12,3 15,9 204 Bundesverwaltungsgericht 1,5 17,3 179 Bundesfinanzhof 3,6 15,2 152 Quelle: Bundeshaushalt, Einzelplan 07. 22.2 Haushaltsstruktur und -entwicklung Die Personalausgaben (einschließlich Versorgung und Zuweisungen an den Versorgungsfonds) machten mit 419 Mio. Euro 77,2 % der Gesamtausgaben im Haushaltsjahr 2012 aus. Knapp 20 % (96 Mio. Euro) gab das Bundesjustizministerium für sächliche Verwaltungsausgaben wie Mieten, IT und Geschäftsbedarf aus. Anders als bei anderen Einzelplänen fielen die Ausgaben für Allgemeine Bewilligungen mit 10,4 Mio. Euro (1,9 %) kaum ins Gewicht. Diese umfassen im Einzelplan 07 überwiegend Zuweisungen und Zuwendungen, z. B. an die Deutsche Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit e. V. und das Deutsche Institut für Menschenrechte e. V., sowie Beiträge an internationale Organisationen wie die Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) in Genf. In den letzten zehn Jahren stiegen die Ausgaben im Einzelplan 07 von 333 Mio. Euro um 63 % auf 543 Mio. Euro im Jahr 2012. Seit dem Jahr 2006 werden die Versorgungsausgaben dezentral in jedem Einzelplan veranschlagt. Dies führte beim Einzelplan 07 zu einer Steigerung der Ausgaben um 30 % gegenüber dem Vorjahr. Wegen des hohen Anteils an Personalkosten wirkte sich die Dezentralisierung der Versorgungsausgaben beim Bundesjustizministerium wesentlich stärker aus als bei den meisten anderen Ressorts. Der starke Anstieg des Ansatzes für das Jahr 2013 gegenüber den tatsächlichen Ausgaben des Jahres 2012 um mehr als 60 Mio. Euro ist vor allem den höheren Personalkosten nach der Tarif- und Besoldungsrunde 2012 und der Einführung des Einheitlichen Liegenschaftsmanagements geschuldet. Das Bundesjustizministerium und mehrere Behörden und Gerichte seines Geschäftsbereichs müssen danach für ihre Liegenschaften Mieten zahlen. Hierfür hat das Bundesjustizministerium im Haushaltsjahr 2013 rund 34 Mio. Euro angesetzt, 12 Mio. Euro mehr als im Vorjahr. Die Einführung
4 des Einheitlichen Liegenschaftsmanagements war auch ursächlich für den Anstieg bei den Verpflichtungsermächtigungen. Das Absinken der Verpflichtungsermächtigungen vom Jahr 2013 auf das Jahr 2014 ist dadurch bedingt, dass für diesen Zweck im Jahr 2014 keine neuen Verpflichtungsermächtigungen benötigt werden. Der Ansatz für die Zuweisungen zum Versorgungsfonds wurde im Jahr 2013 gegenüber dem Ansatz des Jahres 2012 mehr als verdoppelt. Für die Zuweisungen zum Versorgungsfonds konnte das Bundesjustizministerium bis zum Haushaltsjahr 2012 noch Ausgabereste einsetzen. Bis zum Jahr 2011 hatte das Bundesjustizministerium zum Ende des jeweiligen Haushaltsjahres hohe Ausgabereste gebildet, aus denen es Mehrausgaben finanzieren konnte. So standen ihm im Jahr 2011 59,5 Mio. Euro und im Jahr 2012 31,4 Mio. Euro aus Ausgaberesten des jeweiligen Vorjahres zur Verfügung. Inzwischen hat das Bundesjustizministerium seine Ausgabereste weitgehend abgebaut. Im Jahr 2013 sind es noch 13,5 Mio. Euro. 22.3 Wesentliche Ausgabenbereiche 22.3.1 Personal und Versorgung Die Ausgaben für Personal und Versorgung bilden den Ausgabenschwerpunkt im Einzelplan 07. Die Aufgaben des Bundesjustizministeriums, des Justizbereichs (Bundesgerichtshof, Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof, Bundesverwaltungsgericht, Bundesfinanzhof und Bundespatentgericht) sowie des DPMA erfordern in hohem Maß Personal mit Hochschulabschluss. Deshalb ist im Bundesjustizministerium und seinem Geschäftsbereich der Anteil der Beschäftigten des höheren Dienstes an allen Beschäftigten mit 34 % überdurchschnittlich hoch. Während er beim BfJ knapp 7 % beträgt, liegt der Anteil beim Bundesjustizministerium bei 36 %, im Justizbereich bei 41 % und beim DPMA bei 45 %. Zudem ist bei den obersten Bundesgerichten der Anteil der Beschäftigten in hohen Besoldungsgruppen in der Laufbahn des höheren Dienstes größer als bei anderen Gerichten und Behörden. Der hohe Anteil der Beschäftigten im höheren Dienst sowie die hohen Besoldungsgruppen der Richterinnen und Richter an den obersten Gerichten führen im Einzelplan 07 zu überdurchschnittlich hohen Versorgungsbezügen. Ihr Anteil lag im Jahr 2012 bei 23 % der Gesamtausgaben des Einzelplans und bleibt in den Jahren 2013 und 2014 in etwa gleich. Die besondere Personalstruktur wirkt sich auch auf die Leistungen an die Sondervermögen Versorgungsrücklage des Bundes und Versorgungsfonds des Bundes aus. Diese sind beim Einzelplan 07 überdurchschnittlich hoch. Beim Versorgungsfonds des Bundes kommt hinzu, dass sich die Höhe der Zuweisungen u. a. nach dem Alter der Beschäftigten zum Zeitpunkt der Ernennung beim Bund bemisst. Richterinnen und Richter oberster Bundesgerichte sind bei ihrer Ernennung im Durchschnitt über 50 Jahre alt. Wird das Dienst- oder Beschäftigungsverhältnis beim Bund nach Vollendung des 45. Lebensjahres begründet, erhöht sich der Zuweisungssatz um 50 %; nach Vollendung des 50. Lebensjahres erhöht er sich um 100 %. Der Zuweisungssatz erhöht sich nicht, wenn ein Land eine Abfindung nach dem Staatsvertrag über die Versorgungslastenteilung gezahlt hat und die Ernennung ab dem 1. Januar 2012 erfolgte. In diesem Staatsvertrag haben sich Bund und Länder verpflichtet, bei einem Dienstherrenwechsel zwischen Land und Bund Abfindungen zu zahlen. Für Richterinnen und Richter sowie Beamtinnen und Beamte, die ein Land vorübergehend an eine Bundesbehörde oder ein Bundesgericht abordnet, zahlt der Bund eine Abfindung an den Versorgungsfonds des jeweiligen Landes. 22.3.2 Deutsches Patent- und Markenamt Im Jahr 2012 entfiel auf das DPMA mehr als ein Drittel der Ausgaben des Einzelplans 07. Die Personalausgaben machten zwei Drittel seiner Gesamtausgaben aus. Das DPMA ist die Zentralbehörde auf dem Gebiet des gewerblichen Rechtsschutzes. Es erteilt und verwaltet gewerbliche Schutzrechte für das Bundesgebiet und informiert hierüber die Öffentlichkeit. Bei der Erteilung gewerblicher Schutzrechte konkurriert das DPMA mit Institutionen, die gewerbliche Schutzrechte europa- und weltweit registrieren. Schutzrechte für fast alle Länder Europas können unmittelbar beim Europäischen Patentamt beantragt werden. Eine internationale Registrierung ist zudem bei den Behörden der Staaten möglich, die dem Vertrag über die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Patentwesens beigetreten sind. Deutschland zählt zu diesen Staaten. Deshalb ist es von großer Bedeutung, wie schnell und in welcher Qualität Schutzrechte beim DPMA bearbeitet werden. Das DPMA hat in den vergangenen Jahren wiederholt mehr Personal erhalten. Die Arbeitsbelastung des DPMA und sein Personalbedarf hängen wesentlich von der Zahl der Prüfanträge ab. Deren Zahl ist seit dem Jahr 2009 um 7,2 % gestiegen. Die künftige Entwicklung unterliegt konjunkturellen Einflüssen und lässt sich daher nur schwer einschätzen.
5 Knapp zwei Drittel der Gesamtausgaben des Einzelplans 07 für Informationstechnik entfielen im Jahr 2012 auf das DPMA. Seit Mai 2006 werden sämtliche Markenverfahren elektronisch bearbeitet. Im Juni 2011 führte das DPMA die Elektronische Schutzrechtsakte für Patente und Gebrauchsmuster ein. Die Elektronische Schutzrechtsakte schafft die Möglichkeit, u. a. Patente und Gebrauchsmuster von der Anmeldung bis zur Publikation elektronisch zu bearbeiten. Vor allem für Zusatzleistungen für die Elektronische Schutzrechtsakte und Programmierarbeiten zur Umsetzung der Patentrechtsnovelle stiegen die Ausgabenansätze für Informationstechnik beim DPMA im Haushaltsjahr 2013 gegenüber dem Jahr 2012 um 5,2 Mio. Euro. 22.3.3 Bundesamt für Justiz Auf das BfJ entfielen 8,3 % der Ausgaben des Einzelplans 07 im Jahr 2012. Die Personalausgaben machten wie beim DPMA zwei Drittel seiner Ausgaben aus. Das BfJ besteht seit dem Jahr 2007 als zentrale Dienstleistungsbehörde der Bundesjustizverwaltung. Es führt insbesondere das Bundeszentralregister, das Gewerbezentralregister und das Zentrale Staatsanwaltschaftliche Verfahrensregister. Das BfJ nimmt zudem Aufgaben des internationalen Rechtsverkehrs wahr; es verfolgt und ahndet Ordnungswidrigkeiten, die in anderen Staaten begangen wurden, und erledigt Aufgaben der allgemeinen Justizverwaltung, z. B. als Vollstreckungsbehörde anderer Behörden und Gerichte, und führt Ordnungsgeldverfahren nach dem Gesetz über elektronische Handelsregister und Genossenschaftsregister sowie das Unternehmensregister (EHUG) durch. Da die Zahl der Ordnungsgeldverfahren und der eingelegten Widersprüche deutlich höher war als zunächst angenommen, wurden Stelleneinsparungen in diesem Bereich mehrfach verschoben. Seit Oktober 2010 ist das BfJ Vollstreckungsbehörde nach dem Geldsanktionengesetz und seit Juni 2011 zentrale Behörde für Unterhaltsverfahren mit Auslandsbezug. Ziel ist, die Unterhaltsberechtigten darin zu unterstützen, ihre Ansprüche gegen Unterhaltspflichtige im Ausland zu verfolgen. Dazu führt es Sachstandsanfragen durch und vermittelt die Kommunikation zwischen Antragsteller und ausländischen Stellen. 22.4 Einnahmen 22.4.1 Allgemeines Die tatsächlichen Einnahmen lagen in den Jahren 2008 bis 2012 durchschnittlich 43 Mio. Euro über dem Soll. Dazu trugen die erheblichen Mehreinnahmen beim DPMA seit dem Jahr 2008 und beim BfJ in den Jahren 2010 und 2011 bei. Das DPMA verzeichnete in dieser Zeit steigende Anmeldungen für gewerbliche Schutzrechte. Auf das DPMA und das BfJ entfielen 87 % der Gesamteinnahmen des Einzelplans 07. Das BfJ erzielte seine Einnahmen zu 79 % aus Ordnungsgeldverfahren nach dem EHUG. 19 % seiner Einnahmen stammten aus der Erteilung von Führungszeugnissen nach dem Bundeszentralregistergesetz. Nach dem Geldsanktionengesetz ist das BfJ für die Beitreibung der im EU-Ausland verhängten Geldstrafen und Geldbußen zuständig. Auf Ersuchen eines anderen EU-Mitgliedstaates kann es in diesem Mitgliedstaat verhängte Bußgelder und Geldstrafen vollstrecken, z. B. für Verstöße gegen Verkehrsregeln und gegen Vorschriften über die Lenk- und Ruhezeiten. Die Einnahmen fließen dem Bund zu. Im Jahr 2012 blieben die Einnahmen weit hinter den Erwartungen zurück. Dem Ansatz für Geldstrafen, Geldbußen und Gerichtskosten von 7 Mio. Euro standen tatsächliche Einnahmen von 185 000 Euro gegenüber. Davon entfielen 106 000 Euro auf Einnahmen nach dem Geldsanktionengesetz. Statt der erwarteten 100 000 Ersuchen gingen beim BfJ im Jahr 2012 nur 6 104 ein; 1 504 Ersuchen konnte das BfJ im Jahr 2012 abschließend bearbeiten. 22.4.2 Kostendeckungsgrad der Gebühren-einnahmen Um zu beurteilen, inwieweit staatliche Leistungen durch Gebühren finanziert werden, fragt das Bundesfinanzministerium im Haushaltsaufstellungsverfahren bei den Ressorts jährlich den jeweiligen Kostendeckungsgrad einer Gebühr ab. Obwohl dem Haushalt des Bundesjustizministeriums zu einem erheblichen Teil Gebühren zufließen, weist das Bundesjustizministerium in seinem Voranschlag nur den Kostendeckungsgrad für Gebühren des DPMA aus. In einer Prüfung durch den Bundesrechnungshof, die sich mit den Einnahmen aus Gebühren oberster Bundesgerichte im Einzelplan 07 beschäftigte, führte es aus, dass die Gerichte keine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt haben. Der Kostendeckungsgrad könne nicht mit vertretbarem Aufwand ermittelt werden. Er sei im Justizbereich auch nicht das maßgebliche Kriterium für die Gebührenhöhe. Der Bundesrechnungshof gibt dem Bundesjustizministerium Recht, dass Gebühren für die Gewährung von Rechtsschutz durch staatliche Gerichte nicht zu einer Zugangsbarriere führen dürfen. Dennoch ist es zweckmäßig, den Kos-
6 tendeckungsgrad auch bei Gerichtsgebühren zu ermitteln. Der Kostendeckungsgrad stellt ein Merkmal dar, um die Angemessenheit einer Gebühr zu beurteilen. Aus seiner Betrachtung im zeitlichen Ablauf können sich Hinweise ergeben, wo sich Ressourceneinsatz und Inanspruchnahme der Gerichte auseinanderentwickeln. Anders als das Bundesjustizministerium weist das Bundesministerium für Arbeit und Soziales in seinem Voranschlag die Kostendeckungsquote beim Bundesarbeitsgericht und beim Bundessozialgericht basierend auf einer Schätzung aus. Die Länder ermitteln ebenfalls den Kostendeckungsgrad getrennt nach Gerichtszweigen. Der Bundesrechnungshof hält seine Empfehlung an das Bundesjustizministerium daher aufrecht, den Kostendeckungsgrad von Gebühren auch im Einzelplan 07 auszuweisen. Bei fehlender Kosten- und Leistungsrechnung mag das Bundesjustizministerium dazu Schätzungen vornehmen. 22.5 Ausblick Das Ausgaben-Soll für das Haushaltsjahr 2014 liegt mit etwas mehr als 6 Mio. Euro knapp über den veranschlagten Ausgaben für das Jahr 2013. Die Anhebung des Solls dient im Wesentlichen dazu, Mehrausgaben aufzufangen, die beim Generalbundesanwalt für das Verfahren vor dem Oberlandesgericht München wegen der Mordserie der rechtsextremen terroristischen Vereinigung Nationalsozialistischer Untergrund (NSU) entstehen. Das Oberlandesgericht München wird bei diesem Verfahren im Wege der Organleihe als Bundesgericht tätig. Daher muss der Bund dem Land Bayern die Verfahrenskosten erstatten, soweit sie im Falle einer Verurteilung nicht von den Angeklagten getragen werden. Das BfJ übernimmt weitere Aufgaben, die finanzielle Auswirkungen auf den Einzelplan 07 haben: Zum 1. November 2013 wurde es Schlichtungsstelle nach dem Gesetz zur Schlichtung im Luftverkehr. An die Schlichtungsstelle können sich Fluggäste wenden, um Ansprüche wegen Nichtbeförderung, Annullierung oder Verspätung von Flügen geltend zu machen. Sie soll über Zahlungsansprüche bis 5 000 Euro entscheiden. Um die Kosten der Schlichtungsstelle zu decken, sollen die Fluggesellschaften eine Fallpauschale zahlen. Für das Jahr 2014 sind dafür Einnahmen von 332 000 Euro angesetzt. Das BfJ hat damit begonnen, ein Kompetenzzentrum Rechtsinformationssystem des Bundes aufzubauen. Dieses soll die staatlichen Pflichtaufgaben bei der Information über Gerichtsurteile übernehmen, beispielsweise den beauftragten Dienstleister steuern und die beteiligten Stellen fachlich und technisch koordinieren. Das Kompetenzzentrum soll auch das Portal Gesetze im Internet pflegen. Mit der geplanten Änderung des Bundeszentralregistergesetzes und anderer registerrechtlicher Vorschriften sollen ab Mitte des Jahres 2014 Führungszeugnisse und Auskünfte aus dem Gewerbezentralregister mithilfe des neuen Personalausweises elektronisch beim BfJ beantragt werden können. Das BfJ muss bis dahin die technischen und personellen Voraussetzungen dafür schaffen. Das Einnahme-Soll des Jahres 2014 für den Einzelplan 07 entspricht annähernd den erzielten Einnahmen im Jahr 2012. Beim BfJ werden für das Jahr 2014 5 Mio. Euro weniger Einnahmen aus Ordnungsgeldern nach dem EHUG erwartet als für das Jahr 2013. Diese sollen durch höhere Einnahmen beim DPMA kompensiert werden. Nach der geplanten Änderung des Handelsgesetzbuches werden die Einnahmen des BfJ aus den Ordnungsgeldverfahren nach dem EHUG ab dem Jahr 2014 um weitere 20 Mio. Euro sinken. Danach sollen die Mindestordnungsgelder für kleine Kapitalgesellschaften und Kleinstkapitalgesellschaften gesenkt werden.