Finanzausgleich in Deutschland

Kapitel 2 Finanzausgleich in Deutschland Der deutsche Föderalismus ist seit langem Gegenstand heftiger wirtschaftspolitischer Auseinandersetzungen. In den letzten Jahren ging es dabei in erster Linie um die Neuordnung des Länderfinanzausgleichs, in dessen Rahmen die Steuereinnahmen durch horizontale (also zwischen den Ländern) und vertikale (also zwischen Bund und Ländern) Zahlungen umverteilt werden. Im folgenden wird zunächst die historische Entwicklung des Finanzausgleichs und seine gegenwärtige Struktur ausführlich erläutert. Im Anschluss daran werden einige Reformoptionen erläutert und die im letzten Jahr beschlossene Neugestaltung ab 2005 diskutiert. Einen Überblick zum bundesdeutschen Finanzausgleich liefert Huber (1998). Geske (2001) beschreibt die historische Entwicklung und die aktuelle Diskussion. 2.1 Entwicklung der deutschen Finanzverfassung Aus der heutigen Sicht ist es durchaus überraschend, dass im Grundgesetz (GG) vom 23.05.49 ein Trennsystem bei der Steueraufteilung und Aufgabenverteilung vorgesehen wurde. Danach hatte der Bund die Gesetzgebungs- und Ertragshoheit über Zölle, die meisten Verbrauchsteuern und die Umsatzsteuer (USt). Die Länder verfügten über die Einkommensteuer (ESt), die Körperschaftsteuer (KSt) und die meisten Verkehrssteuern (z.b. Grunderwerb- und Erbschaftsteuer). Mit der Finanzreform 1955 wurde dieses System jedoch bereits wieder aufgehoben. Von nun an wurden ESt und KSt auf Bund und Länder im Verhältnis 1:2 aufgeteilt. Außerdem wurde ein horizontaler Finanzausgleich eingeführt, der ein Mindestniveau von 88.75 v.h. der durchschnittlichen Finanzkraft garantierte. Die Finanzreform 1969 führte diese Entwicklung konsequent weiter. Nun wurde ein Verbundsystem bei ESt, KSt, USt eingeführt. Außerdem wurden Bund und Länder über die Gewerbesteuerumlage am Gewerbesteueraufkommen beteiligt. Während das Grundgesetz noch bemüht war, Aufgabenbefugnis und Ausgabenbelastung einer einzelnen Ebene alleine zuzuweisen, wurden mit den sog. Gemeinschaftsaufgaben (Art 91a GG) eine Kooperation von Bund und Ländern bei der Planung, Gesetzgebung und Finanzierung bestimmter Vorhaben (Hochschulbau, Agrarstruktur, Küstenschutz etc.) erzwungen. Der Bund gewährt außerdem Finanzhilfen für die Länder für besonders bedeutsame Investitionen (Art. 104a Abs. 4 GG). Insgesamt kam es damit zu einer Kompetenzvermischung und einer weitgehenden Einschränkung des Gestaltungsspielraums der Länder. Die deutsche Wiedervereinigung machte dann alle bisherigen Regelungen unpraktikabel. Kurzfristig wurden mit dem Fonds Deutsche Einheit eine Übergangsregelung gefunden. Um jedoch die neuen Bundesländer in die deutsche Finanzverfassung vollständig zu inte- 9

grieren, wurde das Finanzausgleichsgesetz (FAG) zum 1.1.1995 in Kraft gesetzt, das eine völlige Neuordnung des Finanzausgleichs mit sich brachte. Der politische Konsensus hielt jedoch nicht lange. Die Zahlerländer Baden-Württemberg und Bayern reichten 1998 gestützt auf ein Gutachten des Finanzrechtlers Hans-Wolfgang Arndt eine Klage gegen die derzeitigen Finanzausgleichszahlungen beim BVG in Karlsruhe ein. Später trat noch das Land Hessen mit einer eigenen Klage dazu. Hintergrund ist wohl, dass die Höhe der zu leistenden Ausgleichszahlungen unterschätzt wurde aufgrund einer zu optimistischen Beurteilung der Konvergenz von Ost und West und der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung Anfang der 90er Jahre. Die neuen Bundesländer möchten die derzeitigen Regelungen auch über die bisher geltende Befristung bis 2004 ausgedehnt sehen. Im November 1999 erging das Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Es erklärte das gegenwärtige Finanzausgleichsgesetz nur noch als Übergangsgesetz bis Ende 2004 für anwendbar. Bis spätestens 2003 muss der Gesetzgeber ein sog. Maßstäbegesetz vorlegen, in dem die zentralen Begriffe des Ausgleichssystems konkretisiert und ergänzt werden. Die Bundesregierung legte darauf im Februar 2001 einen Entwurf zum Maßstäbegesetz vor, der im Sommer von Bundestag und Bundesrat verabschiedet wurde. Auf dieser Grundlage wurde dann am 20. Dezember das Solidarpaktfortführungsgesetz beschlossen, das den bundesstaatlichen Finanzausgleich ab 1. Januar 2005 auf eine neue Grundlage stellt. 2.2 Die aktuellen Regelungen des Finanzausgleichs Während durch den passiven Finanzausgleich (FA) die Aufgaben- und Ausgabenverteilung geregelt wird, verteilt der aktive Finanzausgleich die Steuereinnahmen auf Bund, Länder und Gemeinden. Ziel ist dabei, dass jede Gebietskörperschaft die ihr zugewiesenen Aufgaben selbständig erfüllen kann und gleichzeitig die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse gewahrt bleibt (Art. 106 Abs. 3 GG). Der Finanzausgleich ist in vier Ebenen aufgebaut. Zunächst werden die Steuereinnahmen den Gebietskörperschaften zugeordnet (primärer FA). Dann erfolgt zwischen den Ländern eine Umverteilung der Steuereinnahmen durch den Umsatzsteuervorwegausgleich und den Länderfinanzausgleich im engen Sinne (sekundärer horizontaler FA). Auf der letzten Stufe ergänzt dann der Bund durch verschiedene Mittelzuweisungen die Finanzausstattung der finanzschwachen Länder (sekundärer vertikaler FA). 2.2.1 Primärer Finanzausgleich Hier erfolgt die originäre Zuordnung der Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften. Die gesetzlichen Regelungen dazu finden sich im Art. 106 GG sowie im Finanzausgleichsgesetz (FAG). Man spricht von Ertragshoheit im Unterschied zur Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit. Die Ertragshoheit regelt den Anspruch der Gebietskörperschaften auf bestimmte Steuereinnahmen. Die Gesetzgebungshoheit definiert das Recht auf die Einführung oder Abschaffung einer bestimmten Steuer sowie die Gestaltung von Bemessungsgrundlagen und Tarif. Die Verwaltungshoheit legt schließlich fest, durch welche Verwaltung die Steuer eingezogen wird, vgl. Reding und Müller, 1999, 85ff.). In der BRD wird demgemäß zwischen Bundes-, Landes- und Gemeindesteuern unterschieden; sind Gebietskörperschaften unterschiedlicher Ebenen am Aufkommen beteiligt, spricht man von Gemeinschaftsteuern. Tabelle 2.1 gibt einen Überblick über die Aufteilung der Steuern auf Bund, Ländern und Gemeinden in der Bundesrepublik. 10

Tabelle 2.1: Zuordnung der Steuern im Überblick Steuerart Aufteilung auf Körperschaften (in %) Bund Länder Gemeinden I. Gemeinschaftsteuern ESt 42,5 42,5 15,0 KSt 50,0 50,0 - Zinsabschlag 44,0 44,0 12,0 USt vom Gesamtaufk. 5,63 - - vom verbl. Aufk. - - 2,2 vom danach verbl. Aufk. 49,6 50,4 - II. Bundessteuern Mineralölsteuer, Tabaksteuer, Branntweinsteuer Kaffeesteuer, Versicherungssteuer, Ergänzungsabgabe III. Ländersteuern Vermögensteuer, Kfz-Steuer, Biersteuer IV. Gemeindesteuern Gewerbesteuer 7,9 18,0 74,1 Grundsteuer Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2001) Zu dieser Tabelle die folgenden Erläuterungen: Die Steuerertragshoheit ist in Art. 106 GG geregelt. In Abs. 1 sind die dem Bund zustehenden Steuern aufgezählt, in Abs. 2 die den Ländern zustehenden Steuern. Art. 106 Abs. 3 schließlich enthält Bestimmungen zu den Gemeinschaftsteuern. Danach sind Bund und Länder am Aufkommen der Einkommen- und Körperschaftsteuer je zur Hälfte beteiligt. Bei der Einkommensteuer erhalten die Gemeinden zur Zeit vorab einen Anteil von 15 v.h., so dass für Bund und Länder jeweils 42,5 v.h. zur Verfügung stehen. Die Umsatzsteuerverteilung auf Bund und Länder erfolgt durch einfaches Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Falls sich das Verhältnis von Einnahmen und Ausgaben bei Bund und Ländern ändert, sollen diese Anteile per Bundesgesetz neu festgelegt werden. Gegenwärtig ist die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens wie folgt geregelt: Der Bund erhält seit 1999 5,63 v.h. des Umsatzsteueraufkommens vorab als Ausgleich für Belastungen, die durch einen zusätzlichen Bundeszuschuß zur Rentenversicherung entstanden sind. Von den verbleibenden Aufkommen stehen den Kommunen seit 1998 2,2 v.h. als Kompensation für Steuerausfälle aus der Unternehmensteuerreform (Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer) zu. Von dem danach noch verbleibendem Aufkommen stehen dem Bund seit dem Jahre 2001 50,4 v.h. und den Ländern 49,6 v.h. zu. Hinzuweisen ist schließlich noch auf Art. 106 Abs. 6 GG, nach dem den Gemeinden das Aufkommen aus der Gewerbe- und den Grundsteuern sowie aus den örtlichen Verbrauchund Aufwandsteuern zusteht (z.b. Vergnügungs-, Getränke-, Speiseeis- und Hundesteuern). Allerdings bedeutet die Zuweisung der Realsteuern (Gewerbe- und Grundsteuer) 11

an die Gemeinden keine Bestandsgarantie dieser Steuern. Mit dem Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmensteuerreform ist zum 1.1.1998 die Gewerbekapitalsteuer abgeschafft worden. Durch den Umsatzsteueranteil (s.o.) erhalten die Gemeinden aber einen vollen Ausgleich ihrer dadurch entstehenden Mindereinnahmen. Über die bereits genannte Gewerbesteuerumlage müssen schließlich die Gemeinden einen Teil ihrer Steuereinnahmen aus der Gewerbeertragsteuer an Bund und Länder abtreten. Ganz grob beläuft sich die Umlage auf etwa 25 v.h. des Gewerbesteueraufkommens. Die Aufteilung auf die einzelnen Bundesländer erfolgt dann nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens. In der Regel werden die Steuern also danach verteilt, wo die Steuern bei den Finanzbehörden vereinnahmt werden. Allerdings gibt es einige wichtige Ausnahmen. So wird etwa die Lohnsteuer nach dem Wohnsitzlandprinzip verteilt und die Körperschaftsteuer nach dem Betriebstättenprinzip sofern ein Unternehmen Betriebstätten in mehreren Ländern unterhält. Auch bei der Verteilung des Länderumsatzsteueranteils wird vom Prinzip des örtlichen Aufkommens abgewichen. Grundsätzlich steht den einzelnen Ländern ein Umsatzsteueraufkommen nach Maßgabe ihrer Einwohnerzahl zu. Allerdings nur in Höhe von 75 v.h. dieses Anteils. Die verbleibenden 25 v.h. werden verwendet um im Rahmen des Umsatzsteuervorwegausgleiches alle Länder auf eine einheitliche Länderfinanzkraft zu heben. Hätte man im Jahre 2000 die gesamte Umsatzsteuer nach der Einwohnerzahl verteilt, so ergäbe sich die in Tabelle 2.2 dargestellte Steuerverteilung (inkl. Gemeindesteuern) auf die Länder. Tabelle 2.2: Primäre Steuerverteilung und Finanzkraft in 2000 absolut (in Mio. DM) je Einwohner und im v.h. des Länderdurchschnitts Nordrhein-Westfalen 106578 106 Bayern 75254 110 Baden-Württemberg 66439 113 Niedersachsen 42867 97 Hessen 42676 126 Rheinland-Pfalz 22093 98 Berlin 18661 98 Schleswig-Holstein 15575 105 Sachsen 15069 60 Hamburg 15024 157 Brandenburg 9105 62 Sachsen-Anhalt 8549 58 Thüringen 7897 57 Mecklenburg-Vorpommern 6033 60 Saarland 5268 88 Bremen 3772 101 Länder insgesamt 443860 100 Quelle: Eigene Berechnungen. 12

2.2.2 Sekundärer horizontaler Finanzausgleich Die obige Verteilung des Steueraufkommens ist nur fiktiv, denn sie wird niemals verwirklicht. Nur mindestens 75 v.h. des Umsatzsteueraufkommens das den Ländern zusteht, wird so zwischen den Ländern verteilt. Der verbleibende Anteil, also maximal 25 v.h. des Steueraufkommens wird im Rahmen des USt-Vorwegausgleichs für Zahlungen sog. Ergänzungsanteile an solche Länder verwendet, deren Steueraufkommen je Einwohner ohne Umsatzsteuer (und ohne Gemeindesteuern) - unter 92 v.h. des Länderdurchschnitts liegt. Sind die zu zahlenden Ergänzungsanteile größer als 25 v.h. des Länderanteils an der Umsatzsteuer sind die Ergänzungsanteile entsprechend herabzusetzten (also um einen einheitlichen Faktor). Im umgekehrten Fall wird der Rest nach Einwohnern auf die Länder verteilt. Vom USt-Vorwegausgleich wurden in der jüngsten Vergangenheit vor allem die neuen Bundesländer begünstigt, da i.d.r. deren Finanzkraft unterhalb dieser Mindestmarke liegt. Die eigentliche Umverteilung der Steueranteile zwischen den Ländern jedoch erfolgt im Länderfinanzausgleich im engeren Sinne. Die gesetzlichen Grundlagen finden sich im Art. 107 GG und FAG. Ziel ist, die Finanzkraft der finanzschwachen Länder zu steigern. Dazuwirdfür jedes Bundesland die Finanzkraft (durch die sog. Finanzkraftmeßzahl (FKM)) und der Finanzbedarf (durch die sog. Ausgleichsmeßzahl (AMZ)) berechnet und die Differenz durch Umverteilung angeglichen. Die FKM entspricht in etwa den Steuereinnahmen der Länder (nach USt-Vorwegausgleich) unter Hinzurechnung rund der Hälfte der jeweiligen Gemeindesteuern. In einigen Küstenländern werden noch Sonderbelastungen (sog. Hafenlasten) berücksichtigt und deshalb bestimmte Beträge bei der Berechnung der FKM abgezogen. Die AMZ wird berechnet, indem die durchschnittliche Finanzkraft je Einwohner über alle Bundesländer gebildet wird - jeweils getrennt für Länder- und Gemeindesteuern. Danach werden diese Messzahlen mit der Einwohnerzahl des jeweiligen Bundeslandes multipliziert. Dabei werden die Einwohner der Stadtstaaten (Berlin, Hamburg, Bremen) mit dem Faktor 1.35 multipliziert, also gewichtet ( veredelt ). Begründet wird dies u.a. mit Ballungskosten und externen Effekten in den Stadtstaaten. Auch bei den Gemeindeeinnahmen werden die Einwohner (in äußerst komplizierter Weise) nach Größe und Dichte der Gemeinden gewichtet (zu den Details vgl. etwa 9 FAG). Ein Land i ist finanzstark und hat Ausgleichsbeiträge zu zahlen, falls AMZ i <FKM i.ein Land i ist finanzschwach und bekommt Ausgleichszuweisungen, falls FKM i <AMZ i. Bei der Ermittlung der Ausgleichsbeiträge und Ausgleichszuweisungen wird wie folgt vorgegangen: 1. Ermittle die relative Finanzkraft (RF K i ) eines Landes i als Verhältnis von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl (mal 100), also RF K i = FKM i AMZ i 100 2. (Vorläufige) Berechnung der Ausgleichzuweisungen an finanzschwache Länder: Falls RF K i < 92v.H. werden diese Fehlbeträge vollständig aufgefüllt 1. 1 Zu beachten ist dabei, dass durch den USt-Vorwegausgleich zwar schon die Finanzkraft auf 92 v.h. 13

In der Zone zwischen 92 v.h. und 100 v.h. des Länderdurchschnitts werden Fehlbeträge zu 37,5 v.h. ausgeglichen. Im Ergebnis wird jedem ausgleichsberechtigten Land eine Finanzkraft von 95 v.h der Ausgleichsmesszahl garantiert. 3. (Vorläufige) Berechnung des Ausgleichszahlung finanzstarker Länder: Abschöpfung von 15 v.h. der Finanzkraft, die zwischen 100 und 101 v.h.der AMZ i liegt. Abschöpfung von 66 v.h. der Finanzkraft, die zwischen 101 und 110 v.h. der AMZ i liegt. Abschöpfung von 80 v.h. der Finanzkraft, die über 110 v.h. der AMZ i liegt. 4. Anpassungen: Nach den Schritten 2 und 3 ist nicht garantiert, dass die Summe der Ausgleichszuweisungen der Summe der Ausgleichsbeiträge entspricht. Deshalb werden nach einem komplizierten Verfahren Beiträge und Zuweisungen angepaßt. Daneben sind sog. Garantieklauseln und eine Rangfolgegarantie für die ausgleichspflichtigen Länder zu beachten. Zitat aus: Gottfried/Wiegard: Finanzausgleich zum Selberrechnen, in: E. Wegner (Hrsg.), Finanzausgleich im vereinten Deutschland, 1992 Die Übertragung des Gesetzestextes in programmierbare Formeln erfordert einen so grotesken Aufwand, dass die Aufgabe - entsprechende Neigungen vorausgesetzt - fast schon wieder Spaß macht. Man beachte, dass finanzschwache Länder auf mindestens 95 v.h. der RFK angehoben werden, nicht aber auch auf 95 v.h. der tatsächlichen Steuereinnahmen je Einwohner (in v.h. des Länderdurchschnitts). 2.2.3 Sekundärer (vertikaler) Finanzausgleich Dem Länderfinanzausgleich nachgelagert sind die Zahlungen des Bundes an die Länder, die sog. Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) nach Art. 107 II Abs.3 GG. Danach kann der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern zweckgebundene Zuweisungen zur weiteren Angleichung ihrer Finanzkraft gewähren. Zwischen 1995 und 2004 leistet der Bund dabei die folgenden vertikalen Transfers: Fehlbetrags - BEZ (Typ BEZ I) Über die BEZ I werden den ausgleichsberechtigten Ländern nach sekundärem FA die an 100 v.h. noch fehlende Finanzkraft zu 90 v.h. ausgeglichen. Da die finanzschwachen Länder nach LFA i.e.s. schon 95 v.h. haben, erreichen sie durch die BEZ I insgesamt 99,5 v.h. des (durchschnittlichen) Finanzbedarfs. des Durchschitts angehoben wurde, jedoch nun auch die Hälfte der Gemeindesteuern berücksichtigt wird. Dies führt dazu, dass finanzschwächere Länder, deren Finanzkraft auf 92 v.h. hinaufgehoben worden war, nun wieder deutlich unter dieses Niveau fallen. 14

Sonderbedarfs -BEZ (Typ BEZ II) BEZ zum Abbau teilungsbedingter Sonderlasten (an die neuen Bundesländer); BEZ für die überduchschnittliche hohen Kosten politischer Führung in kleinen Bundesländern (zur Zeit an neun Länder); Übergangs-BEZ zum Ausgleich für die Einbeziehung der neuen Länder in den Finanzausgleich (an fünf alte Bundesländer); BEZ für Haushaltsnotlagen (an Bremen - 1,8 Mrd. DM und Saarland - 1,6 Mrd. DM) 2.3 Finanzielle Auswirkungen des Finanzausgleichs Betrachtet man die Entwicklung der Finanzvolumen, die zwischen Bund und Ländern sowie innerhalb der Länder umverteilt werden, so stellt man fest, dass diese seit Inkrafttreten des reformierten Finanzausgleichgesetzes vom 1.1.1995 enorm angestiegen sind (vgl. die nachfolgenden Tabellen 2.3 und 2.4). Dabei ist der Umfang der Zahlungen sowohl innerhalb des Länderfinanzausgleichs als auch bei den BEZ beträchtlich ausgeweitet worden. Tabelle 2.3: Ausgleichszuweisungen 1980-2002 (in Mio. DM) USt- Länder- BEZ Summe Vorweg- finanz- Ausgleich ausgleich Durchschnitt 1980-1989 651 2.696 1770 5118 1990 1295 4024 2998 8317 1992 327 3353 3945 7625 1993 325 3164 4296 7785 1994 148 2906 7247 10301 1995 11967 11195 25071 48233 1996 13656 12229 25141 51026 1998 14347 13517 25656 53520 1999 15490 14602 25841 55933 2000 8691 8321 13340 30352 2001 6812 7589 12637 27038 2002 6601 7398 15766 29765 Quelle: Huber und Lichtblau (2000), BMF (1998, 1999). Ab 2000: Angaben in Euro. Insgesamt wurden im Jahr 2000 etwa 30.3 Mrd. e umverteilt, was etwa 6 v.h. des gesamten Steueraufkommens entspricht (vgl. Tabelle 2.4). Bei den Steuereinnahmen je Einwohner der Länder vor und nach Finanzausgleich 2 wird die stark nivellierende Wirkung des Finanzausgleichs nach den verschiedenen Ausgleichstufen deutlich. Zu beachten ist hier die Wirkung der sog. Einwohnerveredelung bei den Stadtstaaten Bremen, Hamburg und Berlin. 2 Die Steuereinnahmen je Einwohner wurden hier ohne Gemeindesteuern ermittelt, daher der Unterschied zur Tabelle 2.2! 15

Tabelle 2.4: Zahlungen im Finanzausgleich 2000 Länder Steuereinnahmen je Mehr-und Mindereinnahmen in Mio e Einwohner 1 vor nach Umst- LFA Fehl- Sonst Ausgleich Ausgleich vorweg i.e.s. BEZ BEZ NRW 108,6 99,8-2471 -1125 0 0-3597 BAY 113,5 101,3-1669 -1917 0 0-3586 BW 116,3 102,9-1438 -1980 0 0-3418 NDS 92,5 94,8-556 569 837 130 980 HE 129,3 106,4-831 -2737 0 0-3568 RP 93,4 94,4-553 399 431 227 503 SH 95,8 95,1-381 183 262 142 206 SAAR 83,1 92,9 54 168 115 636 972 HH 161,6 142,6-234 -562 0 0-796 HB 104,3 126,0-91 446 84 903 1342 BE 94,0 122,1-465 2823 482 1473 4314 SACH 54,9 88,8 2723 1190 476 1870 6260 S-A 52,1 88,2 1765 720 282 1213 3980 THÜ 52,1 87,8 1605 675 261 1111 3651 BRG 57,1 88,8 1476 646 277 1099 3497 M-V 54,8 88,6 1068 503 190 840 2601 100,0 100,0 8691 8321 3697 9643 30352 1 Vor Ausgleich wurde Umsatzsteueraufkommen der Länder nach Köpfen verteilt; nach Ausgleich ohne sonst. BEZ Quelle: Eigene Berechnungen Ausführlichere Angaben zum primären und sekundären Finanzausgleich finden sich auf der Homepage www.laenderfinanzausgleich.com Dort können auch eigene Simulationsrechnungen durchgeführt werden. 2.4 Kritik der Finanzausgleichsregelungen und Reformvorschläge Die Kritik an den Regelungen des Finanzausgleichs ist vielfältig, ebenso die Reformvorschläge. Im Folgenden sollen nur einige Stichpunkte dieser Diskussion genannt werden. 2.4.1 Geringe Transparenz des Finanzausgleichs Die derzeitigen Stufen des LFA sind das Ergebnis vielfältiger politischer Kompromisse. Viele Regelungen sind lediglich deshalb eingeführt worden um eine bestimmte Verteilung der Mittel zum Verhandlungszeitpunkt sicherzustellen. Insgesamt ist das System dadurch im Laufe der Zeit völlig undurchsichtig und kompliziert geworden. Als Beispiele für Verbesserungsvorschläge seien hier genannt: 16

Übergang zu Trennsystem bei primärer Steuerverteilung (Schneider und Lenk, 1999). Ziel dieses Vorschlags ist eine Neuverteilung der Ertrags- und Gesetzgebungskompetenzen. Die Umsatz- und Verbrauchsteuer sollten danach dem Bund zugewiesen werden. Erstere weil sie als Instrument des politischen Wettbewerbs wenig geeignet erscheint und außerdem eine Regionalisierung innerhalb Deutschland der angestrebten Harmonisierung auf der Europäischen Ebene zuwiderlaufen würde. Letztere, weil sie überwiegend aus nichtfiskalischen Gründen erhoben werden und die angestrebten Lenkungswirkungen im gesamten Bundesgebiet erreicht werden sollten. Einkommens- und Körperschaftsteuer sollten den Ländern zugewiesen werden, weil sie für einen Wettbewerb der Länder besonders geeignet sind. Aus Gründen der Vergleichbarkeit und Transparenz sollten die Länder allerdings nur die Tarife bei einer einheitliche Bemessungsgrundlage bestimmen können. Ein Teil des Steueraufkommens der Länder wird an die Kommunen weitergeleitet. Daneben erhalten die Gemeinden die vollständigen Einnahmen aus der Gewerbesteuer. Abschaffung des USt-Vorwegausgleichs, da zum Teil gegenläufiges Zusammenspiel mit LFA i.e.s. Wie Tabelle 2.4 deutlich zeigt, kompensieren sich die Wirkungen des USt-Vorwegausgleichs und des LFA i.e.s. gerade in finanzschwachen alten Ländern (NDS, RP, SH) zum Teil fast vollständig. Beseitigung der Einwohnerveredelung Der Finanzbedarf wird an der Einwohnerzahl eines Landes gemessen, wobei die Einwohner der Stadtstaaten (Berlin, Bremen und Hamburg) mit 135 Prozent gewichtet (veredelt) werden. Unter Effizienzgesichtspunkten ist auch diese Regelung bedenklich. Soweit die Veredelung damit begründet wird, dass die Stadtstaaten höhere Kosten der Leistungserstellung haben, ist sie unangebracht, weil sie die räumliche Konzentration verstärkt. aus: R. Peffekoven, FAZ vom 18.04.98, S. 17 Abschaffung der Seehafenlasten und anderer Sonderregelungen. Vollständige Einbeziehung der Gemeindesteuern bei Berechnung der Finanzkraft. 2.4.2 Abbau der erheblichen Nivellierungswirkungen Durch den Finanzausgleich wird die Rangfolge in den relativen Pro-Kopf-Steuereinnahmen enorm verändert. Dies geschieht bereits nach dem LFA i.e.s., vor allem jedoch nach den BEZ. Innerhalb des LFA i.e.s. und im Rahmen der Fehlbetrags BEZ wird zwar sichergestellt, dass es zu keiner Umdrehung der Rangfolge in der Finanzkraft je Einwohner kommt, aber insbesondere die übrigen BEZ führen zu Veränderungen der Rangfolge selbst bei der relativen Finanzkraft (vgl. Tabelle 2.4, letzte Spalte). Außerdem wird die nach den Fehlbetrags BEZ erzielte Nivellierung bis 99.5 v.h. der Durchschnitts als sehr extrem empfunden. Deshalb wird vorgeschlagen, sowohl die BEZ I als auch die BEZ II zu vermindern. 17

2.4.3 Verschuldungsanreize durch BEZ II Das Saarland und Bremen erhalten BEZ zur Haushaltssanierung aufgrund eines Urteils des BVerfG ( bündisches Prinzip ). Damit ist jedoch ein moral hazard Problem verbunden: Für diese Länder macht es keinen Sinn, die Verschuldung abzubauen. Im Gegenteil, die Landesregierungen haben einen Anreize zu hoher Verschuldung um Landeskindern zusätzliche Güter und Leistungen bereitzustellen, da die Rückzahlung und Bedienung der Kredite über Haushaltsnotlagen-BEZ abgewälzt werden können. 2.4.4 Konfikatorische Grenzbelastungen Aufgrund der Wirkungsweise des LFA hat kein Land einen Anreiz, die eigenen Steuerquellen zu pflegen und durch kluge Wirtschaftspolitik für steigende Steuereinnahmen zu sorgen. Die extremen Grenzbelastungen für ein Land macht man sich durch folgendes Gedankenexperiment klar: Angenommen ein Land erzielt ein Mehraufkommen von 1 Mio. Euro (z.b. durch striktere Kontrollen bei der EST). Was bleibt davon im Land? Tabelle 2 im beiliegenden Aufsatz von Baretti, Huber und Lichtblau (2001, 40) liefert die Antwort auf diese Frage. Wenn bspw. Bayern 1 Mio. DM an zusätzlichem LSt-Aufkommen erzielt, dann bleiben nach LFA und BEZ nur noch 269.000 DM übrig. 425.000 DM gehen an den Bund, 306.000 DM gehen an die übrigen Länder. Die Grenzbelastung beträgt also rund 73 v.h. Im Landeshaushalt selbst bleibt nach Abzug der Gemeindeanteile noch weniger. Auf der reinen Landesebene beträgt die Grenzbelastung sogar fast 90 v.h. In anderen Bundesländern sinken die reinen Ländereinnahmen sogar! Um diesen negativen Anreizeffekt aufzuheben, schlagen die Autoren vor, für eine Übergangszeit den Finanzbedarf mit Hilfe von pauschalen Zahlungen abzusichern und gleichzeitig für die Abschöpfungsquote einen linearen Tarif von 50 v.h. festzulegen. Ziel ist es, den Ländern wieder einen Anreiz zu geben, die eigenen Einkunftsquellen zu verbessern. Der von Huber und Lichtblau entwickelte Reformvorschlag deckt sich fast identisch mit den Vorstellungen, welche Bayern und Baden-Württemberg von einem künftigen Finanzausgleich haben. Zur Kritik daran siehe den Artikel von Ebert und Meyer (1999). 2.4.5 Fehlende Steuerautonomie Derzeit haben die Länder keinerlei Möglichkeiten, ihre Einnahmen durch Veränderung der Bemessungsgrundlage bzw. der Steuersätze zu verändern. Lediglich die Gemeinden können duch Variation der Hebesätze bei der Gewerbeertragsteuer in gewissem Rahmen ihr Aufkommen beeinflussen. Gefordert wird deshalb, bei einer Reform der Finanzverfassung die Gesetzgebungskompetenz der Länder zu stärken. Dies könnte auf zweierlei Weise geschehen. So könnte etwa der Bund die Gesetzgebungshoheit über die Bemessungsgrundlage der ESt bzw. KSt behalten und Bund, Länder und Gemeinden darauf eigene Tarife erheben. Alternativ dazu könnte man auch wieder übergehen zu einem reinen Trennsystem bei allen Steuerarten, wobei allerdings auch die Gesetzgebungshoheit der jeweiligen Ebene zugeordnet wird. 2.5 Der künftige Finanzausgleich Am 11. November 1999 hatte das Bundesverfassungsgericht auf eine Klage der Geberländer Bayern, Baden-Württemberg und Hessen entschieden, dass das Finanzaus- 18

gleichsgesetz am 1.1.2003 verfassungswidrig und nichtig wird, wenn nicht bis dahin ein Maßstäbegesetz in Kraft getreten ist, welches die unbestimmten Begriffe im Steuerverteilungsund Ausgleichssystem des Grundgesetzes konkretisiert und ergänzt. am 1.1.2005 verfassungswidrig und nichtig wird, wenn nicht bis dahin das Finanzausgleichsgesetz auf Grundlage des Maßstäbegesetzes neu geregelt wird. Am 23.Juni 2001 haben sich dann die Ministerpräsidenten der Länder und die Bundesregierung auf ein Maßstäbegesetz geeinigt, dass die Eckpunkte des künftigen Finanzausgleichs enthält. Damit konnte am 20. Dezember das Solidarpaktfortführungsgesetz beschlossen werden, welches die Neufassung des Finanzausgleichsgesetzes ab 1.Januar 2005 enthält. Die nachfolgenden Materialien beschreiben zunächst die wichtigsten Änderungen beim künftigen Finanzausgleich und den Standpunkt der Bundesregierung. Eine eher kritische Bewertung der Reform findet sich im Jahresgutachten des Sachverständigenrates von 2001. Fehr (2001) schließlich quantifiziert die finanziellen Auswirkungen dieser Reform für die einzelnen Länder und den Bund. Literatur: Baretti, C.; B. Huber, K. Lichtblau und R. Parsche (2001): Einwohnerwertung im Länderfinanzausgleich - Ökonomische Analyse und Reformbedarf, ifo-schnelldienst Heft 3, 17-29. Baretti, C.; B. Huber und K. Lichtblau (2001): Weniger Wachstum und Steueraufkommen durch den Finanzausgleich, Wirtschaftsdienst 81, 38-44. Ebert, W. und S. Meyer (1999): Die Anreizwirkungen des Finanzausgleichs, Wirtschaftsdienst 79, 106-114. Fehr, H. (2001): Fiskalische und allokative Konsequenzen des neuen Länderfinanzausgleichs, Wirtschaftsdienst 81, 573-579. Geske, O.-E. (2001): Der bundesstaatliche Finanzausgleich, München. Huber, B. (1998): Der deutsche Finanzausgleich, WiSt, Heft 10, 517-524. 19