Die Reformentwicklung im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen Chancen und offene Fragen einer Standardisierung durch die aktuelle EU-Initiative (EPSAS) Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus AK Strategisches Finanzmanagement Eschborn, 3. April 2014
Zur aktuellen Situation - Verschuldung / Intransparenz /Verschuldungsillusion / Reformstand Institutionelle Transparenz öfftl. Ressourcensteuerung als (normatives) Demokratieprinzip EPSAS - Konzeptionelle u. theoretische Grundlagen/ Anforderungen und Ausgestaltung - Rechnungsstil/Haushalt/Rechnungswesen/Mindeststandards - EPSAS als Teil des europäischen / weltweiten Standardisierungsprogramms - Vorgehensweise/Referenzmodell IPSAS/ Governance Fazit und offene Fragen A G E N D A
Entwicklung der Staatsverschuldung der EU-Mitglieder (Mrd. Euro) Systemversagen: Keine Entschuldung in westlichen Demokratien Quelle: www.haushaltssteuerung.de abgerufen 20. März 2014
Staatsverschuldung der EU-Länder 31.12.2012 (% des BIP) (+ 1,5% zu 2011) 2,2 Bill. Euro aktuell (31.12.2013): 2,17 Bill. (-28 Mrd./-1,4% =) 79.3% d. BIP Bad. Bank (HRE/WestLB) www.haushaltssteuerung.de www.haushaltssteuerung.de (abgerufen 10. September 2013)
Nachricht- Iich: Mütterrente: Intransparenz der Wirkungen der angekündigten Rentenregelungen in der großen Koalition Erhöhung der Rente pro vor 1992 geborenes Kind: Zahl der Begünstigten: Knapp 9 Mil. Mütter 28,14 pro Monat (West.) 25,74 pro Monat (Ost.) 210 Mrd. EURO Abschlagsfreier Renteneintritt ab 63 bei 45 Beitragsjahren: (einschließlich Zeiten der Arbeitslosigkeit) Höhere Erwerbsminderungsrente: 350 Mrd. Euro 129 Mrd. Euro Solidarische Lebensleistungsrente: 163 Mrd. Euro Notwendige Rückstellungen insgesamt, wenn Beitragssatz nicht über 22% (bis 2030 vorgegeben) steigen soll(te) 852 Mrd. Euro ( Zu Grunde gelegten Kosten bis 2030 zwischen 160 (Gesetzentwurf) und 240 Mrd. Euro ) Quelle: Daten entnommen aus der Berechnung von Raffelhüschen/Moog in: Welt am Sonntag, 24.11..2013, S.33
Denn Schulden verschwinden nur nach einer Währungsreform. Wenn mich junge Menschen fragen, wann wir endlich ganz ohne Schulden sind, dann sage ich: Hoffentlich nie. Denn Schulden verschwinden nur nach einer Währungsreform. Fokus, 31.10.2013 Exkulpation vom Schuldenabbau - Entschuldung nur durch Währungsreform? Kaschierung der Verschuldungsillusion
1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 Schulden und kumulierte Zinsausgaben von 1950 bis 2012 - Öffentlicher Gesamthaushalt (in Mrd. Euro) 2500,0 2000,0 Verschuldung und Verschuldungsillusion 1500,0 1000,0 500,0 0,0 Aktuelle Zinsausgaben pro Jahr 61,5 Mrd. Euro Schuldenstand Zinsausgaben kum. Eigene Darstellung (Daten entnommen aus Statistisches Bundesamt (2012): Schulden der öffentlichen Haushalte 2011)
1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2012 Schulden und Zinsausgaben: Hessen In Mrd. EUR 70,0 60,0 Verschuldung und Verschuldungsillusion 50,0 Schuldenstand Zinsausgaben kum. 40,0 30,0 20,0 10,0 Verschuldungsillusion Öfftl. Subventionierung des Kapitalmarktes 0,0 Nur Kapitalmarktschulden
Tatsächliche öffentliche Verschuldung Deutschland 2012 Explizite Staatsverschuldung (Kapitalmarktschulden) 2,2 Billionen Euro Implizite Staatsverschuldung (interne Verbindlichkeiten) 3,7 Billionen Euro Tatsächliche Verschuldung 5,9 Bill. Euro Ursachen d. Verschuldung: u.a. Intransparenz des klassischen Haushaltswesens Fehlentscheidungen von Politik und Verwaltungen
Intransparenz über Ressourcenverbrauch und dessen Finanzierung in den Gebietskörperschaften als Verschuldungstreiber Verdeckte/unkontrollierte Ressourcenbeschaffung/-verbrauch Öffentliche Aufgaben/Aktivitäten Ressourcenverbrauch Transparenter expliziter Ressourcenverbrauch (im Budget ausgewiesen) Verdeckter Ressourcenverbrauch/ unvollständ. Info. über tatsächl. Schulden Finanzierung des Ressourcenverbrauchs Transparente kontrollierte Finanzierung des Ressourcenverbrauchs Einnahmen aus Abgaben Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) Kein Ausweis von Schulden: - implizite Schulden - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative dubiose- Finanzprodukte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Schattenhaushalte Problem des Informationssystems/ Budgetrechts der Legislative
Intransparenz über Ressourcenverbrauch und dessen Finanzierung in den Gebietskörperschaften als Verschuldungstreiber Verdeckte/unkontrollierte Ressourcenbeschaffung/-verbrauch Öffentliche Aufgaben/Aktivitäten Ressourcenverbrauch Transparenter expliziter Ressourcenverbrauch (im Budget ausgewiesen) Verdeckter Ressourcenverbrauch/ unvollständ. Info. über tatsächl. Schulden Kein Ausweis von Schulden: - implizite Schulden - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative (dubiose) Finanzprodukte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Schattenhaushalte Problem des Informationssystems/ Budgetrechts der Legislative Finanzierung des Ressourcenverbrauchs transparente kontrollierte Finanzierung d. Ressourcenverbrauchs Einnahmen aus Abgaben Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) Unkontrollierte zeitversetzte Zwangserhöhung der expliziten Schulden Verschuldungstreiber Kontinuierlicher Anstieg der expliziten Verschuldung 11
Konsequenzen von Intransparenz und Verschuldungsillusion Intransparenter Ressourcenverbrauch Kombination von Verschuldungsillusion organisierte Interessen (Olson) wachsende Abhängigkeit vom Kapitalmarkt und Bankensystem Existenzielle Gefährdung des demokratischen Gemeinwesens und dessen ökonomischer Basis Vergeblichkeitsfalle? Notwendige Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungs- Wesens (Transparenz) und Entschuldung als Demokratieprobleme Aktuell: Hetorogene Reformsituation / Flickenteppich in Deutschland und Europa
Überblick über den hetorogenen aktuellen Reformstand (Einführung der Doppik) in Deutschland
Heterogenität in Europa Ernst&Young (2012) Overview and comparison of public accounting and auditing practices in the 27 EU Member States
Zusammenfassung der Reformsituation Deutschland / Europa Kommunen Länder Bund EU/Europa Reform d. HH/ RW auf Basis d. Doppik seit 10 Jahren (IMK-Beschlüsse 2003) weitgehend flächendeckend (kaum Konsolidierung) Bisher Reform auf Basis der Doppik in: Hamburg Hessen (NRW, Bremen) ansonsten KLR/ erweit. Kameralistik 2010 Abbruch Reform (Haush. ausschuss.); Kameralistik KLR neuerdings: Hinwendung zur Vermögens rechnung StarkeTendenz zu Accrual Acc. auf zentralstaatlicher u. kommunaler Ebene; teilweise IPSAS; wenig Inform. über Konsolidierung Doppisches System (Accrual Accounting) Heterogenität der Rechnungslegung - Doppik- Kameralistik erweiterte Kameralistik (Accrual Cash combination Cash /Accrual Acc.) Heterogenität der Rechnungssysteme Standardisierungsbedarf: Rechnungsstil / Rechnungslegung / Konsolidier.
16 Institutionelle Transparenz von Effizienz u. Effektivität öffentlicher Ressourcensteuerung als (normatives) Demokratieprinzip Reformwellen Theoretischer Bezugsrahmen
Reformwellen im öfftl. Sektor: Internationale Entwicklungslinien Zeit Rückbau bürokratischer Regime (Niskanen/Wildavsky) New Public Management (Hood/Osborne&Gaebler) Good (Public) Governance (Rhodes/Benz) Performance Management Open Government Innovation (Bouckaert/Hilgers) 1. Welle Programme & Evaluation 2. Welle Ergebnisse/Value for Money 3. Welle Responsibility & Compliance Outcome 4. Welle Transparenz & Partizipation 2014 Heterogenes aber komplementäres Spektrum an Reformkonzepten Gemeinsamkeit: Schaffung neuer Institutionen/Systeme/ Regeln zur Verhaltenssteuerung der relevanten Akteure Institutionenökonomie als Grundlage
Institutionenökonomische Grundlagen: Prinzipal-Agenten-Theorie Delegation/Arbeitsteilung PRINZIPAL Volk/ Souverän delegiert Ziele und Ressourcen Öfftl. HH u. RW Transparentes/ einheitliches Anreiz- und Sanktionssystem an AGENT Politik Verwaltung/ Management Transparentes/ einheitliches Steuerungs- u. Kontrollsystem opportunistisches Verhalten P R O B L E M Informationsasymmetrie Zieladäquates Handeln der Akteure Problem der Verhaltensbeeinflussung der relevanten Akteure
Transparenz und zu standardisierende Elemente des öfftl. HH u. RW Tendenz in Deutschld. (HgrG) Rechnungssystem Rechnungsstil Elemente Integration d. Elemente Doppik/ IVR/HGB Standardisierung horizontal/integration innerhalb der Ebenen Doppik/ HGB Ansatz u. Bewertung der Rechengrößen im RW/ HH Einheitlichkeit Planung (HH). Ist-Rechnung (RW) B vertikal /Int. bei Mehrebenensystem (Komm./Länder/ Bund/EU) HGB E P S A S Konsolidierung dezentr. Organisationsstrukturen horizontal vertikal Pflicht, Vorgehensweise
20 EPSAS - EPSAS als Teil eines europäischen / weltweiten Standardisierungsprogramms - Bisheriger Prozess - Governance
Dieter Engels, Präsident des Bundesrechnungshofs Interview in: Wirtschaftswoche Nr. 10, 1.3.2014, S. 26 f. 21 Endlich Schulden abbauen Die nationalen Haushalte sollen nicht mehr nach der alten Kameralistik geführt werden. Brüssel will eine kaufmännische Bilanzierung allerdings nicht nach deutschem Handelsgesetzbuch, sondern nach Standards und Wünschen der EU-Kommission. Merkwürdigerweise interessiert das kaum jemanden in Berlin. Wir müssen uns aber fragen: Wäre diese Reform gut für uns?
EPSAS: Bisheriger Prozess EPSAS als Teil eines europ. / weltweiten Standardisierungsbedarfs 22 ESVG (Europäisches System der VGR) ESVG-Standards (Verordnung (EG) Nr. 2223/96 vom 25. juni 1996) SNA Europäische Finanzstatistik / Eurostat (Problem Finanzkrise/Maastricht-Kriterien) System of National Accounts (United Nations Statistics Divisiion) Private Unternehmensrechnung IAS / IFRS Öffentliches Rechnungswesen IPSAS EPSAS accrual based -Accrual statistics -Accrual Account. (Periodenrechnung) In zahlreichen Ländern/ int. Org. praktiziert
EPSAS: Bisheriger Prozess Zeit Maßnahme Kennzeichnung 2011 Six-Pack-Initiative, insbes. Richtlinie 2011/85/EU; Mitteilung KOM 2011 Reformbedarf im ESVG 2012 Öffentliche Konsultation zur Eignung der IPSAS für die öffentliche Rechnungslegung der Mitgliedsländer Sind IPSAS geeignet? 6. März 2013 Bericht der Kommission an Rat und EU-Parlament und Ergänzendes Arbeitspapier EPSAS erstmals genannt Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspakts Verbesserung der Qualität der Finanzstatistik Auftrag an Eurostat bis 31.12.2012 Eignung IPSAS zu prüfen Beurteilung der Eignung der IPSAS aus Sicht der MS 68 Antworten (davon 16 aus Deutschland) (16 Berufsorganisationen und Normgebern, 10 Finanzministerien) 38% für Eignung der 31% sehen Fortentwicklungsbedarf, 28% verneinen Betonung der Notwendigkeit harmonisierte Grundsätze für ÖRW für alle MS einzuführen IPSAS nicht 1:1 in den EU- Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Aber wichtige Referenz für künftige europäische Rechnungsführungsnormen Vereinheitlichung Finanzstatistik und Accounting
EPSAS: Bisheriger Prozess Zeit Maßnahme Kennzeichnung 29/30. Mai 2013 Tagung von Eurostat/Kommission in Brüssel EPSAS sind gewollt 30. Mai 2013 Inkrafttreten des EU-Two-Pack als Ergänzung zum EU-Six-Pack aus 2011 Einführung von EPSAS zwecks Harmonisierung des RW und als weitere Maßnahme zur haushaltspolitischen Integration der Mitgliedsstaaten Positives Echo von Rat, EZB, EU Rechnungshof und Kommission Schärfere Überwachung der nationalen Haushalte Bei Verstoß gegen Stabilitäts- und Wachstumspakt, kann die Kommission eine überarbeitete Version einfordern 2. Oktober 2013 Erstes Treffen: EPSAS Taskforce Delegierte aus Mitgliedstaaten 25.11.2013 Konsultation über künftige EPSAS Steuerungsgrundsätze und Steuerungsstrukturen 2015 Mitteilung der Kommission zur Vorbereitung eines eventuellen Legislativvorschlags über EPSAS Ab 2015 Einführung der EPSAS in den Mitgliedsländern Ende: 17.02.2014 Vorlage Konsultationspapier: EPSAS Governance Finale Governance Struktur und Regulation Framework Überführung in nat. Recht Endorsement Implementierung
IPSAS als Referenzsystem für EPSAS: Einschätzung der EU-Kommission/Eurostat Standards ohne oder mit nur geringen Anpassungen umsetzbar Standards mit notwendigen Anpassungen oder nur selektiv umzusetzen Standards mit notwendigen Änderungen für eine Umsetzung IPSAS 1: Darstellung des Abschlusses IPSAS 2: Geldflussrechnung IPSAS 3: Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden IPSAS 4: Auswirkungen von Wechselkursänderungen IPSAS 5: Fremdkapitalkosten IPSAS 9: Erträge aus Lieferungen und Leistungen IPSAS 10: Rechnungslegung In Ländern mit Hyperinflation IPSAS 11: Bau und Fertigungsaufträge IPSAS 12: Vorräte IPSAS 14: Ereignisse nachdem Abschlussstichtag IPSAS 16: Finanzinvestitionen in Immobilien IPSAS 19: Rückstellungen, Eventualverbindlichkeit und Forderungen IPSAS 27: Landwirtschaft IPSAS 32: Dienstleistungs-Konzessionen IPSAS 7: Anteile an assoziierten Einheiten IPSAS 8: Anteile an Joint Ventures IPSAS 13: Leasingverhältnisse IPSAS 15: Finanzinstrumente IPSAS 17: Sachanlagen IPSAS 18: Segmentberichterstattung IPSAS 20: Beziehungen zu nahe stehenden Einheiten und Personen IPSAS 21: Wertminderung nicht Zahlungsmittel generierender VG IPSAS 22: Darstellung finanzstatistischer Informationen des Sektors Staat IPSAS 23: Steuern und Transfers IPSAS 24: Darstellung von Budgetinformationen IPSAS 25: Leistungen an Arbeitnehmer IPSAS 26: Wertminderungen Zahlungsmittelgenerierender Vermögen IPSAS 31: Immaterielle Vermögen IPSAS 6: Konsolidierte und Einzelabschlüsse IPSAS 28: Finanzinstrumente: Darstellung IPSAS 29: Finanzinstrumente : Erfassung und Bewertung IPSAS 30: Finanzinstrumente: Offenlegung 14 14 4
EPSAS Governance Council EU-Parliament EU-Commission EPSAS Commitee EPSAS Governance Advisory Board WG EPSAS Standards (and ad hoc TFs) WG EPSAS Interpretation (and ad hoc TFs) Konsultation: 25. November bis 17. Februar 2014 EPSAS Technical Advisory Group :Oversight : Standardsetting and Interpretation : Expert advice and opinion
Entwurf EPSAS Governance Council EU-Parliament EU-Commission WG EPSAS Standards (and ad hoc TFs) EPSAS EPSAS Commitee Governance EPSAS Committee Advisory Board Aufgabe Vorsitz WG EPSAS Interpretation Organisation (and ad hoc TFs) Lenkungsgremium definiert Arbeitsprogramm zur EPSAS Entwicklung (für Working Groups) EU Kommission EU Kommission Zusammensetzung EPSAS Technical Advisory Group Legitimierung Einfluss Hohe Verwaltungsbeamte aus Mitgliedsstaaten Aus EPSAS Framework Einfluss auf Implementierungsverfahren der
Entwurf EPSAS Governance Council EU-Parliament EU-Commission WG EPSAS Standards (and ad hoc TFs) EPSAS Commitee WG EPSAS Interpretation (and ad hoc TFs) EPSAS Governance Advisory Board EPSAS Governance Advisory Board (EPSAS GAB) Aufgabe Aufsichtsorgan, das den EPSAS Prozess überwacht Jährlicher EPSAS Bericht Support für EPSAS-Committee Vorsitz EU Rat bestimmt und Parlament bestätigt Vorsitzenden EPSAS Technical Advisory Group Organisation Zusammensetzung Legitimierung Einfluss EU Kommission Outstanding Experts des öffentlichen Rechnungswesens Aus EPSAS Framework Bericht an EU-Parlament und Beisitzer im EPSAS
Entwurf EPSAS Governance EU-Commission EPSAS Commitee EPSAS Working Group(s) Aufgabe Vorsitz Council Organisation Zusammensetzung Legitimierung Einfluss Zwei Typen: Technische EU-Par- Entwicklung von Standards Entwicklung von Interpretationen Entwickeln liament Vorschläge (Draft) zur Vorlage im Committee EU Kommission EU Kommission Experten des öffentlichen Rechnungswesens aus Behörden der Mitgliedsstaaten Commission Expert Group gemäß Commission Communication COM(2010) 7649 EPSAS Governance Advisory Board Keine bindende Entscheidungen, nur Vorschläge WG EPSAS Standards (and ad hoc TFs) WG EPSAS Interpretation (and ad hoc TFs) EPSAS Technical Advisory Group
Entwurf EPSAS Governance EU-Commission EPSAS Commitee EPSAS Technical Advisory Group (EPSAS TAG) Council EU-Parliament Aufgabe Instrument zur Einflussnahme von Stakeholdern Vorbereitung für Standardsetzung Entsendung von Beobachtern in Working Groups Vorsitz Organisation Zusammensetzung Legitimierung Einfluss Aus EPSAS TAG gewählt EU Kommission Diverse Stakeholder: Anwender, Rechnungshöfe, WPG, Wissenschaft, Statistische Ämter. Aus EPSAS Framework EPSAS Governance Advisory Board Keine Entscheidungsbefugnis WG EPSAS Standards (and ad hoc TFs) WG EPSAS Interpretation (and ad hoc TFs) EPSAS Technical Advisory Group
-- EPSAS Governance Zusätzlich noch: EPSAS Task Forces Aufgabe Informelles Expertengremium zu besonderen Themen (Think Tank Reflection Group) Wird bei Bedarf einberufen Vorsitz Organisation Zusammensetzung Legitimierung Einfluss EU Kommission EU Kommission Experten des öffentlichen Rechnungswesens aus Behörden der Mitgliedsstaaten Ad hoc durch Kommission gegründet Keine Entscheidungen, Bericht an Kommission 2. Sitzung vom 13.02.2014 https://circabc.europa.eu/sd/a/3b46fad9-cdc3-47e5-bd29- c34001734dca/draft%20notes%20tf%20epsas%20gov%2013% 20Feb%202014%20120314.pdf
32 Fazit Offene Fragen
Fazit: EPSAS sind auf dem Weg : Eindeutiger Reformpfad zu Accrual Accounting Europäische Harmonisierung sinnvoll u. notwendig: Standards Wert an sich IPSAS: sinnvolles Referenzsystem mit Modifikationsnotwendigkeiten Für Deutschland Chance zur Harmonisierung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens Kongruenz von Finanzstatistik, VGR, privatwirtschaftl. Rechnungswesen und öfftl. Rechnungslegung (Accrual Statistics Accrual Accounting) Chance zu neuen europäischen Grundsätzen des Haushaltsausgleich (Aufwand=Ertrag) Überwindung der Unzulänglichkeiten von Schuldenbremse und Maastricht-Kriterien (Unterscheidung zwischen impliziten und expliziten Schulden) EPSAS- Initiative richtet sich nur auf die Standardisierung des Rechnungswesens, nicht HH Die EU- Rechtsgrundlagen (Primärrecht) für die Umsetzung einer Standardisierung im Sinne von EPSAS sind vorhanden
Offene Fragen: EPSAS Was will die EU-Kommission? Geht es letztlich um Einflussnahme auf die nationalen Haushalte? Einstieg in die Zentralisierung des Haushaltswesens der Mitgliedsländer? (zum hist. Budgetrecht, siehe: Bergmoser 2011) Popitz sche Gesetz: Anziehungskraft des zentralen Etats übergibt Aufgaben nach oben im Mehrebenensystem (nebenbei: ebenso Erklärungsgröße für Druck auf die Zentralbanken) Verbindlichkeit eines EPSAS/IPSAS Framework? Grad der Standardisierung? Rolle der nationalen Standardisierungsgremien? ( 49 a HGrG)? Deutsche Beteiligung an der Diskussion / Entwicklung von EPSAS?
Wer ein handlungsfähiges Europa in einer globalen Welt mit multiplen Machtzentren für notwendig hält und will, wird sich EPSAS und deren Entwicklungsprozess nicht verschließen können einerseits Andererseits trägt das Glaubwürdigkeitsproblem der Europa-Politik sowohl nach innen als auch nach außen eher nicht zur Akzeptanz dieses Prozesses bei.
Dietrich Budäus dietrich.budaeus@alice-dsl.net Eschborn, 3. April 2014