BDL Markgrafenstaße 19 10969 Berlin European Banking Authority One Canada Square (Floor 46) Canary Wharf London E14 5AA UK per e-mail Draft EBA Guidelines on limits on exposures to shadow banking entities (EBA/CP/2015/06) Kontakt: Dr. Martin Vosseler vosseler@leasingverband.de Fon +49(0)30-206337-14 Fax +49(0)30-206337-30 Berlin, 19. Juni 2015 Sehr geehrte Damen und Herren, als Bundesverband Deutscher Leasing-Unternehmen e.v. (EU Transparenzregister Identifikationsnummer 84917875724-73) nehmen wir gerne die Gelegenheit wahr, zu dem oben erwähnten EBA-Konsultationspapier Stellung zu nehmen. Unser Verband vertritt exklusiv die Interessen der Leasing-Wirtschaft in Deutschland gegenüber Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit. Wir repräsentieren rund 180 Mitgliedsgesellschaften aller Größenklassen, vom Mittelständler bis zum international tätigen Leasing-Konzern. Mit einem jährlichen Investitionsvolumen von derzeit rund 56 Mrd. gehört der deutsche Leasing-Markt neben dem des Vereinigten Königreichs zu den größten in Europa. Angesichts eines Anteils des Mobilien- Leasing an den gesamtwirtschaftlichen Ausrüstungsinvestitionen von 22,7 % - bezogen auf die außenfinanzierten Investitionen sogar von 51 % - trägt Leasing maßgeblich zur Investitionsversorgung der deutschen Wirtschaft bei. Einen besonderen Kundenschwerpunkt bildet dabei traditionell der Mittelstand. Wir beschränken uns auf eine Beantwortung von Question 1 des Konsultationspapiers. Hintergrund ist unsere Sorge, dass Leasing deutscher Prägung zu Unrecht als Schattenbankaktivität qualifiziert wird und auf Seiten der finanzierenden Kreditinstitute entsprechend dem EBA-Vorschlag von der Limitierung der Exposures betroffen sein könnte. Dies würde die Finanzierungsmöglichkeiten der Leasing-Unternehmen unnötig erschweren und letztlich die Realisierung gesamtwirtschaftlich dringend benötigter Realinvestitionen behindern. Wir werden im Folgenden zunächst darlegen, dass das Geschäftsmodell der deutschen Leasing-Unternehmen keinerlei schattenbankspezifische Risiken birgt, bereits heute umfangreichen regulatorischen Anforderungen unterliegt und deshalb keiner über das bisherige Maß hinausgehenden direkten oder indirekten Regulierung bedarf (Abschnitte 1 bis 3). Vor diesem Hintergrund werden wir anschließend unsere Kritik an der vorgeschlagenen Schattenbankdefinition der EBA substantiieren (Abschnitt 4) und entsprechende Änderungsvorschläge (gekennzeichnet durch Kasten) unterbreiten.
Seite 2 1. Geschäftsmodell der Leasing-Unternehmen in Deutschland Der Begriff des Leasing ist nicht einheitlich definiert und wird in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union zum Teil mit sehr unterschiedlichen Aktivitäten in Verbindung gebracht. Deshalb beschreiben wir nachfolgend zunächst die wesentlichen Eckpunkte des Geschäftsmodells der Leasing-Unternehmen in Deutschland. Leasing-Unternehmen kaufen Investitionsgüter nach den Vorgaben ihrer Kunden und überlassen sie diesen für einen fest vereinbarten Zeitraum gegen Entgelt zur Nutzung. Rechtliche Grundlage dafür ist das allgemeine deutsche Mietrecht, wobei davon abweichend typische Vermieterrisiken mitunter vertraglich auf den Leasing-Nehmer übertragen werden. Nach Ablauf des Nutzungsüberlassungszeitraums verwerten Leasing-Unternehmen die Investitionsobjekte am Markt und nutzen dazu ihre etablierten Absatzkanäle. In Ausnahmefällen kann die Verwertung auch an die Leasing-Nehmer erfolgen. Im Mittelpunkt des gesamten Leasing-Prozesses steht das Investitionsobjekt von der Beschaffung über die Nutzungsüberlassung bis hin zur Verwertung. Die Grundlage dafür bietet das besonders ausgeprägte Objekt-Know-how der Leasing-Gesellschaften. Sie kennen die Beschaffungs- und Absatzmärkte sowie die technischen und wirtschaftlichen Eigenheiten der Objekte und können deshalb deren Wertverläufe zuverlässig einschätzen. Neben der Bonität des Leasing-Nehmers, die nach banküblichen Verfahren beurteilt wird, stellt die Werthaltigkeit des Leasing-Objekts die zweite tragende Säule bei der Entscheidung der Leasing-Unternehmen über Geschäftsabschlüsse dar. Die Finanzierung der zur Nutzung überlassenen Leasing-Objekte erfolgt auf Seiten der Leasing-Unternehmen in aller Regel fristenkongruent über voll regulierte Kreditinstitute. Der gebräuchlichste Weg ist die Aufnahme von Krediten, die hinsichtlich Laufzeit und Tilgungsmodalitäten den über die Objekte abgeschlossenen Leasing-Verträgen angepasst sind. Alternativ kann ein Leasing-Unternehmen schon bei Abschluss des Leasing-Vertrages seine daraus gegenüber dem Leasing-Nehmer bestehenden Ansprüche auf Zahlung der zukünftigen Leasing-Raten sowie aus gegebenenfalls vereinbarten Restwertgarantien regresslos an Kreditinstitute verkaufen (so genannte Forfaitierung) 1. In beiden Fällen steht neben der Bonität des Leasing-Gebers (Kredit) bzw. des Leasing-Nehmers (Forfaitierung) das Leasing-Objekt als zusätzliche Sicherheit für die Finanzierung zur Verfügung. 2. Keine schattenbankspezifischen Risiken In Kapitel 3 Ziffer 4 des EBA-Konsultationspapiers werden diverse mit Schattenbanken einhergehende Risiken identifiziert, die nach Auffassung der EBA Anlass zu besonderer aufsichtsrechtlicher Aufmerksamkeit geben. Keines dieser Risiken lässt sich mit dem vorstehend beschriebenen Geschäftsmodell der deutschen Leasing-Branche in Zusammenhang bringen: 1 Eine Sonderform der Forfaitierung unter Einbindung des Kapitalmarktes stellt der Forderungsverkauf im Rahmen von ABS-Transaktionen dar. Dieses Finanzierungsinstrument wird von einigen wenigen Leasing-Unternehmen in Deutschland ergänzend mit eingesetzt. Gemessen am Gesamtvolumen des deutschen Leasing-Marktes ist der Anteil derartiger ABS-Finanzierungen sehr gering. Es ist festzuhalten, dass ungeachtet der jeweiligen Fundingmodalitäten des ABS-Vehicles jedenfalls aus Sicht des initiierenden Leasing-Unternehmens wie bei jeder Forfaitierung stets vollständige Fristenkongruenz gegeben ist.
Seite 3 Kein Risiko eines Runs und keine Liquiditätsprobleme Leasing-Unternehmen betreiben kein Einlagengeschäft, sodass ein Run im Sinne eines plötzlichen massenhaften Mittelabzugs von vornherein ausgeschlossen ist. Sie tätigen ihre Investitionen nur auf Veranlassung ihrer Kunden und erst nach dem Abschluss entsprechender Leasing-Verträge. Ein Nachfragerisiko besteht demnach nicht. Da die Leasing- Transaktionen regelmäßig fristenkongruent finanziert sind, lassen sich die daraus gegenüber Kreditinstituten bestehenden Zahlungsverpflichtungen grundsätzlich aus den Cash-Flows der abgeschlossenen Leasing-Verträge erfüllen. Es findet weder eine Fristen- noch eine Liquiditätstransformation statt. Insofern besteht auch kein Liquiditätsrisiko, etwa hinsichtlich der Erlangung einer Anschlussfinanzierung. Eine Einschränkung der am Markt verfügbaren Fremdfinanzierungen könnte allenfalls den Abschluss neuer Leasing-Geschäfte hemmen, jedoch niemals zu Liquiditätsproblemen führen, die die Erfüllung bereits eingegangener Zahlungsverpflichtungen gefährden würden. Leasing-Gesellschaften kommen deshalb auch nicht in die von der EBA befürchtete Situation, aufgrund von Liquiditätsproblemen ihre Assets in Gestalt der verleasten Objekte zu fire sale prices veräußern zu müssen. Der für alle Leasing-Unternehmen ohne Bankstatus in Europa gültige Grundsatz, dass kein Einlagengeschäft betrieben wird, spielt eine entscheidende Rolle für die Beurteilung des Risikogehalts des Leasing und zur Beantwortung der Frage eines eventuellen zusätzlichen Regulierungsbedarfs. Da von den Aktivitäten der Leasing-Unternehmen wie dargelegt keinerlei Gefahren für besonders schutzwürdige Anleger ausgehen können, ist zusätzlicher Regulierungsbedarf unseres Erachtens nicht zu erkennen. Keine Interkonnektivität und keine Ansteckungsgefahren [interconnectivity and spillovers] Die Finanzierung der deutschen Leasing-Unternehmen erfolgt wie beschrieben regelmäßig über Banken, die ihrerseits voll reguliert sind. Finanziert werden stets die zugrundeliegenden Assets wie Maschinen, Fahrzeuge, IT-Equipment oder Immobilien, die allesamt der Realwirtschaft zuzurechnen sind. Aus prudenzieller Sicht besteht grundsätzlich kein Unterschied, ob diese Assets direkt bei den Endnutzern finanziert werden oder wie im vorliegenden Fall bei Leasing-Gesellschaften als zivilrechtlichen und wirtschaftlichen Eigentümern. Da die finanzierenden Kreditinstitute selbstverständlich auch im Falle des Leasing die üblichen Großkreditgrenzen zu beachten haben, sind keine Klumpenrisiken, Ansteckungsgefahren oder sonstigen Interdependenzen zu befürchten. Wir legen in diesem Zusammenhang Wert auf die Feststellung, dass keines der deutschen Leasing-Unternehmen auch nur ansatzweise die in der Diskussion befindlichen Kriterien für non-bank non-insurer global systemically important financial institutions überschreiten würde. Auch die Erfahrungen aus der Welt-Finanzkrise zeigen, dass bei Leasing-Unternehmen keine nennenswerten Schieflagen zu beklagen waren, geschweige denn, dass es zu Ausfällen gekommen wäre, von denen eine Bedrohung für das Welt-Finanzsystem hätte ausgehen können. Im Gegenteil: Leasing hat in der Krise entscheidend zur Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Investitionsversorgung beigetragen und dadurch die Folgen des wirtschaftlichen Abschwungs erheblich abgemildert.
Seite 4 Keine übermäßige Verschuldung und keine Prozyklizität Über entsprechende aufsichtsrechtliche Vorgaben des Gesetzes über das Kreditwesen (KWG) sind die Leasing-Unternehmen in Deutschland zu einem fundierten Risikomanagement verpflichtet, das insbesondere einen Abgleich der eingegangenen Risiken und des vorhandenen Risikodeckungspotenzials im Rahmen einer Risikotragfähigkeitsrechnung vorsieht. De facto sind Leasing-Gesellschaften damit zu einer ihrem individuellen Risikoprofil adäquaten Eigenkapitalausstattung gezwungen, so dass übermäßige Verschuldung von vornherein ausgeschlossen ist. Leasing-Unternehmen tätigen keine Finanztransaktionen (im Sinne von Handel Geld gegen Geld ), sondern investieren in materielle Assets, die in ihrem zivilrechtlichen und wirtschaftlichen Eigentum stehen. Sie sind somit keine Finanzintermediäre, sondern Teil der Realwirtschaft. Wissenschaftliche Studien belegen das besonders günstige Risikoprofil des Leasing 2. Zum einen wirkt die abstrakte Möglichkeit der Leasing-Geber, ihre Kunden im Fall von Zahlungsstörungen von der Nutzung betriebsnotwendiger Investitionsgüter ausschließen zu können, in hohem Maße stabilisierend auf deren Zahlungsverhalten. Zum anderen sind Leasing-Unternehmen aufgrund ihrer Eigentümerstellung, ihrer besonderen Objektexpertise und ihrer etablierten Absatzkanäle in der Lage, besonders hohe Erlöse aus der Verwertung der Leasing-Objekte ( Recoveryquoten ) zu erzielen, falls es doch einmal zu Zahlungsausfällen des Leasing-Nehmers kommen sollte. Die führt insgesamt zu LGDs, die empirisch nachweisbar deutlich unter denjenigen von Bankkrediten liegen. Kein Mangel an Transparenz und keine Komplexität [opaqueness and complexity] Das oben beschriebene Geschäftsmodell der deutschen Leasing-Unternehmen ist einfach und unkompliziert. Wie andere realwirtschaftliche Unternehmen auch, investieren Leasing- Gesellschaften in materielle Assets, die sie zu ihrer Leistungserbringung der temporären entgeltlichen Nutzungsüberlassung an ihre Kunden einsetzen. Auch die Finanzierung der Leasing-Unternehmen weist keine strukturellen Besonderheiten auf. Die Art und Weise der Verflechtung mit dem regulierten Bankensektor unterscheidet sich im Prinzip nicht von herkömmlichen Industrieunternehmen. Durch die nationalen wie internationalen Vorschriften zur Leasing-Bilanzierung ist sichergestellt, dass alle von Leasing-Unternehmen aufgenommenen Verbindlichkeiten und alle eingegangenen Risiken transparent ausgewiesen werden. Darüber hinaus unterliegen deutsche Leasing-Unternehmen der Beaufsichtigung durch BaFin und Bundesbank, die nach den gesetzlichen Vorgaben des KWG jederzeit in der Lage sind, sich ein umfassendes Bild von der Risikosituation jedes einzelnen Unternehmens zu machen. Keine Regulierungsarbitrage wegen risikoadäquater Regulierung auf nationaler Ebene Neben den vorgenannten Punkten wird in Kapitel 3 Ziffer 25 des EBA-Konsultationspapiers die Sorge vor Regulierungsarbitrage geäußert, die jedoch im Zusammenhang mit Leasing deutscher Prägung ebenfalls unbegründet ist. Deutsche Leasing-Unternehmen wurden 2008 vom nationalen Gesetzgeber der Aufsicht für Finanzdienstleistungsinstitute nach den Vorschriften des KWG unterstellt. Dabei wurden die auferlegten Regulierungsmaßnahmen spe- 2 Vgl. z. B. Deloitte, The Risk Profile of Leasing: The Role of the Leased Asset, 2013
Seite 5 ziell auf das Geschäftsmodell des Leasing und sein Risikoprofil maßgeschneidert, sodass eine Regulierungsarbitrage im Sinne einer nicht risikoadäquaten Bevorzugung ausgeschlossen ist. Die Leasing-Aufsicht beinhaltet umfassende Zulassungs-, Melde- und Kontrollpflichten, die aus dem KWG übernommen sind. Den Kern bilden die Vorschriften zum Risikomanagement nach 25a Abs. 1 KWG. Wie oben bereits erwähnt verpflichten diese Leasing-Unternehmen de facto zu einer unternehmensindividuellen und risikoadäquaten Eigenkapitalausstattung. Die diesbezüglichen Regelungen sind dabei weniger formell ausgestaltet als die Eigenkapitalvorschriften der Banken, was wiederum mit dem abweichenden Geschäftsmodell der Leasing-Unternehmen korrespondiert. Gleichwohl stehen die auf deutsche Leasing- Unternehmen anzuwendenden prudential and supervisory requirements hinsichtlich ihrer Robustheit denjenigen der Banken in nichts nach. 3. Zwischenfazit: Deutsche Leasing-Unternehmen sind keine Schattenbanken Die vorstehenden Ausführungen haben gezeigt, dass deutsche Leasing-Unternehmen über ein besonders risikoarmes Geschäftsmodell verfügen, das nicht im Bereich der Finanzintermediation, sondern in der Realwirtschaft zu verorten ist. Mit den Aktivitäten deutscher Leasing-Unternehmen sind keinerlei schattenbankspezifische Risiken verbunden. Es ist deshalb nicht gerechtfertigt, sie begrifflich dem Schattenbanksektor zuzurechnen. Deutsche Leasing- Unternehmen werden vom nationalen Gesetzgeber bereits in einer Weise risikoadäquat reguliert, die hinsichtlich ihrer Robustheit mit der Regulierung von Banken vergleichbar ist. Da sie kein Einlagengeschäft betreiben, bestehen insbesondere keinerlei Risiken für besonders schutzwürde Anleger und kein Risiko eines Runs. Es gibt deshalb keinerlei Veranlassung, deutsche Leasing-Unternehmen über das bisherige Maß hinaus einer zusätzlichen direkten oder indirekten Regulierung zu unterwerfen. Dies bestätigen die Erfahrungen aus der Welt- Finanzkrise, in der Leasing-Unternehmen keine Schieflagen zu verzeichnen hatten, sondern vielmehr über die Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Investitionsversorgung maßgeblich zur Abmilderung der Folgen des wirtschaftlichen Abschwungs beigetragen haben. 4. Schattenbankdefinition der EBA zielgenauer ausgestalten Wie eingangs erwähnt haben wir die Sorge, dass Leasing deutscher Prägung zu Unrecht von der vorgeschlagenen Schattenbankdefinition der EBA erfasst werden könnte. Schon durch die damit verbundene begriffliche Stigmatisierung würden unserer Branche erhebliche Nachteile drohen. Hinzu käme die Gefahr einer Belastung der Finanzierungsmöglichkeiten durch unnötige administrative Erschwernisse und in Einzelfällen auch durch quantitative Beschränkungen. In der Folge droht eine massive Beeinträchtigung der Investitionsversorgung der deutschen Wirtschaft und insbesondere des Mittelstands. In einem zweistufigen Ansatz definiert die EBA shadow banking entities als Unternehmen, die (1) eine oder mehrere credit intermediation activities ausüben und (2) nicht zu den ausdrücklich ausgenommenen Unternehmen zählen. Gegen dieses zweistufige Vorgehen ist im Prinzip nichts einzuwenden. Inhaltlich bedürfen die beiden Kriterien jedoch einer wesentlich zielgenaueren Ausgestaltung.
Seite 6 Kriterium (1) credit intermediation activities Als credit intermediation activities bezeichnet die EBA bankähnliche Aktivitäten wie Laufzeittransformation, Liquiditätstransformation, Leverage, Kreditrisiko-Transfer und ähnliche Aktivitäten. Für Kriterium (1) im Rahmen der Schattenbankdefinition genügt bereits das Ausüben einer einzigen der genannten Aktivitäten. Unseres Erachtens ist diese Abgrenzung viel zu ungenau und weitgreifend. Für die besagten Aktivitäten bestehen keine eindeutigen Begriffsdefinitionen, sodass Rechtsunsicherheit und eine uneinheitliche internationale Anwendungspraxis drohen. Quantitative Aspekte hinsichtlich des Ausmaßes und der Bedeutung der fraglichen Aktivitäten im Geschäftsmodell des betrachteten Unternehmens bleiben völlig unberücksichtigt. Dadurch werden unter Umständen ganz unterschiedliche Geschäftsmodelle, in die einzelne bankähnliche Aktivitäten mal mehr, mal weniger einfließen, regulatorisch in einen Topf geworfen. Im Ergebnis wird eine risikoadäquate Adjustierung der aufsichtsrechtlichen Maßnahmen erschwert oder sogar unmöglich gemacht. Wir regen deshalb an, das Kriterium (1) der Schattenbankdefinition grundlegend zu überarbeiten. Es sollte dahingehend geändert werden, dass die Gesamtheit der ausgeübten Aktivitäten unter Würdigung aller Aspekte des Einzelfalls dem betrachteten Unternehmen ein bankähnliches Gepräge geben muss und dass zugleich von diesem Unternehmen in wesentlichem Umfang die an anderer Stelle definierten schattenbankspezifischen Risiken, insbesondere die Gefahr einer Anlegergefährdung, ausgehen müssen. Völlig unverständlich ist uns, weshalb die EBA financial leasing im Sinne von Anhang 1 Ziffer 3 der CRD ohne weitere Begründung und ohne Einzelfallprüfung zu den credit intermediation activities rechnet. Wie oben bereits ausgeführt ist der Begriff des financial leasing vom europäischen Gesetzgeber nicht definiert und wird in den einzelnen Mitgliedstaaten mit sehr unterschiedlichen Aktivitäten in Verbindung gebracht. Während Leasing-Geschäfte in Deutschland üblicherweise fristenkongruent finanziert werden, mag es in anderen Ländern zu einer systematischen Fristentransformation kommen. Während bei Leasing in Deutschland der Nutzungsüberlassungscharakter im Vordergrund steht, mag es andernorts die Finanzierungsfunktion sein. Aus unserer Sicht verbietet es sich schon deshalb, alle unter dem Begriff financial leasing potenziell zu subsumierenden Aktivitäten von vornherein als credit intermediation activities einzustufen. In Deutschland jedenfalls ähneln die Aktivitäten der Leasing-Unternehmen eher denen eines industriellen Dienstleisters als denen einer Bank. Wir bitten deshalb dringend darum, zumindest financial leasing aus der Liste der obligatorischen credit intermediation activities zu streichen. Noch besser wäre es unseres Erachtens, generell auf diese Liste zu verzichten. Kriterium (2) ausdrücklich ausgenommenes Unternehmen Grundsätzlich halten wir es für vernünftig, Unternehmen aus der Schattenbankdefinition auszunehmen, die bereits einer angemessenen Regulierung unterliegen. Wie oben bereits ausgeführt sind wir überzeugt, dass Leasing in Deutschland durch das KWG einer solchen, seinem spezifischen Risikoprofil angemessenen Regulierung unterliegt. Wir sind ebenso überzeugt, dass diese Regulierung in terms of robustness mit derjenigen von Banken ver-
Seite 7 gleichbar ist. Gleichwohl bleibt wegen der unbestimmten und auslegungsbedürftigen Formulierung in Kapitel 4 Titel I Nummer 6 Unterpunkt (3)(e) des Konsultationspapiers eine gewisse Restunsicherheit. Die Angemessenheit einer auf nationaler Ebene vorgenommenen Regulierung lässt sich nur beurteilen, wenn sowohl die getroffenen Regelungen als auch das Risikoprofil der regulierten Aktivitäten simultan betrachtet werden. Diese Beurteilung sollte am besten durch die nationalen competent authorities vorgenommen werden, weil sie die jeweiligen Verhältnisse vor Ort kennen. Ein generelles Benchmarking mit den auf Banken anzuwendenden Regelungen, wie es im EBA-Papier vorgeschlagen wird, erscheint uns vor diesem Hintergrund unangebracht. Denn es impliziert, dass die Risikoprofile zwischen den betrachteten Aktivitäten und den Aktivitäten der Banken vergleichbar sind. Dies kann jedoch keineswegs allgemein vorausgesetzt werden, wie das vorliegende Beispiel des Leasing in Deutschland beweist. Wir regen deshalb an, Kapitel 4 Titel I Nummer 6 Unterpunkt (3)(e) wie folgt zu formulieren: (e) financial institutions authorised and supervised by the competent authorities or third country competent authorities and subject to regulatory requirements (solo or at group level) that appropriately reflect their risk profiles in the competent authorities view Wir hoffen sehr, dass unsere Anmerkungen und Anregungen Berücksichtigung finden. Für Fragen stehen wir jederzeit gerne zur Verfügung. Mit freundlichen Grüßen Bundesverband Deutscher Leasing-Unternehmen e.v. Horst Fittler Hauptgeschäftsführer Dr. Martin Vosseler Geschäftsführer