Handlungsempfehlungen. zur Anerkennung von Qualifikationen aus dem Ausland. in der Europäischen Union

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1 1 Handlungsempfehlungen zur Anerkennung von Qualifikationen aus dem Ausland in der Europäischen Union Vorbemerkung Fachkräfte sind EU-weit gefragte Leute - sowohl in der Wirtschaft wie in öffentlichen Verwaltungen. Für die Zukunft wurde vielen europäischen Ländern ein Fachkräftemangel prognostiziert. Dies allein ist schon Grund genug, um die Fähigkeiten und Kompetenzen aller Erwerbsfähigen zu erkennen, optimal einzusetzen oder gegebenenfalls zu fördern, um so das dringend benötigte Personal zu bekommen. Doch hier liegen Potenziale brach, insbesondere bei Migrantinnen und Migranten, die in der EU leben, ihre Qualifikationen aber in anderen EU-Nationen oder gar in Drittstaaten erworben haben. Denn oft scheitert die Ausschöpfung dieser Potenziale an der Anerkennung der vorhandenen ausländischen Qualifikationen. Bei der Vielfalt der Berufsausbildungen und akademischen Bildungswegen innerhalb und außerhalb der EU sind Vergleichbarkeit, Anerkennung oder Nachqualifizierung Qualifikationen kein leichtes Unterfangen. Mit diesen Handlungsempfehlungen wollen die EQUAL-Entwicklungspartnerschaften Pro Qualifizierung aus Deutschland, I-ESCOSUR aus Spanien und Franchising ETnICO aus Italien aufgrund ihrer praktischen Erfahrungen dazu beitragen, die Anerkennungsverfahren zu verbessern sowie Migrantinnen und Migranten entsprechend ihrer Potenziale und Kompetenzen gleichberechtigtere Chancen in den jeweiligen Arbeitsmärkten zu ermöglich. Zielgruppe der Handlungsempfehlungen sind Politiker der jeweiligen Länder sowie Entscheidungsträger auf EU-Ebene, zuständige Verwaltungen, Behörden und Institutionen und Migrantenselbstorganisationen. Überblick der Empfehlungen 1. Mehr Informationen und leichtere Zugänge für Antragsteller 2. Anerkennungsverfahren optimieren, Nachqualifizierungen anbieten 3. Optimierung des Europäischen Qualifikationsrahmens 4. Schaffung EU-weit einheitlicher und anerkannter Kompetenzfeststellungsverfahren 5. Mehr Chancen für Drittstaatenangehörige 5.1 Erleichterte Anerkennung von EU-extern erworbenen Qualifikationen 5.2 Anerkennung von EU-intern erworbenen Qualifikationen Hintergrundinformationen Informationen zur EU Richtlinie Beispiele weiterer Vorschriften, Richtlinien, Zuständigkeiten Entstehung der Handlungsempfehlungen

2 2 1. Mehr Informationen und leichtere Zugänge für Antragsteller Status Quo: Für Migrantinnen und Migranten ist das umfangreiche Feld der Anerkennung ausländischer Qualifikationen mit den verschiedenen zuständigen Stellen schwer nachzuvollziehen sie wissen oft nicht, wer die richtigen Ansprechpartner, welche die zuständigen Institutionen sind und wie es um ihrer Möglichkeiten steht. Empfehlung: Jeder Zugewanderte sollte ein Recht auf Prüfung der Anerkennung seiner Qualifikationen bekommen und darüber auch informiert werden werden. Durch Einrichtung einer mehrsprachigen Hotline und Informationsmaterial könnten die Betroffenen weitere wichtige Informationen rund um die Anerkennungsverfahren erhalten. Für diese Informationsvermittlung ist es sinnvoll mit Migrantenselbstorganisationen zu kooperieren, denn sie haben meist guten Zugang zu ihren Landsleuten. Ebenso wird die Schaffung zentraler Beratungseinrichtungen für alle Berufsrichtungen empfohlen. Experten aus Handwerkskammern, Industrie- und Handelskammern, freien Kammern, Arbeitsagenturen sowie anderen Institutionen sollten hier vertreten sein. In diesen Beratungsstellen sollten zudem vorhandene Informationsmaterialien ausliegen. Der Wegweiser für die Anerkennung von im Ausland erworbenen beruflichen Qualifikationen, der von Pro Qualifizierung für Deutschland erarbeitet wurde, ist ein Beispiel für hilfreiche Informationen und informiert gleichermaßen Beratende wie Ratsuchende. In Ballungsgebieten wäre zu überlegen, ob statt dessen oder ergänzend Beratungsstellen eingerichtet werden, die als Kompetenzzentren auf die Antragsbearbeitung bestimmter Herkunftsländer spezialisiert sind. 2. Anerkennungsverfahren optimieren, Nachqualifizierungen anbieten Status Quo: Die Bewertung von ausländischen Bildungsnachweisen als Voraussetzung für ein Anerkennungsverfahren dauert oft sehr lange. Insbesondere bei Berufen, die im Aufnahmeland wenig bekannt sind, oder bei Anträgen auf Anerkennung von Menschen aus Staaten, aus denen selten eingereist wird, fehlt Beraterinnen und Beratern oftmals die Möglichkeit, Qualifikationsnachweise zu vergleichen und richtig einzustufen. Wird letztendlich keine Anerkennung gewährt, fehlen Zugewanderte oft Informationen und Möglichkeiten für ein weiteres Vorgehen. Empfehlung: Umfassende Datenbanken über vorhandene Berufe in EU- und Drittländern, sowie die damit erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten sollten das bestehende System optimieren. Damit wird es für Beraterinnen und Beratern möglich, schneller zu bewerten. Weil ein solches Anerkennungsverfahren für die Antragsteller oft mit erheblichem Aufwand und Kosten verbunden ist, wären bilaterale Länderabkommen ein gangbarer Weg, um benötigte Unterlagen schneller und kostengünstiger auszustellen. Migrantinnen und Migranten, deren Antrag auf Anerkennung eines Berufsabschlusses abgelehnt wurde sollten mehr Möglichkeiten geboten werden um fehlende Qualifikationen nachzuholen. Ein Vorbereitungskurs auf eine Externenprüfung in der Kfz-Branche, der derzeit als Modell im deutschen Handwerk durchgeführt wird, wäre ein nützlicher Weg, der Schule machen sollte. Bereits angebotene Nachqualifizierungen oder Ergänzungsstudiengänge sollten ebenfalls in zentral zugänglichen Datenbanken gebündelt werden, sodass eine entspreche Beratung erfolgen kann. 3. Optimierung des Europäischen Qualifikationsrahmens

3 3 Status Quo: Um die Vergleichbarkeit von Bildungsabschlüssen zu verbessern, wurde der Europäische Qualifizierungsrahmen (EQF) entwickelt, der nicht den Ausbildungsweg, sondern die beruflichen Kompetenzen, also die Ergebnisse, in den Mittelpunkt der Bewertung rückt. Auch informelle erworbene Fähigkeiten und Kenntnisse sollen hier in die beruflichen Anerkennung einfließen. Laut EQF sollen die einzelnen Berufe aller EU-Länder in acht Qualifikationsniveaus erfasst und damit vergleichbar werden. Die Umsetzung ist allerdings problematisch, was deutlich wird, wenn man zum Beispiel die unterschiedlichen Ausbildungsstandards der einzelnen EU-Mitglieder näher betrachtet. Empfehlung: Es müsste sichergestellt werden, dass für die Einstufung nicht allein die jeweilige Bezeichnung von Bildungsabschlüssen ausschlaggebend ist, sondern die Ausbildungsinhalte mit den erworbenen theoretischen und praktischen Kenntnissen damit für Bildungsabschlüsse gerechtfertigte Einstufungen im Rahmen des EQF erfolgen. Zudem,muss besser über die Chancen dieses Bewertungs- bzw. Übersetzungssystems informiert werden. Natürlich ist es grundsätzlich so, dass Anerkennungsverfahren umso leichter werden je vergleichbarer die Bildungsabschlüsse in EU-Ländern sind. Das darf jedoch nicht auf Kosten der Bildungsqualität gehen. Statt also beispielsweise das deutsche duale Ausbildungssystem auf rein schulische Verfahren zu dezimieren, sollte die Meßlatte langfristig stets an den besten Systemen angelegt werden. Bis dahin oder grundsätzlich müssen Möglichkeiten geschaffen werden um theoretische und praktische Lerneinheiten in Ausbildungen besser zu identifizieren. 4. Schaffung EU-weit einheitlicher und anerkannter Kompetenzfeststellungsverfahren Status Quo: Informell erworbene und persönliche Kompetenzen, wie Flexibilität, Anpassungsfähigkeit, Kommunikations- und Teamfähigkeit, Konzentrationsfähigkeit oder Konfliktlösungsstrategien, werden in europäischen Arbeitswelten immer wichtiger. Sie zu erfassen ist nicht leicht, dazu wurden und werden verschiedenste Kompetenzfeststellungsverfahren oder Profilings entwickelt und angewendet. Auch der EQF will dies ja implementieren. Empfehlung: Sinnvoll wäre die Entwicklung und Implementierung eines EU-weiten einheitlichen Kompetenzfeststellungsverfahrens. Zu empfehlen ist also zunächst die Erfassung und dann die Zusammenführung von zweckmäßigen, zielgruppengerechten Kompetenzfeststellungsverfahren in den einzelnen EU-Staaten. Dazu müsste entsprechendes Personal ausgebildet werden und Prüfstellen mit Zertifikat eingerichtet werden. Zunächst oder zudem wäre eine Generierung von EU-weiten Erfassungs- und Qualitätskriterien für Kompetenzfeststellungsverfahren erforderlich. Deren Ergebnisse müssten in allen EU-Staaten vergleichbar und gleichwertig sein. 5. Mehr Chancen für Drittstaatenangehörige 5.1 Erleichterte Anerkennung von EU-extern erworbenen Qualifikationen Status Quo: Die Anerkennung der Qualifikationen von Drittstaatsangehörigen, die außerhalb der EU erworben wurden, unterliegt nicht dem EU- sondern dem nationalstaatlichen Verantwortungsbereich. Diese beruflichen oder akademischen Abschlüsse werden häufig weder in Teilen noch vollständig anerkannt und müssen dann komplett neu erworben werden. Erschwerend kommt hinzu, dass kein Recht auf Überprüfung der eingereichten Unterlagen existiert.

4 4 Empfehlung: Auch Zugewanderten aus Drittstaaten sollte ein Recht auf Überprüfung ihrer Berufsabschlüsse eingeräumt werden. Sollten die vorhandenen Qualifikationen nicht ausreichend sein, so müssen auch hier Möglichkeiten der Nach- oder Anpassungsqualifizierungen vorhanden sein, um die Anerkennung im ganzen oder in Teilbereichen zu erwerben. In Bezug auf Beratungsstellen, Informationsvermittlung und andere Vorgehensweisen empfehlen wir die gleiche Behandlung, wie die der EU- Bürger. Hilfreiche wäre zudem eine EU-weit, einheitliche Handhabung und Verfahrensweise bei der Anerkennung von Qualifikationen aus Drittstaaten. 5.2 Anerkennung von EU-intern erworbenen Qualifikationen Status Quo: Für Drittstaatsangehörige findet die EU-Richtlinie auch dann keine Anwendung, wenn sie ihre Qualifikation in einem EU-Mitgliedsland absolviert haben. So kann zum Beispiel eine Migrantin mit türkischer Staatsangehörigkeit, die in Deutschland Medizin studiert hat, nicht ohne weiteres in den Niederlanden oder Frankreich arbeiten was ihr möglich wäre, wenn sie EU-Bürger wären. Die Anerkennung ihrer Qualifikation unterliegt den jeweiligen nationalen Anerkennungsverfahren. Empfehlung: Zum einen wird ein einheitlicher Umgang mit der Anerkennung von EU-intern erworbenen Qualifikationen von Drittstaatsangehörigen ohne EU-Pass von allen europäischen Staaten empfohlen. Darüber hinaus erscheint es angebracht das Kriterium der Staatsangehörigkeit durch das Kriterium des Ausbildungslandes zu ersetzen. Die EU sollte das Prinzip der Bildungsinländer anwenden, denn dies ist ausschlaggebend für die erworbenen Qualifikationen, nicht die Herkunft.

5 5 Informationen zur EU Richtlinie Im September 2005 hat die Europäische Kommission eine neue Richtlinie zur Regelung der Anerkennung von Berufsqualifikationen vorgelegt. Die Richtlinie fasst die bisherigen 15 Richtlinien, die im Laufe von 40 Jahren verabschiedet wurden und bislang die Anerkennung von Berufen regelten, zu einer zusammen. Die neue Richtlinie soll einen Beitrag zur Flexibilisierung der Arbeitsmärkte leisten, die Erbringung von Dienstleistungen in einem anderen Land der Gemeinschaft erleichtern und die grenzüberschreitende Mobilität von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern fördern. Die Richtlinie gilt für alle Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats der EU sowie des Europäischen Wirtschaftsraumes und der Schweiz, sofern sie in einem anderen Land der Union einen Beruf ausüben wollen als in dem Land, in dem sie ihre Berufsqualifikation erworben haben. Das betrifft gleichermaßen Selbstständige wie abhängig Beschäftigte. Unter diese EU-Richtlinie fallen nur reglementierte Berufe: Da sind staatlich anerkannte Berufe, deren Berufszugang und Berufsausübung an den Nachweis einer Qualifikation gebunden sind. In diesen Fällen existieren staatliche Stellen, die für die Anerkennung ausländischer Qualifikationen zuständig sind. Das bezieht sich zum Bespiel auf Rechtsberufe, Gesundheitsberufe, technische Berufe oder auch Berufe im schulisch-sozialen Bereich wie den Lehrerberuf, die Altenpflege und viele mehr. Für den Zugang zu nicht reglementierten Berufen reichen die Einstellungsbedingungen der Unternehmer oder Firmen, eine offizielle Anerkennung ist nicht gefordert. In diesen Fällen gibt es auch keine Behörde, die für die Anerkennung zuständig ist. Die Mitgliedstaaten können auf die Anwendung der Richtlinie bei den Berufen verzichten, die mit der Ausübung hoheitlicher Aufgaben verbunden sind, zum Beispiel im Polizeidienst. Die Berufsanerkennung gilt gleichermaßen für Unionsbürgerinnen und -bürger, die im Rahmen der Erbringung einer Dienstleistung in einem anderen Mitgliedsland arbeiten oder sich dort niederlassen möchten. Insgesamt gibt es drei Wege der Berufsanerkennung. 1) Im ersten Fall muss der Antragsteller eine Qualifikation nachweisen, die in fünf festgelegte Qualifikationsniveaus hinein passt, die die Ausbildung beschreiben. Das reicht von einem Nachweis über eine allgemeine Schulbildung von Primar- und Sekundarniveau bis zu einem Hochschuldiplom, das eine mindestens vierjährige erfolgreiche Hochschulausbildung belegt. Das Aufnahmeland kann die Anerkennung von einer Ausgleichsmaßnahme Eignungstest oder Anpassungsfortbildung abhängig machen. Und zwar dann, wenn die Ausbildungsdauer ein Jahr unter der im Aufnahmeland erforderlichen Dauer liegt oder die berufsfachlichen Inhalte sich deutlich unterscheiden, etwa Tätigkeiten verlangt werden, die im Herkunftsland nicht Bestandteil des Berufsbilds sind. In diesem Zusammenhang sieht die Richtlinie die Möglichkeit vor, dass die Berufsverbände Plattformen schaffen, mit deren Hilfe Standards festgelegt werden, die ein angemessenes Qualifikationsniveau sicherstellen. 2) Der zweite Weg der Berufsanerkennung vollzieht sich allein über die Berufserfahrung. Dabei gibt es zwei Gruppen von Berufstätigkeiten (die entsprechend der Statistikklassifizierung ISIC International Standard Classification of All Economic Activities definiert sind). Die erste Gruppe umfasst im Wesentlichen klassische Ausbildungsberufe in der Industrie, im Baugewerbe und im verarbeitenden Gewerbe. Bei ihnen müssen abhängig Beschäftigte eine Lehrzeit von mindestens drei Jahren und eine fünfjährige Berufspraxis nachweisen. Selbstständige brauchen eine sechsjährige Berufspraxis, die Ausbildungszeit ist jedoch nicht quantifiziert. Bei der zweiten Gruppe handelt es sich um Dienstleistungstätigkeiten im Handel, Restaurations- und Beherbergungsgewerbe, bei Kreditinstituten und ähnlichen Einrichtungen. Hier soll die Ausbildungszeit ebenfalls nicht mehr quantifiziert werden. Voraus-

6 6 setzung für die Berufsanerkennung ist vielmehr eine dreijährige Berufserfahrung in Vollzeit sowohl für Selbstständige als auch für abhängig Beschäftigte. 3) Der dritte Weg betrifft Human- und Tiermediziner, medizinisches Pflegepersonal, Hebammen, Apotheker und Architekten. Für diese Berufe sind fachliche Kenntnisse und Fähigkeiten festgelegt, die dazu führen, dass die Ausbildungen automatisch anerkannt werden. Für das Verfahren ist vorgesehen, dass die zuständige Stelle des Mitgliedstaats binnen drei Monaten über den Antrag der Berufsanerkennung entscheiden muss. Eine Ablehnung kann nach innerstaatlichem Recht angefochten werden.

7 7 Beispiele weiterer Vorschriften, Richtlinien, Zuständigkeiten Richtlinien und Vorschriften zur Anerkennung ausländischer Qualifikationen in der EU lassen sich in folgende Kategorien einordnen: Es gibt die generelle Unterscheidung zwischen beruflicher und akademischer Anerkennung, Regeln und Richtlinien, die EU-weit (einschließlich EWR und Schweiz) gelten, Regelungen und Richtlinien, die bilateral zwischen Ländern abgeschlossen wurden (z.b. zwischen Deutschland und der Türkei), eine Unterscheidung bezogen darauf, ob der Abschluss im Herkunftsland vor oder nach dessen Beitritt zur EU (oder zum EWR) erworben wurde, nationale Regelungen, die, wie im Falle des föderalen Systems in Deutschland, die Lage zusätzlich verkomplizieren. Um dies alles zu regeln, arbeiten beispielsweise in einem deutschen Bundesland: 6 Institutionen und Behörden, die über die akademische Anerkennung befinden; darunter 4 Behörden, die für die Anerkennung von Lehramtsausbildungen zuständig sind, circa 19 Ämter, Behörden und Kammern, die den Bereich der beruflichen Anerkennung versorgen. In Deutschland sind also nahezu 30 Institutionen mit der Anerkennung von Qualifikationen beschäftigt. Und zwar in nur einem von insgesamt 16 Bundesländern, die in Punkto Bildung zudem eigene Entscheidungen treffen können.

8 8 Zur Entstehung der Handlungsempfehlungen: Vom 18. bis 21. September 2006 trafen sich die EQUAL-Projekte Franchising ETnICO aus Italien, I- ESCOSUR aus Spanien und Pro Qualifizierung aus Deutschland im Bildungszentrum des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) in Hattingen an der Ruhr zu einem transnationalen Workshop. Die drei Initiativen arbeiten in ihren jeweiligen Ländern daran, Migrantinnen und Migranten die Integration in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Dazu zählt auch der transnationale Austausch, mit dem Ziel, voneinander zu lernen und gemeinsam nach Wegen zu suchen, die in der EU Erfolg versprechend umgesetzt werden können. In einem Schwerpunkt wurde über die EU-Richtlinie zur gegenseitigen Anerkennung von Berufsqualifikatonen (2005/36/EG ) diskutiert, die bis Oktober 2007 in nationales Recht umgesetzt sein muss. Sprecher aller drei Initiativen begrüßten die Richtlinie als Fortschritt, weil damit sogenannte reglementierte Berufe Berufe, die durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften an den Nachweis einer Qualifikation gebunden sind automatisch anerkannt werden. So können zum Beispiel Menschen aus Gesundheitsberufen oder Architekten und Ingenieure in ein anderes Land der EU gehen und dort ihrem Beruf ausüben. Aus der Diskussion um die Richtlinie im Besonderen und die Anerkennung von ausländischen Qualifikationen im Allgemeinen wurden verschiedene Forderungen formuliert, deren Umsetzung aus Sicht der Beteiligten dazu beitragen, die Berufsanerkennung so zu gestalten, dass den Interessen der Betroffenen Rechnung getragen wird und Beraterinnen und Beratern ihre schwierigen Aufgabe erleichtert wird. Pro Qualifizierung Arbeitslose Menschen mit Migrationshintergrund über 25 Jahre sollen eine Beschäftigung im 1. Arbeitsmarkt bekommen. Dies soll insbesondere durch Qualifizierung erreicht werden. Das ist das Hauptziel der EQUAL Entwicklungspartnerschaft Pro Qualifizierung. Zielgruppe sind vor allem Migrantinnen und Migranten, die 25 Jahre und älter sind. Dazu werden durch Beratungsnetzwerke und Qualifizierungsangebote Modelle entwickelt, um die vielfältigen Chancen einer interkulturellen Arbeitswelt nutzbar zu machen. Die verschiedenen Teilprojekte von Pro Qualifizierung wenden sich diesbezüglich insbesondere an Arbeitgeber, Betriebräte und andere Entscheidungsträger. Pro Qualifizierung erreicht Menschen mit Migrationshintergrund zum einen über die Zusammenarbeit mit Betriebs- und Personalräten, mit Betrieben und Unternehmen aus Industrie und Handwerk, mit Verwaltungen, Dienstleistern und Migrantenselbstorganisationen. Schließlich arbeitet die Entwicklungspartnerschaft auch mit Partnern in Italien und Spanien zusammen, um Erfahrungen auszutauschen und europaweite Lösungen zu finden. Um diese Ziele zu erreichen haben sich unter dem Dach von Pro Qualifizierung Gewerkschaftsvertreter, Arbeitgeberverbände und Migrantenorganisationen zusammengeschlossen. Franchising ETnICO [Text wird von Partner eingefügt] I-ESCOSUR

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