DER VERFASSUNGSGERICHTSHOF DES FREISTAATES SACHSEN

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1 Vf. 27-IV-97 DER VERFASSUNGSGERICHTSHOF DES FREISTAATES SACHSEN IM NAMEN DES VOLKES Beschluß In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. des Waldorf-Kindergartens L. e. V., vertreten durch die Vorstandsmitglieder Frau S. und Herrn B., 2. der Volkssolidarität KV Sächsische Schweiz e. V., vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn B., 3. des L. Kindergartenvereins e. V., vertreten durch die Vorstandsmitglieder Herrn M. und Frau L., 4. der Elterninitiative Kinderladen T. e. V., vertreten durch den Vorstand Herrn B., Frau M., Frau L. und Frau G., 5. der Kindertagesstätte O. Kitz e. V., vertreten durch die Vorstandsmitglieder Herrn N. und Frau K., 6. des Elternvereins Kindertagesstätte K. e. V., vertreten durch die Vorstandsmitglieder Frau W. und Frau S., 7. des Freien Kindergartens e. V., vertreten durch die Vorstandsmitglieder Herrn M. und Frau W., 8. des Kinderladens K. e. V., vertreten durch das Vorstandsmitglied Frau A.,

2 2 9. des Volkssolidarität Stadtverbandes C. e. V., vertreten durch die Vorstandsvorsitzende Frau Z., 10. der Trägerschaft der Volkssolidarität KV L./M. e. V., vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn L. Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte S. hat der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen durch den Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes Thomas Pfeiffer, die Richter Klaus Budewig, Ulrich Hagenloch, Alfred Graf von Keyserlingk, die Richterin Hannelore Leuthold sowie die Richter Hans v. Mangoldt, Siegfried Reich, Hans-Peter Schneider und Hans-Heinrich Trute am 23. Januar 1998 beschlossen: Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen. G r ü n d e : I. 1. Die Beschwerdeführer wenden sich mit ihrer am 30. Juni 1997 eingegangenen Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen 13 und 14 des Gesetzes zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen im Freistaat Sachsen (Gesetz über Kindertageseinrichtungen - SäKitaG) in der Fassung des Gesetzes über Maßnahmen zur Sicherung der öffentlichen Haushalte im Freistaat Sachsen (Haushaltsbegleitgesetz 1996) vom 22. Juli 1996 (SächsGVBl. S. 278). Durch Art. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 1996 wurden die Vorschriften über die Betriebskosten der Kindertageseinrichtungen wie folgt neu gefaßt:

3 3 13 Betriebskosten (1) Die Betriebskosten der Kindertageseinrichtungen tragen deren Träger. Betriebskosten sind die Personal- und Sachkosten. (2) Personalkosten im Sinne dieses Gesetzes sind die Aufwendungen des Trägers der Kindertageseinrichtungen für die Vergütung des Personals im Sinne des 12 nach den Bestimmungen des Bundesangestelltentarifs in der für das Beitrittsgebiet geltenden Fassung (BAT VKA-Ost) oder vergleichbarer Vergütungsregelungen einschließlich des gesetzlichen Arbeitgeberanteils zur Sozialversicherung und der zu der gesetzlichen Zusatzversorgung nach Maßgabe des Personalschlüssels gemäß 12 Abs. 4. (3) Sachkosten im Sinne dieses Gesetzes sind die sonstigen Aufwendungen des Trägers der Kindertageseinrichtung, soweit sie für den ordentlichen Betrieb der Kindertageseinrichtung erforderlich sind. Insbesondere sind dies Aufwendungen für Heizung, Reinigung und pädagogisches Material. Aufwendungen für Abschreibungen, Zinsen und Miete sowie Personalkostenumlagen sind nicht Sachkosten im Sinne dieses Gesetzes. Die nachzuweisenden Sachkosten im Sinne dieses Gesetzes betragen höchstens 45 vom Hundert der Personalkosten nach Absatz 2. Sachkosten, die den Betrag nach Satz 4 übersteigen, können von den freien Trägern gegenüber der Gemeinde nur auf der Grundlage vorher geschlossener Vereinbarungen geltend gemacht werden. 14 Aufbringung der Betriebskosten (1) Die Betriebskosten der Kindertageseinrichtungen werden durch Zuschüsse des Freistaates Sachsen, Leistungen des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, von den Gemeinden, durch Elternbeiträge und sonstige Einnahmen aufgebracht. Ist Träger der Kindertageseinrichtung ein Träger der freien Jugendhilfe, hat er im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit einen angemessenen Eigenanteil zu erbringen. (2) Die Betriebskosten ergeben sich aus den in der jeweiligen Gemeinde, getrennt nach Kinderkrippe, Kindergarten und Hort, ermittelten durchschnittlichen Personalkosten aller Einrichtungen nach 13 Abs. 2 sowie der Sachkosten der Einrichtungen nach 13 Abs. 3. (...) (7) Der Freistaat Sachsen gewährt dem Träger der Kindertageseinrichtung auf Antrag einen Zuschuß in Höhe von 52 vom Hundert der Personalkosten im Sinne des 13 Abs. 2. Der Zuschuß wird auf der Grundlage des nachgewiesenen Personalschlüssels nach 12 Abs. 4 gewährt. (...) (9) Die durch den Landeszuschuß und die Elternbeiträge nicht gedeckten Betriebskosten hat die Gemeinde zu übernehmen. Ist ein Träger der freien Jugendhilfe Träger der Kindertageseinrichtung, hat er nach Maßgabe von Absatz 1 in Verbindung mit 13 Abs. 3 Satz 5 gegen die Gemeinde Anspruch auf Erstattung der nicht gedeckten Betriebskosten, soweit diese angemessen sind. (10) Das Staatsministerium für Soziales, Gesundheit und Familie erläßt im Einvernehmen mit dem Staatsministerium des Innern und der Finanzen durch Rechtsverordnung nähere Vorschriften über

4 4 1. das Verfahren und die Auszahlung der Zuschüsse des Freistaates Sachsen, der Leistungen der örtlichen Träger der Jugendhilfe und des Finanzierungsanteils der Gemeinden, 2. die Feststellung der Leistungsfähigkeit des Trägers der freien Jugendhilfe. (11) Die finanziellen Leistungen gemäß der Absätze 4 und 5 sind Pflichtleistungen der Gemeinden und Landkreise. Die Bewilligung und Auszahlung der Zuschüsse des Freistaates Sachsen wird den Landkreisen und Kreisfreien Städten als Pflichtaufgabe nach Weisung übertragen. (...) 2. Die Beschwerdeführer zu 1. bis 10. betreiben Kindertageseinrichtungen in freier Trägerschaft. Sie machen geltend, sie seien durch die Betriebskostenvorschriften der 13, 14 SäKitaG selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Die Finanzierung ihrer Kindertageseinrichtungen erfolge nach Maßgabe der genannten Regelungen. Diese führten zu einer erheblichen Verschlechterung der wirtschaftlichen Situation der Beschwerdeführer. Gelinge es ihnen nicht, die Finanzierung durch freiwillige Vereinbarungen mit der jeweiligen Gemeinde zu sichern, müßten sie nicht nur Mitarbeiter entlassen, sondern den Betrieb ihrer Kindertageseinrichtungen einstellen. Eine unmittelbare Betroffenheit liege vor, weil es den Beschwerdeführern durch die Neuregelung des 13 Abs. 3 Satz 3 SäKitaG kraft Gesetzes verwehrt werde, Aufwendungen für Abschreibungen, Zinsen und Miete sowie Personalkostenumlagen als Teil der Betriebskosten anzusetzen und dafür eine angemessene Kostenerstattung zu erhalten. Einer Umsetzung dieser Regelung durch einen Zuwendungsbescheid bedürfe es nicht. Entsprechendes gelte für die Begrenzung der nachzuweisenden bzw. erstattungsfähigen Sachkosten auf 45 vom Hundert der Personalkosten durch 13 Abs. 3 Satz 4 SäKitaG. Auch insoweit bestünden unmittelbare Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation der Beschwerdeführer. Höhere Sachkosten könnten die freien Träger von Kindertageseinrichtungen gegenüber den jeweiligen Gemeinden nur auf der Grundlage vorher abgeschlossener Vereinbarungen geltend machen ( 13 Abs. 3 Satz 5 SäKitaG); auf den Abschluß solcher Vereinbarungen bestehe indessen kein Anspruch. Zulässig sei die Verfassungsbeschwerde auch insoweit, als sie sich gegen die Vorschriften über die Aufbringung der Betriebskosten, also gegen 14 SäKitaG richte. Die Höhe der vom Freistaat Sachsen zu gewährenden Zuschüsse ergebe sich unmittelbar aus 14 Abs. 7 SäKitaG, die Höhe des ungekürzten Elternbeitrags für Kinderkrippen, Kindergärten und Horte aus 14 Abs. 3 SäKitaG.

5 5 Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet. Die angegriffenen Regelungen verstießen gegen Art. 110 SächsVerf. Freien Trägern von Kindertageseinrichtungen stehe ein Anspruch auf angemessene Kostenerstattung durch das Land gemäß Art. 110 Abs. 2 SächsVerf zu, wenn sie - wie die Beschwerdeführer - im öffentlichen Interesse liegende gemeinnützige Einrichtungen unterhielten, die nach ihren Leistungen denen der Kirchen und Religionsgemeinschaften gleichwertig seien. Die konkrete Ausgestaltung dieses Anspruches obliege dem Gesetzgeber, wobei ein vollständiger Kostenersatz nicht verlangt werden könne. Angemessen sei eine Kostenerstattung jedoch nur dann, wenn sie ein Überleben der freien Träger von Kindertageseinrichtungen ermögliche und deren Arbeitsfähigkeit erhalte. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen würden die angegriffenen Regelungen nicht gerecht. Wenn Aufwendungen für Abschreibungen, Zinsen und Miete bei der Ermittlung der vom Freistaat Sachsen zu erstattenden Sachkosten unberücksichtigt blieben, müsse den freien Trägern eine andere Möglichkeit zur Kostendeckung gegeben werden. Eine solche sähen die neugefaßten 13, 14 SäKitaG indessen nicht vor. Sämtliche Einnahmen aus dem Betrieb der Kindertageseinrichtungen - auch die Elternbeiträge, deren Höhe gesetzlich festgelegt sei - würden zunächst auf die Betriebskosten angerechnet. Eine Anrechnung auf Abschreibungen, Zinsen und Miete könne nur erfolgen, wenn die Betriebskosten vollständig gedeckt seien. Freien Träger von Kindertageseinrichtungen bleibe damit nur noch die Möglichkeit, die Kosten für Abschreibungen, Zinsen und Miete durch den Abschluß freiwilliger Vereinbarungen mit der jeweiligen Gemeinde zu decken. Kämen entsprechende Verträge - etwa aufgrund einer schlechten gemeindlichen Haushaltslage - nicht zustande, so entstünden erhebliche Finanzierungslücken, wie sie anhand der detaillierten Betriebskostenabrechnungen sämtlicher Beschwerdeführer für das Jahr 1995 und der Betriebskostenplanungen für das Jahr 1997 belegt werden könnten. Deckungslücken träten auch deshalb auf, weil die Verwaltungskosten für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen nicht erstattet würden. Neben den Kosten für die Unterhaltung eines Büros, für EDV, Büromaterial, Porto und Telefonkosten betreffe dies insbesondere die Buchführungskosten. Steuerrechtlich seien die freien Träger von Kindertageseinrichtungen zur doppelten Buchführung verpflichtet; die dabei anfallenden Kosten (etwa für einen Steuerberater) würden von den Gemeinden jedoch nicht als Teil der angemessenen Betriebskosten anerkannt.

6 6 Die angegriffenen Regelungen der 13, 14 SäKitaG verstießen auch deshalb gegen Art. 110 SächsVerf, weil für die Nichtberücksichtigung der Aufwendungen für Abschreibungen, Zinsen und Miete sowie Personalkostenumlagen kein sachlicher Grund bestehe. Mietkosten enstünden unabhängig davon, ob eine Kindertageseinrichtung von einer Kirche, einer Gemeinde oder einem freien Träger betrieben werde. Könnten trägereigene Räumen nicht genutzt werden, handele es sich um einen Teil der zu erstattenden angemessenen Kosten im Sinne von Art. 110 SächsVerf. Ein nachvollziehbarer Grund für die in 13 Abs. 3 Satz 4 SäKitaG enthaltene Begrenzung der kraft Gesetzes erstattungsfähigen Sachkosten auf 45% der Personalkosten sei nicht ersichtlich. Aus den Betriebskostenabrechnungen der Vergangenheit lasse sich eine solche Kostenverteilung nicht begründen. Die starre Koppelung der erstattungsfähigen Sachkosten an die Personalkosten führe darüber hinaus zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung, weil der Personalkostenbedarf nicht notwendigerweise auf den Sachkostenbedarf schließen lasse. So erhielten Träger von Kindertageseinrichtungen, die junge, unverheiratete Kräfte mit wenigen Berufsjahren beschäftigten, denen nach dem BAT-Ost ein geringeres Arbeitsentgelt zustehe, aufgrund ihrer niedrigeren Personalkosten weniger Sachkosten erstattet als Träger von Kindertageseinrichtungen mit älterem, verheiratetem Betreuungspersonal. Auch hingen die Personalkosten aufgrund des gesetzlich festgelegten Personalschlüssels ( 12 Abs. 4 SäKitaG) für Kinderkrippen, Kindergärten und Horte davon ab, wie hoch der Betreuungsaufwand der Kindertageseinrichtung sei, ohne daß sich der tatsächliche Sachkostenbedarf bei einer identischen Kinderzahl wesentlich unterscheide. Bei einer Kinderkrippe mit 30 Kindern seien im Vergleich zu einem Kinderhort Sachkosten in nahezu vierfacher Höhe erstattungsfähig. Schließlich liege ein Verstoß gegen Art. 110 SächsVerf auch deshalb vor, weil es freien Trägern von Kindertageseinrichtungen aufgrund der in 13, 14 SäKitaG enthaltenen Neuregelungen nicht mehr möglich sei, besondere Betreuungskonzepte umzusetzen. Anders als nach der früheren Rechtslage, bei der die monatlichen Kosten eines Krippen,- Hort,- und Kindergartenplatzes durch feste Beträge bestimmt worden seien, sei es den freien Trägern aufgrund des neuen Personalschlüssels nunmehr verwehrt, zur Verbesserung der Kinderbetreuung mehr Personal zu beschäftigen und dieses anteilig niedriger zu bezahlen. Dadurch, daß nur noch solche Betreuungskonzepte eine höchstmögliche Bezuschussung erwarten könnten, die sich am neuen Personalschlüssel und am BAT-Ost orientierten, greife der Gesetzgeber nicht nur in die inneren Angelegenheiten der freien Träger und deren Recht

7 7 auf die Umsetzung ihrer Weltanschauungen und pädagogischen Konzepte, sondern auch in das elterliche Erziehungsrecht ein. Die angegriffenen Neuregelungen der 13, 14 SäKitaG seien aus den vorgenannten Gründen aufzuheben. Zur Gewährleistung einer angemessenen Kostenerstattung und Vermeidung einer Vielzahl von einstweiligen Anordnungen vor den Verwaltungsgerichten seien die Vorschriften des SäKitaG über die Finanzierung von Kindertageseinrichtungen in ihrer bis zum 31. Juli 1996 geltenden Fassung bis zu einer anderweitigen Entscheidung des Gesetzgebers weiter anzuwenden. 3. Der Sächsische Landtag hat von einer Stellungnahme abgesehen. Der Staatsminister der Justiz hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. II. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. 1. Nach Art. 81 Abs. 1 Nr. 4 SächsVerf, 27 Abs. 1 SächsVerfGHG kann eine Verfassungsbeschwerde von jeder Person mit der Behauptung erhoben werden, durch die öffentliche Gewalt in einem ihrer Grundrechte (Art. 4, 14 bis 38, 41, 78, 91, 102, 105 und 107 SächsVerf) verletzt zu sein. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung ist nur erfüllt, wenn die als verletzt bezeichnete Verfassungsnorm ein subjektives Recht vermittelt, das der Rechtsträger geltend machen und verfahrensrechtlich durchsetzen kann. Es genügt nicht, die Verletzung einer Norm der Sächsischen Verfassung darzulegen und zu behaupten, sie enthalte eine Grundrechtsgewährleistung. Entscheidend für die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde ist insoweit nicht die Rechtsauffassung des Beschwerdeführers, sondern die wirkliche Rechtsnatur der Verfassungsnorm (vgl. SächsVerfGH, Beschluß vom 23. Januar Vf. 7- IV-94-, LKV 1997, 251). Eine auf die Verletzung von Art. 110 SächsVerf gestützte Rüge ist unzulässig, weil es sich bei der genannten Norm jedenfalls nicht um ein unmittelbar mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbares Grundrecht handelt. Art. 81 Abs. 1 Nr. 4 SächsVerf enthält eine abschließende Aufzählung der in der Verfassung des Freistaates Sachsen verbürgten und mit der

8 8 Verfassungsbeschwerde verfahrensrechtlich durchsetzbaren Grundrechte. Entsprechendes gilt für die einfachrechtliche Vorschrift des 27 Abs. 1 SächsVerfGHG. Ein Verstoß gegen andere als dort genannten Bestimmungen kann mit der Verfassungsbeschwerde nicht gerügt werden (zur Verfassungsbeschwerde nach Bundesrecht vgl. BVerfGE 3, 58 [74]; Kley/Rühmann in: Umbach/Clemens, BVerfGG, 90 Rn. 40). Daß es sich bei Art. 81 Abs. 1 Nr. 4 SächsVerf um einen abschließenden Katalog handelt, ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Norm. Danach entscheidet der Verfassungsgerichtshof über Verfassungsbeschwerden, die mit der Behauptung erhoben werden können, in einem der in dieser Verfassung niedergelegten Grundrechte (Artikel 4, 14 bis 38, 41, 78, 91, 102, 105 und 107) verletzt zu sein. Nach dieser Formulierung handelt es sich bei den in Klammern gesetzten Bestimmungen um eine abschließende Aufzählung. Verfassungssystematische Erwägung stehen dieser Auslegung nicht entgegen. Mit Art. 81 Abs. 1 SächsVerf folgt die Verfassung des Freistaates Sachsen dem Enumerationsprinzip, nach dem der Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof nur kraft spezieller Zuständigkeitsbzw. Verfahrensregelungen eröffnet ist. Dieser Systematik entspricht es, nur die in Art. 81 Abs. 1 Nr. 4 SächsVerf aufgezählten Normen als unmittelbar beschwerdefähige Grundrechte auszulegen. Auch die historische Interpretation bestätigt diese Auslegung. Art. 81 Abs. 1 Nr. 4 SächsVerf beruht auf Art. 82 Abs. 1 Nr. 4 der überarbeiteten Fassung des Gohrischen Entwurfs, wie er im November 1990 von den Fraktionen der CDU und der F.D.P. in den Sächsischen Landtag eingebracht wurde (Landtagsdrucksache 1/25). In der 2. Lesung des Entwurfs der Verfassung wurde der damalige Art. 82 Abs. 1 Nr. 4 unwidersprochen als abschließende Aufzählung der Grundrechte bezeichnet (Plenarprotokoll 1/46 S. 3021). Zuvor war in den Klausurtagungen des Verfassungs- und Rechtsausschusses für Art. 82 Abs. 1 Nr. 4 des Entwurfs - anders als für andere Bestimmungen des Absatzes 1 - kein Änderungsbedarf gesehen worden. 2. Enthält Art. 81 Abs. 1 Nr. 4 SächsVerf einen abschließenden Katalog der mit der Verfassungsbeschwerde rügefähigen Grundrechte, so genügt der Vortrag der Beschwerdeführer insgesamt nicht den Anforderungen des Art. 81 Abs. 1 Nr. 4 SächsVerf und 27 Abs. 1 SächsVerfGHG an die Darlegung der Beschwerdebefugnis. Eine Verletzung anderer Vorschriften der Sächsischen Verfassung als des Art. 110 SächsVerf machen die

9 9 anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer nicht geltend. Die ausdrückliche Benennung eines als verletzt gerügten Grundrechtsartikels ist zwar entbehrlich, wenn das Vorbringen der Beschwerdeführer den Inhalt eines vermeintlich verletzten Grundrechts hinreichend umschreibt (vgl. BVerfGE 21, 191 [194]; 47, 182 [187] m.n.). Ein solcher Fall liegt jedoch nicht vor. Soweit die Beschwerdeführer rügen, die angegriffenen Regelungen der 13, 14 SäKitaG über die Ermittlung der erstattungsfähigen Sachkosten seien sachwidrig bzw. führten zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung, machen sie - wie sich aus dem Kontext der Beschwerdeschrift ergibt - keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes nach Art. 18 Abs. 1 SächsVerf geltend, sondern lediglich eine Verletzung von Art. 110 SächsVerf. Entsprechendes gilt für die behauptete Beeinträchtigung des elterliche Erziehungsrechts. Eine vermeintliche Verletzung des Art. 22 Abs. 3 SächsVerf könnten die Beschwerdeführer mangels Betroffenheit in eigenen Grundrechten ohnehin nicht geltend machen. III. Die Entscheidung ergeht kostenfrei ( 16 Abs. 1 SächsVerfGHG). gez. Pfeiffer gez. Budewig gez. Hagenloch gez. Graf von Keyserlingk gez. Leuthold gez. v. Mangoldt gez. Reich gez. Schneider gez. Trute