Wertstoffsammlung im Landkreis Karlsruhe - Sachstandsbericht und Festlegung des weiteren Vorgehens

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1 Eigenbetrieb Abfallwirtschaft Sitzungsvorlage 21/2014 Wertstoffsammlung im Landkreis Karlsruhe - Sachstandsbericht und Festlegung des weiteren Vorgehens TOP Gremium Sitzung am Öffentlichkeitsstatus 8 Kreistag öffentlich keine Anlagen Beschlussvorschlag 1. Der Kreistag nimmt den Sachstandsbericht zur Kenntnis. 2. Der Kreistag beschließt, angesichts der noch fehlenden rechtlichen Vorgaben für eine bundeseinheitliche Wertstofferfassung, die bisherige Wertstoffsammlung mit der Wertstofftonne vorerst beizubehalten. 3. Der Kreistag stimmt dem vorgeschlagenen weiteren Vorgehen zu. I. Sachverhalt Die heutige Wertstoffsammlung im Landkreis mit einer Wertstofftonne wurde seit dem Jahr 2010 immer wieder in den politischen Kreisgremien beraten. Einerseits wollen die Dualen Systeme dieses komfortable Sammelsystem auf Dauer nicht mehr mitfinanzieren, andererseits plant die Bundesregierung die Art und Weise der Wertstoffsammlung mit einem Wertstoffgesetz bundeseinheitlich zu regeln. Auf Wunsch des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden- Württemberg hat nun das Regierungspräsidium Karlsruhe die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in seinem Bereich gebeten, bis Ende Mai 2014 zu berichten, wie von ihnen die grundsätzliche Verpflichtung zur getrennten Sammlung von Papier gemäß 14 Abs. 1 KrWG in Abgrenzung zur Sammlung von Kunststoffen und Metallen ab dem Jahr 2015 umgesetzt wird. Damit stellt das Ministerium die Frage, ob die gemischte Wertstoff- und Verpackungssammlung im Landkreis beibehalten werden kann. Bisher ist es die Auffassung des Landkreises, dass eine Änderung des Wertstoffsammelsystems, angesichts der unklaren Rechtsumsetzung und der vielen offenen Fragen, derzeit nicht sinnvoll ist. Erst auf Grundlage der zu erwartenden gesetzlichen Vor-

2 gaben zur bundeseinheitlichen Wertstoffsammlung sollen die Überlegungen zur Änderung des Wertstoffsammelsystems fortgesetzt werden. Für dieses Vorgehen hat sich der Betriebsausschuss bereits mehrfach ausgesprochen, dazu fehlt jedoch noch eine Beschlussfassung des Kreistages, wie sie für eine verbindliche Antwort an das Land erforderlich ist. Der Betriebsausschuss hat den Sachverhalt in seiner Sitzung am vorberaten und dem Kreistag einstimmig zur Beschlussfassung empfohlen. 1. Sachstand Im Landkreis Karlsruhe werden seit dem Jahr 1991 Wertstoffe, für die der Landkreis entsorgungspflichtig ist, und Verkaufsverpackungen, für die die Dualen Systeme zuständig sind, mit einer gemeinsamen Wertstofftonne gesammelt. Das in der Wertstofftonne erfasste Gemisch wird anschließend in einer speziellen Anlage in Bruchsal sortiert. Die aussortierten Wertstoffe werden hochwertig verwertet. Die Sammlung und Sortierung werden vom Landkreis und von den Dualen Systemen jeweils anteilig finanziert. Das Altglas wird nach Farben getrennt mit Depotcontainern gesammelt. Diese Sammlung wird ausschließlich von den Dualen Systemen finanziert. Den Dualen Systemen ist das komfortable Sammelsystem mit der Wertstofftonne auf Dauer zu teuer. Sie drängen seit Anfang 2010 auf eine Änderung der Sammlung. Diese Haltung ist auch darauf zurückzuführen, dass es unter den Dualen Systemen seit Jahren erhebliche Differenzen über ihre Finanzierungsanteile für die Verpackungsentsorgung gibt und sie deshalb Kosten einsparen wollen. Der Landkreis hatte deshalb im Jahr 2010 verschiedene Alternativen untersucht. Für den Fall, dass das Sammelsystem geändert werden müsste, hatte sich der Kreistag in seiner Sitzung am grundsätzlich für eine Änderung der heutigen Wertstoffsammlung im Landkreis Karlsruhe in eine freiwillige Altpapiertonne für Papier, Pappe und Kartonagen sowie eine Verpackungstonne für Metalle, Altholz, Kunst- und Verbundstoffe ausgesprochen und die Verwaltung beauftragt, darüber Verhandlungen mit den Dualen Systemen zu führen. Mit den Dualen Systemen konnte allerdings kein Einvernehmen erzielt werden, wie das Wertstoffsammelsystem künftig ausgestaltet und organisiert werden soll und wer für welche Aufgaben die Kosten trägt. Damit haben auch die seinerzeitigen Kostenprognosen keine Grundlage mehr. Diese Differenzen konnten bisher nicht ausgeräumt werden. Seit der Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, die Mitte 2012 in Kraft getreten ist, plant die Bundesregierung die Wertstoffsammlung in Deutschland mit einem eigenen Wertstoffgesetz bundeseinheitlich zu regeln. Damit würde die im Gesetz ab 2015 für ein hochwertiges Recycling enthaltene Pflicht zur getrennten Sammlung von Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfällen ausgestaltet werden. Ein Wertstoffgesetz kann sich erheblich auf die Überlegungen für eine künftig andere Wertstoffsammlung im Landkreis Karlsruhe auswirken. Deshalb hatte die Duales System Deutschland GmbH (DSD GmbH), als größtes der zehn beteiligten Dualen Systeme, bereits am vorgeschlagen, die Frage einer möglichen Änderung der Wertstoffsammlung im Landkreis so lange zurück zu stellen, bis die künftig geltenden rechtlichen Vorgaben bekannt sein werden. Bis dahin hält auch die DSD GmbH eine Systemänderung nicht für zielführend. Diesem Vorschlag hat der Betriebsausschuss in seiner Sitzung am Seite 2

3 zugestimmt und am nochmals bekräftigt, dass das heutige Wertstoffsammelsystem im Landkreis Karlsruhe mit einer Wertstofftonne vorerst beibehalten wird. Im Rahmen der Fortschreibung der Abfallwirtschaftskonzepte der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger will nun das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg wissen, wie die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die grundsätzliche Verpflichtung zur getrennten Sammlung von Papier, Kunststoffen und Metallen ab 2015 umsetzen wollen. 2. Bewertung der derzeitigen Situation Nachdem bisher nicht klar ist, wie die künftige Wertstoffsammlung mit dem Wertstoffgesetz bundesweit einheitlich ausgestaltet werden soll, ist eine abschließende Festlegung des Landkreises zur künftigen Wertstoffsammlung nicht möglich. Die Kreisverwaltung beurteilt die momentane Situation folgendermaßen: a) Hochwertigkeit der heutigen öffentlichen Wertstoffentsorgung Im Landkreis Karlsruhe werden seit 1991 das Altpapier, Pappe, Kartonagen, Metalle, Holz, Kunststoff- und Verbundstoffverpackungen und stoffgleiche Nichtverpackungen gemeinsam in einer Wertstofftonne gesammelt. Dadurch entfallen weitere Sammlungen und die damit verbundenen Umweltbelastungen, die bei einer getrennten Sammlung der einzelnen Wertstoffarten entstehen würden. Ergänzend bietet der Landkreis in jeder Stadt und Gemeinde mindestens einen Wertstoffhof an, auf denen unter anderem Altpapier, Pappe und Kartonagen, Altholz und Metalle getrennt gesammelt werden. Dieses Wertstoffsammelsystem ist unkompliziert und für die Nutzer sehr komfortabel. Es hat sich gut bewährt und wird von der Bevölkerung sehr geschätzt. Neben der öffentlichen Wertstoffsammlung gibt es für das Altpapier gemeinnützige Sammlungen von Vereinen und karitativen Einrichtungen und eine gewerbliche Sammlung eines Entsorgungsunternehmens mit der sogenannten Blauen Tonne. Auch für Metalle gibt es regelmäßig gewerbliche Schrottsammlungen. Die Menge des Wertstoffgemischs, das mit der Wertstofftonne im Landkreis gesammelt wird, liegt seit Jahren auf einem hohen Niveau. Dies zeigt, dass die komfortable Wertstofftonne im Landkreis von der Bevölkerung gut genutzt wird. Dazu trägt auch bei, dass für die private Nutzung der Wertstofftonne keine zusätzliche Gebühr erhoben wird und die Abfallgebühren für die Hausmülltonne mengenbezogen gestaltet sind. Im Landesvergleich lag die spezifische Wertstoffmenge aus Haushalten (bereinigt um Sortierreste) im Landkreis Karlsruhe im Jahr 2012 mit 174 kg pro Einwohner deutlich über dem Durchschnitt in Baden-Württemberg von 151 kg pro Einwohner. Nach der künftigen Abfallwirtschaftsplanung des Landes soll die Erfassungsquote für Wertstoffe bis zum Jahr 2020 auf 160 kg pro Einwohner erhöht werden. Sie liegt im Landkreis bereits heute darüber. Dies belegt, dass sich im Landkreis mit der komfortablen Wertstofftonne und dem gut ausgebauten Netz an Wertstoffhöfen hohe Wertstoffmengen erfassen lassen. Die hohe Wertstoffmenge korrespondiert mit dem geringen verbleibenden Wertstoffanteil im Hausmüll von unter 5 Prozent und belegt die hohe Akzeptanz der Seite 3

4 Wertstoffsammlung in der Bevölkerung und die hohe Wertstoffabschöpfung, die damit erreicht werden kann. Es wird deshalb nur schwer zu vermitteln sein, warum dieses erfolgreiche Sammelsystem geändert werden soll. Das mit der Wertstofftonne gesammelte trockene Wertstoffgemisch wird in einer speziell dafür ausgelegten Anlage in Bruchsal sortiert. Die Sortierung wird in einer Halle durchgeführt, so dass damit nur geringe Umweltauswirkungen verbunden sind. Der Grad der Sortierung kann, je nach Anforderung des Verwertungsmarktes, gesteuert werden. Es ist möglich, das Altpapier nach bestimmten Sorten (Deinkingware und Mischpapier) zu sortieren, so dass eine Verwendung als Rohstoff für die Herstellung unterschiedlicher Produkte in der Papierindustrie möglich ist. Neben Altpapier werden Eisen, Nichteisenmetalle, Holz, Kunststoffe und Verbundstoffe aussortiert. Für Metalle gibt es Metallabscheider, mit denen Eisen- und Nichteisenmetalle aus dem Wertstoffgemisch abgetrennt werden. Für Kunststoffe gibt es spezielle automatische Trenngeräte, mit denen sich sogar bestimmte Kunststoffarten aussortieren lassen. Für die hohe Qualität der Wertstoffe sorgt eine händische Sortierung. Die erzeugten Wertstoffe werden je nach Zuständigkeit den Dualen Systemen oder dem Landkreis zur weiteren Vermarktung bereitsgestellt. Nach der Sortierung ist eine Verwertung des Altpapiers hochwertig möglich. Dabei muss berücksichtigt werden, dass in einer Papiertonne gesammeltes Altpapier selten sortenrein, sondern meist gemeinsam mit Pappe und Kartonagen erfasst wird. Deshalb ist auch in diesem Fall eine Nachsortierung des Gemischs erforderlich. Die Eisen- und Nichteisenmetalle werden über den Schrotthandel vermarktet und als Rohstoff für die Herstellung von Metallen eingesetzt. Bei Holz, Kunststoffen und Verbundstoffen handelt es sich hauptsächlich um Verkaufsverpackungen, die an die Dualen Systeme zur stofflichen oder energetischen Verwertung abgegeben werden. Das Holz, die groben Kunststoffe und die verbleibenden Sortierreste, die in die Entsorgungszuständigkeit des Landkreises fallen, haben einen hohen Heizwert, so dass sie sich für eine energetische Verwertung eignen, die einer stofflichen Verwertung gleichrangig ist. Soweit sie nicht direkt in Kraftwerken eingesetzt werden können, werden sie in einer weiteren Anlage am Standort in Bruchsal zu Ersatzbrennstoffen aufbereitet. Diese gütegesicherten Stoffe werden überwiegend in Kraftwerken und in der Zementindustrie als Brennstoff eingesetzt. Damit werden alle in der Wertstofftonne gesammelten Abfälle verwertet. Würden die einzelnen Wertstoffe getrennt gesammelt, dann würden keine grundsätzlich anderen Verwertungswege genutzt. Diese Ergebnisse zeigen, dass bei der im Landkreis praktizierten gemischten Sammlung eine hohe Wertstoffmenge erfasst und dass die aussortierten Wertstoffe trotzdem hochwertig verwertet werden können. b) Rechtliche Anforderungen Das Kreislaufwirtschaftsgesetz gibt in 14 Abs. 1 vor, dass Papier-, Metall-, Kunststoffund Glasabfälle ab dem Jahr 2015 getrennt gesammelt werden müssen. Unter Fachleuten besteht Einigkeit, dass die Wertstoffe damit getrennt vom Restabfall gesammelt werden müssen, wie es im Landkreis Karlsruhe bereits seit vielen Jahren praktiziert wird. Seite 4

5 Aus dem Gesetz ergibt sich nach Auffassung der Landkreisverwaltung aber nicht zwingend, dass sie künftig auch voneinander getrennt gesammelt werden müssen, wie dies das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg unterstellt. Eine solche Anforderung würde die gemeinsame Sammlung von Papier-, Metallund Kunststoffabfällen in einer Wertstofftonne nicht erfüllen. Für die Wertstoffsammlung im Landkreis Karlsruhe hätte diese Auffassung die Folge, dass nicht nur eine getrennte Altpapiersammlung, sondern auch eine jeweils getrennte Sammlung der Verkaufsverpackungen aus Metallen und Kunststoffen sowie der stoffgleichen Nichtverpackungen erforderlich wäre. Gegen diese Auffassung spricht auch, dass im Kreislaufwirtschaftsgesetz in 10 Abs. 1 Nr. 3 und 25 Abs. 2 Nr. 3 ausdrücklich eine Ermächtigung enthalten ist, dass durch eine Rechtsverordnung künftig eine gemeinsame Sammlung von Abfällen in einer Wertstofftonne vorgesehen werden kann. Gegen die Meinung, dass künftig die Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfälle grundsätzlich getrennt voneinander gesammelt werden müssen, sprechen auch weitere Gründe. Eine solche Vorgabe würde sich nicht nur an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger richten, sondern sich auch erheblich auf die Sammlung von Verkaufsverpackungen durch die Dualen Systeme auswirken. Heute werden die Metall-, Kunststoffund Verbundstoffverpackungen in Deutschland überwiegend mit sogenannten gelben Säcken oder gelben Verpackungstonnen gemischt gesammelt. Die Bundesregierung hat bisher mit Hinweis auf die gesetzlichen Pflichten zur getrennten Sammlung nicht gefordert, dass die Sammlung der Verkaufsverpackungen künftig geändert werden müsste. Die Bundesregierung prüft vielmehr, ob mit diesen Verpackungen auch andere stoffgleiche Wertstoffe in einer gemeinsamen Tonne miterfasst werden können. Aus den gültigen gesetzlichen Regelungen ergibt sich nach Auffassung der Kreisverwaltung deshalb nicht zwingend, dass eine vom Restabfall getrennte, aber untereinander gemeinsame Sammlung von dafür geeigneten Wertstoffen unzulässig wäre. Diese Meinung vertritt auch der Landkreistag Baden-Württemberg. Die rechtlichen Grundlagen für eine künftig bundeseinheitliche Wertstoffsammlung will die Bundesregierung mit einem Wertstoffgesetz schaffen. Dieses Gesetz ist im Koalitionsvertrag in dieser Legislaturperiode eingeplant. Die Ministerin hat angekündigt, dass noch in diesem Jahr mit der Erarbeitung des Gesetzes begonnen werden soll. Bereits die vorherige Bundesregierung hatte verschiedene Varianten für eine Wertstoffsammlung untersucht, jedoch noch keinen Vorschlag für eine gesetzliche Regelung vorgelegt. Es ist deshalb noch nicht absehbar, wie die bundeseinheitliche Wertstofferfassung künftig ausgestaltet sein wird. Aus diesen Gründen spricht vieles dafür, nicht übereilt das im Landkreis seit Jahrzehnten bestehende Sammelsystem zu ändern, sondern das Wertstoffgesetz abzuwarten. c) Abstimmungsbedarf mit den Dualen Systemen Eine Änderung der Wertstoffsammlung im Landkreis wäre auch nicht ohne weiteres möglich. Die Dualen Systeme nutzen ebenfalls die Wertstofftonne für die Sammlung von Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe, Kartonagen, Metallen, Kunststoffen und Verbundstoffen. Dieses Sammelsystem ist mit ihnen abgestimmt und kann von keinem Seite 5

6 Partner eigenmächtig geändert werden. Mit den Dualen Systemen konnte bisher kein Einvernehmen über eine Änderung des Wertstoffsammelsystems im Landkreis erzielt werden. Deshalb wurde vereinbart, die Frage einer möglichen Änderung der Wertstoffsammlung so lange zurück zu stellen, bis mit dem Wertstoffgesetz die künftig geltenden rechtlichen Vorgaben bekannt sein werden. Auch aus diesem Grund spricht vieles dafür, das bestehende Sammelsystem vorerst nicht zu ändern. 3. Empfehlung und weiteres Vorgehen Insgesamt hat sich bis heute nichts an der unklaren rechtlichen Situation bei der Wertstoffsammlung geändert. Die Entscheidung des Landkreises war deshalb richtig, dass die laufenden Überlegungen zur Änderung des Wertstoffsammelsystems im Landkreis Karlsruhe so lange zurückgestellt werden, bis die künftigen rechtlichen Vorgaben feststehen. Es spricht viel dafür, dass sich aus dem Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht zwingend ergibt, dass Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfälle ab dem Jahr 2015 getrennt voneinander gesammelt werden müssen und deshalb das Wertstoffsammelsystem voreilig geändert werden müsste. Angesichts des von der Bundesregierung geplanten Wertstoffgesetzes und der damit vorgesehenen Vorgaben für eine bundeseinheitliche Wertstofferfassung macht eine Änderung der Wertstofferfassung im Landkreis Karlsruhe zum jetzigen Zeitpunkt wenig Sinn. Es ist noch nicht absehbar, wie die Wertstoffsammlung künftig ausgestaltet werden soll. Erst wenn diese Grundlagen vorliegen, kann der Landkreis seine Konzeption für die Wertstoffsammlung ohne vorherige Festlegung auf ein bestimmtes Sammelsystem überprüfen und ggf. fortschreiben. Dazu gehört auch eine Abstimmung mit den Dualen Systemen, die es mitfinanzieren. Würde man das Wertstoffsammelsystem im Landkreis unabhängig davon so verändern, dass ab 2015 die Papier-, Metall- und Kunststoffabfälle getrennt voneinander gesammelt würden, wie es das Ministerium offensichtlich für erforderlich hält, dann müsste das Sammelsystem mit hoher Wahrscheinlichkeit, wegen anderer Vorgaben des Wertstoffgesetzes, kurze Zeit nach der Umstellung wieder geändert werden. Die Bundesregierung verfolgt nämlich mit dem Wertstoffgesetz das Ziel bestimmte Wertstoffe in einer Tonne gemeinsam zu sammeln. Eine voreilige Änderung wäre unter diesen Umständen der Bevölkerung im Landkreis weder zu vermitteln noch zuzumuten. Die Kreisverwaltung schlägt deshalb folgendes weiteres Vorgehen vor: - Der Kreistag nimmt den aktuellen Sachstandsbericht zur Kenntnis und beschließt, angesichts der noch fehlenden rechtlichen Vorgaben für eine bundeseinheitliche Wertstofferfassung, die bisherige Wertstoffsammlung mit der Wertstofftonne vorerst beizubehalten. - Sobald das geplante Wertstoffgesetz vorliegt und die rechtlichen Vorgaben für eine künftig bundeseinheitliche Wertstofferfassung feststehen, wird der Landkreis auf dieser Grundlage seine Konzeption für die Wertstoffsammlung überprüfen und ggf. ohne vorherige Festlegung auf ein bestimmtes Sammelsystem fortschreiben. Die Auswirkungen des Wertstoffgesetzes werden in den politischen Gremien beraten. Seite 6

7 - Die Kreisverwaltung wird dem Regierungsprässidium Karlsruhe die Einschätzung der momentanen Situation, den Beschluss des Kreistags zur Wertstoffsammlung und das geplante weitere Vorgehen in einem Sachstandsbericht mitteilen. II. Finanzielle / Personelle Auswirkungen Auswirkungen auf die Abfallgebühren sind aus heutiger Sicht bis zum Jahr 2017 nicht zu erwarten, sofern das im Landkreis bestehende Wertstoffsammelsystem beibehalten wird und die Dualen Systeme ihren Kostenanteil weiter finanzieren, wie es vereinbart ist. Bis zum Jahr 2017 dürfte das geplante Wertstoffgesetz vorliegen. Die durch eine Änderung der Wertstoffsammlung entstehenden Kosten lassen sich erst verlässlich ermitteln, wenn die rechtlichen Grundlagen bekannt sind und verschiedene Alternativen für ein geändertes Wertstoffsammelsystem durchgeplant und mit den Dualen Systemen verhandelt wurden. Personelle Auswirkungen ergeben sich derzeit keine. III. Zuständigkeit Nach 5 Ziffer 2 der Betriebssatzung des Eigenbetriebes Abfallwirtschaftsbetrieb des Landkreises Karlsruhe legt der Kreistag die Grundsätze der Abfallwirtschaft fest. Dazu gehört die Entscheidung über die künftige Wertstoffsammlung im Landkreis. Seite 7