Lohngleichheit im öffentlichen

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1 KURZBERICHT Lohngleichheit im öffentlichen Sektor Ergebnisse des Monitorings Lohngleichheit 2016 bis 2018 Im Auftrag des Eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann EBG

2 Impressum Empfohlene Zitierweise Autor: Ecoplan Titel: Lohngleichheit im öffentlichen Sektor Untertitel: Ergebnisse des Monitorings Lohngleichheit 2016 bis 2018 Auftraggeber: Eidgenössisches Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann EBG Ort: Bern Datum: Begleitgruppe EBG Patric Aeberhard Eduard Jaun Projektteam Ecoplan Philipp Walker (Projektleitung) Anna Tanner Der Bericht gibt die Auffassung des Projektteams wieder, die nicht notwendigerweise mit derjenigen des Auftraggebers bzw. der Auftraggeberin oder der Begleitorgane übereinstimmen muss. ECOPLAN AG Forschung und Beratung in Wirtschaft und Politik Monbijoustrasse 14 CH Bern Tel bern@ecoplan.ch Dätwylerstrasse 25 CH Altdorf Tel altdorf@ecoplan.ch

3 Inhaltsverzeichnis 1 Geschlechtsspezifische Lohnunterschiede in der Schweiz Ergebnisse aus dem Monitoring Lohngleichheit im öffentlichen Sektor Monitoring Lohngleichheit Überprüfung der Lohngleichheit in der öffentlichen Verwaltung Standard-Analysemodell des Bundes Auswertung der Monitoring-Daten zu den Lohngleichheitsanalysen Kontrollmechanismen zur Einhaltung der Lohngleichheit im öffentlichen Beschaffungs- und Subventionswesen Gesetzliche Grundlagen Auswertung der Monitoring-Daten zu den Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungs- und Subventionswesen Sensibilisierung für die Lohngleichheit Sensibilisierungsmassnahmen in der Verwaltung Sensibilisierung bei den der öffentlichen Hand nahestehenden Körperschaften Wie engagiert sind die Kantone und Gemeinden insgesamt? Zusammenfassung Fazit Ausblick: Charta der Lohngleichheit im öffentlichen Sektor Anhang... 18

4 1 Geschlechtsspezifische Lohnunterschiede in der Schweiz Frauen verdienen noch immer weniger als Männer, obwohl der Grundsatz der Lohngleichheit für Frau und Mann bereits seit über 35 Jahren in der Bundesverfassung 1 verankert ist. Dieser Grundsatz wird im Gleichstellungsgesetz konkretisiert: Eine Lohndiskriminierung liegt vor, wenn ein Arbeitgeber Frauen und Männer für gleiche oder gleichwertige Arbeit unterschiedlich entlöhnt. 2 Wie gross die geschlechtsspezifischen Lohnunterschiede in der Gesamtwirtschaft sind, analysiert das Bundesamt für Statistik (BFS) regelmässig. Gemäss den neusten Zahlen verdienen Frauen im privaten Sektor durchschnittlich 19.6 Prozent weniger als Männer. Davon sind 11.5 Prozent auf objektive Faktoren wie zum Beispiel das Ausbildungsniveau, die Dienstjahre, das Alter, die berufliche Stellung oder die Branche zurückzuführen. Die restlichen 8.1 Prozent bleiben unerklärt. Dies entspricht umgerechnet in einen mittleren Monatslohn 657 Franken. 3 Verglichen mit dem privaten Sektor sind im öffentlichen Sektor Bund, Kantone, Bezirke, Gemeinden, Körperschaften und Kirchen die Durchschnittslöhne höher. Da dies für Frauen stärker zutrifft als für Männer, sind die geschlechtsspezifischen Lohnunterschiede im öffentlichen Sektor mit 16.7 Prozent etwas kleiner. Davon erklärt werden können 10.8 Prozent. Somit verdienen Frauen bei sonst gleicher Ausstattung im Schnitt 5.9 Prozent bzw. 522 Franken pro Monat weniger als Männer. 4 2 Ergebnisse aus dem Monitoring Lohngleichheit im öffentlichen Sektor 2.1 Monitoring Lohngleichheit Im Auftrag des Eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann (EBG) erhebt Ecoplan seit 2016 jährlich das Engagement der öffentlichen Verwaltungen für die Lohngleichheit. Zu einer Online-Befragung eingeladen werden hierzu der Bund, die Kantone sowie Gemeinden, die eine Einwohnerzahl von mindestens 10'000 haben. In der Befragung 2018 sind neu auch Gebietskörperschaften mit einer tieferen Wohnbevölkerung berücksichtigt worden, wenn sie gemäss der aktuellsten Definition des BFS Städte sind oder wenn sie die Charta Lohngleichheit im öffentlichen Sektor unterschrieben haben. Von den 2018 zur Befragung eingeladenen Gebietskörperschaften hat etwa die Hälfte geantwortet. 1 Bundesverfassung BV (1981) Art. 8, Abs Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann GlG (1995), Art. 3, Abs. 1 und 2. 3 Bundesamt für Statistik BFS, Lohnstrukturerhebung LSE Bundesamt für Statistik BFS, Lohnstrukturerhebung LSE

5 Der Fragebogen enthält insbesondere Fragen zur regelmässigen Überprüfung der Lohngleichheit in der öffentlichen Verwaltung sowie zu den Kontrollmechanismen zur Einhaltung der Lohngleichheit im öffentlichen Beschaffungs- und Subventionswesen. 5 Für die Erhebung 2018 ist der Fragebogen leicht ergänzt und angepasst worden. So wurden die Gebietskörperschaften beispielsweise erstmals gefragt, ob sie aufgrund der Lohngleichheitsanalyse Massnahmen zur Verbesserung der Lohngleichheit ergriffen haben oder ob sie die der öffentlichen Hand nahestehen Körperschaften sensibilisieren. Die Auswertungen basieren auf den Antworten der Erhebungen in den Jahren 2016, 2017 und In diesem Datensatz sind alle Kantone, alle grossen Schweizer Städte 6 (mindestens 50'000 Einwohner/innen), 30 mittelgrosse Städte ( '999 Einwohner/innen) 7 sowie 90 kleinere Städte und Gemeinden (weniger als 20'000 Einwohner/innen) enthalten. Für die Gebietskörperschaften ist das Monitoring eine Möglichkeit, ihr Engagement selber darzustellen. Ausser einer groben Plausibilisierung der Antworten findet seitens Ecoplan und EBG keine Bereinigung der Daten statt. Die im nachfolgenden Abschnitt präsentierten Ergebnisse der verwaltungsinternen Lohngleichheitsanalysen sind nicht mit der einleitend erwähnten Lohndifferenz im öffentlichen Sektor gemäss BFS vergleichbar. Denn die Untersuchungseinheiten und die Analysemodelle unterscheiden sich Überprüfung der Lohngleichheit in der öffentlichen Verwaltung Öffentliche Verwaltungen verfügen oft über Lohnsysteme mit definierten Lohnklassen. Da aber auch in solchen Lohnsystemen Spielräume bestehen, garantieren auch sie keine diskriminierungsfreie Umsetzung. Um potenzielle Lohndiskriminierungen zu erkennen und entsprechend zu korrigieren, eignen sich regelmässige Lohngleichheitsanalysen. Für solche Lohngleichheitsanalysen können unterschiedliche Methoden verwendet werden. Das EBG stellt das Standard-Analysemodell des Bundes zur Verfügung, das für Verwaltungen ab 50 Mitarbeitenden geeignet ist. Diese Methode ist international als good practice anerkannt 5 Auf der Website des EBG sind alle Ergebnisse der 2018 durchgeführten Befragung zur Lohngleichheit im öffentlichen Sektor im Detail abrufbar. Alternativ können die Resultate auch als Bericht heruntergeladen werden: 6 In Bezug auf die in diesem Bericht erläuterten Indikatoren der Lohngleichheit ist der Kanton Basel-Stadt für die Gemeinde Basel zuständig. Daher gelten die Antworten des Kantons Basel-Stadt auch für die Gemeinde Basel. 7 Insgesamt gibt es in der Schweiz 35 Städte mit einer Einwohnerzahl von 20'000 bis 49'999. Somit sind für 86 Prozent der mittelgrossen Städte Monitoring-Daten verfügbar. 8 Die Studie des BFS misst die Lohndifferenzen im gesamten öffentlichen Sektor. Sie basiert auf aggregierten Daten von Bund, Kantonen, Gemeinden und öffentlich-rechtlichen Körperschaften. Demgegenüber stehen Einzelfall-Analysen mit Logib, die mit spezifischen Zahlen aus jeweils einer Verwaltungseinheit durchgeführt werden. Obschon in beiden Fällen eine Regressionsanalyse zur Anwendung kommt, unterscheidet sich diese hinsichtlich der Berechnung und der Anzahl aufgenommener Variablen. 2

6 und vom Bundesgericht zugelassen. Das Standard-Analysemodell des Bundes ist im Selbsttest-Instrument Logib implementiert. Logib ist kostenlos und einfach in der Anwendung Standard-Analysemodell des Bundes Beim Standard-Analysemodell des Bundes wird mittels Regressionsanalyse berechnet, wie sich lohnrelevante Faktoren auf den Lohn auswirken. Hierbei berücksichtigt Logib die Ausbildung, das Dienstalter, die potentielle Berufserfahrung, die Funktion, das betriebliche Kompetenzniveau und die berufliche Stellung. Das Geschlecht wird als weitere mögliche erklärende Variable in die Regressionsanalyse miteinbezogen. Als Resultat weist Logib die gesamte Lohndifferenz zwischen Männern und Frauen und den Teil davon aus, der nicht durch die obigen objektiven Faktoren erklärt werden kann bzw. der durch das Geschlecht erklärt wird. Ist dieser sogenannte unerklärte Teil statistisch signifikant grösser als fünf Prozent, wird von einer systematischen Lohndiskriminierung gesprochen. 9 Hat das Geschlecht keinen oder nur einen geringen signifikanten Einfluss auf den Lohn, kann hingegen davon ausgegangen werden, dass keine systematischen Probleme vorliegen Auswertung der Monitoring-Daten zu den Lohngleichheitsanalysen Die Antworten der Gebietskörperschaften zur Überprüfung der Lohngleichheit sind nachfolgend für die verschiedenen Staatsebenen zusammenfassend dargestellt. Die Bundesverwaltung hat die Einhaltung der Lohngleichheit letztmals 2018 mittels Logib überprüft. Logib berechnet den durchschnittlichen Lohnunterschied zwischen Frauen und Männern mit auf Vollzeit standardisierten Bruttolöhnen. Die Ergebnisse sind jeweils in Prozent vom Männerlohn angegeben. Beim Bund beträgt die gesamte Lohndifferenz 9.3 Prozent, wovon 3.3 Prozent auf das Geschlecht zurückzuführen sind. Die Situation in den Kantonen wird in Abbildung 2-1 und Abbildung 2-2 wiedergegeben. Abbildung 2-1 zeigt, dass 17 Kantone bereits Lohngleichheitsanalysen bei ihrem Verwaltungspersonal durchgeführt haben und sechs zumindest eine solche planen. 9 Diese Toleranzschwelle von 5 Prozent gilt bei der Überprüfung der Einhaltung der Lohngleichheit im öffentlichen Beschaffungswesen mit Logib. Sie wurde eingeführt, um dem potenziellen Einfluss weiterer Faktoren, die nicht in der Analyse berücksichtigt werden, Rechnung zu tragen. 3

7 Abbildung 2-1: Übersicht Durchführung Lohngleichheitsanalysen in den Kantonen In 13 Kantonen liegt die letzte Analyse nicht weiter als 2013 zurück (vgl. 3. Spalte in Abbildung 2-2). Zudem haben die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Bern, Basel-Stadt, Glarus, Luzern und Uri 2016, 2017 bzw bereits zum zweiten Mal ihre Lohnpraxis überprüft. Jura, Nidwalden und Obwalden haben hingegen 2017 bzw das erste Mal eine Lohngleichheitsanalyse durchgeführt. Die vierte und fünfte Spalte in Abbildung 2-2 bilden die Ergebnisse der Lohngleichheitsanalysen ab. Alle Kantone, die eine solche Analyse durchgeführt haben, verwendeten die Standard- Analysemethode des Bundes. Die gesamte Lohndifferenz zwischen Männern und Frauen variiert stark von Kanton zu Kanton. Die Spannbreite des unerklärten Teils des Lohnunterschiedes ist deutlich kleiner. Sie reicht von -1.9 Prozent 10 in Schwyz bis 4.5 Prozent in Freiburg. Der unerklärte Anteil beträgt also in allen Kantonen weniger als 5 Prozent. In der zweitletzten Spalte in Abbildung 2-2 ist festgehalten, ob die Verwaltungen ein externes Unternehmen oder Institut beigezogen haben. Von den 17 Kantonen, die eine Lohngleichheitsanalyse durchführten, war dies bei zehn der Fall. 10 Bei gleichen Ausprägungen der Erklärungsfaktoren verdienen Frauen im Durchschnitt mehr als Männer im Kanton Schwyz. 4

8 Abbildung 2-2: Lohngleichheitsanalysen in den kantonalen Verwaltungen Kanton Stand Letzte Totale Unerklärter Analyse Lohndifferenz Teil Mit Dritten? Massnahmen? AG Ja Ja Ja AI Geplant AR Ja Nein Nein BE Ja Ja Ja BL Nein BS Ja Nein Ja FR Ja Ja Ja GE Geplant GL Ja Ja Nein GR Nein JU Ja Nein Nein LU Ja 2016 k. A. k. A. Ja Nein NE Ja Nein Nein NW Ja 2018 k. A. k. A. Ja Nein OW Ja Nein Ja SG Geplant SH Geplant SO Geplant SZ Ja Nein Nein TG Ja Ja Nein TI Ja Nein Ja UR Ja Ja Nein VD Ja 2014 k. A. 3.5 Ja Nein VS Ja Ja Ja ZG Nein ZH Geplant In der Erhebung 2018 wurden die Gebietskörperschaften erstmals gefragt, welche bzw. ob sie aufgrund der Lohngleichheitsanalyse Massnahmen zur Verbesserung der Lohngleichheit ergriffen (vgl. letzte Spalte in Abbildung 2-2). Trotz der grundsätzlich positiven Ergebnisse leiteten knapp die Hälfte der Kantone, die ihre Lohnpraxis bereits einmal überprüften, solche Massnahmen ein: Anpassungen beim Rekrutierungs- oder Personalentwicklungsprozess (BE, FR) Evaluierung des Lohnsystems durch eine externe Firma (OW) oder eigene Überarbeitung des Lohnsystems (TI) Detailliertere Analyse von Einzelfällen (VS) oder Anpassung einzelner Löhne (AG) Überprüfung der Praxis bei der Lohnfestsetzung bezüglich der Anrechnung der Elternzeit (BS) 5

9 Noch mehr verbreitet als in den kantonalen Verwaltungen sind Lohngleichheitsanalysen bei den zehn grössten Schweizer Städten (vgl. Abbildung 2-3). Alle ausser Lausanne und St. Gallen haben ihre Lohnpraxis bereits überprüft und letztere beide planen Lohngleichheitsanalysen. Zürich, Genf, Bern, Winterthur, Luzern und Biel haben die Lohngleichheitsanalysen unter Miteinbezug eines externen Unternehmens oder Instituts gemacht, während Basel und Lugano darauf verzichteten. Bern, Basel, Luzern und Biel überprüften 2017 bzw bereits zum zweiten Mal ihre Löhne, während Zürich und Lugano 2017 zum ersten Mal eine Lohngleichheitsanalyse durchführten. Die vierte und fünfte Spalte in Abbildung 2-3 bilden die Ergebnisse der Lohngleichheitsanalysen ab. Es werden nur die mit Logib erzielten Ergebnisse aufgeführt, da die Resultate unterschiedlicher Methoden nur bedingt miteinander vergleichbar sind. Auch in den Städten liegt der unerklärte Lohnunterschied überall unter 5 Prozent. Dennoch haben Basel, Bern, Winterthur, Luzern und Biel infolge der Lohnanalyse Massnahmen zur Verbesserung der Lohngleichheit in die Wege geleitet. Abbildung 2-3: Lohngleichheitsanalysen in Verwaltungen grosser Städte (Einwohnerzahl 50'000, Reihenfolge gemäss absteigender Einwohnerzahl) Stadt Stand Letzte Totale Unerklärter Analyse Lohndifferenz Teil Mit Dritten? Massnahmen? Zürich Ja Ja Nein Genf Ja 2006 nicht Logib verwendet Ja Nein Basel Ja Nein Ja Lausanne Geplant Bern Ja Ja Ja Winterthur Ja Ja Ja Luzern Ja Ja Ja St. Gallen Geplant Lugano Ja 2017 k. A. k. A. Nein Nein Biel Ja Ja Ja Von den 35 mittelgrossen Schweizer Städten stehen aus dem Monitoring Antworten von 30 Städten zur Verfügung. Von diesen 30 hat knapp die Hälfte Lohngleichheitsanalysen durchgeführt und zwei planen solche (vgl. Abbildung 5-2 im Anhang). Von den 90 kleinen Städte und Gemeinden, die an der Befragung 2016, 2017 oder/und 2018 teilgenommen haben, hat gut ein Viertel bereits einmal ihre Lohnpraxis in Bezug auf geschlechtsspezifische Lohndiskriminierung überprüft (vgl. Abbildung 5-2 im Anhang). Für die kleinen und mittelgrossen Städte sind aus den bisherigen Erhebungen nur wenig Angaben zu den Ergebnissen der Lohngleichheitsanalysen vorhanden. Daher verzichten wir zurzeit auf deren Auswertung. 6

10 2.3 Kontrollmechanismen zur Einhaltung der Lohngleichheit im öffentlichen Beschaffungs- und Subventionswesen Gesetzliche Grundlagen In der Schweiz ist die Einhaltung der Lohngleichheit ein Vergabekriterium des öffentlichen Beschaffungswesens. Beispielsweise schreibt das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen fest, dass die Bundesverwaltung nur an jene Anbietende Aufträge vergibt, die die Lohngleichheit gewährleisten Hierzu wendet der Bund einen zweistufigen Kontrollmechanismus an: 1. Selbstdeklaration bei Einreichung eines Angebots über der WTO-Schwelle: Unternehmen mit mindestens 50 Mitarbeitenden müssen ihre Löhne anhand des Standard-Analysemodells des Bundes analysieren und einen Nachweis beilegen. 2. Bei Unternehmen mit mindestens 50 Mitarbeitenden werden nach Erteilung des Auftrages stichprobenartige Kontrollen mit Logib durchgeführt. Auch die interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen verlangt, dass bei der Vergabe von Aufträgen die Gleichbehandlung von Frau und Mann eingehalten wird. 13 Die Art und Weise, wie die Gebietskörperschaften die Einhaltung der Lohngleichheit überprüfen, unterscheidet sich. Im Subventionswesen gibt es auch Bestrebungen, die Einhaltung der Lohngleichheit umzusetzen. Daher wurde in der Befragung 2017 und 2018 zusätzlich nach Kontrollmechanismen im öffentlichen Subventionswesen gefragt Auswertung der Monitoring-Daten zu den Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungs- und Subventionswesen Aus dem Monitoring ist ersichtlich, dass 16 Kantone Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungswesen kennen und drei Kantone solche planen (vgl. Abbildung 2-4). Auch bei den grossen Städten kontrolliert die Mehrheit die Einhaltung der Lohngleichheit bei Beschaffungen: Zürich, Genf, Basel, Bern, Winterthur, Lugano und Biel. Lausanne plant die Einführung von Kontrollmechanismen (vgl. Abbildung 5-2 im Anhang). Die meisten Kantone und grossen Städte haben die Kontrollen im Beschaffungswesen in den letzten beiden Jahren eingeführt. Es gibt also eine grosse Dynamik in diesem Bereich. 11 Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen BöB (1994), Art. 8, Abs. 1, lit. c. 12 Auf Bundesebene existiert keine dem öffentlichen Beschaffungsrecht des Bundes entsprechende gesetzliche Grundlage, wonach der Bund die Einhaltung der Lohngleichheit zwischen Frau und Mann als Vergabekriterium für Subventionen vorsehen könnte. 13 Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen IVöB (1994), Art. 11, lit. f. 7

11 Unter den mittelgrossen Städten kennen nur vier Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungswesen. Von den in den Monitoring-Daten erfassten kleinen Städte und Gemeinden ist es immerhin ein Fünftel (vgl. Abbildung 5-2 im Anhang). Abbildung 2-4: Übersicht Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungswesen Im Subventionswesen sind Kontrollmechanismen noch deutlich weniger verbreitet. Unter den Kantonen hat nur Bern und Nidwalden solche, wobei Neuenburg, die Waadt und das Wallis die Einführung von Kontrollen planen (vgl. Abbildung 2-5). Von den grossen Schweizer Städten kontrollieren nur Bern und Zürich die Einhaltung der Lohngleichheit bei Subventionsvergaben. Bei den mittelgrossen sowie den kleinen Städten und Gemeinden sind es jeweils nur drei: Kriens, Aarau und Wettingen sowie Binningen, Münsingen und Prilly. 8

12 Abbildung 2-5: Übersicht Kontrollmechanismen im öffentlichen Subventionswesen 2.4 Sensibilisierung für die Lohngleichheit Sensibilisierungsmassnahmen in der Verwaltung Neben der Erkennung potenzieller Lohndiskriminierungen anhand von Lohngleichheitsanalysen und dem Ergreifen entsprechender Korrekturmassnahmen können auch Sensibilisierungsmassnahmen zur Lohngleichheit beitragen. Hierzu eigenen sich insbesondere die Festsetzung und Überprüfung von Sollwerten zur Erreichung von Gleichstellung / Chancengleichheit (Controlling, Gleichstellungsplan) Aus- oder Weiterbildungsmodule für Führungskräfte und HR Fachpersonen zum Gleichstellungsgesetz Sensibilisierungskampagnen zum Gleichstellungsgesetz Förderprogrammen, um den Frauenanteil in Führungspositionen zu erhöhen In der Erhebung 2018 sind die Gebietskörperschaften zum ersten Mal gefragt worden, welche dieser Massnahmen es in ihrer Verwaltung gibt. Am weitesten verbreitet ist die Festsetzung und Überprüfung von Sollwerten: 27 von den insgesamt 103 Gebietskörperschaften, die 2018 an der Befragung teilgenommen haben, kennen ein solches Controlling. Mit 21 Gebietskörperschaften ist auch die Aus- und Weiterbildungen für Führungskräfte und HR Fachpersonen zum Gleichstellungsgesetz relativ beliebt. Etwa 30 Prozent der Teilnehmenden geben an, dass sie 9

13 über andere als die oben aufgelisteten Sensibilisierungsmassnahmen verfügen. Somit kennt mehr als die Hälfte der Gebietskörperschaften mindestens eine der oben genannten oder eine andere verwaltungsinterne Sensibilisierungsmassnahme. Darunter befindet sich die Mehrheit der Kantone und der grossen Städte Sensibilisierung bei den der öffentlichen Hand nahestehenden Körperschaften Ebenfalls in der aktuellen Erhebung erstmals eingeflossen ist die Frage nach der Sensibilisierung der Körperschaften, die der öffentlichen Hand nahestehen. Darunter fallen öffentlichrechtliche Träger der dezentralen Verwaltung 14 und öffentliche Unternehmen 15. Knapp 30 Prozent der Gebietskörperschaften, die 2018 am Monitoring teilgenommen haben, sensibilisieren diese Körperschaften darauf, die Einhaltung der Lohngleichheit regelmässig zu überprüfen. Dies geschieht beispielsweise durch regelmässiges Informieren oder über die Vertretung in Verwaltungs- und Stiftungsräten. Teilweise ist die Lohngleichheit auch in den Dienstleistungsverträgen mit parastaatlichen Institutionen verankert. Unter den Kantonen gibt knapp ein Drittel an, die der öffentlichen Hand nahestehenden Körperschaften für die regelmässige Überprüfung der Lohngleichheit zu sensibilisieren. Es sind dies Bern, Neuenburg, Tessin, Uri, Waadt, Wallis und Zürich. Bei den grossen Schweizer Städten ist es mit Zürich, Bern, Luzern und Biel knapp die Hälfte. 14 Öffentlich-rechtliche Anstalten wie z.b. die Kantonsspitäler, die FINMA oder die ETH; öffentlich-rechtliche Körperschaften wie z.b. die Kirchgemeinden; öffentlich-rechtliche Stiftungen wie Pro Helvetia. 15 Marktwirtschaftlich tätige Einheiten, die mehrheitlich vom Staat kontrolliert sind, wie z.b. die Post, SBB oder viele kantonale Energiebetriebe. 10

14 3 Wie engagiert sind die Kantone und Gemeinden insgesamt? 3.1 Zusammenfassung Abbildung 3-1 bis Abbildung 3-4 fassen das Engagement des öffentlichen Sektors im Bereich der Lohngleichheit zusammen. Hierzu werden die Gebietskörperschaften basierend auf den Auswertungen des Monitorings in sieben verschiedene Kategorien eingeteilt: 1. nur Durchführung verwaltungsinterner Lohngleichheitsanalysen (hellroter Kreis) 2. nur Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungswesen (grüner Kreis) 3. nur Kontrollmechanismen im Subventionswesen (dunkelblauer Kreis) 4. Durchführung verwaltungsinterner Lohngleichheitsanalysen & Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungswesen (Schnittmenge hellroter und grüner Kreis) 5. Durchführung verwaltungsinterner Lohngleichheitsanalysen & Kontrollmechanismen im Subventionswesen (Schnittmenge hellroter und dunkelblauer Kreis) 6. Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungswesen & Subventionswesen (Schnittmenge grüner und dunkelblauer Kreis) 7. Durchführung verwaltungsinterner Lohngleichheitsanalysen & Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungswesen & Subventionswesen (Mitte = Schnittmenge hellroter, grüner und dunkelblauer Kreis) Wie Abbildung 3-1 zeigt, engagieren sich unter den Kantonen Bern und Nidwalden am stärksten für die Lohngleichheit. Zudem ist ersichtlich, dass unter den Kantonen verwaltungsinterne Lohngleichheitsanalysen und Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungswesen relativ verbreitet sind, während Kontrollen im Subventionswesen noch sehr selten sind. 11

15 Abbildung 3-1: Engagement der Kantone für die Lohngleichheit zwischen Frau und Mann Bei den grossen Schweizer Städten zeigt sich ein ähnliches Bild, wobei die meisten Städte sowohl Lohngleichheitsanalysen als auch Kontrollmechanismen im Beschaffungswesen durchführen: Bern, Zürich, Basel, Genf, Winterthur, Lugano und Biel (vgl. Abbildung 3-2). Bern und Zürich kenne zudem auch noch Kontrollen im Subventionswesen. 12

16 Abbildung 3-2: Engagement der grossen Städte für die Lohngleichheit zwischen Frau und Mann Abbildung 3-3 und Abbildung 3-4 geben die Situation in den kleineren Gemeinden wider, die 2016, 2017 und/oder 2018 am Monitoring teilgenommen haben und mindestens in einem der drei ausgewerteten Bereiche aktiv sind. Mittelgrosse Städte überprüfen ihre Lohnpraxis häufiger als sie Kontrollen im Beschaffungs- und Subventionswesen anwenden. Bei den kleinen Gemeinden zeigt sich bezüglich Verbreitung der drei Instrumenten wiederum ein ähnliches Bild wie bei den Kantonen. Besonders hervorzuheben ist das das Engagement von Aarau und Prilly. 13

17 Abbildung 3-3: Engagement der mittelgrossen Städte für die Lohngleichheit Abbildung 3-4: Engagement der kleinen Städte und Gemeinden für die Lohngleichheit 14

18 3.2 Fazit Insgesamt deuten die Auswertungen des Monitorings Lohngleichheit darauf hin, dass sich die grossen Schweizer Städte und Kantone am meisten für die Lohngleichheit im öffentlichen Sektor einsetzen. Positiv zu vermerken ist, dass sich das Engagement für die Lohngleichheit über alle Regionen der Schweiz erstreckt: Es sind keine Unterschiede zwischen urban und ländlich geprägten Kantonen sowie zwischen den Sprachregionen auszumachen. Die Mehrheit der Kantone und grossen Städte haben bereits Lohngleichheitsanalysen in ihrer eigenen Verwaltung durchgeführt. Bei den ausgewiesenen Ergebnissen liegt keine systematische Lohndiskriminierung vor. Ob dies auf eine generell tiefe Lohndiskriminierung in den Verwaltungen hindeutet, oder es sich vorwiegend um Selektionseffekte handelt, kann nicht abschliessend geklärt werden. Zum einen ist es möglich, dass Gebietskörperschaften mit tendenziell tiefen Diskriminierungswerten eher Lohngleichheitsanalysen durchführen. Zum anderen ist davon auszugehen, dass Ergebnisse, die Lohndiskriminierung ausschliessen, eher publiziert werden als andere. Aufgrund dieser Selektionseffekte dürften die ausgewiesenen Ergebnisse leicht positiv verzerrt sein. Sehr erfreulich ist die Zunahme der Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungswesen: Viele Kantone und grosse Städte haben in den letzten beiden Jahren solche Kontrollen eingeführt, so dass diese nun beinahe so verbreitet sind wie verwaltungsinterne Lohngleichheitsanalysen. Im Subventionswesen sind Kontrollmechanismen jedoch noch sehr selten. Es ist zu hoffen, dass die jüngsten Entwicklungen im Beschaffungswesen eine ähnliche Dynamik im Subventionswesen auslösen. Insgesamt ist das Engagement der öffentlichen Verwaltungen für die Lohngleichheit gesamtschweizerisch breit abgestützt. Es besteht aber nach wie vor Entwicklungspotenzial insbesondere in Anbetracht der Vorbildfunktion, die die öffentliche Hand für den privaten Sektor hat. 4 Ausblick: Charta der Lohngleichheit im öffentlichen Sektor Um der Vorbildfunktion der öffentlichen Hand in der Förderung der Lohngleichheit Rechnung zu tragen, hat Bundesrat Alain Berset zusammen mit kantonalen und kommunalen Regierungsmitgliedern im September 2016 die Charta der Lohngleichheit im öffentlichen Sektor lanciert (vgl. Abbildung 5-3 im Anhang). Alle Kantone und Gemeinden können diese unterschreiben. Mit der Unterzeichnung manifestieren sie den Willen, Lohngleichheit in ihrem Einflussbereich umzusetzen, unter anderem durch regelmässige Überprüfung der Lohngleichheit in der Verwaltung Einführung von Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungs- und/oder Subventionswesen Die Charta hat keine verbindliche Rechtswirkung. 15

19 Abbildung 4-1 zeigt den Stand der Unterzeichnung Ende Oktober : 15 Kantone, 54 Gemeinden und der Bund haben die Charta unterschrieben. Abbildung 4-1: Unterzeichnende der Charta der Lohngleichheit im öffentlichen Sektor Abbildung 4-2 zeigt die Entwicklung der Anzahl Unterzeichnenden von 2016 bis für die Kantone, für die grossen und mittelgrossen Städte sowie für die kleineren Gemeinden. Zurzeit hat etwa die Hälfte der Kantone die Charta unterschrieben. Die Kantone Bern, Basel- Stadt, Freiburg, Genf, Graubünden, Jura, Neuenburg, Tessin, Waadt und Zürich haben die Charta 2016 mitlanciert sind Luzern, das Wallis und St. Gallen sowie 2018 Uri und Aargau hinzugekommen. Von den grossen Städten haben alle ausser St. Gallen die Charta unterzeichnet. Bei den mittelgrossen Städten hat sich der Anteil von 20 auf knapp 40 Prozent erhöht. Auch kleine Gemeinden sind in jüngster Zeit vermehrt der Charta beigetreten. 17 Den aktuellen Stand der Unterzeichnenden der Charta ist auf der Website des EBG zu finden: Neben der Karte finden Sie unter «Dokumente» auch eine Liste mit den Gebietskörperschaften, welche die Charta unterschrieben haben. 18 Stand Ende Oktober

20 Abbildung 4-2: Entwicklung des Anteils Unterzeichnender pro Gebietskörperschaftkategorie Anteil Unterzeichnende 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Kantone Mittelgrosse Städte Grosse Städte Kleine Städte & Gemeinden Insgesamt ist festzustellen, dass der Anteil der Unterzeichnenden der Charta sowohl bei den Kantonen als auch bei den Gemeinden kontinuierlich steigt. Neben dieser positiven Entwicklung zeigten die vorangehenden Kapitel, dass in einigen Gebietskörperschaften die Einführung von verwaltungsinternen Lohngleichheitsanalysen sowie von Kontrollmechanismen im Beschaffungs- und Subventionswesen bereits geplant ist (vgl. auch Abbildung 5-1 und Abbildung 5-2). Zusammen mit der rund um die Charta entstandenen Dynamik lässt dies auf ein wachsendes Engagement des öffentlichen Sektors für die Lohngleichheit hoffen. 17

21 5 Anhang Abbildung 5-1: Verwaltungsinterne Lohngleichheitsanalysen, Kontrollmechanismen im öffentlichen Beschaffungswesen und Unterzeichnung Charta in den Kantonen Kanton Lohngleichheitsanalyse Kontrollen Beschaffungswesen Kontrollen Subventionswesen Unterzeichnung Charta AG Ja Ja Nein Ja AI Geplant Nein k. A. Nein AR Ja Nein Nein Nein BE Ja Nein Ja Ja BL Nein Ja Nein Nein BS Ja Ja Nein Ja FR Ja Nein Nein Ja GE Geplant Ja Nein Ja GL Ja Nein Nein Nein GR Nein k. A. k. A. Ja JU Ja Nein Nein Ja LU Ja Ja Nein Ja NE Ja Geplant Geplant Ja NW Ja Ja Ja Nein OW Ja Ja Nein Nein SG Geplant Ja Nein Ja SH Geplant Ja Nein Nein SO Geplant Ja Nein Nein SZ Ja Nein Nein Nein TG Ja Ja Nein Nein TI Ja Ja Nein Ja UR Ja Ja Nein Ja VD Ja Geplant Geplant Ja VS Ja Geplant Geplant Ja ZG Nein Ja Nein Nein ZH Geplant Ja Nein Ja 18

22 Abbildung 5-2: Zusammenfassende Angaben zu den analysierten Gemeinden Gemeinde (absteigende Einwohnerzahl) Lohngleichheitsanalyse Kontrollen Beschaffungswesen Kontrollen Subventionswesen Unterzeichnung Charta Grosse Städte: mindestens 50'000 Einwohner/innen Zürich Ja Ja Ja Ja Genf Ja Ja Nein Ja Basel Ja Ja Nein Ja Lausanne Geplant Geplant Nein Ja Bern Ja Ja Ja Ja Winterthur Ja Ja Nein Ja Luzern Ja Nein Nein Ja St. Gallen Geplant Nein Nein Nein Lugano Ja Ja Nein Ja Biel Ja Ja Nein Ja Mittelgrosse Städte: 20'000-49'999 Einwohner/innen Thun Ja Geplant Nein Nein Köniz Ja Nein Nein Nein Freiburg Ja Ja Nein Ja Schaffhausen Ja Nein k. A. Ja Vernier Ja Geplant Nein Ja Chur Ja Nein k. A. Nein Sion Geplant Geplant Nein Ja Neuenburg Ja Geplant Geplant Ja Lancy Nein Ja Nein Ja Emmen (LU) k. A. k. A. k. A. Nein Yverdon-les-Bains Nein Nein Nein Nein Zug Ja Ja Nein Ja Dübendorf Ja Geplant Geplant Nein Kriens Ja Nein Ja Ja Rapperswil-Jona k. A. k. A. k. A. Nein Montreux Ja Nein Nein Ja Frauenfeld Nein Nein k. A. Nein Baar Nein Nein k. A. Nein Wil Nein k. A. k. A. Ja Meyrin k. A. k. A. k. A. Nein Bulle Nein Nein k. A. Nein Wädenswil k. A. k. A. k. A. Nein Kreuzlingen Geplant Geplant Nein Nein Aarau Ja Ja Ja Ja Riehen Nein Nein Nein Nein Allschwil Nein Nein k. A. Nein Wettingen Ja Nein Ja Nein Renens (VD) Nein Nein k. A. Ja Horgen k. A. k. A. k. A. Nein Nyon Ja Nein Nein Ja 19

23 Gemeinden mit weniger als 20'000 Einwohner/innen Vevey Ja Ja Nein Ja Bülach Nein k. A. k. A. Nein Opfikon Nein Nein k. A. Nein Baden Geplant Nein Nein Ja Onex Ja Ja Nein Ja Schlieren Ja Nein Nein Nein Adliswil Ja Nein Nein Nein Bellinzona Geplant k. A. k. A. Nein Regensdorf Nein Nein Nein Nein Olten Nein Ja Nein Ja Glarus Nord k. A. k. A. k. A. Nein Gossau Nein Nein k. A. Nein Martigny Ja Ja Nein Ja Pully Geplant Ja Nein Nein Thalwil Ja Nein Nein Nein Muttenz Nein Nein k. A. Nein Ostermundigen Nein Nein Nein Nein Grenchen Nein Nein Nein Nein Val-de-Ruz Ja Nein Nein Nein Sierre Ja k. A. k. A. Ja Illnau-Effretikon Nein Nein k. A. Nein Solothurn Nein Ja Nein Ja Burgdorf k. A. k. A. k. A. Nein Cham Ja Nein Nein Nein Freienbach (SZ) Ja Nein Nein Nein Pratteln Nein Nein k. A. Nein Locarno Nein k. A. k. A. Nein Morges Geplant Nein Nein Nein Herisau Nein Nein Nein Nein Langenthal Nein Ja Nein Nein Binningen Nein Ja Ja Ja Einsiedeln Nein Nein Nein Nein Mendrisio Ja Nein Nein Nein Lyss Nein Nein k. A. Nein Küsnacht (ZH) Nein Nein k. A. Nein Liestal Ja Nein k. A. Nein Horw Geplant k. A. k. A. Nein Richterswil (ZH) Nein Nein Nein Nein Ebikon Nein k. A. k. A. Nein Brig-Glis Nein Nein Nein Nein Muri bei Bern Geplant Ja Nein Ja Gland Geplant Ja Nein Nein Spiez Ja Nein Nein Nein Delémont Nein Geplant Nein Ja Buchs (SG) Nein Nein Nein Nein Glarus Ja Nein k. A. Nein 20

24 Küssnacht (SZ) Geplant Nein Nein Ja Münsingen Nein Ja Ja Nein Ecublens (VD) Ja Nein Nein Nein Villars-sur-Glâne Nein k. A. k. A. Ja Le Grand-Saconnex Nein Nein k. A. Nein Prilly Ja Ja Ja Nein Pfäffikon Nein Nein k. A. Nein La Tour-de-Peilz Nein k. A. k. A. Nein Bassersdorf Nein Nein k. A. Nein Zofingen Geplant Ja k. A. Nein Veyrier Nein k. A. k. A. Nein Belp Nein Nein k. A. Nein Spreitenbach Nein Nein k. A. Nein Worb Geplant Ja Nein Nein Ittigen Nein k. A. k. A. Nein Oberwil Nein Nein k. A. Nein Hinwil Nein Nein Nein Nein Davos Ja Nein k. A. Nein Val-de-Travers Nein k. A. k. A. Nein Möhlin Nein Nein Nein Nein Männedorf Geplant Nein Nein Nein Plan-les-Ouates Nein k. A. k. A. Ja Flawil Ja Nein Nein Nein Birsfelden Nein Ja Nein Nein Neuhausen a. R. Nein Nein Nein Nein Risch (ZG) Nein Nein Nein Nein Zollikofen Ja Ja Nein Nein Sursee Nein k. A. k. A. Nein Lenzburg Ja Nein Nein Nein Arlesheim Geplant Ja Nein Nein Altdorf (UR) Nein Nein Nein Nein Stans Nein Nein Nein Nein Bussigny Ja Nein Nein Nein Crissier Nein k. A. k. A. Nein Bischofszell Geplant Ja Nein Ja Interlaken Geplant Nein Nein Ja St-Légier Nein Nein Nein Ja La Grande-Béroche Geplant Nein Nein Ja Wigoltingen Nein Nein Nein Ja Altnau Nein Nein Nein Ja Schlatt (TG) Nein Geplant Nein Ja Tobel-Tägerschen Geplant Nein Nein Ja Salmsach Ja k. A. k. A. Ja Hüttlingen Ja k. A. k. A. Ja 21

25 Abbildung 5-3: Charta der Lohngleichheit im öffentlichen Sektor 22