Einleitung. - René-Jean Dupuy -

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2 Einleitung La mer a toujours été battue par deux grand vents contraires: le vent du large, qui souffle vers la terre, est celui de la liberté; le vent de la terre vers le large est porteur de souverainetés. Le droit de la mer s est toujours trouvé au coeur de leurs affrontements. - René-Jean Dupuy - Das Seerecht ist - wie Prof. Dupuy mit obigem Zitat bereits im Jahre 1985 feststellte 1 - von zwei miteinander konfligierenden, elementaren Einflüssen geprägt. Einerseits gilt im Seerecht das Prinzip der Freiheit der Hohen See, wonach alle Staaten u.a. die wichtigsten Kommunikationsfreiheiten (Freiheit der Schifffahrt, des Überfluges, die Freiheit zur Verlegung unterseeischer Kabel und Rohrleitungen, zur Errichtung künstlicher Inseln und Anlagen sowie die Freiheit der Fischerei und der wissenschaftlichen Forschung) genießen. Andererseits sind die Küstenstaaten versucht, durch die Nutzung der Meere zum Fischfang, zu wirtschaftlichen, touristischen, militärischen oder zu Forschungszwecken ihre nationalen Kompetenzen auszudehnen und damit spiegelbildlich die Freiheit der Hohen See immer weiter einzuschränken. Dieser Zielkonflikt wird durch die Entwicklung der Meeresnutzung in den letzten Jahren verschärft, denn die Nutzung der Meere hat einen grundlegenden Strukturwandel erfahren. Diente das Meer bislang primär der Schifffahrt und dem Fischfang, so werden in jüngerer Zeit anderweitige Nutzungen immer weiter intensiviert. Vor allem die Installierung von Offshore-Windenergieanlagen, der Rohstoffabbau wie die Erdgas- und Erdölförderung oder die Kies- und Sandgewinnung sowie die Verlegung von Kabeln und Rohrleitungen 2 gewinnen immer mehr an Bedeutung. Die wohl wichtigste dieser aufgeführten Nutzungen wird zukünftig der Ausbau der Offshore-Windenergieanlagen und damit einhergehend die Verlegung unterseeischer Stromkabel darstellen. Denn vor dem Hintergrund des Klimawandels ist in der Energiepolitik ein Umdenken eingetreten, so dass zur Verringerung des Kohlenstoffdioxid (CO 2 )-Ausstoßes die regenerativen Energieträger immer weiter ausgebaut werden. Da auf dem Land nur noch begrenzt freier Raum für Neuinstallationen von Windenergieanlagen zur Verfügung steht und auch der Austausch kleiner, veralteter Windenergieanlagen durch größere, leistungsstärkere Anlagen (sog. Repowe- 1 Dupuy, La mer sous compétence nationale, in: ders./vignes (Hrsg.), Traité du Nouveau Droit de Mer, S. 219 (219). 2 Kment, Raumordnungsgebiete in der AWZ, in: Verw. 40, S. 53 (54). 29

3 ring) nur begrenzt eine Maximierung der Energiegewinnung verspricht, ist in den letzten Jahren die Planung von Offshore-Windenergieanlagen immer weiter in den Fokus des Interesses gerückt. In Deutschland wurde bislang nur ein Offshore-Windenergiepark, bestehend aus 12 Windenergieanlagen, errichtet, 3 jedoch hat das zuständige Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) bis Mitte des Jahres 2010 insgesamt 25 Windparks in der deutschen Nord- und Ostsee genehmigt. 4 Neben dem Ausbau dieser wirtschaftlichen Nutzungen ist es wichtig, wertvolle Naturräume des Meeres zu erhalten und zu bewahren. In der Nord- und Ostsee wurden bereits jeweils ein Vogelschutzgebiet im Sinne der Richtlinie des Rates vom 02. April 1972 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutzrichtlinie = VRL) 5 als maritime Naturschutzgebiete i.s.d. 57 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) 6 ausgewiesen. 7 Weitere acht Gebiete mit einer Gesamtgröße von Hektar (ha) wurden der Kommission als Flora-Fauna-Habitat-Schutzgebiete (FFH- Schutzgebiete) im Sinne der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie = FFH-RL) 8 gemeldet. 9 Vor dem Hintergrund der Wandlung der Meere von einem Naturraum hin zu einem Entwicklungsraum 10 und den damit einhergehenden Konfliktpo- 3 Die Eröffnung des ersten Offshore-Windenergieparks Alpha Ventus fand am statt, vgl. 4 Vgl. 5 ABl. EG 1979 L 103 vom 25. April 1979, S Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom , BGBl I, S. 2542, in Kraft getreten am 01. März In der deutschen Ostsee wurde mit der Verordnung über die Festsetzung des Naturschutzgebiets Pommersche Bucht vom 15. September 2005 (BGBl I, S. 2778) ein ha große Gebiet östlich der Insel Rügen als Naturschutzgebiet ausgewiesen. In der deutschen Nordsee wurde durch die Verordnung über die Festsetzung des Naturschutzgebiets Östliche Deutsche Bucht vom 15. September 2005 (BGBl I, S. 2782) ein ha großes Gebiet nördlich der Insel Helgoland als Naturschutzgebiet ausgewiesen. 8 ABl. EG 1992 L 206 vom 22. Juli 1992, S Ell/Heugel, Geschützte Meeresflächen in der AWZ, in: NuR 2007, S. 315 (318), Übersicht des aktuellen Meldestands beim Bundesamt für Naturschutz (BfN), Stand: , natura2000/meldestand_ffh.pdf. 10 BMVBW (Hrsg.), Raumordnung auf dem Meer?, Vorwort, S. 1; Erbguth/Mahlburg, Steuerung von Offshore-Windenergieanlagen in der AWZ, in: DÖV 2003, 30

4 tentialen zwischen den einzelnen Nutzungen untereinander, aber insbesondere mit dem Erhalt der marinen 11 Ökosysteme wurde in Deutschland die Forderung nach einer umfassenden und vorausschauenden räumlichen maritimen 12 (Gesamt-)Planung laut, die der Steuerung der beabsichtigten Nutzungen dienen soll. 13 Aus diesem Grunde hat die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) 14 am 03. Dezember 2001 einen Beschluss mit folgendem Wortlaut erlassen: 15 Die norddeutschen Küstenländer werden gebeten, den Geltungsbereich ihrer Raumordnungspläne ( 8 Abs. 1 Satz 1 ROG) auf die 12-Seemeilen(sm)- Zone des Meeres auszudehnen. Wegen der besonderen Situation auf dem Meer sollte eine entsprechende Anpassung der Ziele und Grundsätze der Raumordnung erfolgen. Der Bund wird gebeten, innerhalb der Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ, 200 sm-zone) in Abstimmung mit den Ländern und den Nachbarstaaten eine Raumentwicklungsstrategie zu erarbeiten. Er sollte außerdem prüfen, ob eine Ausdehnung des Geltungsbereiches des ROG s (wie jetzt für das BNatSchG geplant) auf die AWZ zur Absicherung einer solchen Strategie zweckmäßig wäre und darüber auf der nächsten MKRO berichten. Das gilt auch für die Raumordnungsverordnung, die derzeit Offshore-Projekte nicht ausdrücklich erfasst. Zur Umsetzung dieses Beschlusses haben das damalige Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen (BMVBW) 16 und das Bun- S. 665 (665); Erbguth/Müller, Raumordnung in der AWZ?, in: DVBl. 2003, S. 625 (625). 11 Das Adjektiv marin bezeichnet die Zugehörigkeit zum Meer. Daher wird von marinen Ökosystemen, mariner Umwelt, marinen Schutzgebieten oder marinen Bodenschätzen gesprochen. 12 Das Adjektiv maritim verdeutlich einen Einfluss des Meeres. Daher wird das Adjektiv maritim im Unterschied zum Adjektiv marin verwendet, wenn es um menschliche Nutzungen des Meeres geht. 13 Erbguth/Müller, Raumordnung in der AWZ?, in: DVBl. 2003, S. 625 (625). 14 Die MKRO setzt sich aus dem für Raumordnung zuständigen Bundesminister und den jeweiligen Landesministern bzw. Senatoren zusammen. Die Aufgabe der MKRO wird durch 26 Abs. 1 ROG bestimmt. Danach sollen grundsätzliche Angelegenheiten der Raumordnung in der MKRO gemeinsam beraten werden. Zudem können im Rahmen der MKRO gemäß 26 Abs. 2 ROG Leitbilder für die räumliche Entwicklung des Bundesgebietes oder von über die Länder hinausgreifenden Zusammenhängen entwickelt werden. Für weitergehende Informationen, vgl. /Raumordnungskonferenz.htm. 15 Beschluss der 30. Ministerkonferenz für Raumordnung vom , abgedruckt bei Cholewa u.a. (Hrsg.), Raumordnung, Bd. 2, V

5 desamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) 17 einerseits einen Forschungsauftrag mit dem Titel Szenarien und Strategien zur Raumnutzung in den deutschen Ausschließlichen Wirtschaftszonen in Nordsee und Ostsee vergeben und andererseits ein Rechtsgutachten unter dem Titel Wahrung möglicher Belange der Bundesraumordnung in der Ausschließlichen Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland Raumordnung im Küstenmeer erstellen lassen. 18 Nachdem das Forschungsvorhaben und das Rechtsgutachten Ende 2002 zum Abschluss kamen, wurde in das bereits laufende Gesetzgebungsverfahren zum Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau = EAG Bau) 19 noch eine partielle Ausweitung des Raumordnungsgesetzes (ROG) 20 auf den Bereich der AWZ in den Gesetzesentwurf aufgenommen. 21 Das EAG Bau trat sodann am in Kraft. Primäres Ziel des EAG Bau war die Anpassung des Städtebau- und Raumordnungsrechts an verschiedene europäische Richtlinien. 22 Jedoch war es daneben auch Intention des Gesetzgebers, den Geltungsbereich des ROG im Zuge dieser Novelle auf die AWZ auszudehnen. 23 Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), welches im Jahre 2005 aus dem ehemaligen BMVBW hervorging, hat im Februar 2008 einen Referentenentwurf zur Novellierung des ROG vorgelegt. Das Gesetz wurde am verkündet. Abschnitt 3 des Gesetzes ( ROG) und 29 ROG traten zum in 16 Das BMVBW wurde 1998 durch die Zusammenlegung des Bundesministeriums für Verkehr und des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau gebildet. Im Jahre 2005 wurde es umbenannt in das heutige Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS). 17 Das BBR ist eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des BMVBS. Die Zuständigkeiten des BBR ist in 25 ROG geregelt, vgl. für nähere Informationen 18 BMVBW (Hrsg.), Raumordnung auf dem Meer?, Vorwort, S Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien vom , BGBl I, S Raumordnungsgesetz vom (BGBl I, S. 2986), zuletzt geändert durch Art. 9 des Gesetzes vom (BGBl I, S. 2585). 21 von Nicolai, Rechtliche Aspekte einer Raumordnung auf dem Meer, in: IzR 2004, S. 491 (497). 22 Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau), BT-Drs. 15/2250, S Kment, Das geänderte Raumordnungsgesetz, in: NVwZ 2005, S. 886 (886). 32

6 Kraft. 24 Der bis dahin für die maritime Raumordnung geltende 18a ROG a.f. 25 ist nun in 17 Abs. 3 bis 5 ROG neu gefasst. Die zentrale Vorschrift im Hinblick auf die maritime Raumordnung in der AWZ, 17 Abs. 3 ROG, lautet wie folgt: 17 Raumordnungspläne für den Gesamtraum und für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone (3) Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung stellt für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone einen Raumordnungsplan als Rechtsverordnung auf. Der Raumordnungsplan soll Festlegungen zur wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Nutzung, zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie zum Schutz der Meeresumwelt treffen; für diese Nutzungen und Funktionen können auch Gebiete festgelegt werden, 8 Abs. 7 gilt entsprechend. Das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie führt mit Zustimmung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung die vorbereitenden Verfahrensschritte zur Aufstellung des Raumordnungsplans durch. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung stellt bei der Planaufstellung das Benehmen mit den angrenzenden Staaten und Ländern her. Auf Grundlage des ROG hat das BSH einen Entwurf eines Raumordnungsplanes erarbeitet, welcher dem BMVBS zur Abstimmung vorgelegt wurde. Die Verordnung über die Raumordnung in der deutschen Ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee (AWZ Nordsee-ROV) vom 21. September 2009 wurde sodann am 25. September 2009 verkündet und trat einen Tag später in Kraft. 26 In der Anlage enthält die AWZ Nordsee-ROV den Raumordnungsplan für die deutsche Ausschließliche Wirtschaftszone in der Nordsee (ROP AWZ Nordsee). Die Verordnung über die Raumordnung in der deutschen Ausschließlichen Wirtschaftszone der Ostesee (AWZ Ostsee-ROV) vom 10. Dezember 2009 wurde hingegen erst am 12. Dezember 2009 im Bundesgesetzblatt verkündet und trat ebenfalls einen Tag später in Kraft. 27 In der Anlage 24 Das Gesetz trat im Übrigen erst zum in Kraft, vgl. Art. 9 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG), BGBl I, S Soweit eine Norm des ROG im Folgenden mit keinem Zusatz versehen ist, wird auf eine Norm in der Gesetzesfassung vom (BGBl I, S. 2986) Bezug genommen. Mit dem Zusatz a.f. werden die Nomen in der Gesetzesfassung vom (BGBl I, S. 2081), zuletzt geändert durch Art. 10 des Gesetzes vom (BGBl I, S. 2833) bezeichnet. 26 AWZ Nordsee-ROV vom , BGBl I, S AWZ Ostsee-ROV vom , BGBl I, S