1. Situation der Rechnungen 2013 und 2014
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- Emma Beckenbauer
- vor 7 Jahren
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1 Botschaft zum Beschlussentwurf betreffend die Tilgung der Fehlbeträge der Rechnungen 2013 und 2014 Der Staatsrat des Kantons Wallis an den Grossen Rat Sehr geehrter Herr Präsident Sehr geehrte Damen und Herren Abgeordnete Wir beehren uns, Ihnen mit der vorliegenden Botschaft einen Beschlussentwurf betreffend die Tilgung der Fehlbeträge der Rechnungen 2013 und 2014 zu unterbreiten. 1. Situation der Rechnungen 2013 und 2014 Die Rechnung 2013 hat mit einen Finanzierungsfehlbetrag von 82.6 Millionen und einem Aufwandüberschuss von 53.5 Mio. abgeschlossen. Gemäss Artikel 3 des Gesetzes über die Ausgaben- und Schuldenbremse vom 9. Juni 2004 muss die Tilgung dieser Fehlbeträge im Voranschlag des übernächsten Jahres vorgesehen werden, also im Voranschlag Die finanziellen Schwierigkeiten, welche die Rechnung 2013 prägten, beeinflussen auch die Rechnung 2014, die aufgrund einer zusätzlichen Verschlechterung durch die Nicht- Ausschüttung des Gewinnes der SNB bereits einen absehbaren Finanzierungsfehlbetrag von mehr als 100 Mio. aufweist. In Anwendung der Bestimmungen über die Ausgaben- und Schuldenbremse müsste dieses zweite aufeinanderfolgende Defizit im Voranschlag 2016 abgeschrieben werden. Mit anderen Worten: die defizitäre Situation der Rechnungen 2013 und 2014 des Kantons hat grundsätzlich zur Folge, dass die zwei nächsten kantonalen Voranschläge einen Finanzierungsfehlbetrag von mehr als 82 Mio. im ersten (Jahr 2015) und über 100 Mio. im zweiten (Jahr 2016) aufweisen müssen. 2. Erinnerung an die vom Gesetz über die Ausgaben- und Schuldenbremse vorgesehenen Ausnahmen Das Gesetz über die Ausgaben- und Schuldenbremse sieht vor, dass in bestimmten Situationen von der vollständigen und sofortigen Tilgung eines Rechnungsdefizits abgewichen werden darf. Gemäss Artikel 4 des erwähnten Gesetzes ist es möglich, durch einen Beschluss der absoluten Mehrheit der Mitglieder des Grossen Rates entweder von der Verpflichtung zur Vorlage eines ausgeglichenen Voranschlags oder der Verpflichtung der sofortigen Tilgung eines Finanzierungsfehlbetrages abzuweichen. Werden Ausnahmen beschlossen, so müssen die Fehlbeträge innert einem Zeitraum von höchstens fünf Jahren getilgt werden (Art. 5 Abs. 1). Bei ausserordentlicher Tragweite einer der in Artikel 4
2 erwähnten Situationen kann die Frist durch einen Beschluss der absoluten Mehrheit der Mitglieder des Grossen Rates um zwei Jahre verlängert werden (Art. 5 Abs. 2). 3. Rechtfertigung einer Tilgung von Fehlbeträgen über mehrere Jahre Nach Überprüfung stellt sich heraus, dass verschiedene Gründe eine Abweichung von den Grundsätzen der Ausgaben- und Schuldenbremse rechtfertigen. Wenn auch die Bedingung einer Naturkatastrophe keineswegs gegeben ist, sind die beiden anderen Bedingungen für eine Ausnahme in Anbetracht der Faktoren, die zu einer progressiven und beunruhigenden Verschlechterung der Staatsfinanzen - mit einem Rutsch in die roten Zahlen in den Jahren 2013 und 2014 führten, im Wesentlichen erfüllt Das Ergebnis 2013 und die Prognose für 2014 sind von aussergewöhnlichem Charakter, was deren Höhe und deren unmittelbaren Aufeinanderfolge betrifft. Um dies zu veranschaulichen, zeigt die folgende Tabelle die Finanzierungsergebnisse des Kantons Wallis seit 1990 auf. * ohne ausserordentliche Einnahmen aus dem Anteil am Reingewinn der Nationalbank (Erlös aus dem Verkauf der Nationalbank-Goldüberschüsse) ** vorhersehbarer Finanzierungsfehlbetrag der Rechnung 2014 Aus dieser Grafik geht hervor, dass die Finanzierungsfehlbeträge 2013 und 2014 einen aussergewöhnlichen Charakter haben, was deren Höhe und deren unmittelbaren Aufeinanderfolge betrifft. Diese Ergebnisse können mit den Finanzierungssaldi des Staates Wallis während der Krise der öffentlichen Finanzen anfangs der 1990er Jahre verglichen werden. Angesichts der Höhe des Finanzierungsfehlbetrags 2013 ist es klar, dass der Staatsrat und der Grosse Rat im Falle einer vollständigen Tilgung im Voranschlag 2015 dringende und harte Sparmassnahmen ergreifen müssen. Die vollständige Tilgung der Fehlbeträge kommt in einer Zeit, in der schon die ordentlichen Budget-Rahmenbedingungen sehr schwierig sind. Unabhängig der Tilgung des Fehlbetrags befindet sich der Kanton am Anfang einer schwierigen Periode, da er mit einem strukturellen Finanzdefizit in der Höhe von rund 100 Mio. konfrontiert wird. 2
3 Der aussergewöhnliche Charakter des 2013 verbuchten Fehlbetrages wird weiter durch den Umstand verstärkt, dass die Rechnung 2014 mit einem noch höheren Finanzierungsfehlbetrag abschliessen wird. Diese unmittelbare Aufeinanderfolge von erheblichen Defiziten erfordert noch bedeutendere Massnahmen. Die kumulative Auswirkung der Tilgung des Fehlbetrages 2013 und des voraussehbaren Fehlbetrages 2014 reduziert den Finanzrahmen der nächsten Jahre ganz erheblich. Es scheint auch sehr schwierig zu sein, unmittelbar strukturelle Massnahmen (mit nachhaltiger Wirkung) zu ergreifen, die einen Finanzierungsüberschuss von 82.6 Mio. im Voranschlag 2015 und von mehr als 100 Mio. im Voranschlag 2016 ausweisen werden Die wirtschaftliche Situation der letzten Jahre, verbunden mit anderen exogenen Faktoren, darf als besonders schwierig angesehen werden und hat einen ausserordentlichen Charakter. Die Aussichten sind mit erheblichen Ungewissheiten behaftet. Die schlechten Ergebnisse des Jahres 2013 wurzeln in einer progressiven Verschlechterung der Kantonsfinanzen in Folge der globalen Krisen von , und insbesondere der Börsen- und Finanzkrise von Auch wenn auf den ersten Blick diese Krisen das Wallis in den Jahren 2009, 2010 und 2011 nicht direkt beeinflusst haben, haben sie dennoch indirekt und mit Verzögerung eine sehr harte Auswirkung auf die Kantonsfinanzen. Zudem muss die Schweiz einen noch nie dagewesenen Druck auf ihren Finanzplatz und ihre Wirtschaft sowie auf ihr Steuersystem ertragen. In diesem internationalen Zusammenhang ist die Ungewissheit für die Schweiz und ihre Wirtschaft gross. Die Schweizer Nationalbank hat massiv eingreifen müssen um die Schweizer Wirtschaft zu stützen. Für das Wallis, das von diesen Elementen ebenfalls abhängig ist, sind die Perspektiven, besonders wegen den verschiedenen vergangenen oder noch bevorstehenden Volksabstimmungen, mit erheblichen Ungewissheiten behaftet. Im wirtschaftlichen Bereich zeigt der Indikator der Walliser Kantonalbank (WKB) eine progressive Abschwächung der wirtschaftlichen Dynamik anfangs Die Dynamik hat sich verschlechtert und liegt bei 0.2% im April und bei -0.3 % im Mai. Die Daten des regionalen Konjunkturbarometers der Credit Suisse vom August 2014, zeigt für das Wallis eine ungünstigere konjunkturelle Situation als für die gesamte Schweiz. Dieser Indikator ist für das Wallis negativ und ist im Vergleich zu 2013 stark rückläufig, im Gegensatz zum Indikator für die Schweiz, der sich positiv entwickelt. Zwei exogene finanzielle Auswirkungen trafen das Wallis: erstens hat der Erlös aus dem neuen interkantonalen Finanzausgleich seinen Anstieg gestoppt und sogar verringert. Von 2008, als dieser Mio. betrug, bis 2011 stieg er jährlich und erreichte einen Höchststand von Mio. In der Rechnung 2012 ging er zurück und pendelte sich 2013 auf Mio. ein. Er weist im 2014 mit Mio. einen deutlichen Rückgang auf. Zweitens fielen die Einnahmen des Kantons Wallis am Reingewinn der Nationalbank (140 Mio. im Jahre 2007, 65 Mio. von 2008 bis 2011, 26 Mio. in den Jahren 2012 und 2013, 0 im Jahre 2014) weg. Gleichzeitig war das Jahr 2008 geprägt vom Inkrafttreten des NFA I und platzierte den Kanton in eine Situation der neuen Aufgabenverteilung zwischen dem Bund und den Kantonen. Diese neue Situation hat den Transfer von dynamischen Kosten Richtung Kanton zur Folge und bewirkt ein schnelleres Wachstum von bestimmten Kosten der Betriebsrechnung des Staates, vor allem im sozialen Bereich. Im Jahr 2012 muss der Staat erhöhte Kosten für die neue Spitalfinanzierung, die planmässig bis 2017 weitergeht, auffangen. Das Jahr 2012 war auch geprägt von der Übergangsregelung zum Beitragsprimat der PKWAL und deren Kapitaleinlagen und vom Inkrafttreten des NFA II, d.h. von der 3
4 neuen Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden und dem interkantonalen Finanzausgleich insbesondere mit der Kantonalisierung des Lehrpersonals der obligatorischen Schulen. Alle diese Elemente hatten eine strukturelle Auswirkung auf die Einnahmen und Ausgaben des Staates. Gekoppelt mit einer Steueranreizpolitik auf Bundes- und Kantonsebene, die zu einer unzureichenden Finanzierung beigetragen hat. Die kumulativen Auswirkungen dieser Steuervergünstigungen haben zu einer grösseren Einnahmenreduktion geführt, als erwartet Die zweite Phase der Prüfung der Aufgaben und Strukturen des Kantons Wallis (PAS 2) ist im Gange. Im Bewusstsein der finanziellen Schwierigkeiten, die auf den Kanton eintrafen, hat der Staatsrat eine Prüfung der Aufgaben und der Strukturen des Kantons lanciert. Die erste Etappe (PAS 1) wurde vom Grossen Rat im März 2014 angenommen, um ein erstes Paket von Einsparungen, schon fürs Budget 2015, zu realisieren. Die zweite Etappe (PAS 2) ist im Gange und die Endergebnisse sind für Ende 2015 zu erwarten. Die vollständige Tilgung der Finanzierungsfehlbeträge 2013 und 2014 in den Voranschlägen 2015 und 2016 würde den Beschluss von dringlichen Massnahmen mit grossen Auswirkungen erfordern, ohne die Ergebnisse der laufenden Analyse im Rahmen der Prüfung der Aufgaben und der Strukturen sowie des Personalaudits (PAS2) zu kennen. Die Abschreibung über 3 Jahre hat zur Folge, dass mehr als die Hälfte der Belastung auf die Jahre 2017 und 2018 verteilt werden, die von den finanziellen Auswirkungen der umgesetzten Massnahmen des PAS 2 profitieren werden Die Regel der Ausgaben- und Schuldenbremse soll ihr Ziel erreichen, ohne einen nachteiligen Abbau der Staatsleistungen zu verursachen. Im September 2002 hat das Walliser Volk einen Verfassungsartikel angenommen, der die Verpflichtung einführte, einen Voranschlag mit einem Ertrags- und einem Finanzierungsüberschuss zu präsentieren. Am 1. Januar 2005 ist das Gesetz über die Ausgaben- und Schuldenbremse in Kraft getreten. Die Einführung solcher Mechanismen erfolgte nicht nur im Kanton Wallis. Zwischen 1999 und 2006 hat eine Mehrheit der Kantone ebenfalls finanzielle Regeln für die Verwaltung ihrer Finanzen eingeführt. Diese Tendenz folgte auf die in den 90er Jahren fast fortlaufend entstandenen öffentlichen Defizite. Der Kanton Wallis hatte zum Beispiel während dieser Perioden (von 1990 bis 1999) neun aufeinanderfolgende Rechnungsjahre mit einem Aufwandsüberschuss und einen Finanzierungsfehlbetrag. Das durch die Einführung solcher finanzieller Einschränkungen verfolgte Ziel in den einzelnen Kantonen bestand darin, die Entwicklung der Schulden zu drosseln. Im Wallis bestand der politische Wille ebenfalls darin, die Glaubwürdigkeit des Kantons hinsichtlich der Bürger, der Gemeinden und der Gläubiger zu verstärken. Die Ausgaben- und Schuldenbremse hat sich bewährt und zeigte ihre nützlichen und ausgleichenden Auswirkungen auf die Entwicklung der Verschuldung. Aber andererseits führt die sofortige Tilgung des Defizits im Ausmass der Rechnungen 2013 und 2014 den Staatsrates und den Grossen Rat unvermeidlich dazu, das Angebot der öffentlichen Leistungen mengenmässig und/oder qualitativ zu reduzieren ja sogar abzuschaffen. Das 4
5 Ausmass und die unmittelbare Umsetzung der Sparmassnahmen werden zur Folge haben, dass die Leistungen nicht mehr oder nur teilweise den Bedürfnissen der Empfänger - sprich der Bürger entsprechen. In einer zweiten Phase könnte sich diese Situation auf die Partner der Kantone übertragen, nämlich auf die Gemeinden oder die halbstaatlichen Institutionen. Die Tilgung der Defizite von einem solchen Ausmass über mehrere Jahre erlaubt es, die Anstrengung zu verteilen und gleichwohl das Ziel, das durch die Einführung der Ausgaben- und Schuldenbremse verfolgt wird, zu garantieren. Diese Verteilung vermeidet einen nachteiligen Abbau der Staatsleistungen. Aufgrund der Ungewissheiten oder der Herausforderungen, mit denen der Kanton während den nächsten Jahren konfrontiert ist (allfällige Revision des Finanzausgleichssystems für die Periode , 3. Reform der Unternehmensbesteuerung, Umsetzung der Zweitwohnungs-Initiative und die Revision des Gesetzes über die Raumplanung, die Initiative "Halt den Steuerprivilegien für Millionäre" usw.), sollten die Walliser Behörden eine angemessene Tilgung der Defizite als eine echte Chance wahrnehmen, um nicht die Voranschläge der künftigen Jahre noch schwieriger zu gestalten als sie bereits sind. Wenn der ausserordentliche Charakter des Rechnungsergebnisses 2013 und des vorhersehbaren Ergebnisses der Rechnung 2014 aufgrund der besonderen Situation infolge der Krisen eine Abweichung von der vollständigen Tilgung der Defizite gerechtfertigen kann, beabsichtigt der Staatsrat keinesfalls, stillschweigend den Weg für eine Lockerung der Budgetregeln zu ebnen. In Anbetracht der vorgenannten Umstände sind die Bedingungen in den Augen des Staatsrates gegeben, um darauf einzutreten und eine Tilgung der Defizite 2013 und 2014 über mehrere Jahre zu beschliessen. Weil diese nicht vollends auf exogene Gründe beruhen, wird vorgeschlagen, die finanziellen und buchmässigen Defizite der Jahre 2013 und 2014 über eine Periode von 3 Jahren und nicht von 5 Jahren abzuschreiben, ohne von der Verpflichtung abzuweichen, für das Jahr 2015 ein ausgeglichenes Budget zu präsentieren. Gemäss diesem Vorschlag werden die finanziellen und buchmässigen Fehlbeträge des Jahres 2013 über die Jahre 2015, 2016 und 2017 und jene des Jahres 2014 über die Jahre 2016, 2017 und 2018 getilgt. 4. Finanzielle und buchmässige Auswirkungen Die finanziellen und buchmässigen Auswirkungen präsentieren sich wie folgt (in der Annahme einer Verteilung auf 3 Jahren zu gleichen Teilen) : 2015 : Einsparung von Fr. 55'092' (entspricht 2/3 des Finanzierungsfehlbetrags der Rechnung 2013 von Fr. 82'638'576.64) : Einsparung von Fr. 39'120' (Aufwand von Fr. 27'546'200.--, entspricht 1/3 des Finanzierungsfehlbetrags 2013, und Einsparungen von Fr. 66'666'600.--, entspricht 2/3 des voraussehbaren Finanzierungsfehlbetrags der Rechnung 2014 von Fr. 100'000'000.--). 5
6 2017 : Aufwand von Fr. 60'879' (Aufwand von Fr. 27'546'200.--, entspricht 1/3 des Finanzierungsfehlbetrags 2013, und Aufwand von Fr. 33'333'300.--, entspricht 1/3 des vermutlichen Finanzierungsfehlbetrags 2014) 2018 : Aufwand von Fr. 33'333' (1/3 des vermutlichen Finanzierungsfehlbetrags 2014) N.B. Der Buchhaltungsfehlbetrag der Rechnung 2013 von Fr. 53'545' war tiefer als der Finanzierungsfehlbetrag, so dass die vorgeschlagene Massnahme als buchhalterischen Effekt eine Ersparnis von Fr. 35'697' im Voranschlag 2015 sowie einen Aufwand von Fr. 17'848' im 2016 und ebenfalls im 2017 zur Folge hat. Aus den oben dargelegten Gründen hoffen wir, dass der Grosse Rat dem Beschlussentwurf, den wir ihm mit der vorliegenden Botschaft unterbreiten, zustimmen wird. Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren Abgeordnete, unserer vorzüglichen Hochachtung und empfehlen Sie samt uns dem Machtschutz Gottes. Sitten, den 20. August 2014 Der Präsident des Staatsrates : Jean-Michel Cina Der Staatskanzler : Philipp Spörri 6
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