Schlagworte: Sportwettenvermittlung, glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung, Fortsetzungsfeststellungsklage

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1 VGH München, Urteil v BV Titel: Normenketten: GlüStV 1, 3 I 3, 3 II, 4, 5 I, II, 9 I 1 AGGlüStV Art. 2 I, II, 4 I 1 GG Art. 12 I AEUV Art. 49, 56, 355 III 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Art. 56 AEUV 114 Satz 2 VwGO Art. 12 Abs. 1 GG 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Art. 56 AEUV 114 Satz 2 VwGO Art. 12 Abs. 1 GG Orientierungsatz: Vermittlung von Sportwetten; glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung; Übergang zur Fortsetzungsfeststellungsklage; Erledigung des angegriffenen Bescheids; Fortsetzungsfeststellungsinteresse; Erlaubnisvorbehalt; Ermessensausübung; Dienstleistungsfreiheit; Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols Schlagworte: Sportwettenvermittlung, glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung, Fortsetzungsfeststellungsklage Vorinstanz: VG München Urteil vom M 16 K Tenor I. Unter Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 28. April 2009 wird festgestellt, dass der Bescheid des Landratsamts Mühldorf vom 14. Oktober 2008 in der Zeit von seinem Erlass bis zum 31. Oktober 2010 rechtswidrig war. II. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand 1

2 Die Klägerin hatte in der Betriebsstätte Berliner Straße 21 in W. die Tätigkeit Ausarbeitung von Marketingmaßnahmen auf dem Gebiet von Pferde- und Sportwetten von der Vorbereitung bis zur nationalen Genehmigung für operativen Geschäftsbetrieb gewerberechtlich angemeldet. Bei einer Polizeikontrolle am 12. Oktober 2008 wurde festgestellt, dass in der Betriebsstätte auch Sportwetten vermittelt werden. 2 Mit Bescheid vom 14. Oktober 2008 untersagte das Landratsamt M. der Klägerin die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele in W. in der Berliner Straße 21 (Nr. 1) und forderte sie unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von Euro auf, die unter Nr. 1 bezeichneten Tätigkeiten mit Ablauf des auf die Zustellung des Bescheides folgenden Tages einzustellen (Nr. 2 und Nr. 3). Die Untersagungsverfügung war auf 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV gestützt. Die Klägerin besitze keine in Bayern gültige Erlaubnis. Die Erteilung einer Erlaubnis nach dem GlüStV sei nicht möglich, da die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten in Bayern der Staatlichen Lotterieverwaltung vorbehalten sei. Die Klägerin könne sich nicht auf die europarechtlich garantierte Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit berufen. Ein staatliches Wettmonopol sei zulässig, wenn mit ihm tatsächlich das Ziel verfolgt werde, die Wettgelegenheiten zu verringern. Der Glücksspielstaatsvertrag und das entsprechende Ausführungsgesetz enthielten ein in sich schlüssiges System, um das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und das Glücksspielangebot zu begrenzen. 3 Die Klage gegen den Bescheid des Landratsamtes M. vom 14. Oktober 2008 wies das Bayerische Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 28. April 2009 ab. Die Berufung wurde zugelassen. 4 Der Glücksspielstaatsvertrag und das bayerische Ausführungsgesetz mit dem darin verankerten Staatsmonopol entsprächen den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts. Auch die tatsächliche Ausgestaltung entspreche den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts. Die materiell-rechtlichen Regelungen enthielten entsprechende strukturelle Sicherungen, die gewährleisteten, dass die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht in der Realität durchführbar sei und durchgeführt werde. Auch führten die europarechtlichen Vorgaben zu keinem anderen Ergebnis. Die Einschränkung der Grundfreiheiten sei gerechtfertigt, da die neuen normativen Vorgaben einschließlich der Maßnahmen der bayerischen Staatsregierung im Wesentlichen den bislang vom Gerichtshof der Europäischen Union aufgestellten Anforderungen an eine die Grundfreiheiten einschränkende Glücksspielpolitik entsprächen. Mit den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages ergänzt durch das Ausführungsgesetz sei insgesamt eine kohärente und systematische Begrenzung der Sportwettensucht im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs gewährleistet. Die Maßnahmen des Glücksspielstaatsvertrages zur Begrenzung der Wetttätigkeiten stellten angesichts der den Mitgliedstaaten eingeräumten ausreichenden Einschätzungsprärogative bei der Frage nach der Ausgestaltung der Regelung grundsätzlich ein geeignetes und erforderliches Mittel dar. Die auferlegten Beschränkungen stünden auch nicht außer Verhältnis zu den Zielen, die sie rechtfertigen könnten. Werbung werde nur betrieben, um das Spiel in legale Bahnen zu lenken. Einnahmeerzielung stehe nicht im Vordergrund. Die unterschiedlichen Regelungen im Bereich der Spielautomaten, der Pferdewetten, der Spielcasinos und der Sportwetten seien für die Rechtmäßigkeit der für einen Sektor des Glücksspielbereichs geltenden Vorschriften ohne Bedeutung. Im Übrigen sei das Kohärenzgebot des Gerichtshofs dahingehend zu verstehen, dass es lediglich ein krasses Missverhältnis der verfolgten Ziele oder erlassenen Regelungen verhindern wolle. Da in sämtlichen angeführten Glücksspielbereichen ebenfalls, wenn auch mit unterschiedlicher Akzentuierung, das Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht verfolgt werde, sei das Gebot der Kohärenz bei einer Gesamtbetrachtung nicht verletzt. 5 Mit Schriftsatz vom 22. Juni 2009 ließ die Klägerin durch ihren Bevollmächtigten Berufung einlegen. Sie beantragt zuletzt: 6

3 Unter Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 28. April 2009 wird festgestellt, dass der Bescheid des Beklagten vom 14. Oktober 2008 in der Zeit von seinem Erlass bis zum 31. Oktober 2010 rechtswidrig war. 7 Zur Begründung der Berufung brachte die Klägerin mit Schriftsatz vom 22. Juli 2009 zunächst vor, dass der Bescheid der Beklagten gegen Verfassungs- und Europarecht, insbesondere die gemeinschaftsrechtlich garantierte Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit verstoße. Entgegen den Vorgaben des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Zulässigkeitsprüfung des Sportwettenmonopols habe das Erstgericht das inkohärente Verhalten des staatlichen Glücksspielanbieters, der im großen Stil Spielbanken betreibe, Lotterien, Wetten und Glücksspiele anbiete und dieses Angebot weiterhin massiv staatlich bewerbe, nicht überprüft und rechtsfehlerhaft hierzu auch nicht Beweis erhoben. Es bestehe nicht nur ein gravierendes gesetzliches Regelungsdefizit, sondern ein noch erheblicheres Vollzugsdefizit. Von einer Rechtfertigung der massiven Einschränkung der Grundfreiheiten nach der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs sei angesichts der inkohärenten nationalen Regelungen und des tatsächlichen Verhaltens des Beklagten keinesfalls auszugehen. Im Übrigen werde auf ein Urteil des VG Berlin vom 4. Dezember 2008 Az. 35 A Bezug genommen. 8 Mit Schriftsatz vom 1. Dezember 2011 ergänzte die Klägerin ihr Berufungsvorbringen. Die mit dem staatlichen Monopol für Sportwetten gemäß 10 Abs. 5 und 2 GlüStV begründete Untersagungsverfügung vom 14. Oktober 2008 sei nach höchstrichterlicher Rechtsprechung rechtlich unter keinen vom Beklagten vorgetragenen Gesichtspunkten mehr haltbar, zumal sich der streitgegenständliche Verwaltungsakt bereits erledigt habe. In mehreren Urteilen habe das Bundesverwaltungsgericht zwischenzeitlich festgestellt, dass das staatliche Monopol für die Vermittlung von Sportwetten unionsrechtswidrig sei, so dass auch die Klägerin durch das staatliche Monopol in ihren unionsrechtlichen Grundfreiheiten verletzt werde. Insbesondere werde auch der sog. Erlaubnisvorbehalt gemäß 4 Abs. 1 und 2 GlüStV von der Unionsrechtswidrigkeit des in 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV normierten staatlichen Monopols erfasst, so dass er nicht unabhängig davon Geltung beanspruchen könne. Der Beklagte könne darüber hinaus die streitgegenständliche Untersagungsverfügung auch nicht allein mit dem in 4 Abs. 1 GlüStV normierten Erlaubnisvorbehalt begründen, da dieser für sich alleine eine vollständige Untersagung der Vermittlungstätigkeit der Klägerin nicht rechtfertigen könne. Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung könne nunmehr nachträglich auch nicht unter Auswechslung seiner bisher maßgeblichen Begründung alternativ mit fehlenden materiellen Erlaubnisvoraussetzungen, etwa einem Verstoß der Klägerin gegen 21 Satz 2 Nr. 3 GlüStV oder einem Verstoß gegen 4 Abs. 4 GlüStV begründet werden, da dies einen unzulässigen Austausch von Ermessenserwägungen nach 114 Satz 2 VwGO darstelle, der die ursprüngliche Untersagungsverfügung in ihrem Wesen verändern würde. Unabhängig davon scheitere eine Ergänzung der Ermessenserwägungen an der Erledigung des Verwaltungsaktes. Die streitgegenständliche auf die damalige Betriebsstätte in der Berliner Straße 21 konkretisierte Untersagungsverfügung habe sich zum 31. Oktober 2010 erledigt, da die Klägerin ab diesem Zeitpunkt die endgültige Zugriffsmöglichkeit auf diese Betriebsstätte verloren habe. Die Klägerin könne ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit im Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses in mehrfacher Hinsicht geltend machen. Die Klägerin habe konkret die Geltendmachung unionsrechtlicher Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche ins Auge gefasst, bei denen es nicht nur allein um die Geltendmachung von entgangenem Gewinn, sondern auch um den Ersatz von infolge der Schließung der Betriebsstätte entstandenen nutzlosen Aufwendungen gehe. Von einer offensichtlichen Aussichtslosigkeit der in einem Zivilprozess geltend zu machenden Schadensersatzansprüche könne aber keine Rede sein. Für die Klägerin bestehe daneben eine konkrete Wiederholungsgefahr, da diese nach wie vor beabsichtige, in W. Sportwetten an einen in einem anderen EU-Mitgliedstaat zugelassenen und dort ständig behördlich überwachten Wetthalter zu vermitteln. Darüber hinaus stelle die streitgegenständliche Untersagungsverfügung für die Klägerin einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff dar. Durch die rechtswidrige Untersagungsverfügung werde in verfassungswidriger Weise in die verfassungsrechtlich durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Berufswahlfreiheit eingegriffen, die die Klägerin über Art. 19 Abs. 3 GG

4 auch für sich als juristische Person geltend machen könne. Schließlich könne die Klägerin ein Rehabilitationsinteresse geltend machen, da die streitgegenständliche Untersagungsverfügung durch den ihr immanenten strafrechtlichen Vorwurf des 284 StBG diskriminierenden Charakter entfalte. So führe die Verwaltungsbehörde auf S. 6 des Bescheids vom 14. Oktober 2008 aus, dass die Betreiber des Wettbüros sich zumindest der Beihilfe zur unerlaubten Veranstaltung eines Glücksspiels strafbar machten. Insoweit sei auch zu berücksichtigen, dass der Geschäftsführer der Klägerin nach Einspruch gegen einen Bußgeldbescheid des Landratsamtes M. vom 26. Februar 2009 vor dem Amtsgericht M. einem Ordnungswidrigkeitenverfahren ausgesetzt gewesen sei. Das derzeitige rechtliche System, das ein staatliches Monopol für Sportwetten und Glücksspiele festschreibe und deswegen nur staatliche Anbieter zulasse, sei nach den Urteilen des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 8. September 2010 nicht mehr haltbar. Die Regelung des Glücksspiels in Deutschland sei nicht in kohärenter und systematischer Weise ausgestaltet und weise gravierende normative und strukturelle Defizite auf. Insoweit werde auf die Ausführungen des OVG Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 29. September 2011 Bezug genommen. Auch mit dem sog. Erlaubnisvorbehalt könne die streitgegenständliche Untersagungsverfügung keinen Bestand haben. Der Erlaubnisvorbehalt sei mit Unionsrecht nicht vereinbar. Eine Erlaubnismöglichkeit für private Anbieter und Vermittler gebe es nach der derzeitigen nationalen Rechtslage nicht. Bislang sei bundesweit keinem einzigen privaten Anbieter oder Vermittler eine Erlaubnis erteilt worden. Die Unanwendbarkeit der unmittelbaren Monopolregelung habe zur Folge, dass die mittelbar an die Monopolregelung anknüpfende Erlaubnispflicht ebenfalls keine Geltung mehr beanspruchen könne. Eine effektive Begrenzung des behördlichen Ermessens, die die Bewerber um eine Vermittlungserlaubnis für Sportwetten vor willkürlichen Entscheidungen der zuständigen Erlaubnisbehörde schützen würde, werde nicht durch die sog. Checklisten erreicht, da diese Checklisten durch die Exekutive erstellt würden, die auch für die Erteilung der Erlaubnis zuständig sei. Doch selbst die Unionsrechtskonformität des Erlaubnisvorbehalts unterstellt habe die Unwirksamkeit des staatlichen Sportwettenmonopols zur Folge, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung bei einer nachträglichen Begründung mit dem Erlaubnisvorbehalt ermessensfehlerhaft begründet wäre. Die Voraussetzungen für eine Ermessensreduzierung auf Null zulasten der Klägerin lägen allenfalls dann vor, wenn die Vermittlungstätigkeit der Klägerin schlichtweg nicht erlaubnisfähig wäre, also nicht einmal teilweise und/oder mit Nebenbestimmungen. Solche Feststellungen seien von der Verwaltungsbehörde indes aber zu keinem Zeitpunkt, insbesondere nicht zum maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheidserlasses, getroffen worden. Die streitgegenständliche Untersagung der Sportwettenvermittlung könne auch nicht auf das Internetverbot gemäß 4 Abs. 4 GlüStV gestützt werden. Es handle sich bei der Errichtung einer Onlinestandleitung im Geschäftsbetrieb der Klägerin zur Übermittlung der kundenspezifischen Daten an den ausländischen Wettveranstalter nicht um eine Vermittlung von Sportwetten im Internet. Auch könne eine voll umfängliche Untersagungsverfügung nicht mit dem Verbot von Livewetten begründet werden. Ebenso wenig ließe sich eine vollumfängliche Untersagungsverfügung auf einen Verstoß gegen das in 5 Abs. 3 GlüStV enthaltene Internetwerbeverbot stützen. Eine Untersagungsverfügung könne auch nicht durch Bezugnahme auf die Strafrechtsnorm des 284 StGB aufrechterhalten werden, da es im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Klägerin an einer Strafbarkeit fehle. Jedenfalls könnte der Beklagte nunmehr nicht die streitgegenständliche Untersagungsverfügung auf diese Begründung stützen, da dies einen unzulässigen nachträglichen Austausch von Ermessenserwägungen bedeuten würde, der nicht mehr vom Anwendungsbereich des 114 Satz 2 VwGO umfasst wäre. Die Verwaltungsbehörde habe überhaupt keine Tatsachenfeststellungen getroffen, die eine ordnungsgemäße Ermessensausübung in Bezug auf die Erlaubnispflichtigkeit und die Erlaubnisfähigkeit der Vermittlungstätigkeit der Klägerin ermöglicht hätten. Wo aber kein Ermessen ausgeübt worden sei, könne auch kein Ermessen ergänzt werden, zumal es nach der Erledigung des streitgegenständlichen Bescheides an einem wirksamen Verwaltungsakt fehle. Die Verwaltungsbehörde sei aufgrund des staatlichen Monopols davon ausgegangen, dass die private Vermittlungstätigkeit der Klägerin zwingend auf der Grundlage der 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV i. V. m. 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV zu untersagen sei. 9

5 Mit Beschluss vom 26. August 2009 setzte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof das Berufungsverfahren analog 94 VwGO aus, weil die Entscheidung des Rechtsstreits maßgeblich von der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zum Vorabentscheidungsersuchen der Verwaltungsgerichte Gießen und Stuttgart abhänge. 10 Mit Schriftsatz vom 10. September 2010 nahm die Klägerin das Verfahren nach der Verkündung der Urteile des Gerichtshofs vom 8. September 2010 in den Rechtssachen C-409/06, C-316/07 und C-46/08 wieder auf. In diesen Urteilen werde das in Deutschland errichtete staatliche Monopol für Sportwetten und Lotterien für ungerechtfertigt und damit unzulässig erklärt. 11 Der Beklagte beantragt: 12 Die Berufung wird zurückgewiesen. 13 Hinsichtlich der bereits im Verwaltungsverfahren angestellten Ermessenserwägungen sei zulasten der Klägerin ergänzend zu berücksichtigen, dass diese schon keine Erlaubnis beantragt habe. Eine Überprüfung, ob die Voraussetzungen für eine Erlaubniserteilung unabhängig vom staatlichen Glücksspielmonopol überhaupt vorlägen, sei daher nur schwer möglich. Im Übrigen sei auch unstreitig, dass die IBA Ltd., an die die Klägerin bislang Sportwetten vermitteln wolle, über keine Erlaubnis zum Veranstalten von Sportwetten im Freistaat Bayern verfüge. Selbst wenn das Veranstaltungsmonopol europarechtlich unanwendbar sein sollte und der IBA Ltd. grundsätzlich eine Veranstaltungserlaubnis erteilt werden könnte, könne die Klägerin auch aus diesem Grund keine Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten an die IBA Ltd. erhalten, da nur eine Erlaubnis zum Vermitteln von Glücksspielen an genehmigte Veranstalter möglich sei. Zugunsten der Klägerin müsse in die Ermessenserwägungen eingestellt werden, dass die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten einen Eingriff in ihre Berufsfreiheit nach Art. 12 GG darstelle. Allerdings sei auch der Verstoß gegen die Erlaubnispflicht als sehr gewichtig anzusehen. Denn das Erlaubnisverfahren solle gerade vor der Aufnahme einer Tätigkeit sicherstellen, dass der Wettkunde nicht einseitig benachteiligt werde und die gesetzlichen Bestimmungen eingehalten würden. Von Gewicht sei hier aber auch der Umstand, dass bereits bei kursorischer Durchsicht erhebliche Bedenken gegen die Erlaubnisfähigkeit der Tätigkeit der Klägerin bestünden, so dass auf jeden Fall die vollständige und abschließende Prüfung durch die zuständige Regierung der Oberpfalz im Erlaubnisverfahren abgewartet werden müsse. 14 Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 14. Mai 2012 Bezug genommen. Entscheidungsgründe 15 Die zulässige Berufung hat auch in der Sache Erfolg. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig und begründet. 16 Gegenstand des Berufungsverfahrens ist eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, die auf die Feststellung gerichtet ist, dass der Bescheid des Landratsamts M. vom 14. Oktober 2008 vom Zeitpunkt seines Erlasses bis zum 31. Oktober 2010 rechtswidrig war. 17 Der ursprünglich angefochtene Bescheid vom 14. Oktober 2008 hat sich mit Ablauf des 31. Oktober 2010 erledigt. Der endgültige Verlust der Möglichkeit, die untersagte Tätigkeit im Falle des Erfolges der

6 Anfechtungsklage wieder aufzunehmen, führt zur Erledigung der Untersagungsverfügung sowie der damit verbundenen Zwangsgeldandrohung (vgl. BVerwG vom Az. 8 B <juris> RdNr. 5). 18 Der Bescheid vom 14. Oktober 2008 untersagt der Klägerin die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Sportwetten in ihrer Betriebsstätte in der Berliner Straße in W. Die Klägerin hat ab dem 31. Oktober 2010 die Zugriffsmöglichkeit auf diese Betriebsstätte endgültig verloren. Sie kann daher in ihrer bisherigen Betriebsstätte keine Sportwetten mehr veranstalten, durchführen oder vermitteln und hat damit endgültig die Möglichkeit verloren, die untersagte Tätigkeit im Falle eines Erfolgs der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage dort wieder aufzunehmen. Auch in vollstreckungsrechtlicher Hinsicht gehen von dem Bescheid keine belastenden Wirkungen mehr aus. Das angedrohte Zwangsgeld hat der Beklagte nicht fällig gestellt. 19 Die Klägerin hat die zunächst erhobene Anfechtungsklage, wie 125 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO dies grundsätzlich zulässt, durch eine Fortsetzungsfeststellungsklage ersetzt, indem sie ihren Antrag in der Weise umgestellt hat, dass sie nunmehr statt der Aufhebung des Bescheids vom 14. Oktober 2008 die Feststellung beantragt, dass der Bescheid vom Zeitpunkt seines Erlasses bis zum 31. Oktober 2010 rechtswidrig war. Dies ist, auch soweit der Antrag der Klägerin sich nicht auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids bei Eintritt des erledigenden Ereignisses am 31. Oktober 2010 beschränkt, sondern auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids während des gesamten Zeitraums von seinem Erlass bis zu diesem Zeitpunkt gerichtet ist, prozessrechtlich zulässig Abs. 1 Satz 4 VwGO lässt den Übergang von einer Anfechtungs- zu einer Fortsetzungsfeststellungsklage unter der Voraussetzung ohne weiteres zu, dass der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird. Dies ergibt sich aus dem Zweck der Fortsetzungsfeststellungsklage, zu verhindern, dass ein Kläger, der infolge eines erledigenden Ereignisses seinen ursprünglichen Antrag nicht weiterverfolgen kann, um die Früchte seiner bisherigen Prozessführung gebracht wird. Daher darf die Klägerin ihr in der Anfechtungsklage subsidiär enthaltenes Feststellungsbegehren im Falle eines entsprechenden Feststellungsinteresses als Hauptantrag fortführen. Ohne weiteres zulässig ist dies deshalb aber nur, wenn der Streitgegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage von dem bisherigen Klageantrag bereits umfasst war (vgl. BVerwG vom Az. 8 B <juris> RdNr. 12 m. w. N.). Nach diesem Maßstab konnte die Klägerin von der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage zu einer Fortsetzungsfeststellungsklage übergehen. 21 Bei der mit der Klage angegriffenen Untersagungsverfügung einschließlich der mit ihr verbundenen Einstellungsverfügung, der insoweit aber kein eigenständiger Regelungsgehalt zukommt, handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt. Das in der Untersagungsverfügung enthaltene Unterlassungsgebot weist insofern Dauerwirkung auf, als es wirkt, wie wenn es fortwährend neu erlassen würde und das die Unterlassungspflicht begründende Verwaltungsrechtsverhältnis für den jeweils aktuellen Zeitpunkt konkretisierte (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 27; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 19). Dies hat zur Folge, dass der in der Untersagungsverfügung liegende Dauerverwaltungsakt sich fortlaufend für den jeweils vergangenen Zeitraum durch Zeitablauf erledigt (Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG; vgl. BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 28; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 22; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 21; BVerwG vom Az. 8 C 2.10; BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNr. 15), soweit von ihm für die jeweils vergangenen Zeiträume für die Klägerin keine nachteiligen Wirkungen mehr ausgehen (vgl. BVerwG vom Az. 8 B <juris> RdNr. 14). 22 Legt man dies zugrunde, so war der Streitgegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage von demjenigen der gegen den Bescheid vom 14. Oktober 2008 erhobenen Anfechtungsklage vollständig umfasst, so dass

7 die Klägerin die Anfechtungsklage nach 125 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ohne weiteres als Fortsetzungsfeststellungsklage fortführen konnte. Denn die Anfechtungsklage richtete sich gegen das in der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt liegende, sich vom Wirksamwerden des Bescheids an bis zum 31. Oktober 2010 fortwährend für den jeweils aktuellen Zeitpunkt konkretisierende Unterlassungsgebot. Sie erfasste also den gesamten Zeitraum, für den die Klägerin nunmehr die Rechtswidrigkeitsfeststellung begehrt. 23 Gleiches gilt, wenn man mit dem Bundesverwaltungsgericht davon ausgeht, dass in Fällen, in denen der Kläger gegen einen Dauerverwaltungsakt Klage erhebt, ohne näher zu bestimmen, für welchen Zeitraum dieser aufgehoben werden soll, regelmäßig anzunehmen sein dürfte, dass die Aufhebung des Verwaltungsakts für die gesamte Dauer seiner Wirksamkeit begehrt wird (vgl. BVerwG vom Az. 8 B <juris> RdNr.13). Denn in diesem Fall hätte die Klägerin die Aufhebung des Bescheids vom 14. Oktober 2008 für die Zeit seit seinem Erlass beantragt, so dass der Streitgegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage, der den Zeitraum vom Bescheidserlass bis zum 31. Oktober 2010 erfasst, im Streitgegenstand der Anfechtungsklage ebenfalls enthalten ist. 24 Die Klägerin hat auch das nach 125 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung, dass der Bescheid vom 14. Oktober 2008 vom Zeitpunkt seines Erlasses bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses am 31. Oktober 2010 rechtswidrig war. Dabei kann offenbleiben, ob sich das erforderliche Feststellungsinteresse bereits aus der Absicht späterer Schadensersatzklagen oder dem Bestehen einer Wiederholungsgefahr im Hinblick auf etwaige weitere Betriebsstätten der Klägerin ergibt. Denn ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheids folgt jedenfalls aus einem schützenswerten ideellen Interesse der Klägerin. 25 Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung kann jedes schutzwürdige Interesse nicht nur rechtlicher und wirtschaftlicher, sondern auch ideeller Art sein. Insbesondere kommt insoweit ein Rehabilitationsinteresse als Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Betracht (vgl. BVerwG vom Az. 7 C 18/79 <juris> RdNr. 13). Ein Rehabilitationsinteresse begründet ein Feststellungsinteresse dann, wenn es bei vernünftiger Würdigung der Verhältnisse des Einzelfalls als schutzwürdig anzusehen ist. Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn die Klägerin durch die streitige Maßnahme in ihrem Persönlichkeitsrecht objektiv beeinträchtigt ist, wobei sich die Beeinträchtigung auch aus der Begründung der streitigen Verwaltungsentscheidung ergeben kann (vgl. BVerwG vom Az. 6 B 64/06 <juris> RdNr. 10). 26 Ein Rehabilitationsinteresse in diesem Sinne liegt jedenfalls dann vor, wenn die Untersagung des Betriebs eines Sportwettbüros, wie sie hier vorliegt, mit dem Vorwurf objektiv strafbaren Verhaltens verbunden gewesen ist (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 23; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 70; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 53; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 35; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 86). Danach ist hier das erforderliche Feststellungsinteresse zu bejahen. Der Beklagte hat den Bescheid unter anderem damit begründet, dass sich der Betreiber des Wettbüros zumindest wegen Beihilfe zur Veranstaltung eines illegalen Glücksspiels ( 284 StGB) strafbar mache. Der Beklagte hat damit aber die Untersagungsverfügung ausdrücklich mit dem Vorwurf strafbaren Verhaltens verbunden. 27 Soweit der Beklagte insoweit ein Rehabilitationsinteresse nicht für gegeben hält, folgt der Senat dem nicht. Vielmehr verstärkt die Tatsache, dass der Geschäftsführer der Klägerin wegen der Vermittlung von Sportwetten einem Ordnungswidrigkeitenverfahren ausgesetzt war, das sich aus dem Vorwurf objektiv strafbaren Verhaltens im Bescheid vom 14. Oktober 2008 ergebende Rehabilitationsinteresse. Insbesondere ist der Klägerin nicht deshalb das Rehabilitationsinteresse abzusprechen, weil es sich bei ihr

8 um eine juristische Person handelt und der Strafvorwurf bzw. der Vorwurf des ordnungswidrigen Verhaltens unmittelbar (nur) ihren Geschäftsführer trifft. Ein Rehabilitationsinteresse ist grundsätzlich gegeben, wenn der Verwaltungsakt neben seiner belastenden Wirkung zusätzlich diskriminierenden Charakter hat. Übt der Betroffene eine Geschäftstätigkeit aus, trifft dies insbesondere dann zu, wenn mit dem angefochtenen Verwaltungsakt bzw. den darin enthaltenen Vorwürfen eine geschäftsschädigende Wirkung verbunden ist (BSG vom Az. B 7/7a AL 16/06 R <juris> RdNr. 13). Berührt der Verwaltungsakt also den durch den Gesellschaftszweck definierten Bereich der Geschäftstätigkeit der juristischen Person in diskriminierender Weise, so kann sich diese grundsätzlich auf ein Rehabilitierungsinteresse berufen (in diesem Sinne auch BVerwG Az. 6 C 16/09 <juris> RdNr. 27). Da der Geschäftsführer die Klägerin nach außen vertritt und für sie handelt ( 35 GmbHG), ist insoweit auch auf seine Person abzustellen. 28 Darüber hinaus kann ein schutzwürdiges ideelles Interesse, das ein berechtigtes Interesse an der Rechtswidrigkeitsfeststellung nach 125 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO darstellt, auch die Art des Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz begründen (vgl. BVerwG vom Az. 7 C <juris> RdNr. 13; BVerwG vom Az. 1 C 2.95 <juris> RdNr. 21; BVerwG vom Az. 1 C <juris> RdNr. 13; BVerwG vom Az. 1 B <juris> RdNr. 9). Danach ist aber auch im Hinblick auf den durch die Untersagungsverfügung und das darin enthaltene Unterlassungsgebot bewirkten tiefgreifenden Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG von einem berechtigten Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 14. Oktober 2008 auszugehen (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV RdNr. 71; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 52; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 86; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 86). Auf das Grundrecht aus Art. 12 GG kann sich auch die Klägerin als juristische Person berufen (Art. 19 Abs. 3 GG; vgl. z. B. BVerfG vom Az. 1 BvR 722/10 <juris> RdNr. 11). 29 Im Übrigen kann sich ein berechtigtes ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit aufgrund der Art des Eingriffs nach Auffassung des Senats nicht nur aus Grundrechtseingriffen, sondern auch im Hinblick auf die Verletzung unionsrechtlich garantierter Grundfreiheiten ergeben, wie sie die Klägerin geltend macht. Denn auch das Unionsrecht gewährleistet das Recht auf effektiven Rechtsschutz. Art. 47 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gibt jedem, dessen durch das Unionsrecht garantierte Rechte und Freiheiten verletzt worden sind, das Recht, bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV verpflichtet dementsprechend die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist. Dieser Verpflichtung ist im Hinblick auf das Gebot einer unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts, das es den nationalen Gerichten ermöglicht, im Rahmen ihrer Zuständigkeit die volle Wirksamkeit des Unionsrechts sicherzustellen (vgl. EuGH vom Rs. C-555/07 - Kücükdeveci - <juris> RdNr. 48), bei der Auslegung von 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO dadurch Rechnung zu tragen, dass auch bei einer gewichtigen Beschränkung der Grundfreiheiten, wie sie hier im Raum steht, von einem berechtigten Feststellungsinteresse auszugehen ist. 30 Die zulässige Klage ist auch begründet. Die Untersagungsverfügung einschließlich der Einstellungsverfügung war vom Bescheidserlass bis zum 31. Oktober 2010 rechtswidrig. Sie hatte zwar in 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV eine Rechtsgrundlage, erweist sich aber als ermessensfehlerhaft Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann zunächst weiterhin als Rechtsgrundlage für glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen herangezogen werden. Der Glücksspielstaatsvertrag ist zwar gemäß 28 Abs. 1 Satz 1 GlüStV mit Ablauf des vierten Jahres nach seinem Inkrafttreten und damit zum 31. Dezember 2011 außer Kraft getreten. Mit Ausnahme der 26, 28 und 29 GlüStV bleiben seine

9 Regelungen aber gemäß Art. 10 Abs. 2 AGGlüStV bis zum Inkrafttreten eines neuen Staatsvertrages als Landesgesetz in Kraft. 32 Nach 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder auf seiner Grundlage begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Das Landratsamt als die nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV zuständige Behörde kann nach 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die zur Erfüllung dieser Aufgabe erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Insbesondere kann es nach 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Die Untersagungsvoraussetzungen waren erfüllt. 33 Die Klägerin vermittelte in ihrer Betriebsstätte in W. Sportwetten. Diese sind nach 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV Glücksspiele (vgl. etwa BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 21; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 29). Da bei einem grundsätzlich jedermann zugänglichen Wettbüro, wie die Klägerin es betrieb, eine Teilnahmemöglichkeit für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis besteht, lag bei den dort vermittelten Sportwetten nach 3 Abs. 2 GlüStV außerdem öffentliches Glücksspiel vor (vgl. BayVGH vom Az. 10 CS <juris> RdNr. 21; BayVGH vom Az. 10 CS <juris> RdNr. 22). 34 Dieses war schließlich auch unerlaubt. Öffentliche Glücksspiele dürfen nach 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Über eine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten verfügte die Klägerin jedoch nicht, so dass es sich bei den von ihr vermittelten Sportwetten nach der Legaldefinition des 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV um unerlaubtes Glücksspiel handelte. Eine Erlaubnis, die dem Sportwettveranstalter, dessen Wetten die Klägerin vermittelte, in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem Gebiet erteilt worden war, auf das wie im Falle von Gibraltar der Vertrag über die Europäische Union und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union anwendbar sind (Art. 355 Abs. 3 AEUV), änderte daran nichts. Denn sie konnte die nach 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis der bayerischen Behörden nicht ersetzen (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 21; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 29; BayVGH vom Az. 10 CS <juris> RdNr. 22; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNrn. 30 ff.; BayVGH vom Az. 10 AS <juris> RdNr. 23; BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNr. 21; EuGH vom Rs. C-316/07 u. a. - Markus Stoß u. a. - <juris> RdNrn. 110 ff.). 35 Der in 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV geregelte Erlaubnisvorbehalt ist nicht unionsrechtswidrig und bleibt deshalb anwendbar. 36 Der Senat hat zwar entschieden, dass die das staatliche Sportwettenmonopol normierenden Bestimmungen ( 10 Abs. 2 und 5 GlüStV) gegen die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV und der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV verstoßen. Denn diese Regelungen genügen nicht den Anforderungen an eine zulässige Beschränkung dieser Grundfreiheiten, weil sie die Ziele, denen das Monopol dient, insbesondere die Verhinderung und Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht ( 1 GlüStV), nicht in kohärenter und systematischer Weise verfolgen und sich deshalb als unverhältnismäßig erweisen (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNrn. 25 ff.; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNrn. 33 ff.; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 34; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNrn. 35 ff.; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNrn. 34 ff.; BayVGH vom Az. 10 AS <juris> RdNrn. 25 ff.; BayVGH vom Az. 10 AS <juris> RdNrn. 24 ff.; BayVGH vom Az. 10 AS <juris> RdNr. 25; BayVGH vom Az. 10 CS <juris> RdNr. 39).

10 37 Allerdings erfasst der unionsrechtliche Anwendungsvorrang nur das staatliche Sportwettenmonopol und nicht auch den in 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV geregelten Erlaubnisvorbehalt. Dieser besteht vielmehr unabhängig von der Wirksamkeit des Monopols (vgl. BVerwG vom Az. 8 C 13/09 <juris> RdNrn. 73 ff.; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 35; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 54; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 62; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 18; BayVGH vom Az. 10 AS <juris> RdNrn. 30 ff.). 38 Der Erlaubnisvorbehalt genügt außerdem den unionsrechtlichen Anforderungen an eine derartige nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (jetzt: Gerichtshof der Europäischen Union) grundsätzlich zulässige Regelung (vgl. EuGH vom Rs. C-46/08 - Carmen Media - <juris> RdNrn. 82 ff., insbesondere 87 f.), weil das im Glücksspielstaatsvertrag normierte System der vorherigen Erlaubnis auf objektiven, nicht diskriminierenden und im voraus bekannten Erlaubniskriterien beruht ( 4 GlüStV in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und 2 AGGlüStV) und eine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende effektive verwaltungsgerichtliche Kontrolle gewährleistet (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 36; BayVGH vom Az. 10 CS <juris> RdNr. 28; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 18; BayVGH vom Az. 10 AS <juris> RdNr. 32; in diesem Sinne auch VGH BW vom Az. 1685/10 <juris> RdNr. 9; SächsOVG vom Az. 3 B 507/09 <juris> RdNr. 5 sowie NdsOVG vom MC 429/10 <juris> RdNr. 25). 39 Der in 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV enthaltene Erlaubnisvorbehalt und das damit verbundene Verbot des Vermittelns und der Veranstaltung von Glücksspielen ohne die erforderliche Erlaubnis gemäß 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV stellen schließlich auch einen verfassungsrechtlich zulässigen, weil verhältnismäßigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) dar. Denn dieser Eingriff ist, wie das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden hat, geeignet und erforderlich, das Ziel der Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht (vgl. 1 GlüStV) zu erreichen, und insoweit auch verhältnismäßig (vgl. BVerfG vom Az. 1 BvR 928/08 <juris> RdNrn. 11 ff.; BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNrn. 28 ff.; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 37; BayVGH vom Az. 10 CS RdNr. 29). 40 Auch wenn die Klägerin somit Sportwetten ohne die erforderliche Erlaubnis vermittelt hat und damit die Tatbestandsvoraussetzungen von 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV vom Erlass des Bescheids vom 14. Oktober 2008 bis zu seiner Erledigung am 31. Oktober 2010 erfüllt waren, war die vollständige Untersagung der Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Sportwetten in der Betriebsstätte der Klägerin während dieses Zeitraums rechtswidrig. Denn sie war ermessensfehlerhaft. 41 Zwar ist der Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass es sich bei der Untersagung der Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Sportwetten nach 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV um eine Ermessensentscheidung handelte. Seine Ermessensausübung stellte jedoch einen Ermessensfehlgebrauch dar, weil der Beklagte ihr eine unzutreffende Rechtslage zugrunde gelegt hat. 42 Der Beklagte hat seine Ermessensentscheidung damit begründet, dass Zweck der Untersagung des illegalen Glücksspiels nach 9 Abs. 1 GlüStV sei, das Glücksspielangebot zu begrenzen, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in überwachte, geordnete Bahnen zu lenken und so das Entstehen von Spielsucht zu bekämpfen. Der bayerische Gesetzgeber habe daher zur Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht darauf verzichtet, eine das Glücksspiel betreffende Erlaubnisvorschrift zu erlassen. Die staatliche Lotterieverwaltung gewährleiste eine manipulationssichere und zuverlässige Durchführung der Glücksspiele ohne gewerbliches Gewinnstreben und unterstütze damit auch die Eindämmung des

11 Spieltriebs. Er stützte die Untersagungsverfügung damit maßgeblich auf das in 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV verankerte Sportwettenmonopol und legte seiner Ermessensentscheidung damit eine unzutreffende Rechtslage zugrunde. Denn das Sportwettenmonopol ist wegen des Vorrangs des Unionsrechts unanwendbar. 43 Der Senat hat wiederholt entschieden, dass die das Monopol begründenden Regelungen in 10 Abs. 2 und 5 GlüStV gegen die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV und der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV verstoßen, weil sie die Ziele, denen das Monopol dient, insbesondere die Verhinderung und Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht ( 1 GlüStV), nicht in kohärenter und systematischer Weise verfolgen und sich deshalb als unverhältnismäßig erweisen. Er hat in mehreren Berufungsurteilen ausführlich dargelegt, dass die mit dem in 10 Abs. 2 und 5 GlüStV enthaltenen staatlichen Sportwettenmonopol verbundenen Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV im Hinblick auf die Regelungen des Glücksspiels im Bereich der gewerblichen Geldspielautomaten und deren konkrete Anwendungsmodalitäten nicht mehr als gerechtfertigt angesehen werden können (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNrn. 25 ff.; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNrn. 33 ff.; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNrn. 35 ff.; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNrn. 34 ff.). Art. 56 AEUV ist dabei auch auf die Vermittlung von Sportwettangeboten durch die Klägerin anwendbar, weil die Tätigkeit des Vermittlers bezogen auf die Erbringung der Wettdienstleistung keine selbstständige Bedeutung hat, sondern eine konkrete Einzelheit der Veranstaltung und des Ablaufs des Spiels darstellt (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV und 10 BV noch nicht veröffentlicht unter Verweis auf EuGH vom Rs. C-316/07 u. a. - Markus Stoß u. a. - <juris> RdNr. 56; EuGH vom Rs. C-243/01 - Gambelli - <juris> RdNr. 58; EuGH vom Rs. C-275/92 - Schindler - <juris> RdNr. 22). 44 An diesen in den angeführten Berufungsurteilen des Verwaltungsgerichtshofs vom 12., 24. Januar und 17. Februar 2012 getroffenen Feststellungen und Bewertungen ist festzuhalten. Die Angebotsausweitung im Bereich der Geldspielautomaten führt zur Unverhältnismäßigkeit einer Bestimmung, die in einem vergleichsweise wenig suchtgefährdeten Bereich der Glücksspielformen ein staatliches Monopol errichtet. Nach neueren Forschungsbefunden besteht bei Automatenspielern sogar eine um den Faktor 6 erhöhte Wahrscheinlichkeit für die Diagnose eines pathologischen Spielverhaltens (siehe hierzu die Pressemitteilung der deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.v. vom 12. April 2012, 45 Anhaltspunkte oder Umstände dafür, dass das staatliche Sportwettenmonopol gleichwohl geeignet und damit rechtfertigungsfähig im Sinne der betroffenen Grundfreiheit (Art. 56 AEUV) wäre, das verfolgte Schutzziel wirksam und in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen, hat der Beklagte auch im vorliegenden Verfahren nicht dargelegt. Dies gilt zunächst, soweit der Beklagte meint, die Ansicht des Senats beruhe auf Feststellungen, die den Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht genügten, und er deshalb beantragt hat, zum Beweis der Tatsache, dass die Liberalisierung im Automatenspielsektor keine tatsächlichen Auswirkungen auf den gesamten Glücksspielbereich, mithin auch die Sportwetten, habe, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis zu erheben. 46 Der Beklagte zielt insoweit darauf ab, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Liberalisierung eines Glücksspielbereichs nicht schon für sich genommen zu der Annahme zwingt, das mit der Monopolregelung verfolgte Ziel lasse sich nicht mehr erreichen, so dass nicht allein wegen dieser Liberalisierung von einer Inkohärenz der Monopolregelung und damit einer Verletzung der Niederlassungsoder Dienstleistungsfreiheit ausgegangen werden kann. Erst wenn eine solche Liberalisierung trotz vergleichbaren oder höheren Suchtpotenzials als im Monopolbereich nicht durch ausreichende Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz ausgeglichen wird, kann dies danach zur Folge haben, dass das Ziel des

12 Monopols konterkariert wird. Zu prüfen ist nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts daher, ob das Suchtpotenzial des Automatenspiels mindestens gleich groß wie das der Sportwetten ist und ob die zum Spieler- und Jugendschutz getroffenen Maßnahmen ausreichen, wobei die Auswirkungen der Liberalisierung und deren mögliche Folgewirkungen auf den gesamten Glücksspielbereich, mithin auch die Sportwetten, berücksichtigt werden müssen und zu klären ist, inwieweit dadurch die Geeignetheit der Monopolregelung im Bereich der Sportwetten in Frage gestellt wird (vgl. BVerwG vom Az. 8 C 2.11 <juris> RdNr. 51; BVerwG vom Az. 8 C 4.10 <juris> RdNr. 51; BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNr. 49; BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNr. 48). 47 Die vom Verwaltungsgerichtshof in den genannten Berufungsverfahren vorgenommene Prüfung der Vereinbarkeit der Monopolregelungen mit der Dienstleistungsfreiheit entspricht diesen Anforderungen. Der Verwaltungsgerichtshof hat bei dieser sektorübergreifenden Kohärenzprüfung entsprechend den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union entwickelten Kriterien geprüft, ob die rechtliche Regelung anderer Glücksspielbereiche mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotential - hier: der Bereich des in der Spielverordnung geregelten Automatenspiels - oder die dortige Praxis die mit dem Monopol verfolgten Ziele konterkarieren (vgl. BVerwG vom Az. 8 C RdNr. 45). Insbesondere hat sich der Verwaltungsgerichtshof nicht darauf beschränkt, schon wegen der mit der fünften Änderungsverordnung der Spielverordnung (BGBl I 2005 S. 3495) verbundenen Liberalisierung dieses Glücksspielsegments von einer Inkohärenz auszugehen (vgl. BVerwG vom Az. 8 C RdNr. 49), sondern hat auch unter Berücksichtigung entsprechender empirischer Befunde einschlägiger Fachstudien und Untersuchungen die tatsächlichen Auswirkungen der Liberalisierung des in der Spielverordnung geregelten Automatenspiels und deren (mögliche) Folgewirkungen für die unionsrechtlich legitimen Zwecke im gesamten Glücksspielbereich berücksichtigt und gewürdigt (vgl. BVerwG vom Az. 8 C RdNr. 81 sowie vom Az. 8 C RdNr. 49). Auf dieser Grundlage ist er zu dem Ergebnis gelangt, dass das für alle Glücksspielbereiche und insbesondere auch für die im Glücksspielstaatsvertrag geregelten Glücksspiele geltende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, durch die Angebotsausweitung in dem besonders suchtgefährdeten Bereich der gewerblichen Automatenspiele, die nicht durch ausreichende, der Suchtgefahr entgegenwirkende Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz begleitet worden ist, konterkariert wird (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 69; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 68). Aufgrund der festgestellten Angebotsausweitung im Bereich der gewerblichen Automatenspiele, die gerade nicht durch ausreichende Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz ausgeglichen worden ist, sowie der ebenfalls festgestellten besonderen Suchtproblematik in diesem Bereich liegt die vom Verwaltungsgerichtshof getroffene Bewertung geradezu auf der Hand. Sie ergibt sich überdies ohne weiteres aus den oben zitierten Studien und Untersuchungen zu pathologischem Glücksspiel und den diesbezüglichen Suchtgefahren (siehe hierzu die oben angeführte Pressemitteilung vom 12. April 2012). Weiterer Feststellungen und Untersuchungen bedarf es vor diesem Hintergrund nicht (mehr). Insbesondere kommt es für die unionsrechtliche Kohärenzprüfung nicht auf eventuelle Wanderungsbewegungen von Spielern zwischen den einzelnen Glücksspielsektoren und eine Feststellung von Interdependenzen - was auch immer darunter zu verstehen sein mag - an (so aber Hecker, DVBl 2011, 1130/1132 ff.). Eine derartige Prüfung würde vielmehr der Sache nach auf eine sektorale Kohärenzprüfung hinauslaufen. Dies widerspräche aber der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (vgl. EuGH vom Rs. C-315/07 u. a. - Markus Stoß u. a. - <juris> RdNr. 106; EuGH vom Rs. C-46/08 - Carmen Media - <juris> RdNr. 71) und des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNr. 67; BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNrn. 79 f.; BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNrn 78 f.; BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNr. 43), nach der die unionsrechtliche Prüfung der Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit der Dienstleistungsfreiheit sektorübergreifend zu erfolgen hat (so auch OVG NRW vom Az. 4 A 17/08 <juris> RdNr. 165). 48 Die Rechtfertigung der Monopolregelung als Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV im Bereich der Sportwetten wird im Übrigen auch nicht erst dann in Frage gestellt, wenn das Monopol zur

13 Begrenzung der Wetttätigkeiten im Bereich der Sportwetten nichts mehr beitragen kann (in diesem Sinne auch OVG NRW vom Az. 4 A 17/08 <juris> RdNr. 161 ff.). Denn bei einem derartig widersprüchlichen Regelungs- und Schutzkonzept, bei dem wie im Falle der Sportwetten einerseits und der Automatenspiele andererseits in einem kleinen Teilsegment mit einem eher geringen Suchtpotential ein staatliches Monopol und damit eine objektive Berufszulassungsschranke gesetzt wird, während in einem wirtschaftlich sehr viel bedeutenderen Glücksspielsektor mit hohem Suchtpotential die Erteilung gewerberechtlicher Erlaubnisse an private Anbieter vorgesehen ist, ist nicht nur isoliert die Eignung einer Beschränkung in einem Teilsegment, sondern die Verhältnismäßigkeit und damit die Rechtfertigung der Beschränkung insgesamt in den Blick zu nehmen (vgl. EuGH vom Rs. C-124/97 - Läärä u. a. - <juris> RdNr. 39; EuGH vom Rs. C-338/04 - Placanica - <juris> RdNr. 48; EuGH vom Rs. C-42/07 - Liga Portuguesa de Futebol Profissional - <juris> RdNrn. 58 f.; EuGH vom Rs. C-316/07 u. a. - Markus Stoß u. a. - <juris> RdNrn. 77 und 79; EuGH vom Rs. C-46/08 - Carmen Media - <juris> RdNr. 46; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 51; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 59). In Anbetracht dessen ist die Monopolregelung als größtmögliche Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, auch wenn sie trotz der Ausweitung der Automatenspiele zur Begrenzung der Sportwetten beitragen kann, im Hinblick auf das mit dem Monopol verfolgte Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, unverhältnismäßig. Dementsprechend hat der Gerichtshof der Europäischen Union auch festgestellt, dass bei einer solchen Konstellation berechtigter Anlass für die Schlussfolgerung bestehen kann, dass das Monopol im Hinblick auf die beschränkte Grundfreiheit nicht mehr gerechtfertigt werden kann (vgl. EuGH vom Rs. C-46/08 - Carmen Media - <juris> RdNr. 68; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 51; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 59). 49 Der in der mündlichen Verhandlung gestellte und abgelehnte Antrag des Beklagten, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis zu der Tatsache zu erheben, dass die Liberalisierung im Automatenspielsektor keine tatsächlichen Auswirkungen und Folgewirkungen auf den gesamten Sportwettenbereich, mithin auch die Sportwetten habe, war damit nicht entscheidungserheblich. Aufgrund der Erkenntnisse aus den glücksspielrechtlichen Berufungsverfahren 10 BV , 10 BV sowie 10 BV und den dort zitierten Quellen, hat der Verwaltungsgerichtshof darüber hinaus die notwendige Sachkunde für die Beurteilung und Würdigung der dort festgestellten Tatsachen und Ergebnisse (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 69; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 68). 50 Der Senat sieht auch keinen Anlass oder Bedarf für ergänzende Feststellungen zum Werbeverhalten der staatlichen Monopolträger. Zwar kann sich die Unvereinbarkeit des in 10 Abs. 2 und 5 GlüStV verankerten staatlichen Sportwettenmonopols mit der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV auch daraus ergeben, dass das die in der Monopolregelung liegende Beschränkung rechtfertigende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, nicht in kohärenter und systematischer Weise verfolgt wird, weil die Werbung der Monopolträger sich entgegen 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht auf die bloße Information und Aufklärung über die Möglichkeit des Glücksspiels beschränkt, sondern zur Teilnahme am Glücksspiel auffordert, anreizt oder ermuntert und ihr ein positives Image verleiht, indem sie auf eine gemeinnützige Verwendung der erzielten Einnahmen hinweist, oder weil sie die Anziehungskraft des Glücksspiels durch zugkräftige Werbebotschaften erhöht, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellen (vgl. BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNr. 78 unter Hinweis auf EuGH vom Rs. C-316/07 u. a. - Markus Stoß u. a. - RdNr. 103). Dies ist jedoch für die Frage, ob die das Monopol normierenden Bestimmungen die Dienstleistungsfreiheit verletzen, weil sie die unionsrechtlichen Ziele nicht in kohärenter und systematischer Weise verfolgen und sich deshalb als unverhältnismäßig erweisen, nicht entscheidungserheblich. Denn die Unionsrechtswidrigkeit ergibt sich, wie dargelegt, bereits aus der Liberalisierung und Ausweitung des Glücksspielmarktes im Bereich der Automatenspiele. Auch der die Werbepraxis der Monopolträger betreffende Beweisantrag des Beklagtenvertreters war deshalb mangels Entscheidungserheblichkeit der unter Beweis gestellten

14 Tatsachen abzulehnen (vgl. BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 65; BayVGH vom Az. 10 BV <juris> RdNr. 64). 51 Die Untersagungsverfügung erweist sich auch deshalb nicht als ermessensfehlerfrei, weil das Ermessen auf Null reduziert und daher nur eine vollständige Untersagung der Durchführung, Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele ermessensgerecht und damit rechtmäßig gewesen wäre. Insbesondere ist ein Verstoß gegen das Internetverbot nach 4 Abs. 4 GlüStV oder ein anderes Verbot, das zu einer vollständigen Untersagung der genannten Tätigkeiten in der Betriebsstätte der Klägerin zwingen würde, weder vom Beklagten substantiiert geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Insbesondere ist ein Nachschieben von materiellen Untersagungsgründen im Schriftsatz vom 10. Dezember 2010 und in der mündlichen Verhandlung vom 14. Mai 2012 unabhängig von der Regelung des 114 Satz 2 VwGO allein schon deshalb nicht mehr möglich, weil sich die Untersagungsverfügung und die Zwangsgeldandrohung mit dem endgültigen Verlust der Zugriffsmöglichkeit auf die Betriebsstätte am 31. Oktober 2010 erledigt haben. Somit fehlt es an einem wirksamen Verwaltungsakt, auf den sich die Ergänzung der Ermessenserwägungen beziehen könnte (OVG NRW vom a. a. O. RdNr. 197). 52 Soweit die Klägerin die von ihr entgegengenommenen Sportwetten über eine Online-Standleitung an den Wettveranstalter in Gibraltar weiterleitet, verstößt dies nicht gegen das Verbot des 4 Abs. 4 GlüStV, öffentliche Glücksspiele im Internet zu vermitteln. Denn die Klägerin hat die Sportwetten nicht im Internet vermittelt, sondern sich des Internets durch die Nutzung der Standleitung lediglich bedient, um die in ihrem Wettbüro vor Ort entgegengenommenen Wetten an den Wettveranstalter zu übermitteln. Ein solches Vorgehen unterfällt dem Internetverbot nach 4 Abs. 4 GlüStV, das nur den Gefahren begegnen soll, die mit dem unmittelbaren Vertrieb von Glücksspielen über das Internet verbunden sind, aber nicht (vgl. OVG NRW vom Az. 4 A 17/08 <juris> RdNr. 192). Denn die nach dem Willen des Normgebers zu vermeidenden spezifischen Gefahren des Internets, die darin bestehen, dass ein wirksamer Jugendschutz durch das Internet als Vertriebsweg erschwert wird und dass die Anonymität des Spielenden und das Fehlen jeglicher sozialen Kontrolle die Suchtgefahren des Glücksspiels erhöhen (vgl. LT-Drucks 15/8486, S. 15; vgl. BayVGH vom Az. 10 CS <juris> RdNr. 33), treten nicht auf, wenn die zu vermittelnden Wetten in der Betriebsstätte der Klägerin durch diese selbst oder durch ihr Personal entgegengenommen werden. 53 Etwaige Verstöße der Klägerin gegen das Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses nach 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV oder gegen das Verbot des 5 Abs. 3 GlüStV, für öffentliches Glücksspiel im Internet zu werben, hätten ebenfalls nicht zu einer Ermessensreduktion auf Null dahingehend führen können, dass die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von unerlaubten Glücksspielen in der Betriebsstätte der Klägerin vollständig zu untersagen gewesen wäre. Denn bei Zweifeln über die Beachtung von Vorschriften über die Art und Weise der Gewerbetätigkeit, wie sie die genannten Regelungen darstellen, kommen statt einer vollständigen Untersagung zunächst Nebenbestimmungen in Betracht (vgl. BVerwG vom Az. 8 C 2.10 <juris> RdNr. 55; BVerwG vom Az. 8 C 4.10 <juris> RdNr. 55; BVerwG vom Az. 8 C <juris> RdNr. 53). 54 War damit die Untersagungsverfügung von Anfang an rechtswidrig, so führt dies auch zur Rechtswidrigkeit der ihrer Durchsetzung dienenden Zwangsgeldandrohung, so dass der Bescheid vom 14. Oktober 2008 insgesamt vom Zeitpunkt seines Erlasses bis zu seiner Erledigung mit Ablauf des 31. Oktober 2010 rechtswidrig war. 55 Die Kostenentscheidung beruht auf 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus 167 VwGO in Verbindung mit 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

15 56 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind. Nach Auffassung des Senats hat weder die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung ( 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch beruht das Urteil auf einer Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts ( 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Eine andere Beurteilung bezüglich der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ist auch im Hinblick auf die vom Beklagten angeführte, in einem Eilverfahren ergangene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 6. Februar 2012 Az. OVG 1 S nicht geboten. Soweit der Senat eine andere Auffassung zur Bewertung der Vermittlung der Sportwetten über eine Online- Standleitung im Hinblick auf das Internetverbot des 4 Abs. 4 GlüStV vertritt als das OVG Berlin- Brandenburg, handelt es sich hierbei um Tatsachenfeststellungen zu einer nicht revisiblen Norm des Landesrechts.