Die demokratische Legitimation Europas

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1 - Es gilt das gesprochene Wort. - Die demokratische Legitimation Europas von Hans-Jürgen Papier I. Von der demokratischen Ordnung zur postdemokratischen? 1. Der Vertrag über die Europäische Union benennt im Art. 2 ausdrücklich die Werte, auf die sich die Union gründet. Zu diesen Werten gehört neben der Achtung der Menschenrechte, Freiheit, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit die Demokratie. Nach Art. 4 Abs. 2 EUV achtet die Union auch die jeweilige nationale Identität der Mitgliedsstaaten, also auch deren demokratische Ordnung. Die Union darf nur innerhalb der Grenzen ihrer Zuständigkeiten tätig werden, die die Mitgliedsstaaten ihr in den Verträgen übertragen haben (Art. 5 Abs. 2 EUV). Die Mitgliedsstaaten bestimmen also als Herren der Verträge die Kompetenzen der Union, die überdies nur unter Beachtung des Grundsatzes der Subsidiarität ausgeübt werden dürfen (Art. 5 Abs. 3 EUV). Zugleich aber wird schon in der Präambel des Unions-Vertrages das Prozesshafte der Union angesprochen: Es ist dort von einem Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas die Rede und davon, dass Demokratie und Effizienz in der Arbeit der Organe der Union zu stärken seien. Die Demokratie in der Europäischen Union gründet sich also auf zwei Säulen: die demokratische Ordnung der Mitgliedsstaaten, die nach wie vor die Herren der Verträge sind und die Rechtssetzung der Union über den Rat maßgeblich bestimmen, sowie eine eigenständige, der mitgliedsstaatlichen Demokratie gleichwohl nicht voll entsprechende demokratische Ausgestaltung der Union selbst. Diese wird vor allem durch das aus direkten und unmittelbaren Wahlen

2 der Unionsbürger hervorgegangene Europäische Parlament verkörpert, das gemeinsam mit dem Rat als europäischer Gesetzgeber tätig wird. Nach ihrer normativen Verfassung ist die Europäische Union also kein überdimensionierter und demokratisch defizitär ausgestalteter Super-Staat, sondern ein enger, spezifischer Verbund nach wie vor souveräner, voll demokratisch verfasster Staaten. Dies zu ändern, also beispielsweise aus der Union einen europäischen Bundesstaat zu machen, dessen Organe über eine eigenständige, volle demokratische Legitimation durch ein gesamteuropäisches Staatsvolk verfügen, geht nur mit dem Willen und der Zustimmung aller Mitgliedsstaaten. 2. Die europäische Welt scheint daher in bester Ordnung. Die normative Analyse ist allerdings höchst trügerisch. Da wird seit einiger Zeit beispielsweise von Jürgen Habermas, aber nicht nur von ihm von dem Eintritt in ein postdemokratisches Zeitalter gesprochen. Man verweist etwa auf die Entmachtung der demokratisch legitimierten Parlamente und Regierungen der Einzelstaaten in der gegenwärtigen Finanz- und Haushaltskrise durch apokryphe Mächte des Marktes, aber auch durch supra-nationale und intergouvernementale Institutionen. Aber ganz unabhängig davon ist die Feststellung unabweisbar: Wenn die gewählte Vertretung des Volkes, also das nationale Parlament, nichts mehr zu entscheiden hat, weil alle wesentlichen Kompetenzen letztlich auf die Europäische Union verlagert sind, dann ist die demokratische Ordnung auf staatlicher Ebene entleert. Wenn man in dem unstillbaren Drang nach mehr Europa vom Demokratieprinzip gezogene Grenzen überschreitet und den Mitgliedsstaaten kein Raum zur eigenen politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt, opfert man Grundwerte der Verfassung und letztlich auch des Unionsvertrages. Aus dem Demokratieprinzip folgt auch eine Haushaltsautonomie der nationalen Parlamente. Die parlamentarische Demokratie darf auch nicht dadurch beseitigt oder ausgehöhlt werden, dass sich der Staat immer größeren Haftungsrisiken aussetzt und damit die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des vom Volk

3 gewählten Parlaments leerläuft. Es darf nicht zu unüberschaubaren und unbegrenzten haushaltswirksamen Belastungen ohne vorherige Zustimmung des nationalen Parlaments kommen. Dies gilt jedenfalls für das deutsche Verfassungsrecht. II. Auswege aus dem Dilemma Für die Apologeten postdemokratischer Verhältnisse sind offensichtlich die hier angedeuteten Grenzen überschritten oder drohen, unmittelbar überschritten zu werden. Auf jeden Fall bewegen wir uns schon jetzt in einer Grauzone, sodass Überlegungen zu Strategien der Revitalisierung der demokratischen Ordnung in Europa durchaus angezeigt sind. 1. Als einen Ausweg aus der Demokratiekrise wird in Deutschland die Durchführung von Volksentscheiden über grundlegende Fragen der europäischen Integration gefordert. Diese Forderung ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass es verfassungsrechtliche Integrationsschranken gibt, die aus der unverbrüchlichen Gewährleistung der demokratischen Ordnung im Grundgesetz folgen. An diesen unverbrüchlichen rechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes vermag aber auch ein Volksentscheid nichts zu ändern, dessen Einführung im Übrigen ohnehin eine Grundgesetzänderung bedürfte. Aber selbst wenn eine solche erfolgte, könnten über einen Volksentscheid nicht mehr Souveränitätsrechte auf die Union oder andere supra-nationale Einrichtungen übertragen werden als über einen parlamentarischen Gesetzgebungsakt. Auch ein Volksentscheid würde an den äußersten Integrationsgrenzen des Grundgesetzes enden. Er ist nicht das Wundermittel zur Überwindung der grundgesetzlichen Integrationsschranken, als welcher er seit einiger Zeit vielfach gehandelt wird. 2. Als Königsweg erscheint da der institutionelle Ausbau der Union selbst zu einer parlamentarischen Demokratie nach nationalstaatlichem Muster, und zwar nach folgender Devise: Wenn nach dem gegenwärtigen Stand der europäischen

4 Integration und wegen ihres unvermeidlichen weiteren Ausbaus etwa im Sinne einer Fiskal- oder gar politischen Union die parlamentarische Demokratie auf nationalstaatlicher Ebene kraft innerer Auszehrung oder Aushöhlung sich dem Ende zuneigt, muss diese also die demokratische Ordnung auf die Ebene der Union verlagert werden. Ich nenne das einmal das demokratiestaatliche Kompensationsmodell Europas. Gegenwärtig haben wir in der Union nicht den Grad an parlamentarischer Demokratie, den wir in Deutschland und in den anderen Mitgliedsstaaten der Union von Verfassungs wegen verankert sehen. Eine staatsanaloge demokratische, zudem auf dem Gewaltenteilungsprinzip gründende Ordnung auf Unionsebene kann es derzeit auch gar nicht geben, weil und solange die Union nicht als (Bundes-)Staat, sondern als Staatenverbund organisiert ist. Kann oder gar muss die Union zu einem parlamentarisch demokratischen Bundesstaat ausgebaut werden, um das Abgleiten der europäischen Gesellschaften in ein postdemokratisches Zeitalter aufzuhalten oder zu beenden? In institutioneller Hinsicht würde ein solcher europäischer Bundesstaat über ein europäisches Bundesparlament und eine von ihm gewählte und ihm verantwortliche europäische Bundesregierung, möglicherweise auch über eine zweite Kammer, etwa einen europäischen Bundesrat oder Senat verfügen, in dem die ehemals souveränen Mitgliedsstaaten nunmehr als Glieder eines zentralen europäischen Bundesstaates vertreten sind. Es hätte eine staatsanaloge Gewaltenteilung zu gelten. Soll ein solcher europäischer Bundesstaat gegründet werden und will sich Deutschland in diesen eingliedern, müsste sich das deutsche Volk eine gänzlich neue Verfassung geben. Das ist sicherlich rechtlich möglich: Nach Art. 146 GG verliert das Grundgesetz seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die vom deutschen Volk in freier Entscheidung beschlossen worden ist. Das deutsche Volk wäre dabei nicht an die bestehenden

5 unverbrüchlichen Vorgaben des Grundgesetzes gebunden, auf diese Weise könnten die grundgesetzlichen Integrationsschranken also überwunden werden. Dann aber müssten auch die anderen Völker Europas bereit und willens sein, einen europäischen Bundesstaat zu gründen und sich in ihn einzugliedern. Dafür sehe ich dort aber letztlich auch in Deutschland überhaupt keine Bereitschaft. Im Gegenteil: Soweit entsprechende Vorstöße aus Deutschland kommen und dabei auch noch das deutsche Bundesstaatsmodell favorisiert wird, kann man auswärts unschwer die Befürchtung erkennen, man strebe eine europäische Staatsgründung zur Etablierung einer deutschen Vormachtstellung in Europa an. Im Hinblick auf das Ziel der Stärkung und Erhaltung von Demokratie und Parlamentarismus gilt aber vor allem Folgendes: Demokratie nach staatlichem Vorbild kann auch auf europäischer Eben erst wirklich funktionieren, wenn bestimmte vor allem tatsächliche Voraussetzungen gegeben sind. Beispielhaft seien hier nur die Existenz eines gemeinsamen europäischen Staatsvolkes und eines identitätsstiftenden gesamteuropäischen Nationalbewusstseins, ein Mindestmaß an Homogenität in Sprache, Tradition, Werteorientierung, Wertebewusstsein und Kultur, also die Entwicklung einer gesamteuropäischen Zivilgesellschaft, ferner eine gesamteuropäische Medienöffentlichkeit und eine gesamteuropäische Parteienlandschaft genannt. Gerade die beiden letzten Aspekte sind wesentliche Voraussetzungen für transparente politische Willensbildungsprozesse, die nicht exklusiv in abgehobenen und abgeschotteten institutionellen Sphären statt finden, sondern von einer zivilgesellschaftlichen Öffentlichkeit begleitet und kontrolliert werden. Derzeit fehlen alle diese Grundbedingungen einer wirksamen Demokratie staatlichen Zuschnitts. Rufe nach einem europäischen Bundesstaat sind jedenfalls derzeit in jeder Hinsicht unangebracht, sie sind vor allem kein Weg der politischen Revitalisierung von Demokratie und Parlamentarismus in Europa.

6 3. Für völlig unbehelflich halte ich Vorschläge, einzelne Bausteine des jetzigen verfassungsrechtlichen Gefüges der Union zu verändern, etwa den Ratspräsidenten unmittelbar durch das europäische Volk wählen zu lassen. Solche Einzeleingriffe in das institutionelle Gesamtgefüge führen zu dysfunktionalen Störungen und bringen mit Sicherheit keine Stärkung der parlamentarischen Demokratie. 4. Auf absehbare Zeit wird man die künftige Grundstruktur der Europäischen Union nicht in einer überdimensionierten Staatlichkeit, demokratisch defizitär ausgestaltet, auf Rationalität und Effizienz, aber eben auch auf Technokratie und Bürokratie aufgebaute, also gewissermaßen als eine super-staatliche Quasi- Räterepublik neuen Stils sehen können. Die Grundwerte Demokratie und Subsidiarität können längerfristig nur gewahrt werden, wenn nicht länger die permanente Vertiefung der Integration, die weitere Unitarisierung und Zentralisierung zum politischen Primärziel Europas erklärt wird. Mittelfristig sollte es daher nicht um den permanenten Ausbau Europas, sondern um einen sinnvollen Umbau gehen. Unerlässliche Kompetenzzuwächse etwa im fiskalpolitschen Bereich sollten durch einen angemessenen Kompetenzrückbau auf anderen Politikfeldern ausgeglichen werden. Auf bestimmten Gebieten kann mit anderen Worten eine Erweiterung der Zuständigkeiten der Union unerlässlich sein. Nach Einführung einer Währungsunion muss man für ein angemessenes fiskalpoltisches Instrumentarium der Union sorgen, das zur Sicherung der Währung unerlässlich ist. Auf anderen Politikfeldern könnten dagegen Zuständigkeiten wieder von Brüssel auf die Mitgliedsstaaten zurückverlagert werden. Nicht jedes Detail etwa des Umwelt-, Natur- und Landschaftsschutzes, des Verbraucher- und Gesundheitsschutzes, des Zivil-, Arbeits- und Strafrechts oder der öffentlichen, früher in Deutschland traditionell in den Händen der Kommunen liegende Daseinsvorsorge müssen zentral in Brüssel geregelt und entschieden werden. Auf jeden Fall bedarf der

7 Subsidiaritätsgedanke der verstärkten juristischen Pflege, aber vor allem auch der realpolitischen Verteidigung und Durchsetzung. Die Behauptung, es gebe nur noch die Alternative: entweder Ausbau zum Europäischen Bundesstaat oder Zerfall Europas, ist in meinen Augen ein Angst einflößendes Märchen. Man muss vielmehr mehr denn je darauf achten, dass Europa nicht an einer Überdimensionierung seiner Staatlichkeit scheitert, zu einem von oben oktroyierten Super-Staat ohne Staatsvolk und ohne eine gesamteuropäische Zivilgesellschaft, also letzlich ohne wirkliche Volksherrschaft wird. Die Europäische Union wird jedenfalls mittelfristig ein Verbund grundsätzlich souveräner Staaten, ein Hoheitsträger sui generis, bleiben müssen. Die Zeiten für einen großen institutionellen Wurf, eine europäische Staatsgründung, sind nicht noch nicht gegeben. Im Gegenteil: Mit jedem Zentralisierungsschub gehen ersichtlich europafeindliche Ressentiments der Bevölkerung einher. Sie werden von Populisten ausgeschlachtet und angestachelt. Hüten wir uns davor, die in der Geschichte dieses Kontinents einmalig positiven politischen, ökonomischen, sozialen und rechtlichen Lebensgrundlagen unseres Volkes ebenso wie das der anderen europäischen Völker, die uns die europäische Einigung bisher unzweifelhaft gebracht hat, höchst leichtfertig wieder aufs Spiel zu setzen.