Stellungnahme zu den Eckpunkten für ein Ausschreibungsdesign für Photovoltaik-Freiflächenanlagen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie

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1 Stellungnahme zu den Eckpunkten für ein Ausschreibungsdesign für Photovoltaik-Freiflächenanlagen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie Bundesverband Energiespeicher e.v., Stellungnahme 01/2014, August 2014 Vorbemerkung: Der erzeugte Strom aus PV-Freiflächenanlagen leistet einen zentralen Beitrag zum Erreichen der Ziele der Energiewende. Denn PV-Strom trägt durch geringe Erzeugungskosten zur Gesamteffizienz und Kostenstabilität der Energiewende bei. Mit Blick auf die Gestehungskosten ist Strom aus PV-Freiflächenanlagen eine der günstigsten Formen der Energieerzeugung. Bei weiterem zuverlässigem Ausbau können in den kommenden Jahren weitere Kostensenkungspotenziale an die Endverbraucher weitergeben werden. Im Vergleich zu anderen Erzeugungsarten aus erneuerbaren Energien trägt PV zudem durch seine hervorragende Prognostizierbarkeit zur Systemstabilität bei. In Deutschland ist der PV-Freiflächenzubau seit 2013 stark rückläufig. Zahlreiche Akteure, insbesondere kleine und mittelständische Unternehmen, haben sich aufgrund fehlender Wirtschaftlichkeit bereits aus dem deutschen Freiflächenanlagen-Markt zurückgezogen. Dieser Trend zur Desinvestition wird sich durch Anwendung eines Ausschreibungssystems weiter verstärken. Ein Ausschreibungssystem, das die Höhe der erforderlichen Förderung für Vergütung von Strom aus PV-Freiflächenanlagen festlegt, soll nach Aussagen der EU-Kommission und des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie eine hohe Projektrealisierung, geringe Kosten und ausreichende Akzeptanz und Akteursvielfalt sicherstellen. Vor diesem Hintergrund begrüßt der BVES das Vorgehen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie, den anstehenden Systemwechsel hin zu einem Ausschreibungsmodell mit einer ausreichenden Übergangszeit zu gestalten. In dieser Zeit kann eine Konsultation zum Ausschreibungsverfahren mit Vertretern der Branche erarbeitet werden. Die Erfahrungen mit Ausschreibungen in anderen Ländern zeigen, dass durch vorschnell festgelegte Kriterien unerwünschte Folgen wie Marktverzerrungen zugunsten marktbeherrschender Unternehmen, Verwerfungen beim Ausbau der erneuerbaren Energien sowie Kostensteigerungen die Folge sein können. Bundesverband Energiespeicher e.v. Seite 1

2 Grundlage für ein funktionierendes Ausschreibungssystem ist deshalb die Festlegung zielführender Kriterien. Diese sollten einen fairen Wettbewerb ermöglichen, Die Systemdienlichkeit der Anlagen sollte neben dem Preis als Vergabekriterium vorrangig berücksichtigt werden, da, wie ja allgemein bekannt, die Stromerzeugungskosten nur einen Bruchteil der Gesamtkosten darstellen. Wie auch von den noch aktiven Unternehmen im Bereich erneuerbarer Energien hinlänglich bewiesen, sind die neuen Technologien jetzt bereit, die Systemsteuerung zu übernehmen, und sollen deshalb jetzt in dieser Übergangsphase dies auch unter Beweis stellen. Die hierdurch vermiedene Netznutzung bringt unmittelbaren volkswirtschaftlichen Nutzen. Hierzu zählen Systemdienstleistungen wie Blindstromkompensation, Spannungshaltung und Frequenzhaltung, die den Bedarf an Netzausbau in der Verteil- und Übertragungsnetzebene kurzfristig reduzieren. Bundesverband Energiespeicher e.v. Seite 2

3 Folgend die Antworten des BVES zu den Eckpunkten für ein Ausschreibungsdesign für Photovoltaik-Freiflächenanlagen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie: A. Ausschreibungsgegenstand Fragen für die Konsultation: 1. Werden der vorgeschlagene Ausschreibungsgegenstand und die vorgeschlagene Projekthöchstgrenze als sinnvoll angesehen? Die Erhöhung der derzeitigen Begrenzung der Projektgröße von 10 MW auf 25 MW wird vom BVES begrüßt. Dies ermöglicht Skaleneffekte ausreichend zu nutzen. Eine Mindestprojektgröße ist nicht festzulegen. 2. Wie kann eine sinnvolle Zusammenfassung von Photovoltaikmodulen erfolgen, um die Einhaltung der Projekthöchstgrenze sicherzustellen? Zur Klarstellung sollte in der Verordnung aufgenommen werden, dass sich die 25 MW Obergrenze wie bei allen anderen Technologien auf die Generator bzw. Wechselrichterleistung beziehen. Es ist zu berücksichtigen, dass es möglich ist, Module mit einer höheren Gesamtleistung zu installieren, dabei aber die Parkkapazität über die Wechselrichterleistung auf 25 MW zu limitieren. Hierdurch wird eine wesentlich verlässlichere Lieferung bei gleichzeitig vermiedenen Erzeugungsspitzen erreicht. Grundsätzlich kann eine sinnvolle Zusammenfassung von Photovoltaikmodulen durch eine Ausweitung der zur Verfügung stehenden Fläche erreicht werden. 3. Welche Flächenverfügbarkeit erwarten Sie bei den drei vorgeschlagenen Handlungsalternativen, und welche Flächenkulisse sehen Sie als sinnvoll an? Von den vorgeschlagenen Handlungsalternativen zur Flächenverfügbarkeit ist nur eine deutliche Ausweitung der Flächenkulisse zielführend. Zur Ausweitung der Flächenkulisse sind folgende Ansätze aus Projektierungssicht erfolgversprechend: 1. Deponie- und Konversionsflächen sowie 2. landwirtschaftlich genutzte Flächen können künftig für PV-Projekte genutzt werden. Damit fällt die Begrenzung der Flächenkulisse auf den 110-Meter-Streifen entlang Autobahnen und Schienenwegen. Landwirtschaftlich ertragreiche Ackerflächen werden in diesem Zusammenhang grundsätzlich nicht für die Projektierung zur Verfügung stehen. Der Grund: Das Ausschreibungsverfahren entfaltet über den Preis eine entsprechende Steuerungswirkung für Flächen von hohem landwirtschaftlichem Wert (hoher Pachtpreis). Somit wird eine Nutzungskonkurrenz durch die Landwirtschaft vermindert, stattdessen können Flächen mit geringem landwirtschaftlichem Nutzen (niedriger Pachtpreis) projektiert werden. Bundesverband Energiespeicher e.v. Seite 3

4 Zusätzlich sollte die kombinierte Nutzung von Ackerflächen zur kombinierten Ernte von Sonnenenergie und Nutzpflanzen in der sogenannten Agrophotovoltaik Technologie besonders gewürdigt werden, da diese auch während der Erzeugung von Solarstrom zur Kultivierung weiter genutzt werden. 4. Wie kann eine regionale Verteilung der Projekte sichergestellt werden, und welche Verteilung ist dabei anzustreben? Es sollte eine möglichst dezentrale regionale Verteilung der Projekte angestrebt werden, damit die PV-Anlagen möglichst systemdienlich wirken. Dies bedeutet, dass die regionale Verteilung im Einklang mit der regionalen Stromnachfrage möglichst verbrauchsnah erfolgen soll. Systemdienstleistungen der Anlagen (wie u.a. Blindleistungskompensation, Spannungshaltung und Frequenzhaltung) müssen vor diesem Hintergrund sinnvoll integriert werden. Damit lässt sich zudem der Netzausbau reduzieren, was die Kosten senkt und die Akzeptanz in der Bevölkerung fördert. Vor diesem Hintergrund sollte künftig die Systemdienlichkeit des Projektes als mit entscheidendes Kriterium für die Vergabe von Förderberechtigungen neben dem Preis gelten. In Zusammenarbeit mit der Branche sollte ein Kriterienkatalog entwickelt werden, der die einzelnen Parameter der Netz- und Systemdienlichkeit gewichtet. B. Ausschreibungsverfahren Fragen für die Konsultation: 5. Wird das vorgeschlagene Ausschreibungsverfahren als sinnvoll angesehen, auch vor dem Hintergrund der Flächenverfügbarkeit und Wettbewerbssituation? Das vorgeschlagene Pay-as-bid Verfahren wird vom BVES mit Blick auf andere Optionen als gangbare Variante in der Pilotphase bewertet. Dieses Verfahren sollte aber regelmäßig evaluiert werden, um auf Fehlsteuerungen wie mögliche Diskriminierungen und strategisches Bieterverhalten korrigierend einwirken zu können. Der BVES befürwortet die Durchführung von mindestens drei Ausschreibungsrunden mit einem Ausschreibungsvolumen von je 300 MW. 6. Wie sollte der Höchstpreis bestimmt werden? Die Festlegung eines Höchstpreises wäre ein marktfernes Element, das die Idee der Hinführung der EE zum Markt konterkarieren würde. Darüber hinaus bietet ein Höchstpreis einen Anhaltspunkt, der strategisches Bieten fördern würde. Deshalb sollte kein Höchstpreis bei der Ausschreibung festgelegt werden. Bundesverband Energiespeicher e.v. Seite 4

5 7. Welche Aspekte des Ausschreibungsverfahrens sind aus Ihrer Sicht für den Erfolg der Ausschreibungen wesentlich? Die wesentlichen Aspekte sind Rechtssicherheit und Vertrauensschutz. Dafür braucht es die Gewährleistung der ausschreibenden Behörde, dass keine retroaktiven Veränderungen nach der Vergabe erfolgen. Um Finanzierungssicherheit für die Projekte aufzubauen und Abläufe an das neue System anzupassen, ist eine langfristig stabile Planungssicherheit hinsichtlich der geltenden Rahmenbedingungen erforderlich. Die Kriterien zur Vergabe müssen transparent gemacht sowie im Sinne der Nachvollziehbarkeit dokumentiert werden. Der Zugang zum Verfahren muss diskriminierungsfrei sein und unabhängig von der Größe des bietenden Unternehmens. Das volle Ausschreibungsvolumen muss vergeben werden. Das Volumen zurück gegebener oder verfallener Lose ist in der nächsten Ausschreibungsrunde als zusätzliches Volumen auf das Basisausschreibungsvolumen zu addieren und zu vergeben. C. Qualifikationsanforderungen und Pönalen Fragen für die Konsultation: 8. Sind die vorgeschlagenen Teilnahmebedingungen und Qualifikationsanforderungen sinnvoll? Das Vorliegen eines Aufstellungsbeschlusses einer Gemeinde für einen Bebauungsplan und der Nachweis einer vorläufigen Netzanschlusszusage des Netzbetreibers sind aus Sicht des BVES sinnvolle materielle Voraussetzungen zur Teilnahme am Auktionsverfahren. Beide Voraussetzungen unterstreichen die Ernsthaftigkeit des Gebotes des teilnehmenden Unternehmens und verhindern Marktverzerrungen wie bspw. das massenhafte Bieten auf aussichtslose Lose, um mittelständische Wettbewerber aus dem Markt zu drängen. Die finanzielle Qualifikationsanforderung in Form eines Bid-Bonds sollten aus Sicht des BVES 10 Euro pro kw Leistung bei Einreichung des Angebots und bei Erteilung des Zuschlags eine finanzielle Sicherheit in Höhe von 50 Euro pro kw Leistung betragen, um die Verbindlichkeit und die Realisierungswahrscheinlichkeit im Auktionsprozess zu erhöhen. Gleichzeitig müssen die Kosten im Vorfeld einer Auktion für die Unternehmen begrenzt werden, um einen ruinösen Bieter-Wettstreit zu verhindern. Von weiteren, unnötigen Voraussetzungen sollte deshalb abgesehen werden, um einen unverhältnismäßigen Aufwand an Verfahrens- und Verwaltungskosten zu verhindern. 9. Welche Pönalen/Strafzahlungen führen aus Ihrer Sicht zu einer hohen Realisierungsrate der Projekte und sind noch für kleinere Akteure tragbar? Bei Eigenverschulden müssen hohe Pönale greifen, um eine abschreckende Wirkung zu entfalten, die strategisches Bieterverhalten und das gezielte Herausdrängen von Marktteilnehmern bestraft. Bundesverband Energiespeicher e.v. Seite 5

6 Fremdverschulden darf nicht zu Pönalisierung führen. Zeitengpässe durch Fremdverschulden können eintreten durch: fehlenden Netzanschluss infolge von Versäumnissen des Netzbetreibers, kurzfristige Änderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen, Fälle höherer Gewalt (Naturkatastrophen wie bspw. Unwetter, Überschwemmungen oder auch Ereignisse wie Brand, Streik etc.). 10. Welche weiteren Modelle sind aus Ihrer Sicht geeignet, um eine Balance zwischen hoher Realisierungsrate und einer Minimierung der Bieterrisiken zu schaffen? Pönalen/Strafzahlungen sind aus Sicht des BVES ein funktionierendes Modell, um diese Balance zu gewährleisten. Als weitere wirksame Maßnahme bietet sich eine Standardisierung im Genehmigungsverfahren an. Durch die Einführung einer Netzanschlussverpflichtung durch den Netzbetreiber wird eine hohe Realisierungsrate bei gleichzeitiger Minimierung der Bieterrisiken erreicht. 11. Welche Höhe der Bid-Bonds und der Pönalen ist aus Ihrer Sicht angemessen? Bei 25-MW-Projekten ist eine Pönale in Höhe von monatlich jeweils 5 Euro pro kw Leistung für jeden Monat, den das Projekt über den 18 Monatszeitraum nach der Vergabe nicht realisiert wird, angemessen also 5 Euro/kW ab dem 19. Monat, 10 Euro/kW ab dem 20. Monat usw. Nach 24 Monaten nach Vergabe ist eine Pönale in Höhe des restlichen Betrags der Gesamtsumme (berechnet auf 50 Euro pro kw Leistung) angemessen. 12. Welche Auswirkungen auf die Finanzierungskosten von neuen Projekten erwarten Sie im vorgeschlagenen Modell? In dem vorgeschlagenen Modell wird die Unsicherheit, die durch eine Auktionierung entsteht, in Form von Risikozuschlägen am Fremdkapital von Investorenseite eingepreist. Angefallene Transaktionskosten (auch für erfolglose Bewerbungen) und die Verzinsung der Bid-bonds werden genauso eingepreist wie das Risiko der Pönale. In der Folge werden die Finanzierungskosten zu Beginn merklich steigen. 13. Sollte eine Rückgabe von Förderberechtigungen möglich sein und zu welchen Kosten? In welchen Fällen sollte eine Rückgabe möglich sein? Wie sind diese Fälle juristisch abgrenzbar? Welche Auswirkungen hätte eine solche Regelung auf die Realisierung der Projekte? Bundesverband Energiespeicher e.v. Seite 6

7 Eine Rückgabe der Förderberechtigung sollte grundsätzlich nicht möglich sein, um die Ernsthaftigkeit der Ausschreibung zu unterstreichen und um einen Handel mit Förderberechtigungen zu minimieren. Den Unternehmen sollte eine Frist von einem Monat eingeräumt werden, um über die Annahme des Loses zu entscheiden. Sollte das Unternehmen den Zuschlag nicht durch Bezahlung des erweiterten Bid-Bonds annehmen, verfällt der erste Teil des Bid-Bonds (10 /kw). 14. Sollte eine Rückgabe bei Fremdverschulden möglich sein? Was wären konkrete Kriterien für ein solches nicht vom Projektentwickler zu vertretendes Verschulden? Ja. Konkrete Kriterien für ein nicht vom Projektentwickler zu vertretendes Verschulden wären: fehlender Netzanschluss in Folge von Versäumnissen des Netzbetreibers, kurzfristige Änderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen, Fälle höherer Gewalt (Naturkatastrophen wie bspw. Unwetter, Überschwemmungen oder auch Ereignisse wie Brand, Streik etc.). D. Zuschlagserteilung und Übertragbarkeit der Förderberechtigung Fragen zur Konsultation: 15. Soll die Förderberechtigung projektbezogen oder personenbezogen ausgestaltet werden? Es erscheint als wesentlich sinnvoller, die Förderberechtigung projektbezogen auszugestalten. Eine Ausgestaltung mit Bezug auf natürliche oder juristische Personen könnte dazu führen, dass einzelne Akteure Förderberechtigungen auf Vorrat horten und dadurch echten Wettbewerb behindern könnten. Zudem könnten Probleme wie etwa Liquiditätsprobleme oder gar die Insolvenz einer juristischen Person dazu führen, dass eine ganze Reihe von Projekten eventuell nicht oder nur mit großem zeitlichem Verzug realisiert werden könnten. 16. Welche Vorteile und Risiken sehen Sie beim Handel von Förderberechtigungen? Der Handel mit Förderberechtigungen könnte es ermöglichen, dass z.b. Unternehmen, die eine Förderberechtigung erhalten haben, diese weiterveräußern können, wenn sie aktuell aus wirtschaftlichen, logistischen oder anderen Gründen nicht in der Lage sind, das Projekt zügig zu realisieren. Vermieden werden sollte das Risiko, dass Bieter sich an den Ausschreibungen nur mit dem Ziel beteiligen, die Förderberechtigungen nach erfolgtem Zuschlag weiter zu veräußern - also Bundesverband Energiespeicher e.v. Seite 7

8 gar keine ernsthafte eigene Realisierungsabsicht verfolgen. Ansonsten entsteht die Gefahr eines systematischen Preisdumpings bei der Abgabe der Angebote. Das Ziel wäre, den unterlegenen Wettbewerbern nach erfolgtem Zuschlag die ersteigerten Förderberechtigungen zu verkaufen. Auf dieser Basis ist aber keine faire Preisbildung zu Konditionen, die die Wirtschaftlichkeit für die Betreiber gewährleisten und gleichzeitig Effizienzeffekte anreizen, mehr möglich. 17. Welche Übertragbarkeiten sollten zulässig sein, um Bieterrisiken zu minimieren? siehe Antwort auf Frage 16, Satz 1-2. E. Akteursvielfalt Fragen zur Konsultation: 18. Welche Regelungen sind aus Ihrer Sicht geeignet, im Rahmen eines Ausschreibungssystems eine hohe Akteursvielfalt aufrecht zu erhalten? Es ist zu gewährleisten, dass der administrative Aufwand, der nötig ist, um unter Einhaltung aller Formalien an den jeweiligen Ausschreibungen teilzunehmen, begrenzt wird. Der Aufwand muss in einem Rahmen sein, der es kleinen und mittleren Unternehmen ermöglicht, regelmäßig an den Ausschreibungsrunden teilzunehmen. 19. Falls dies aus Ihrer Sicht entgegen des hier vorgestellten Vorschlags Sonderregelungen für kleine Projekte (z. B. Bürgerenergieprojekte) erforderlich macht: Wie könnten diese kleinen Projekte von Projekte großer professioneller Akteure rechtlich eindeutig abgegrenzt werden? Bürgerenergieprojekte profitieren von dem geplanten Ausschreibungsverfahren, weil sie in der Regel durch eine hohe Vor-Ort-Akzeptanz leichter einen Aufstellungsbeschluss seitens der Gemeinde erhalten und durch geringere Kosten (für Pachten etc.) einen wettbewerbsfähigen Preis in der Ausschreibung anbieten können. Damit steigt die Realisierungswahrscheinlichkeit für Bürgerenergieprojekte. Der BVES hält es deshalb nicht für erforderlich, eigene Sonderregelungen für kleine oder Bürgerenergieprojekte zu implementieren. Sonderregelungen für die gesellschaftlich erwünschte Agrophotovoltaik sind dagegen bedenkenswert. Bundesverband Energiespeicher e.v. Seite 8