G. Die Staatsorgane der Bundesrepublik Deutschland

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1 G. Die Staatsorgane der Bundesrepublik Deutschland II. Der Bundesrat, Art. 50 ff. GG 1. Grundlegende Funktion des Bundesrates, Art. 50 GG: Gesetzgebung / europäische Integration Der Bundesrat sichert die Beteiligung der Länder an Angelegenheiten der Gesetzgebung des Bundes in Angelegenheiten der europäischen Union. Der letzte Punkt erlangt zunehmende Bedeutung dadurch, dass durch die fortschreitende Integration in Europa zunehmend Gesetzgebungskompetenzen der Länder berührt sind. 2. Der Bundesrat als Vertretung der Länder a) Länder werden durch Vertreter der Landesregierungen vertreten Wie bereits betont sichert der Bundesrat die Beteiligung der Länder an der staatlichen Gewalt auf Bundesebene. Dabei ist der Bundesrat primär eine Vertretung der Landesregierungen, nicht der Landesparlamente. Dies kann Art. 51 GG entnommen werden. b) Mitglieder des Bundesrates sind nicht Abgeordnete! Im Gegensatz zu den Mitgliedern des Bundestages, die Abgeordnete (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG) des Volkes (d.h. vom Volk gewählt sind), spricht das Grundgesetz im Zusammenhang mit dem Bundesrat nur von Mitgliedern. Der begriffliche Unterschied zwischen Abgeordneten und Mitgliedern ist dabei bewusst gewählt, um die unterschiedliche Legitimation der in den Organen tätigen Personen zu kennzeichnen. Die Mitglieder des Bundesrates sind von den Landesregierungen entsandt, nicht vom Volk gewählt. Daraus folgt ein zweiter wesentlicher Unterschied: Die Abgeordneten des Bundestages sind, wie Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG klarstellt, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden. Im Gegensatz dazu sind die Mitglieder des Bundesrates Vertreter ihrer Landesregierungen. D.h. auch, dass sie Weisungen der Landesregierungen zu befolgen haben. Die Mitglieder des Bundesrates sind weisungsabhängig. Daher ist der Bundesrat keine echte zweite Kammer mit freien, unabhängigen Abgeordneten. Dazu fehlt es ihm im Übrigen auch an einer ausreichenden Einflussmöglichkeit auf die Gesetzgebung. 3. Zusammensetzung des Bundesrates, Art. 51 Abs. 2, 3 GG Im Ergebnis besteht der Bundesrat aus jeweils entweder drei, vier oder sechs Mitgliedern der in ihm vertretenen Länder. 1

2 Land Einwohner in Millionen * desrat Stimmen im Bun- Regierungsparteien Nordrhein - Westfalen 17,97 6 CDU/FDP Bayern 12,52 6 CSU/FDP Baden - Württemberg 10,75 6 CDU/FDP Niedersachsen 7,97 6 CDU/FDP Hessen 6,07 5 CDU Sachsen 4,21 4 CDU/SPD Rheinland Pfalz 4,04 4 SPD Berlin 3,42 4 SPD/Die Linke Schleswig - Holstein 2,84 4 CDU/SPD Brandenburg 2,53 4 SPD/CDU Sachsen Anhalt 2,40 4 CDU/SPD Thüringen 2,28 4 CDU Hamburg 1,77 3 CDU/GAL Mecklenburg - Vorpommern 1,67 3 SPD/CDU Saarland 1,03 3 CDU Bremen 0,66 3 SPD/Bündnis 90 / Die Grünen * Quelle Einwohnerzahlen: Statistisches Bundesamt, Stand: Wie die vorliegende Tabelle zeigt, divergiert die Zahl der Mitglieder pro Einwohner der Bevölkerung stark. Während in NRW nur 1 Mitglied pro 3 Mio. Einwohner Sitz und Stimme im Bundesrat hat, ist es in Bremen 1 Mitglied pro 0, 2 Mio. Einwohner. Schon dieses grobe Ungleichgewicht der Stimmen zeigt v.a. zwei Dinge an (1) Der Bundesrat ist kein Organ der Volksvertretung, denn sonst wäre Erfolgswertgleichheit erforderlich, d.h. die Stimme jedes Bürgers müsste ungefähr den gleichen Effekt auf die Zusammensetzung des Bundesrates haben. (2) Der Verfassungsgeber wollte offensichtlich den bevölkerungsschwachen Ländern ein größeres Gewicht gegenüber den besonders bevölkerungsstarken Ländern einräumen. Damit ist auch gleichzeitig eine Lösung für die Frage angegeben, wie sich denn auf der Basis des parlamentarischen Systems eine solche Differenzierung rechtfertigen lässt: Sie ist Teil dieses Systems und in der Verfassung selbst angelegt. 4. Das Abstimmungsverfahren im Bundesrat, Art. 51 Abs. 3 GG a) Grundsatz: Einheitliche Stimmabgabe jedes Landes Art. 51 Abs. 3 GG: Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich und nur durch anwesende Mitglieder oder deren Vertreter abgegeben werden. 2

3 b) Problem: Uneinheitliche Stimmabgabe (vgl. BVerfG NJW 2003, 339 ff.) aa) Fall Sachverhalt: Der Bundesrat hatte über den zustimmungspflichtigen Entwurf eines Gesetzes zu entscheiden, welches die Zuwanderung von Ausländern in die Bundesrepublik Deutschland regeln sollte. Der Bundestag hatte das Gesetz bereits verabschiedet; für die Wirksamkeit kam es auf die Zustimmung des Bundesrates an. Auf die Frage, ob das Land Brandenburg dem Zuwanderungsgesetz zustimme, antworteten für das Land das Mitglied des Bundesrates Ziel (SPD) mit Ja, das Mitglied des Bundesrates Schönbohm (CDU) mit Nein. Der Bundesratspräsident Wowereit verwies darauf, dass nach Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden können. Auf erneute Nachfrage antwortete der Ministerpräsident des Landes Brandenburg Stolpe mit Ja. Schönbohm antwortete mit Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident. Daraufhin stellte der Bundesratspräsident fest, dass das Land Brandenburg dem Gesetz zugestimmt habe. Der Abstimmungsstand betrug vor der Stimmabgabe Brandenburgs 31:33 gegen das Zuwanderungsgesetz (Nein und Enthaltung zusammengenommen). Durch die Bewertung der Stimmabgabe Brandenburgs mit Ja lautete das Endergebnis 35:33 (4 Stimmen Brandenburg) für das Zuwanderungsgesetz. Demnach kam es darauf an, ob die entsprechende Stimmabgabe des Landes Brandenburg gültig war. Sechs Bundesländer reichten in der Folgezeit Normenkontrollanträge beim Bundesverfassungsgericht ein, das sich mit der Frage zu befassen hatte. bb) Meinungsstand in der Literatur Der Meinungsstand in der Literatur vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts war eindeutig. (1) Eine Mindermeinung vertrat die Auffassung, es entscheide die Stimme des Stimmführers, d.h. im Zweifel des Ministerpräsidenten. Abweichende Stimmen würden dann i. S. der Stimmabgabe des Ministerpräsidenten gewertet (vgl. Stern, Handbuch des Staatsrechts, II, 27 III 2a; Blumenwitz, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 51 Rn. 29.). Es gebe eine sog. Stimmführerschaft des Ministerpräsidenten, der zudem ein Letztentscheidungsrecht habe. (2) Die h. M. kam hingegen zu dem Ergebnis, alle abgegebenen Stimmen seien im Falle uneinheitlicher Stimmabgabe ungültig. Eine Stimmführerschaft des Ministerpräsidenten sehe das Grundgesetz nicht vor. Begründet wurde dies vor allem mit dem klaren Wortlaut von Art. 51 Abs. 3 GG. 3

4 cc) Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Das Bundesverfassungsgericht hat sich zu dem Fall folgendermaßen geäußert: Grundsatz: Das Grundgesetz erwartet eine einheitliche Stimmabgabe, akzeptiert aber die Praxis landesautonom 1 bestimmter Stimmführer (insofern Zustimmung zu der Mindermeinung). Ausnahme: Aus der Konzeption des Grundgesetzes für den Bundesrat folgt, dass der Abgabe der Stimmen durch einen Stimmführer jederzeit durch ein anderes Bundesratsmitglied desselben Landes widersprochen werden kann und damit die Voraussetzungen der Stimmführerschaft insgesamt entfallen. Der die Abstimmung leitende Bundesratspräsident ist grundsätzlich berechtigt, bei Unklarheiten im Abstimmungsverlauf mit geeigneten Maßnahmen eine Klärung herbeizuführen und auf eine wirksame Abstimmung des Landes hinzuwirken. Dies entspricht seiner Pflicht als unparteiischer Sitzungsleiter, dem die Aufgabe obliegt, den Willen des Bundesrats im Gesetzgebungsverfahren klar festzustellen. Art. 78 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip gebietet, den Willen der beteiligten Verfassungsorgane zurechenbar festzustellen; dies gilt für den förmlichen Gesetzesbeschluss des Bundestags ebenso wie für die Zustimmung des Bundesrats. Anwendung auf den Fall: Der Wille des Landes Brandenburg zur uneinheitlichen Abstimmung lag klar zu Tage. Das Bundesratsmitglied Schönbohm hatte seine politische Position in unmissverständlicher Form in der der Abstimmung unmittelbar vorausgegangenen Plenardebatte dargelegt. Den Sitzungsleiter traf in diesem atypischen Fall einer vom Beginn der Abstimmung an bestehenden Klarheit über die beabsichtigte Uneinheitlichkeit der Stimmenabgabe lediglich die Pflicht, dies zu protokollieren. Mit der anschließenden Nachfrage an das Bundesratsmitglied Dr. Stolpe griff der Bundesratspräsident in den Verantwortungsbereich des Landes über und erweckte den Anschein, es gelte nunmehr, den wahren Landeswillen festzustellen oder doch noch auf eine Einheitlichkeit der Stimmenabgabe hinzuwirken. Zu einer solchen Lenkung des Abstimmungsverhaltens des Landes Brandenburg war der Bundesratspräsident unter den gegebenen Umständen nicht befugt. Im Ergebnis folgt damit das Bundesverfassungsgericht der h. M. 5. Aufgaben und Befugnisse des Bundestages a) Mitwirkung an der Gesetzgebung des Bundes, Art. 50 GG aa) Recht zur Gesetzesinitiative, Art. 76 Abs. 1 GG Der Bundesrat ist grundsätzlich berechtigt, Gesetzesinitiativen anzustoßen und in den Bundestag einzubringen. Damit haben die Länder an der Gesetzgebung des Bundes aktiven Anteil. 1 = durch das Land 4

5 bb) Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren, Art. 77, 78 GG Weiterhin ist der Bundesrat neben dem Initiativrecht zur Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren berufen. Wie diese Mitwirkung im Einzelnen ausgestaltet ist, regelt vor allem Art. 78 GG. Schon aus dem Wortlaut von Art. 78 GG lassen sich inhaltlich mehrere Fälle unterscheiden: Ein Gesetz kommt auf jeden Fall dann zustande, wenn der Bundesrat zustimmt. Ein Gesetz kommt auch dann zustande, wenn der Bundesrat keinen Einspruch einlegt oder der Einspruch vom Bundestage überstimmt wird. (1) Frage: Muss der Bundesrat Gesetzen überhaupt zustimmen? Art. 78 GG deutet zunächst darauf hin, dass ein Einspruch des Bundesrates gegen ein Gesetz vom Bundestag überstimmt werden kann. Dies stellt auch Art. 77 Abs. 3 GG klar, der andeutet, dass es offenbar neben Zustimmungsauch Einspruchsgesetze gibt. Art. 77 Abs. 3 S. 1 zeigt aber auch zugleich an, dass eine Überstimmung des Einspruchs durch den Bundestag nur in den Fällen möglich ist, in denen der Bundesrat nicht zustimmen muss. Das heißt, es existieren auch Fälle, in denen die Zustimmung des Bundesrates zu Bundesgesetzen erforderlich ist, damit diese zustande kommen. Wie dann vorzugehen ist, regelt Art. 77 Abs. 2 GG. Lehnt der Bundesrat in diesen Fällen die Zustimmung ab, so kommt nach dem klaren Wortlaut von Art. 78 GG, das Gesetz nicht zustande. Der Bundesrat kann somit in den Fällen, in denen ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz zustimmungspflichtig ist, dieses Gesetz zu Fall bringen. Es gibt in diesen Fällen kein Letztentscheidungsrecht des Bundestages. (2) Frage: Welchen Gesetzen muss der Bundesrat zustimmen? Zustimmunspflichtig sind Gesetze, die vom Bundestag beschlossen werden nur dann, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich regelt. Wichtig sind hier v.a. die Regelungen in den Art. 83 ff. GG. Die Verwaltung, d.h. die Ausführung der Gesetze, ist grundsätzlich Sache der Länder (Art. 30 GG, Art. 83 GG). Wenn der Bundestag nun ein Gesetz beschließt, dass auch das Verwaltungsverfahren in den Ländern regelt, ist dieses Gesetz zustimmungspflichtig. b) Ausführung der Bundesgesetze, Art. 83 ff. GG Grundsatz: Ausführung der Bundesgesetze in eigener Verantwortung, als eigene Angelegenheit. c) Mitwirkung bei den Angelegenheiten der EU, Art. 23 GG besonders relevant, wenn die Vergemeinschaftung Hoheitsrechte der Länder betrifft. 5