Die Milizorganisation der Gemeindeexekutiven im Kanton Aargau

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1 Die Milizorganisation der Gemeindeexekutiven im Kanton Aargau Rekrutierungsprobleme und Reformvorschläge Oliver Dlabac, Andreas Rohner, Thomas Zenger, Daniel Kübler Zentrum für Demokratie Aarau Universität Zürich Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler

2 Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 2

3 Inhalt Auftrag Modul 1: Milizorganisation und Rekrutierungsprobleme Modul 2: Profil ausdauernder Exekutivmitglieder Modul 3: Diskussion verschiedener Reformvorschläge Schlussfolgerungen und Empfehlungen Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 3

4 28. März 2014 Milizorganisation der Gemeindeexekutiven - Oliver Dlabac 4

5 Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 5

6 Auftrag Auftraggeber: Gemeindeammänner-Vereinigung des Kantons Aargau und Departement Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Aargau Wie und warum hat sich die Milizorganisation der Aargauer Gemeindeexekutiven seit 1970 verändert? Auswahl an Kandidaten? Amtsdauer? Fluktuation? Modelle zur Reform der Milizorganisation? Laufzeit: Dezember 2013 bis August 2014 Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 6

7 M1: Milizorganisation und Rekrutierungsprobleme Gemeinden Milizorganisation AG Klein, ländlich Ehrenamtlich, Modell Sachbearbeitung LU Klein, ländlich Teilamtlich Modell Verwaltungsrat SG Mittelgross, industriell Vollamtlicher Ammann --- Ehrenamtliche Gewöhnliche Belastung / Stundenlohn Lok. Parteien / Parteilose Mittel / niedrig Mittel / viele Stark / grosszügig Stark / grosszügig --- Schwach / niedrig Zunahme / wenige Viele / Zunahme Wahrnehmung Rekr probleme Verbreitet Mittel Mittel ZH Divers Ehrenamtlich Mittel / niedrig Viele / viele Verbreitet Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 7

8 Abbildung 32: Gemeindegrösse, 2014 AG LU SG ZH Prozent <1000 Einwohner > <1000 Einwohner > Gemeindegrössen-Klassen Quelle: Eigene Darstellung basierend auf Bundesamt für Statistik (2014) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 8

9 Abbildung 33: Gemeindetypen, 2014 AG LU SG ZH Prozent Zentren (CEN) Suburbane Gemeinden (SUB) Einkommensstarke Gemeinden (RE) Periurbane Gemeinden (PERI) Touristische Gemeinden (TOUR) Industrielle und tertiäre Gemeinden (IND) Ländliche Pendlergemeinden (PEND) Agrar-gemischte Gemeinden (MIX) Agrarische Gemeinden (AGR) Zentren (CEN) Suburbane Gemeinden (SUB) Einkommensstarke Gemeinden (RE) Periurbane Gemeinden (PERI) Touristische Gemeinden (TOUR) Industrielle und tertiäre Gemeinden (IND) Ländliche Pendlergemeinden (PEND) Agrar-gemischte Gemeinden (MIX) Agrarische Gemeinden (AGR) Gemeindetypologie: 9 Klassen Quelle: Eigene Darstellung basierend auf Bundesamt für Statistik (2014) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 9

10 Abbildung 2: Anteil Gemeinden mit vollamtlichen, teilamtlichen und nebenamtlichen Exekutivmitgliedern in den Kantonen AG, LU, SG und ZH (im Jahre 2009) AG LU SG ZH Anteil Gemeinden (in %) vollamtl. Mitglieder 5+ teilamtl. Mitglieder 4 teilamtl. Mitglieder 3 teilamtl. Mitglieder 1 teilamtl. Mitglied nur ehrenamtl. Mitglieder 1+ vollamtl. Mitglieder 5+ teilamtl. Mitglieder 4 teilamtl. Mitglieder 3 teilamtl. Mitglieder 1 teilamtl. Mitglied nur ehrenamtl. Mitglieder Anmerkung: Gemeinden mit mindestens einem vollamtlichen Mitglied wurden der entsprechenden Rubrik zugeordnet, unabhängig von der Anzahl teilamtlicher Mitglieder. Quelle: Eigene Darstellungen basierend auf KPM / IDHEAP (2009) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 10

11 Abbildung 4: Durchschnittlicher Stundenlohn gewöhnlicher Exekutivmitglieder in den Kantonen AG, LU, SG und ZH nach Gemeindegrösse, durchschnittlicher Stundenlohn bis bis bis bis AG LU SG ZH nebenamtlich von der Gemeinde angestellt Anmerkung: Je nach Grössenklasse und kantonaler Verbreitung teilamtlicher Anstellungen basieren die Mittelwerte auf einer kleinen Anzahl entsprechender Exekutivmitglieder (Zahl über den Balken). Quelle: Eigene Darstellung basierend auf SUZ / KPM / IDHEAP (2011) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 11

12 Abbildung 12: Durchschnittliche Anzahl parteiloser Exekutivmitglieder, AG LU Anzahl Parteilose in der Exekutive (Durchschnitt) SG ZH Jahr Quelle: Eigene Darstellung basierend auf KPM / IDHEAP ( ) und eigener Umfrage im Kanton Aargau (2014) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 12

13 Abbildung 34: Anteil Gemeinden mit lokaler Sektion der vier grossen Parteien im Kanton Aargau, Anteil Gemeinden mit entsprechender Lokalsektion (in %) SVP FDP CVP SP Jahr Quelle: Eigene Darstellung basierend auf KPM / IDHEAP ( ) und eigener Umfrage im Kanton Aargau (2014) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 13

14 Abbildung 5: Anteil Gemeinden mit wahrgenommenen zunehmenden Rekrutierungsproblemen, AG LU Anteil Gemeinden wo Kandidatensuche schwieriger geworden ist (in %) SG ZH Jahr Quelle: Eigene Darstellung basierend auf KPM / IDHEAP ( ) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 14

15 M1: Milizorganisation und Rekrutierungsprobleme Rekrutierungsprobleme seit 1970 zugenommen; insbesondere: periurbane Gemeinden, ländliche Pendlergemeinden, agrar-gemischte Gemeinden Amtsdauer hat nicht abgenommen Fluktuation hat nicht zugenommen Frauen nach wie vor unterrepräsentiert (rund 25%) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 15

16 Abbildung 10: Anteil unumstrittener Wahlen (%) in 1. Wahlgängen der Gemeinderatswahlen nach Gemeindetyp zum Jahr 2014, Zentren Zentren Suburbane Suburbane Gde. Gde Einkommensstarke Einkommensstarke Gde. Gde Jahr Jahr N = 5 von Jahr Jahr N = 28 von Jahr Jahr N = 1 von Periurbane Periurbane Gde. Gde Industrielle Industrielle und und tertiäre tertiäre Gde. Gde Ländliche Ländliche Pendlergde. Pendlergde Jahr Jahr N = 24 von Jahr Jahr N = 12 von Jahr Jahr N = 47 von Agrar-gemischte Agrar-gemischte Gde. Gde Jahr Jahr N = 8 von Agrarische Agrarische Gde. Gde Jahr Jahr N = 1 von AG AG - alle alle Gemeinden Gemeinden Jahr Jahr N = 126 von 213 Quelle: Wahlprotokolle (eigene Erhebungen) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 16

17 M2: Profil ausdauernder Exekutivmitglieder Gewählte Frauen ebenso längerfristig engagiert Eltern und voll Erwerbstätige engagieren sich längerfristig, abhängig von Verbundenheit mit Gemeinde Nachhaltige lokale Rekrutierung durch Parteien im Kanton Aargau ungenügend wahrgenommen Grad der Milizförmigkeit beeinflusst soziologisches Profil: Teilämter (LU): gut ausgebildete Staatsangestellte Nebenämter(AG/ZH): Selbständigerwerbende, privat Angestellte Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 17

18 Abbildung 13: Persönliches Profil jener Gemeinderäte, welche frühzeitig auf erneute Kandidatur (eher) verzichten werden und Vergleichsgruppe, 2009 Mehrere Eigenschaften können zutreffen: weiblich unter 40jährig gebürtig in Gemeinde Kinder (nur Eltern bis 50) 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=62) 3. Periode angestrebt (N=90) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=22) 3. Periode angestrebt (N=43) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=82) 3. Periode angestrebt (N=28) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=91) 3. Periode angestrebt (N=153) Aargau Luzern St. Gallen Zürich Anmerkung: Die Balken geben den Anteil der Befragten wieder, für welchen die jeweilige Eigenschaft zutrifft. Quelle: Eigene Berechnung basierend auf SUZ / KPM / IDHEAP (2011) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 18

19 Abbildung 21: Parteipolitische Verankerung jener Gemeinderäte, welche frühzeitig auf erneute Kandidatur (eher) verzichten werden und Vergleichsgruppe, % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% politisch unabhängig Mitglied einer politischen Gruppierung Parteimitglied Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=62) 3. Periode angestrebt (N=92) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=22) 3. Periode angestrebt (N=44) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=84) 3. Periode angestrebt (N=28) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=94) 3. Periode angestrebt (N=153) Aargau Luzern St. Gallen Zürich Quelle: Eigene Berechnung basierend auf SUZ / KPM / IDHEAP (2011) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 19

20 Abbildung 17: Beruflicher Tätigkeitsbereich jener Gemeinderäte, welche frühzeitig auf erneute Kandidatur (eher) verzichten werden und Vergleichsgruppe, % 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% öffentlicher Bereich privater Bereich Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=55) 3. Periode angestrebt (N=85) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=22) 3. Periode angestrebt (N=42) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=76) 3. Periode angestrebt (N=25) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=74) 3. Periode angestrebt (N=144) Aargau Luzern St. Gallen Zürich Quelle: Eigene Berechnung basierend auf SUZ / KPM / IDHEAP (2011) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 20

21 M3: Diskussion verschiedener Reformvorschläge Abbildung 26: Reformwünsche jener Gemeinderäte, welche frühzeitig auf erneute Kandidatur (eher) verzichten werden und Vergleichsgruppe, 2009 Mehrfachantworten möglich: 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=54) 3. Periode angestrebt (N=84) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=21) 3. Periode angestrebt (N=39) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=79) 3. Periode angestrebt (N=26) Möglicher Verzicht nach 1-2 Perioden (N=85) 3. Periode angestrebt (N=146) höhere Entschädigung für Exekutivmitglieder bessere Trennung strategischer und operativer Aufgaben Professionalisierung der Exekutive vollamtliches Gemeindepräsidium Ausbau der Verwaltung mehr Kompetenzen für die Exekutive Aargau Luzern St. Gallen Zürich Quelle: Eigene Berechnung basierend auf SUZ / KPM / IDHEAP (2011) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 21

22 M3: Diskussion verschiedener Reformvorschläge Modell Sachbearbeitung: Strategische Führung beim Gemeinderat, Gemeinderäte führen je ihr Ressort, wo sie auch operative und administrative Arbeiten ausführen (gängige Praxis) Modell Geschäftsleitung: Gemeinderäte führen je ihr Ressort, haben aber für operative Arbeiten Kaderpersonen als Abteilungsleiter unter sich Modell Primus (SG): Hauptamtlicher Gemeindeammann dient ganze Woche als politischer Ansprechpartner für sämtliche Verwaltungsabteilungen Modell Verwaltungsrat mit CEO (LU): Gemeinderat konzentriert sich auf strategische Führung und verzichtet auf Linienverantwortung, meist Gemeindeschreiber als Verwaltungsdirektor, Führung der Departemente durch Kaderleute Zunehmende Rekrutierungsprobleme trotz Trennung strategischer/ operativer Aufgaben Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 22

23 Tabelle 2: Verteilung der Führungsmodelle auf die Gemeindetypen im Kanton Aargau, Stand 2014 Gemeindetyp Modell Primus Sachbearbeitung Geschäftsleitung Verwaltungsrat Total Zentren (33%) 2 (67%) 3 (100%) Suburbane Gemeinden 7 (33%) 5 (24%) 5 (24%) 4 (19%) 21 (100%) Einkommensstarke Gemeinden (100%) 1 (100%) Periurbane Gemeinden 9 (36%) 8 (32%) - 8 (32%) 25 (100%) Industrie / tertiäre Gemeinden 5 (33%) 9 (60%) - 1 (7%) 15 (100%) Ländliche Pendlergemeinden 34 (63%) 14 (26%) - 6 (11%) 54 (100%) Agrar-gemischte Gemeinden 2 (50%) 1 (25%) 1 (25%) - 4 (100%) Total 58 (47%) 37 (30%) 6 (5%) 22 (18%) 123 (100%) Anmerkung: Die Prozentwerte in den Klammern geben die Verteilung innerhalb der einzelnen Zeilen bzw. Gemeindetypen wieder. Quelle: Eigene Umfrage im Kanton Aargau (2014) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 23

24 Abbildung 29: Anteil unumstrittener Wahlen (%) in 1. Wahlgängen der Gemeinderatswahlen nach Trennung strategischer und operativer Aufgaben zwischen 1995 und 2005 nur periurbane Gemeinden, ländliche Pendlergemeinden und agrar-gemischte Gemeinden im Kanton Aargau, Keine bessere Trennung von strategischen und operativen Aufgaben eingeführt Bessere Trennung von strategischen und operativen Aufgaben erfolgreich eingeführt Jahr N = Jahr N = 29 Bemerkungen und Quellen: Trennung strategischer und operativer Aufgaben basierend auf KPM / IDHEAP (2005), Anteil unumstrittener Wahlen aufgrund Wahlprotokolle (eigene Erhebungen). Aufgrund der Antwortquote in der Umfrage und der Abdeckung durch Wahlprotokolle können 65 von insgesamt 146 periurbanen Gemeinden, ländlichen Pendlergemeinden und agrar-gemischten Gemeinden im Kanton Aargau ausgewertet werden (Stand der Typologie: 2014). Vor 1990 fliessen die einzelnen Gemeinden nur soweit in den Mittelwert ein, wie es die uns vorliegenden Wahlprotokolle erlauben. Bei fusionierten Gemeinden wird für frühere Zeitpunkte jeweils die grösste Teilgemeinde berücksichtigt. Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 24

25 Schlussfolgerungen und Empfehlungen Vielseitig engagierte Ehrenamtliche in Aargauer Gemeindeexekutiven Rekrutierungsprobleme in ländlich geprägten Gemeinden bedrohen Funktionsfähigkeit im dezentral organisierten Kanton Geschäftsleitungsmodell bewährt Verwaltungsratsmodell (CEO) allein nicht ausreichend in ländlich geprägten Gemeinden: Minimum an Verwaltungspersonal Gesamtentschädigung der Exekutive Teilämter?? (Letzten 10 J. keine eingeführt) Kübler und Dlabac (Hrsg.) Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 25

26 Schlussfolgerungen und Empfehlungen Verlagerung der Kompetenz zur Einführung von Teilzeitanstellungen und flexiblen Entschädigungsformen an Gemeindeexekutive (Entscheid über Gesamtentschädigung bleibt bei Versammlung/Parlament) Kantonsweite Diskussion über angemessene Höhe der Entschädigung je Gemeindegrösse / Ressort / Aufwand Kampagne zur Gewinnung von Personen unter 40 und Frauen: Mandat als Qualifikationsmöglichkeit, anerkannte Weiterbildungen Inpflichtnahme der politischen Parteien für lokale Rekrutierung Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 26

27 Anhang: Trend zu unumstrittenen Wahlen in einzelnen Gemeinden > Publikationen > Studienbericht Nr. 4 Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 27

28 Literatur & Quellen Bundesamt für Statistik Die Raumgliederungen der Schweiz 2014 [Datensatz]. Neuchâtel: Bundesamt für Statistik. (Zugegriffen: 6. August 2014). Kübler, Daniel und Oliver Dlabac (Hrsg.) Demokratie in der Gemeinde. Herausforderungen und mögliche Reformen. Zürich/Basel/Genf: Schulthess. KPM / IDHEAP. Diverse Jahrgänge. Gesamtschweizerische Gemeindeschreiberbefragungen (Gemeindemonitoring). Bern / Lausanne: KPM / IDHEAP. otal_prov4.sav (Zugegriffen: 6. August 2014). SUZ / KPM / IDHEAP Exekutivmitglieder in den Schweizer Gemeinden [Datensatz]. Zürich / Bern / Lausanne: SUZ / KPM / IDHEAP. xcom_gemschreiber_merged2.sav (Zugegriffen: 31. Juli 2014). Milizorganisation der Gemeindeexekutiven Dlabac / Rohner / Zenger / Kübler 28