Antrag auf einstweilige Anordnung, mit der der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt

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1 0 HVerfG 2/ HVerfGG, Art.7 ff HV ( Hapag Lloyd ) Antrag auf einstweilige Anordnung, mit der der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg eine Beschlussfassung über ein Petitum des Senats betreffend die Kapitalerhöhung bei einem Unternehmen befristet untersagt werden soll, als offensichtlich unzulässig verworfen.

2 1 HAMBURGISCHES VERFASSUNGSGERICHT HVerfG 2/12 B e s c h l u s s Im Namen des Volkes In der Verfassungsstreitsache Mitglied der Bürgerschaft Jens Kerstan, Rathausmarkt 1, Hamburg, Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. iur. h.c. Gerhard Strate, Holstenwall 7, Hamburg Antragsteller, g e g e n Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg vertreten durch die Präsidentin Carola Veit, Rathausmarkt 1, Hamburg Antragsgegnerin, Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte Graf von Westphalen, Poststraße 9, Hamburg

3 2 beteiligt: Senat der Freien und Hansestadt Hamburg vertreten durch den Ersten Bürgermeister, Olaf Scholz Rathausmarkt Hamburg Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte Freshfields Bruckhaus Deringer LLP Hohe Bleichen 7, Hamburg hat das Hamburgische Verfassungsgericht durch seinen Präsidenten Harder, die Verfassungsrichter Dr. Augner, Dr. Beckmann und Dr. David, die Verfassungs-richterin Ganten-Lange, die Verfassungsrichter Kuhbier, Nesselhauf und Dr. Willich sowie die Verfassungsrichterin Wirth-Vonbrunn am 27. März 2012 beschlossen: Der Antrag wird als offensichtlich unzulässig verworfen. Gründe: I. Der Antragsteller begehrt im Wege einer einstweiligen Anordnung die vorläufige Unterlassung einer Beschlussfassung der Antragsgegnerin über verschiedene Petita des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg im Zusammenhang mit Kapitalmaßnahmen bei der Hapag-Lloyd Holding AG. Der Antragsteller ist Mitglied der Antragsgegnerin und stellvertretendes Mitglied im Haushaltsausschuss der Antragsgegnerin. Letzterer befasste sich am 1. März 2012 in einer Sitzung gemeinsam mit dem Ausschuss für Wirtschaft, Innovation und Medien mit einer gemäß 53 der Geschäftsordnung der Hamburgischen Bürgerschaft vom 7. März 2011 (Amtl. Anz. S. 1233, m. spät. Änd.) im Vorwege überwiesenen Mitteilung des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg an die Antragsgegnerin vom 21. Februar 2012 (Drucksache 20/3306). Gegenstand dieser Mitteilung ist eine beabsichtigte Beteiligung der HGV Hamburger Gesellschaft für Vermögens- und Beteiligungsmanagement mbh (im Folgenden HGV) einer Gesellschaft, deren Anteile

4 3 zu 100 % von der Freien und Hansestadt Hamburg gehalten werden an einer Kapitalerhöhung bei der Hamburgischen Seefahrtsbeteiligung "Albert Ballin" GmbH & Co. KG (im Folgenden ABKG). Die ABKG, an der neben der HGV eine Reihe weiterer Unternehmen beteiligt sind, hält ca. 62 % der Anteile an der Hapag-Lloyd Holding AG (im Folgenden HLHAG). Die übrigen Anteile, die an die ABKG veräußert werden sollen, hält bislang über eine Zwischengesellschaft die TUI AG. Der für den Erwerb der Anteile an der HLHAG von der HGV aufzubringende Anteil an der Kapitalerhöhung (420 Mio. Euro) soll über Darlehensaufnahmen fremd finanziert und über eine Bürgschaft der Freien und Hansestadt Hamburg abgesichert werden. Die Vereinbarungen im Zusammenhang mit dem Investment bei der HLHAG sehen ausweislich der Erläuterungen in der Drucksache 20/3306 (S. 5) sogenannte Gremienvorbehalte vor, die auf Seiten der HGV eine Zustimmung der Antragsgegnerin erfordern. Ferner wird in der Drucksache dargelegt, dass der TUI AG ein Rücktrittsrecht zustehe, wenn die Gremienvorbehalte auf ABKG-Seite nicht bis 30. März 2012 aufgehoben werden. Das in der Drucksache 20/3306 niedergelegte Petitum des Senats lautet: "Der Senat beantragt, die Bürgerschaft wolle 1. der Teilnahme der HGV an der Kapitalerhöhung bei der Albert Ballin KG in Höhe von 420 Mio. Euro sowie den möglichen finanziellen Auswirkungen zustimmen, 2. der Call-Optionen [sic] für die Kühne Maritime über bis zu HLH- Aktien sowie für Zeichner einer Umtauschanleihe über bis zu HLH-Aktien entsprechend Artikel 72 III HV zustimmen, 3. den Haushaltsbeschluss 2011/2012 wie aus der Anlage ersichtlich ändern." Die mit der Drucksache befassten Ausschüsse beschlossen am 1. März 2012, zunächst eine Sachverständigen- sowie eine Senatsanhörung am 20. und 23. März 2012 durchzuführen. In der weiteren gemeinsamen Sitzung am 23. März 2012 beschlossen sie schließlich, der Antragsgegnerin die Zustimmung zu den in der Drucksache 20/3306 aufgeführten Petita des Senats zu empfehlen. Ausweislich der Empfehlung des Ältestenrates der Antragsgegnerin über die Abwicklung der Tagesordnung der Bürgerschaft für die 28. und 29. Sitzung (Stand 26. März 2012) ist eine Beschlussfassung über den noch nicht vorliegenden Ausschussbericht als Tagesordnungspunkt 36 für den 28. März 2012 vorgesehen.

5 4 Am Nachmittag des 26. März 2012 hat der Antragsteller bei dem Hamburgischen Verfassungsgericht Anträge gemäß 14 Nr. 2 des Gesetzes über das Hamburgische Verfassungsgericht - HVerfGG - vom 23. März 1982 (HmbGVBI. S. 53, m. spät. Änd.) gestellt mit dem Begehren, der Antragsgegnerin aufzugeben, eine Beschlussfassung über das in der Drucksache 20/3306 enthaltene Petitum erst vorzunehmen, nachdem der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg ein "Wertgutachten" hinsichtlich der von der beabsichtigten Kapitalmaßnahme betroffenen Zielgesellschaft, hilfsweise eine "Risikoanalyse" hinsichtlich der beabsichtigten Kapitalmaßnahme vorgelegt hat. Mit demselben Schriftsatz hat der Antragsteller den vorliegenden Eilantrag gestellt. Er ist im Wesentlichen der Auffassung, dass aus seinem Statusrecht als Abgeordneter ein Informationsanspruch gegen die Regierung folgt, die ihn in die Lage versetzen müsse, auf der Grundlage der jeweils notwendigen Sachkenntnis über den Entscheidungsgegenstand zu beraten. Für die Beurteilung des Petitums aus der Drucksache 20/3306 bedürfe es eines "Wertgutachtens" über "die Zielgesellschaft (der HLHAG bzw. der HLAG)", zumindest einer "Risikoanalyse" hinsichtlich des durch die HGV vorzunehmenden Investments. Ihm, dem Antragsteller, werde eine Entscheidung zugemutet, die ihn wäre er nicht als Abgeordneter durch die Indemnität geschützt strafrechtlich der Verfolgung wegen Untreue aussetzen würde. Sowohl im Straf- als auch im Zivilrecht sei anerkannt, dass beispielsweise bei der Gewährung von Großkrediten oder beim Unternehmenskauf erhöhte Sorgfaltspflichten zu beachten seien. Diese Sorgfaltspflichten würden im Hinblick auf die Verwendung von Steuergeldern im Parlamentsrecht nicht minder gelten. Hieraus ergäben sich Informationsverpflichtungen der Regierung gegenüber einem Abgeordneten, die im vorliegenden Falle gravierend verletzt seien. Er sehe sich nicht in der Lage, über den Betrag von 420 Mio. Euro zu befinden, ohne nicht zuvor im Wege der Unterrichtung in Form einer Unternehmensbewertung bzw. einer Risikoanalyse die Konsequenzen seiner Entscheidung abschätzen zu können. Mit weiterem Schriftsatz vom Nachmittag des 27. März 2012 hat der Antragsteller anhand eines Auszugs aus einem sog. "Rating Report" betreffend die HLHAG der Rating-Agentur Standard & Poor s ergänzend zu seiner gegenwärtigen Einschätzung des Geschäftsrisikos vorgetragen.

6 5 Der Antragsteller beantragt, der Antragsgegnerin im Wege einer Anordnung gemäß 35 Abs. 1 Satz 1 i.v.m. 14 Nr. 2 des Gesetzes über das Hamburgische Verfassungsgericht aufzugeben, eine Beschlussfassung über das in der Drucksache 20/3306 enthaltene Petitum des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg nicht vor Ablauf eines Monats nach Zustellung dieses Antrages an die Antragsgegnerin vorzunehmen, Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Zur Begründung macht sie geltend, der Antrag sei aus mehreren Gründen unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Der Antrag sei bereits nicht statthaft, da er auf einen im Hauptsacheverfahren unzulässigen Regelungsinhalt gerichtet sei. Die Untersagung eines bestimmten Verhaltens könne nicht Tenor einer Hauptsacheentscheidung im Organstreitverfahren sein. Im Übrigen habe sie, die Antragsgegnerin, es nicht in der Hand, die vom Antragsteller geforderten Bedingungen für die Durchführung einer Beschlussfassung herbeizuführen. Dem Antragsteller fehle zudem die Antragsbefugnis. Sein Begehren, einen Beschluss nicht vor Ablauf eines Monats nach Zustellung des Antrags vorzunehmen, könne er nicht auf sein Informationsrecht als Abgeordneter stützen. Dieses Recht verbriefe nicht den Anspruch, parlamentarische Entscheidungen für einen bestimmten Zeitraum aufzuschieben. Dem Antragsteller fehle auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, da ihm wie jedem Angeordneten zur Informationsbeschaffung die Möglichkeiten der Anfrage bzw. des Antrages zur Verfügung gestanden hätten, von denen er aber keinen Gebrauch gemacht habe. Im Übrigen würde mit der begehrten Anordnung die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen. Im Falle der Nichtaufhebung des Gremienvorbehalts bis zum 30. März 2012 sei davon auszugehen, dass die TUI AG von ihrem vertraglichen Rücktrittsrecht Gebrauch machen wird, so dass eine Beschlussfassung über das Petitum des Senats endgültig ausgeschlossen wäre.

7 6 Der Antrag sei auch unbegründet, da die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht vorlägen. Dies sei hier schon deshalb ohne Rücksicht auf eine Folgenabwägung der Fall, weil sich die Anträge in der Hauptsache als offensichtlich unzulässig und unbegründet darstellten. Insofern sei bereits die Statthaftigkeit der Hauptsacheanträge zu verneinen, die sich im Übrigen an den falschen Antragsgegner richteten. Der Antragsteller rüge im Kern eine Verletzung seiner aus dem Abgeordnetenstatus folgenden Informationsrechte durch den Senat der Freien und Hansestadt Hamburg. Im Übrigen lägen dem Antragsteller alle erforderlichen Informationen vor. Selbst wenn eine Folgenabwägung anzustellen sei, seien die Beeinträchtigungen der parlamentarischen Entscheidungsfreiheit durch eine Verschiebung der Beschlussfassung als schwerwiegender zu beurteilen als die möglichen Nachteile für den Antragsteller im Falle einer abweichenden Entscheidung im Hauptsacheverfahren. Der gemäß 39c Abs. 2 HVerfGG beteiligte Senat der Freien und Hansestadt hat sich zu dem Antrag geäußert. Er vertritt die Ansicht, der Antrag sei unzulässig, weil damit die Hauptsache vorweggenommen werde, weil ein gegen die Antragsgegnerin gerichteter Anspruch nicht dargelegt werde und weil es den auf Leistungsverpflichtung zielenden Hauptsacheanträgen an der Zulässigkeit fehle. Der Antrag sei auch unbegründet, weil er, der Senat, keine Information der Abgeordneten in der begehrten besonderen Form von Wertgutachten oder Risikoanalysen schulde. Er habe in anderer Weise umfassend informiert und sehe aus gewichtigen sachlichen Gründen von der Einholung solcher Bewertungen ab. Der Vertragspartner TUI AG habe zudem die Bitte um Verlängerung der Frist für die Gremienbefassung abschlägig beschieden. Käme es auf eine Folgenabwägung an, so hätten die Interessen des Antragstellers deutlich weniger Gewicht als die Interessen der Antragsgegnerin wie auch das öffentliche Wohl, das durch die erhebliche Gefährdung des Vertragswerkes beeinträchtigt würde. II. Das Gericht entscheidet über den Antrag nach 27 Abs. 1 S. 1 HVerfGG. Danach können offensichtlich unzulässige oder offensichtlich unbegründete Anträge durch

8 7 einstimmigen Beschluss verworfen werden. Das Gericht hält den Antrag einstimmig für offensichtlich unzulässig. Gemäß 35 Abs. 1 HVerfGG kann das Hamburgische Verfassungsgericht in einem anhängigen Verfahren einen Zustand durch einstweilige Anordnung auch ohne mündliche Verhandlung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gefahr oder aus einem anderen wichtigen Grund dringend geboten ist. Damit trägt 35 Abs. 1 HVerfGG in Ergänzung zu den in Art. 65 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg - HV - vom 6. Juni 1952 (HmbBL 1100-a, m. spät. Änd.) auf Hauptsacheverfahren bezogenen Entscheidungsbefugnissen des Hamburgischen Verfassungsgerichts dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes Rechnung. Vor dem Hintergrund der Akzessorietät des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens zum Hauptsacheverfahren müssen im Verfahren nach 35 Abs. 1 HVerfGG die Sachentscheidungsvoraussetzungen des jeweiligen Hauptsacheverfahrens entsprechend erfüllt sein. Dies ist hier nicht der Fall; das gilt erst recht bei Beachtung des strengen Maßstabes, der anzulegen ist, wenn der Erlass einer einstweiligen Anordnung wie hier im Organstreitverfahren einen Eingriff des Verfassungsgerichts in die Autonomie eines anderen Verfassungsorgans bedeuten würde (vgl. BVerfG, Beschluss vom , 2 BvE 3/02, BVerfGE 106, 253, 261). Insoweit kann dahinstehen, dass dem Antrag auch bei interessengerechter Auslegung die erforderliche Bestimmtheit fehlt. Der Eilantrag ist der Form nach auf die Aussetzung einer Beschlussfassung in der Bürgerschaft für die Dauer eines Monats gerichtet. Der Sache nach indes zielt er nicht auf eine formale Verschiebung um einen Monat hierfür fehlte es an jeglicher Rechtsgrundlage, sondern darauf, erst dann über den Senatsantrag gemäß Drucksache 20/3306 zu beschließen, wenn die durch die (unter 2. und 3. der Antragsformel in dem Schriftsatz aufgeführten) Hauptsacheanträge benannten Bedingungen erfüllt sind. Aber auch danach ist keine hinreichende Bestimmtheit zu ermitteln. Denn weder der Begriff "Wertgutachten" noch der Begriff "Risikoanalyse" ist mangels Benennung der Anforderungen an deren Detaillierungsgrad, Methodik und mögliche Verfasser in einer Weise konkretisiert, dass daraus ein geeigneter (nicht von dem Beantragten abweichender) Tenor einer stattgebenden Hauptsacheentscheidung abgeleitet werden könnte. Die übrigen Ausführungen in dem Antragsschriftsatz geben hierüber ebenfalls keinen verlässlichen Aufschluss.

9 8 Vielmehr wird hieraus deutlich, dass auch der Bezugsgegenstand der begehrten Begutachtung bzw. Analyse nicht geklärt ist: Der in den Anträgen dafür benannte Begriff der "Zielgesellschaft" wird auf S. 26 des Schriftsatzes definiert mit "der HLHAG bzw. der HLAG". Diese Abkürzungen bezeichnen indes nicht ein und dieselbe Rechtsperson, sondern zum einen eine Holdinggesellschaft und zum anderen eine ihrer Tochtergesellschaften - auf die Bedeutung dieses Unterschieds hat der Antragsteller im Übrigen selbst im Zusammenhang mit seiner Rüge der Änderung der Drucksache 20/3306 hingewiesen (vgl. S. 3 des Schriftsatzes). Jedenfalls gilt: Die Antragsbefugnis im Organstreitverfahren ebenso im hierauf bezogenen Eilrechtsschutzverfahren setzt gemäß 39b Abs. 1 HVerfGG, insoweit auch von dem Antragsteller selbst zutreffend angeführt, seine schlüssige Behauptung voraus, dass er und der jeweilige Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und dass gerade der Antragsgegner hieraus erwachsende Rechte und Zuständigkeiten des Antragstellers durch die beanstandete Maßnahme oder ein Unterlassen möglicherweise verletzt oder unmittelbar gefährdet bzw. gefährdet hat (vgl. auch BVerfG, Urteil vom , 2 BvE 14/83, 2 BvE 4/84, BVerfGE 70, 324, 350). 39b Abs. 2 HVerfGG stellt zudem klar, dass in dem Antrag die Bestimmung der Verfassung zu bezeichnen ist, gegen die durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners verstoßen wird. An einer solchen schlüssigen Behauptung des Antragstellers fehlt es. Er hat keinen Anspruch gegen die Antragsgegnerin und keine anspruchsbegründende Bestimmung der Verfassung dargelegt, der bzw. die seinen Eilantrag begründen könnte. Dieser Anspruch müsste auf Aussetzung einer Sachentscheidung über eine Beschlussvorlage solange, bis der Senat der Freien und Hansestadt dem Antragsteller die von ihm als Parlamentsabgeordneten gewünschten Informationen verschafft hat, gerichtet sein. Die Ausführungen des Antragstellers beziehen sich demgegenüber allein auf die Frage, welchen Informationsanspruch auch ein einzelner Abgeordneter unmittelbar gegenüber der Regierung haben kann. Auf welche Weise und aus welchem Rechtsgrund dieser gegen die Regierung gerichtete Anspruch das Recht des Parlaments, über sein Beratungs- und Abstimmungsverfahren frei zu bestimmen, einschränkend und den geltend gemachten Anspruch begründend wirken sollte, hat der Antragsteller nicht erläutert.

10 9 Ein solcher Anspruch auf Verfahrensaussetzung gegen das Parlament zur Sicherung eines gegen den Senat gerichteten Anspruchs ist auch nicht so offensichtlich, dass seine Benennung möglicherweise verzichtbar wäre. Vielmehr ist mit dem von dem Antragsteller angeführten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Februar 1995 (2 BvQ 6/95, BVerfGE 92, 130 ff.) dem Landtagsabgeordneten für die Situation der Haushaltsberatung gerade bereits auf der Ebene der Antragsbefugnis der Anspruch darauf abgesprochen worden, dass die Beratung bis zum Vorliegen einer weiteren Information (dort: Bericht des Rechnungshofes) ausgesetzt wird (a.a.o., S. 136). Welche weiteren Verfahrensrechte aus dem Informationsanspruch des Abgeordneten gegen einen Dritten für sonstige parlamentarische Beschlussfassungen abzuleiten sein sollten, ist damit jedenfalls ungeklärt. Auch der Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil vom 15. Dezember 1983 (2 BvE 14/83, BVerfGE 66, 26 ff.) den gegen den Bundestag gerichteten Antrag auf einstweilige Anordnung zur Sicherung des auf den Beschluss des Haushaltplanes bezogenen Informations- und Mitberatungsanspruchs der Abgeordneten im Wesentlichen auf der Grundlage einer Folgenabwägung abgelehnt hat, lässt nicht auf einen möglichen Verfahrensanspruch des einzelnen Abgeordneten für jeden Fall eines von ihm gerügten Informationsmangels schließen. Denn die rechtsschutzsuchenden Bundestagsabgeordneten waren durch die streitige Regelung in 4 Abs. 9 des Haushaltsgesetzes 1984 unmittelbar von der Teilnahme an der (Teil-) Haushaltsberatung ausgeschlossen (entsprechend die Sachlage im Verfahren um das sog. Neunergremium, vgl. BVerfG, Beschluss vom , 2 BvE 8/11, EuGRZ 2011, 668). Demgegenüber konnte der Antragsteller hier an den parlamentarischen Beratungen teilnehmen. Die Hamburgische Verfassung enthält keine in dem genannten Sinne offensichtlich anspruchsbegründenden Bestimmungen. Sie regelt zwar verschiedene gegen den Senat gerichtete Informationsansprüche der Bürgerschaft bzw. einzelner Abgeordneter oder Gruppen von Abgeordneten (Art. 23 Abs. 1 S. 3, 25, 26, 30, 31 HV). Bestimmungen, wonach Beschlussfassungen der Bürgerschaft unter den Vorbehalt gestellt wären, dass zuvor die Informationsansprüche einzelner Abgeordneter oder Gruppen von Abgeordneten erfüllt seien, finden sich indes nicht. Dies gilt gleichermaßen für die Bestimmungen über die Rechte des einzelnen Abgeordneten in Art. 7 ff. HV wie auch für die Bestimmungen über das Haushalts- und Finanzwesen

11 10 in Art. 66 ff. HV. Auch die Geschäftsordnung der Bürgerschaft vermittelt dem einzelnen Abgeordneten keinen Anspruch auf Absetzung eines Tagesordnungspunktes oder Vertagung entgegen einer Mehrheitsentscheidung der Bürgerschaft. Gemäß 26 Abs. 4 S. 1 der Geschäftsordnung gilt die Empfehlung des Ältestenrates zur Tagesordnung für den jeweiligen Sitzungstag als beschlossen, wenn sich nicht zu Beginn des jeweiligen Sitzungstages Widerspruch erhebt; bei Widerspruch ist über die Empfehlung abzustimmen. Nach 28 S. 1 der Geschäftsordnung kann eine Bürgerschaftssitzung nur durch Beschluss der Bürgerschaft vertagt werden. Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob bzw. inwieweit eine mögliche Verletzung von gegebenenfalls allein durch die Geschäftsordnung vermittelten Rechtspositionen, d.h. solcher Rechte, die sich nicht als Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Status eines Abgeordneten darstellen, überhaupt zulässiger Gegenstand eines Organstreitverfahrens nach Art. 65 Abs. 3 Nr. 2 HV i.v.m. 14 Nr. 2 HVerfGG sein kann. III. Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Das Verfahren vor dem Hamburgischen Verfassungsgericht ist nach 66 Abs. 1 HVerfGG grundsätzlich kostenfrei. Anlass für eine von dem Antragserfolg unabhängige Erstattung von Auslagen an die Antragsteller nach 67 Abs. 2 HVerfGG besteht nicht. Das Gericht weist darauf hin, dass ein Widerspruchsverfahren im Sinne von 35 Abs. 2 HVerfGG vorliegend nicht eröffnet ist. Gemäß 27 HVerfGG bedarf es bei offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Anträgen keiner mündlichen Verhandlung; dies gilt unmittelbar für Hauptsacheverfahren und erst recht für Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (vgl. auch Graßhof, in: Maunz/Schmidt- Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, 32 Rn. 226, 197). Harder Dr. Augner Dr. Beckmann Dr. David Ganten-Lange Kuhbier Nesselhauf Dr. Willich Wirth-Vonbrunn