$KANTON GESETZ ÜBER DAS ÖFFENTLICHRECHTLICHE ARBEITSVERHÄLTNIS (PERSONALGESETZ) ÄNDERUNG ANTRAG AN DEN LANDRAT

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1 $KANTON NIDWALDEN REGIERUNGSRAT GESETZ ÜBER DAS ÖFFENTLICHRECHTLICHE ARBEITSVERHÄLTNIS (PERSONALGESETZ) ÄNDERUNG ANTRAG AN DEN LANDRAT STANS, 07. JULI 2009

2 Bericht an den Landrat vom 07. Juli

3 1 Zusammenfassung 4 2 Einleitung Ausgangslage Vernehmlassung Anpassung des öffentlichen Personalrechts an das private Arbeitsrecht 5 3 Änderungen des Personalgesetzes im Einzelnen 6 4 Antrag an den Landrat 8 Bericht an den Landrat vom 07. Juli

4 1 Zusammenfassung Die Personalgesetzgebung des Kantons, welche seit dem 1. Januar 1999 in Kraft ist, hat sich im Allgemeinen bewährt. Dennoch hat die Praxis gezeigt, dass in verschiedenen Punkten Bedarf für eine Teilrevision besteht: - Zuständigkeit für die jährlichen Lohnanpassungen beim Kanton und den Gemeinden - Verfahren bei der Festlegung der Leistungsaufträge im Zusammenhang mit den Lohnanpassungen beim Kanton - Gründe für die Aufhebung eines Arbeitsverhältnisses - Anpassung der Abgangsentschädigung bei Kündigungen aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen - Übergangsrente und individuelle Regelung bei vorzeitiger Pensionierung Der Regierungsrat hat eine entsprechende Vorlage am 5. Januar 2009 in die bis Ende März 2009 dauernde Vernehmlassung gegeben. Insgesamt gingen 54 Stellungnahmen ein. Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen beantragt der Regierungsrat dem Landrat eine Personalgesetzrevision, welche sich auf die unmittelbar notwendigen Anpassungen beschränkt und gegenüber der Vernehmlassungsfassung gekürzt und in wesentlichen Punkten angepasst wurde. Die Änderungen bei der Abgangsentschädigung und der Übergangsrente werden nicht weiter verfolgt, und auf die Anbindung des Leistungsauftrages an den Teuerungsausgleich wird verzichtet. Die Teilrevision umfasst im Wesentlichen folgende Revisionspunkte: - Die Gemeinden sind künftig selber zuständig, die Lohnanpassungen für ihr Personal vorzunehmen. Die Entlöhnungsvereinbarung der Schulgemeinden garantiert die einheitliche Handhabung. - Der Landrat beschliesst künftig nicht mehr einzeln über generelle und leistungsorientierte Lohnerhöhungen, sondern nur noch über die Anpassung der Gesamtsumme. Die Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel für generelle und leistungsbezogene Lohnanpassungen nimmt der Regierungsrat vor. - Bei Kündigungen aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen muss der Kanton nicht mehr zwingend eine andere vergleichbare Stelle anbieten. - Die Verfahrenskosten bei Streitigkeiten im öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis werden den Bestimmungen des OR angepasst. Eine umfassende Unterstellung des Personals des Kantons unter die Bestimmungen des OR ist aus verfassungsrechtlichen Gründen nur begrenzt möglich. Eine Annäherung der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse an die privatrechtlichen Bestimmungen ist grundsätzlich anzustreben. Bericht an den Landrat vom 07. Juli

5 2 Einleitung 2.1 Ausgangslage Die Personalgesetzgebung des Kantons, welche seit dem 1. Januar 1999 in Kraft ist, hat sich im Allgemeinen bewährt. Aus der Praxis ergibt sich dennoch in verschiedenen Punkten Bedarf für eine Teilrevision. Die jährlichen Anpassungen der generellen und individuell leistungsbezogenen Lohnanpassungen führten im Landrat in den letzten Jahren immer wieder zu Diskussionen. Gemäss dem revidierten Bildungsgesetz (NG 311.1) von 2002 wird die Entlöhnung des Personals der Gemeindeschulen in einer unter den Gemeinden abzuschliessenden und vom Regierungsrat zu genehmigenden Vereinbarung festgelegt (vgl. NG ). Diese Änderung ist im Personalrecht zu berücksichtigen. Der Mechanismus für die Umsetzung der jährlichen Lohnanpassungen zeigt bei den Gemeinden Mängel auf, insbesondere bei kleineren Verwaltungseinheiten. Die Gemeinden verlangen diesbezüglich mehr Eigenstädigkeit, zumal die vom Landrat in den letzten Jahren beschlossenen Lohnerhöhungen bei den Gemeinden immer wieder zu Diskussionen Anlass gaben. Aufgrund von konkreten Fällen aus der Vergangenheit drängt sich eine Präzisierung der Kündigungsgründe auf. Das Personalrecht des Kantons soll sich im Übrigen grundsätzlich nach den arbeitsrechtlichen Bestimmungen des OR richten. Von Seiten der Personalverbände wird eine Anpassung bezüglich der Rechtspflege gewünscht. 2.2 Vernehmlassung Die Vernehmlassung zur Teilrevision des Personalgesetzes dauerte vom 5. Januar 2009 bis Ende März Insgesamt gingen 54 Stellungnahmen ein. Das Ergebnis war zum Teil sehr kontrovers, was nicht erstaunt, weil erfahrungsgemäss in Sache Personal zwischen Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden wie auch zwischen den Parteien sehr unterschiedliche Meinungen bestehen. Dazu liegt ein separater Bericht vom 19. Juni 2009 vor. Aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse hat der Regierungsrat die Vorlage nochmals eingehend geprüft. Die Regelung der jährlichen Anpassung der Lohnsumme wurde grundlegend überarbeitet. Auf eine automatische Anpassung der Leistungsaufträge an die Teuerung wird verzichtet. Zwei in die Vernehmlassung gegebene Revisionspunkte (Erhöhung Übergangsrente, Änderung Abgeltung) wurden aus der Vorlage gestrichen. 2.3 Anpassung des öffentlichen Personalrechts an das private Arbeitsrecht Verschiedentlich wurde in den Vernehmlassungen die Unterstellung des öffentlichrechtlich angestellten Personals unter die Bestimmungen des OR gefordert. Man verspricht sich damit vermehrt Flexibilität und eine Anpassung an die Wirtschaft. Dazu ist folgendes festzuhalten: Selbst bei einer uneingeschränkten Übernahme der OR-Bestimmungen ins kantonale Personalrecht wird keine unmittelbare Anpassung an das privatrechtliche Arbeitsrecht erreicht. Der Staat ist auch als Arbeitgeber an die verfassungsmässigen Grundrechte, insbesondere an die Rechtsgleichheit und den Vertrauensschutz, an das Willkürverbot, das Verhältnismässigkeitsgebot sowie Bericht an den Landrat vom 07. Juli

6 das Legalitätsprinzip gebunden. Dies schränkt seinen Handlungsspielraum im Vergleich zum privaten Arbeitgeber von vornherein ein. Zudem ist zu beachten, dass auch in der Privatwirtschaft der Einzelarbeitsvertrag nach OR nur in beschränktem Mass zur Anwendung kommt. Vielmehr untersteht eine überwiegende Anzahl Mitarbeitende in der Privatwirtschaft Gesamtarbeitsverträgen oder Einzelarbeitsverträgen mit über das OR hinausgehenden Bestimmungen. Eine Annäherung der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse an das privatrechtliche Arbeitsverhältnis ist grundsätzlich anzustreben. Der Kanton ist bei der Besetzung von Stellen auf fachlich gut ausgewiesene Personen aus der Privatwirtschaft angewiesen. Die Durchlässigkeit zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft ist ein wichtiger Erfolgsfaktor für die Personalpolitik des Kantons. Inwieweit das geltende Personalrecht des Kantons verstärkt an das privatrechtliche Arbeitsrecht angepasst werden kann und soll, bedarf einer eingehenden Analyse, welche nur im Rahmen einer Gesamtrevision des Personalgesetzes erfolgen kann. Insbesondere gilt es zu beobachten, zu welchen Ergebnissen die zurzeit laufende Revision des Bundespersonalgesetzes mit ähnlichen Zielsetzungen führt. 3 Änderungen des Personalgesetzes im Einzelnen Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen hat der Regierungsrat gegenüber der Vernehmlassungsfassung am Gesetzestext verschiedene Streichungen und Änderungen vorgenommen. Nachfolgend werden jene Artikel kommentiert, die im Personalgesetz geändert werden sollen: Art. 3 Abs. 2 und 3 3. für das Personal der Gemeinden Soweit die Gemeinden für die von ihnen im öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis beschäftigen Personen in der Gemeindeordnung oder in einem Reglement keine abweichenden Bestimmungen erlassen, ist für deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter die kantonale Personalgesetzgebung anwendbar (Art. 3 Abs. 1 Personalgesetz; NG 165.1). Der Regierungsrat belässt Art. 3 Abs. 2 im Grundsatz in der bisherigen Fassung. Die zwingende Bestimmung, dass die Gemeinden die vom Landrat beschlossenen Lohnanpassungen zu übernehmen haben, wird gestrichen. Wie die Entlöhnung der Lehrerschaft bei den Schulgemeinden zu erfolgen hat, ist bereits im Art. 23 des Bildungsgesetzes (NG 311.1) geregelt. Darin ist festgehalten, dass die Entlöhnung der Lehrpersonen der Gemeindeschulen in einer unter den Gemeinden abzuschliessenden und vom Regierungsrat zu genehmigenden Vereinbarung festgelegt wird (vgl. NG ). Die Schulgemeinden sind frei, in dieser Vereinbarung die jährlichen Lohnanpassungen für die Lehrpersonen an den Beschluss des Landrates anzuknüpfen, den Entscheid selber vorzunehmen oder allenfalls an die Schulpräsidentenkonferenz zu delegieren. Wichtig ist, der Entscheid gilt immer für alle Gemeindeschulen im Kanton. Im neuen Abs. 3 wird auf diesen Artikel des Bildungsgesetzes hingewiesen. Für das übrige Gemeindepersonal (inkl. das Personal der Schulgemeinden ohne Lehrerschaft) sind neu die einzelnen Gemeinden selber zuständig, die jährlichen Lohnanpassungen festzulegen. Selbstverständlich können sie sich dabei an den Vorgaben des Kantons orientieren. Die Praxis hat gezeigt, dass die Voraussetzungen in den einzelnen Gemeinden aufgrund der wesentlich geringeren Anzahl Angestellten und der unterschiedlichen Altersstrukturen sehr unterschiedlich sind, so dass eine unmittelbare Umsetzung der vom Landrat beschlossenen Anpassungen in den Bericht an den Landrat vom 07. Juli

7 einzelnen Gemeinden zu Verzerrungen führen können. Zudem ist zu berücksichtigen, dass es bereits heute den Gemeinden offen steht, neben den vom Landrat beschlossenen Lohnanpassungen im Rahmen des Budgets zusätzliche individuelle Lohnanpassungen vorzunehmen. Die Einstufung der Mitarbeitenden in einzelne Lohnbänder ist ohnehin in der alleinigen Kompetenz der Gemeinden. Die vorgeschlagene Änderung entspricht der bereits heute in verschiedenen Gemeinden gelebten Praxis. Art. 32 Lohnsumme 1. Begriff Heute und auch künftig sind die Arbeitgebenden beziehungsweise die administrativen Räte frei, wie sie ihre Mitarbeitenden in die Lohnbänder einstufen. Im Art. 32 ändert sich gegenüber heute inhaltlich nichts; es werden lediglich die Begriffe besser umschrieben. Art Festlegung Der Landrat wird weiterhin mit dem Budget die jährliche Anpassung der Lohnsumme vornehmen. Von einer automatischen Anpassung an den Teuerungsindex wird abgesehen. Der Landrat beschliesst künftig nicht mehr einzeln über generelle und leistungsorientierte Lohnerhöhungen, sondern nur noch über die Gesamtsumme der Anpassung. Für die Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel für generelle und leistungsbezogene Lohnanpassungen ist der Regierungsrat zuständig (vgl. auch Kommentar zu Art. 35). Das gleiche Vorgehen gilt auch für die Gemeinden: Im Rahmen des von der Gemeindeversammlung festgelegten Voranschlags sind die administrativen Räte zuständig, die generelle und die leistungsorientierte Lohnanpassung festzulegen. Die Gemeinden sind nicht verpflichtet, die Lohnanpassungen als eigenständiges Geschäft zu traktandieren. Sie können diese wie bisher mit der Lohnsumme budgetieren. Der Landrat beziehungsweise die Gemeindeversammlung kann die Lohnsumme zusätzlich anpassen, um dem Arbeitsmarkt oder der Lohnstruktur Rechnung zu tragen (Abs. 3). Die Anpassung der Löhne für die Lehrerschaft der Gemeindeschulen richtet sich nach der für alle Gemeinden verbindlichen Entlöhungsvereinbarung (NG ). Art Nachtragskredit Der heutige Art. 33 Abs. 3 erscheint neu unter Art. 34. Die bisherigen Ausführungen im Art. 34 erübrigen sich aufgrund des revidierten Art. 33 (siehe oben). Art. 35 Lohnanpassungen Nach der Verabschiedung des Budgets durch den Landrat legt der Regierungsrat die Anteile der zur Verfügung stehenden Mittel für generelle und leistungsbezogene Lohnanpassungen fest (vgl. Kommentar zu Art. 33). Bericht an den Landrat vom 07. Juli

8 Art. 59 Abs. 1 Ziff 2 5. zulässige Gründe und Vorverfahren Öffentlich-rechtliche Arbeitgebende müssen bei der Auflösung eines Arbeitsverhältnisses immer qualifizierte Gründe in einem anfechtbaren Entscheid vorlegen. Die Auflistung der zulässigen Kündigungsgründe war in der Praxis hilfreich und hat sich bewährt. Als problematisch hat sich der bisherige Art. 59 Abs. 1 Ziff. 2 erwiesen, wonach bei einer Kündigung aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen den Betroffenen eine andere zumutbare Arbeitsstelle angeboten werden musste. Weil dies in der Praxis nur schwer realisierbar ist, wird künftig auf diese Bedingung verzichtet. Zu Art. 79a Verfahrenskosten Mit diesem Artikel wird analog der Bestimmung über das privatrechtliche Arbeitsverhältnis in Art. 343 OR neu bestimmt, dass auch bei Streitigkeiten aus dem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis keine Verfahrenskosten zu erheben sind. 4 Antrag an den Landrat Dem Landrat wird beantragt, der Änderung des Gesetzes über das öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnis (Personalgesetz) zuzustimmen. Stans, 07. Juli 2009 REGIERUNGSRAT NIDWALDEN Landammann Beat Fuchs Landschreiber Josef Baumgartner Bericht an den Landrat vom 07. Juli

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