Der Kölner Kombilohn für den Niedriglohnsektor

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1 Der Kölner Kombilohn für den Niedriglohnsektor 25 Clemens Fuest, Joachim Mitschke, Andreas Peichl und Thilo Schaefer* Clemens Fuest, Andreas Peichl und Thilo Schaefer, Finanzwissenschaftliches Institut an der Universität zu Köln, sowie Joachim Mitschke stellen in diesem Beitrag das von ihnen entwickelte Kombilohnmodell, der Kölner-Kombilohn, vor. Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit gehört zu den wichtigsten wirtschaftspolitischen Herausforderungen. Zwar hat die Beschäftigungslage in Deutschland sich in Folge der anziehenden Konjunktur leicht verbessert, aber nach wie vor sind rund 4 Mill. Menschen in Deutschland arbeitslos. Von dieser Arbeitslosigkeit sind gering qualifizierte Arbeitnehmer in besonderer Weise betroffen. Um die Arbeitslosigkeit im Niedriglohnsegment zu bekämpfen, werden derzeit verschiedene Reformen des Steuer- und Transfersystems diskutiert, die unter dem Begriff»Kombilohn«zusammengefasst 1 * Prof. Dr. Clemens Fuest leitet das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, Andreas Peichl und Thilo Schaefer sind dort Wissenschaftliche Mitarbeiter. Prof. Dr. Joachim Mitschke, Saarbrücken, lehrte an der Universität Frankfurt am Main. 1 Vgl. ifo Schnelldienst (2007) und Fuest et al. (2007c) für eine aktuelle Übersicht über die verschiedenen Vorschläge. Darüber hinaus werden auch Grundeinkommens- bzw. Bürgergeldvorschläge wie z.b. die Konzepte von Althaus oder Mitschke (2004) (vgl. hierzu auch Fuest et al. 2007b; Fuest und Peichl 2007) aktuell. Ausgangspunkt dieser Reformdiskussion ist die Diagnose, dass niedrig qualifizierte Arbeitnehmer, wenn sie überhaupt Arbeitsplätze finden, in vielen Fällen Einkommen erzielen, die nicht existenzsichernd sind oder Transfers an Arbeitslose kaum übersteigen. Daher ist der Anreiz, überhaupt nach Arbeit zu suchen, gering. Außerdem sind die Tariflöhne in vielen Branchen in den unteren Lohngruppen so hoch, dass kaum niedrig qualifizierte Arbeitnehmer eingestellt Kombilohnvorschläge verfolgen das Ziel, gering qualifizierten Arbeitnehmern den Arbeitsplatz zu erhalten und denjenigen, die bereits arbeitslos sind oder am Anfang ihres Berufslebens keine Arbeit finden, zu einem Arbeitsplatz im ersten regulären Arbeitsmarkt zu verhelfen. Das geschieht im Wesentlichen, indem die Arbeitseinkommen durch ergänzende Transfers aufgestockt Dadurch steigen die Anreize, Arbeit auch bei niedrigen Löhnen aufzunehmen. Eine erhöhte Bereitschaft, Arbeit anzunehmen, führt nur dann zu höherer Beschäftigung, wenn hinreichend Arbeitsplätze vorhanden sind. Das setzt flexible Löhne voraus. Dort, wo Tarifverträge zu rigiden und überhöhten Löhnen im Bereich niedrig qualifizierter Arbeit führen, sollten Kombilöhne mit einer Tariföffnung verbunden Die grundlegende Idee des Kombilohns, Arbeit statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren, findet sowohl in der Wissenschaft als auch in der Politik und der Öffentlichkeit viel Unterstützung. Es gibt aber auch Kritik. Erstens ist nicht zu vermeiden, dass es zu Mitnahmeeffekten kommt, dass also Beschäftigte den Kombilohn in Anspruch nehmen, obwohl sie auch ohne Kombilohn nicht arbeitslos wären. Zweitens besteht die Möglichkeit, dass Arbeitnehmer, die heute ohne Kombilohn einer Vollzeitbeschäftigung nachgehen, es nach Einführung des Kombilohns attraktiver finden, zu einer Teilzeitbeschäftigung überzugehen. Denn die Transfers im Rahmen des Kombilohns reduzieren den damit verbundenen Einkommensverlust. Dem kann man entgegenwirken, indem der Kombilohn nur gezahlt wird, wenn die Empfänger aus eigener Kraft ein gewisses Mindesteinkommen erzielen. Ganz ausschließen lassen sich derartige Reaktionen jedoch nicht. Diese Kritikpunkte werfen zum einen die Frage auf, ob die positiven Beschäftigungswirkungen hinreichend groß sind, um die negativen Wirkungen zu übertreffen. Zum anderen ist zu klären, wie die Einführung eines Kombilohns sich auf das Staatsbudget einschließlich der Sozialversicherungen auswirkt. Diese Fragen lassen sich nur im Rahmen einer empirischen Analyse beantworten. Im Rahmen dieses Beitrags soll der Kombilohnvorschlag von Fuest et al. (2007a) präsentiert und analysiert

2 26 Forschungsergebnisse Der Kölner Kombilohn Gering entlohnte, beschäftigte und ungekündigte Arbeitnehmer sowie in eine gering entlohnte Beschäftigung für mindestens ein halbes Jahr kommende Arbeitnehmer haben nach dem Kölner Modell 2 Anspruch auf eine steuerliche Lohngutschrift. Diese wird vom Finanzamt auf der Lohnsteuerkarte vermerkt und vom Arbeitgeber mit dem Lohn ausbezahlt (Negativsteuerverfahren). Als gering entlohnt gilt für eine Einzelperson ein Beschäftigungsverhältnis bis zu einem Bruttolohn von oder einem wöchentlichen Bruttolohn von 350. Das gesamte Jahreseinkommen der anspruchserhebenden Einzelperson oder Bedarfsgemeinschaft darf das Doppelte der vorhergesehenen Grundbedarfsbeträge einschließlich der Zuschläge für außergewöhnliche Belastungen nicht überschreiten. Nicht getrennt lebende Ehegatten oder alleinerziehende Elternteile und ihre zum Haushalt gehörenden minderjährigen, unverheirateten Kinder bilden eine Bedarfsgemeinschaft. Der monatliche Grundbedarf wird einschließlich von pauschalierten Kosten der Warmmiete oder Warmnutzungskosten von Wohnungseigentum festgelegt auf 700 für den Haushaltsvorstand, 500 für den anderen nicht getrennt lebenden Ehegatten sowie 300 für jedes zur Bedarfsgemeinschaft gehörende Kind (zuzüglich Kindergeld). Die Beträge für den Grundbedarf erhöhen sich in Fällen außergewöhnlicher Belastung. Der Gesamtanspruch ist auf pro Jahr begrenzt. Die Lohneinkünfte der Einzelperson oder der Bedarfsgemeinschaft werden mit 50% des Bruttolohns auf die Grundbedarfsbeträge und die Zuschläge für außergewöhnliche Belastung angerechnet (Transferentzugsrate). Der gleiche Satz gilt für den Gesamtbetrag anderweitiger Einkünfte. Hierzu zählen neben sämtlichen anderen Einkunftsarten des Einkommensteuerrechts insbesondere auch anderweitig empfangene Transferzahlungen. Das gesamte verfügbare Einkommen umfasst somit neben den Kombilohnzahlungen noch die Hälfte des selbst erwirtschafteten Einkommens. 2 Vgl. Fuest et al. (2007a). Hier sind auch ausführliche Berechnungen der Auswirkungen sowie weitere Varianten zu finden. Die Ergebnisse dort unterscheiden sich jedoch teilweise von den hier berechneten Varianten zum einem aufgrund einer anderen Arbeitszeitkategorisierung im Arbeitsangebotsmodell und zum anderen aufgrund des hier neu eingeführten Mindesteinkommens. Darüber hinaus berücksichtigen wir in einigen Varianten die Option der gemeinnützigen Arbeit (Workfare-Element). Wer keinen Kombilohn erhält, weil er nicht arbeitet, erhält weiterhin die bisherigen Transferleistungen (ALG I, II, Sozialhilfe, Wohngeld). Hierfür ist (von erwerbsfähigen Personen) eine Gegenleistung in Form von gemeinnütziger Arbeit (35 Stunden pro Woche) zu erbringen. Wird diese Gegenleistung nicht erbracht, so reduzieren sich die ausgezahlten Transferleistungen, wie bereits nach geltendem Recht unter bestimmten Bedingungen möglich, auf 70% des ursprünglichen Niveaus. Es werden acht Varianten des Kölner Modells simuliert, die sich anhand dreier (kombinierter) Kriterien unterscheiden. Die oben beschriebene Basisvariante wird mit»a_50«bezeichnet. In den»b«-varianten werden die Grundbedarfsbeträge gekürzt (600/450/300 ). Die»A,B_60«-Varianten beinhalten eine Transferentzugsrate von 60% (statt 50%). Schließlich signalisiert ein»ga«am Ende der Variantenbezeichnung (z.b.»a_50«), dass die Workfare-Option verwendet wird. Modellbeschreibung und Datenbasis Mittlerweile existieren mehrere Steuer-Transfer-Simulationsmodelle für Deutschland. 3 Diese unterscheiden sich bezüglich der Schätzung von Aufkommenseffekten häufig nur in programmiertechnischen Details, da der Gestaltungsspielraum aufgrund des vorgegebenen gesetzlichen Rahmens begrenzt ist. 4 Eine Besonderheit des hier verwendeten Simulationsmodells FiFoSiM 5 ist die Konstruktion einer dualen Datengrundlage unter der Verwendung zweier Mikrodatensätze. Zum einen wird eine 10%-Stichprobe der Lohn- und Einkommensteuerstatistik von 1998 (FAST98) verwendet und zum anderen das Sozioökonomische Panel (SOEP). Durch die simultane Verwendung beider Datenquellen können fehlende Werte oder Variablen in einer Datenquelle durch Informationen aus der anderen Datenquelle ergänzt Der Aufbau des Modells erfolgt in mehreren Schritten: Zuerst ist es erforderlich, die Datenbasis für eine Abbildung des Status quo aufzubereiten. Dazu wird das Datenmaterial in zweierlei Hinsicht fortgeschrieben. Zum einen wird die Entwicklung der Steuerpflichtigen nach bestimmten grundlegenden Strukturmerkmalen nachvollzogen, zum anderen werden die Einkommen der Steuerpflichtigen nach den verschiedenen Einkunftsarten differenziert fortgeschrieben. Mit den auf diese Weise angepassten Daten wird zunächst das aktuell geltende Steuerrecht nachgebildet. Die Simulation des geltenden Steuersystems bildet das Referenzmodell für alternative Steuerreformkonzepte, die wiederum mit den angepassten Daten nachzubilden sind. Die Nachbildung des Steuersystems wird mit der Technik der Mikrosimulation vollzogen. 6 Dazu wird im statischen 3 Vgl. Peichl (2005) für einen Überblick über Steuer-Transfer-Mikrosimulationsmodelle für Deutschland. 4 Größere Unterschiede zwischen den Modellen ergeben sich insbesondere bei der Modellierung von Verhaltensreaktionen. 5 Das Modell FiFoSiM wird in Fuest et al. (2005) ausführlich dokumentiert. 6 Vgl. Spahn et al. (1992) für eine Einführung in die Technik der Mikrosimulation z.b. die Simulation einzelner Mikroeinheiten mit ihren individuellen Strukturinformationen ermöglicht eine detaillierte Abbildung der komplexen sozioökonomischen, rechtlichen und institutionellen Zusammenhänge des Steuer- und Transfersystems und somit eine Evaluation persönlich differenzierten Verhaltens. ifo Schnelldienst 11/ Jahrgang

3 Forschungsergebnisse 27 Mikrosimulationsmodul des deutschen Steuer- und Transfersystems von FiFoSiM die individuelle Einkommensteuerschuld für jeden Fall der Stichprobe berechnet. Anschließend werden die Ergebnisse mit den durch die Fortschreibung angepassten Fallgewichten multipliziert und damit auf die Gesamtpopulation hochgerechnet. Genauso werden für jede betrachtete Reformvariante die individuell zu leistenden Einkommensteuerzahlungen und die Nettoeinkommen der Steuerpflichtigen ermittelt. Auf diese Weise können sowohl die Gesamteffekte als auch die Auswirkungen auf jeden einzelnen Steuerfall analysiert Um die Effekte auf das Arbeitsangebot zu simulieren, verwenden wir ein diskretes Haushaltsnutzenmodell in Anlehnung an Van Soest (1995). Dabei handelt es sich um ein statisches strukturelles Haushaltsarbeitsangebotsmodell, das die Arbeitsangebotsentscheidung der Haushaltsmitglieder als diskretes Problem der Wahl zwischen einer begrenzten Anzahl von möglichen Arbeitszeiten betrachtet. Die Ehepartner treffen ihre Arbeitsangebotsentscheidung gemeinsam; somit können sowohl Wirkungen auf das Arbeitsangebot der Frau als auch auf das des Mannes simuliert Eine detaillierte Beschreibung des Simulationsmodells FiFoSiM und dessen Besonderheiten findet sich in Fuest et al. (2005). Tab. 1 Vollzeitstellen gesamt (Differenz durch AZ-Verkürzung bisher Beschäftigter) Paar (M) Paar (F) Single (M) Single (F) Summe A_ A_ B_ B_ A_ A_ B_ B_ Die Werte in Tabelle 1 geben die gesamten Arbeitsangebotsreaktionen umgerechnet in Vollzeitäquivalente an. Dieser Gesamteffekt setzt sich aus zwei Teileffekten zusammen. Das ist erstens der Partizipationseffekt. Hier geht es darum, wie viele Personen (umgerechnet in Vollzeitäquivalente) von Nicht-Erwerbstätigkeit bzw. Arbeitslosigkeit in Erwerbstätigkeit wechseln. Der zweite Teileffekt ist der Stundeneffekt. Er beinhaltet die Veränderungen in der Arbeitszeit bisher Beschäftigter (Wechsel von Teilzeit in Vollzeit bzw. umgekehrt). Der Partizipationseffekt ist deutlich positiv, der Stundeneffekt ist im Aggregat negativ. Das erklärt sich dadurch, dass beim Stundeneffekt manche Haushalte ihre Arbeitszeit erhöhen, andere sie aber auch reduzieren, um in den Genuss des Kombilohns zu kommen. In einigen Fällen führt dies für bestimmte Gruppen sogar zu einem insgesamt rückläufigen Arbeitsangebot: Verheiratete Frauen reduzieren ohne Verpflichtung zu gemeinnütziger Arbeit in allen Varianten ihr Arbeitsangebot. Single-Frauen erhöhen ihr Arbeitsangebot dagegen in nahezu allen Varianten am stärksten. Zu beachten ist hierbei weiterhin, dass durch die im Arbeitsangebotsmodell verwendeten diskreten Arbeitszeitkategorien eine Erwerbstätigkeit von mindestens acht Wochenstunden angenommen wird. Arbeitsangebotswirkungen Die Berechnungen der Beschäftigungswirkungen in dieser Studie konzentrieren sich auf die Auswirkungen eines Kombilohnes auf das Arbeitsangebot. 7 Damit dieses Arbeitsangebot sich tatsächlich in höherer Beschäftigung niederschlägt, müssen auch genug Arbeitsplätze vorhanden sein. Wenn Arbeitslosigkeit auf mangelnde Arbeitsnachfrage in Folge rigider Löhne zurückzuführen ist, können positive Beschäftigungseffekte nur dadurch erreicht werden, dass die Arbeitskosten gesenkt werden und die Unternehmen ihre Nachfrage nach Arbeitskräften ausdehnen. 7 In diesem Modul wird von kompetitiven Arbeitsmärkten ausgegangen, d.h. es wird von Rigiditäten auf Seiten der Arbeitsnachfrage abstrahiert. Die Kombination aus Variante A und einer Anrechnung von 50% der Einkünfte ist die großzügigste Ausgestaltung des Kombilohns und führt, wie die Tabellen zeigen, auch zu den größten Arbeitsangebotseffekten. Zusätzliches Arbeitsangebotspotential von ca Vollzeitstellen kann durch die Verpflichtung zu gemeinnütziger Arbeit erschlossen Aufkommenswirkungen/Nettokosten Die Kosten einer Einführung der Kombilohnvarianten nach Arbeitsangebotsreaktionen werden in Tabelle 2 präsentiert. Die erste Spalte enthält die Kombilohnzahlungen, die zweite Spalte die eingesparten Transferzahlungen (ALG I, II, Sozialhilfe, Wohngeld). Vor Arbeitsangebotsreaktionen ändern sich weder die Einkommensteuerzahlungen noch die Sozialversicherungsbeiträge. In der Zusammenschau von Arbeitsangebots- und Kostenwirkungen zeigt sich, dass mit höheren Kombilohnausgaben höhere Arbeitsangebotseffekte zu erzielen sind. Die Verpflichtung zu gemeinnütziger Arbeit kann die Kosten deutlich senken. Damit wird die Ausgestaltungsvariante B_50 in etwa kostenneutral finanzierbar.

4 28 Forschungsergebnisse Tab. 2 Kosten nach Arbeitsangebotsreaktionen (in Mrd. ) Kombilohn + Transfers ESt SozVers = jährliche Gesamtkosten A_50 41,18 18,42 0,23 0,39 22,60 A_50 42,00 25,64 0,96 5,11 10,30 B_50 24,50 12,74 0,06 0,24 11,58 B_50 25,33 20,48 1,13 5,21 1,49 (Überschuss) A_60 31,02 16,13 0,18 0,08 15,15 A_60 31,89 23,62 1,01 4,71 2,55 B_60 17,60 10,49 0,02 0,04 7,17 B_60 18,73 18,53 1,16 4,94 5,90 (Überschuss) Verteilungswirkungen In Tabelle 3 werden die Dezilanteile der äquivalenzgewichteten Nettohaushaltseinkommen 8 für die einzelnen Varianten nach Arbeitsangebotsreaktionen präsentiert. Insgesamt sinkt die Ungleichheit gemessen am Gini-Koeffizienten durch die Einführung eines Kombilohns, da insbesondere die unteren Dezile in allen Kombilohnvarianten profitieren. Zusammenfassung 8 Wir verwenden die sog. neue OECD-Skala, nach der der Haushaltsvorstand mit einem Gewichtungsfaktor von 1, Haushaltsmitglieder über 15 Jahren mit 0,5, unter 15 mit 0,3 gewichtet Das Nettoeinkommen eines Haushalts wird durch den so ermittelten Äquivalenzfaktor dividiert, um das äquivalenzgewichtete Haushaltseinkommen zu bestimmen. Die Varianten mit gemeinnütziger Arbeit führen zu größeren Arbeitsangebotswirkungen bei geringeren Kosten pro Arbeitsplatz, allerdings unter der heute schon bestehenden Bedingung, dass allen (arbeitsfähigen) Empfängern von Arbeitslosengeld auch eine Arbeitspflicht auferlegt wird. Der damit verbundene bürokratische Aufwand und die möglicherweise bei der Organisation der gemeinnützigen Arbeit anfallenden Kosten sind hier nicht berücksichtigt. Nach unseren Berechnungen würden sich etwa Personen für gemeinnützige Arbeit entscheiden. 9 Das spricht dafür, dass die Organisationskosten erheblich sein könnten. Diesen Organisationskosten stehen allerdings die Werte gegenüber, die im Rahmen der gemeinnützigen Arbeit geschaffen In den Fällen, in denen der Kombilohn zu einem Finanzierungsdefizit führt, ist zu berücksichtigen, dass von den Maßnahmen zur Gegenfinanzierung negative Beschäftigungseffekte ausgehen können. Insgesamt zeigen unsere Berechnungen, dass Kombilohnmodelle einen wesentlichen Beitrag zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit im Niedriglohnsektor leisten können, wenn sie mit einer Pflicht der arbeitslosen Transferempfänger zu gemeinnütziger Arbeit verbunden Wenn darauf verzichtet wird, sind die Beschäftigungswirkungen geringer und die fiskalischen Risiken erheblich. 10 Reformen für den Niedriglohnbereich sollten nicht nur aus ökonomischen, sondern auch aus gesellschaftspolitischen 9 Diese Zahl liegt zwischen den Schätzungen von Bonin und Schneider (2006) ( ) und Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2005) ( ). 10 Das bestätigt die Schlussfolgerungen des Sachverständigenrates im Zusammenhang mit seinem Kombilohnkonzept, vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2005, TZ. 540). Tab. 3 Dezilanteile am Nettoeinkommen nach Arbeitsangebotseffekten nach AA Status quo A_50 A_50 B_50 1 0,49 1,31 1,31 1,27 1,27 1,28 1,28 1,25 1,25 2 2,94 3,61 3,61 3,45 3,44 3,53 3,53 3,38 3,37 3 4,62 5,40 5,40 5,22 5,23 5,29 5,29 5,14 5,14 4 6,07 6,46 6,45 6,35 6,35 6,37 6,36 6,30 6,29 5 7,58 7,74 7,74 7,71 7,72 7,70 7,71 7,68 7,69 6 9,15 9,27 9,28 9,25 9,25 9,23 9,23 9,23 9, ,02 10,90 10,91 10,91 10,92 10,88 10,89 10,91 10, ,63 13,12 13,13 13,23 13,24 13,20 13,21 13,28 13, ,25 16,65 16,66 16,81 16,81 16,78 16,78 16,90 16, ,25 25,54 25,51 25,79 25,76 25,75 25,72 25,93 25,90 Gini 0,4080 0,3826 0,3825 0,3880 0,3878 0,3862 0,3861 0,3907 0,3905 B_50 A_60 A_60 B_60 B_60 ifo Schnelldienst 11/ Jahrgang

5 Forschungsergebnisse 29 Gründen darauf ausgerichtet sein, niedrig qualifizierte Beschäftigte in den Arbeitsmarkt zu integrieren, statt sie durch Transfers zu alimentieren. Der Kölner Kombilohn kann einen spürbaren Beitrag zur Verbesserung der Beschäftigung und des Lebensstandards der Menschen im Niedriglohnbereich leisten und ist gleichzeitig finanzierbar. Literatur Bonin, H. und H. Schneider (2006),»Workfare: Eine wirksame Alternative zum Kombilohn«, IZA Discussion Paper No Fuest, C., J. Mitschke, A. Peichl und T. Schaefer (2007a),»Wider die Arbeitslosigkeit der beruflich Geringqualifizierten: Entwurf eines Kombilohn-Verfahrens für den Niedriglohnsektor«, FiFo-CPE Discussion Paper, Vol Fuest, C. und A. Peichl (2007),»Grundeinkommen versus Kombilohn: Beschäftigungs- und Finanzierungswirkungen und Unterschiede im Empfängerkreis«, Diskussionspapier, Universität zu Köln. Fuest, C., A. Peichl und T. Schaefer (2005),»Dokumentation FiFoSiM: Integriertes Steuer-Transfer-Mikrosimulations- und CGE-Modell«, Finanzwissenschaftliche Diskussionsbeiträge Nr Fuest, C., A. Peichl und T. Schaefer (2007b),»Beschäftigungs- und Finanzierungswirkungen des Bürgergeld-Konzepts von Dieter Althaus«, ifo Schnelldienst 60(10), Fuest, C., A. Peichl und T. Schaefer (2007c),»Beschäftigungs- und Finanzierungswirkungen von Kombilohnmodellen«, Wirtschaftsdienst 87, ifo Schnelldienst (2007), Reformkonzepte zur Erhöhung der Beschäftigung im Niedriglohnbereich. Sonderausgabe 4. Mitschke, J. (2004), Erneuerung des deutschen Einkommensteuerrechts: Gesetzestextentwurf und Begründung, Dr. Otto Schmidt Verlag, Köln. Peichl, A. (2005),»Die Evaluation von Steuerreformen durch Simulationsmodelle«, Finanzwissenschaftliche Diskussionsbeiträge Nr , Universität Köln. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2005), Jahresgutachten 2005/2006: Die Chance nutzen Reformen mutig voranbringen, Stuttgart. Spahn, P., H. Galler, H. Kaiser, T. Kassella und J. Merz (1992), Mikrosimulation in der Steuerpolitik, Physica, Heidelberg. Van Soest, A. (1995),»Structural Models of Family Labor Supply: A Discrete Choice Approach«, Journal of Human Resources 30,