Im abschließenden fünften Teil wird der rechtliche Entwicklungsprozess des Atomgesetzes skizziert und ein Ausblick auf die zukünftige Entwicklung und

Transkript

1

2 Einleitung Das Atomgesetz vom 23. Dezember regelt die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren. Mit diesem Gesetz so das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 8. August 1978 wurde vom Gesetzgeber eine Grundsatzentscheidung für die friedliche Nutzung der Kernenergie getroffen. 2 In seiner ursprünglichen Fassung trat das erste deutsche Atomgesetz am 1. Januar 1960 in Kraft. Es löste das bis dahin geltende Recht der Besatzungsmächte 3 sowie die von einigen Bundesländern 4 erlassenen provisorischen Atomgesetze ab und ebnete den Weg für eine geregelte friedliche Nutzung und Erforschung der Atomenergie in der Bundesrepublik. Es ist das erste unitarisch ausgestaltete Gesetz Deutschlands über die Verwendung der Atomenergie und stellte gleichzeitig die gesetzliche Grundlage für den Erlass von mehreren Rechtsverordnungen dar. 5 Wesentliche Zielsetzung des Atomgesetzes war es, Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren der Kernenergie zu schützen. Dieser Schutzzweck wurde durch zahlreiche Überwachungsvorschriften, Vorschriften über die staatliche Verwahrung von Kernbrennstoffen, Genehmigungspflichten für den Umgang mit selbigen sowie durch spezielle Haftungsvorschriften ausgestaltet. Der damalige Bundesminister für Atomfragen Franz Josef Strauß, zuvor von 1953 bis Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) v , BGBl. I 1959 S Die sog. Kalkar-I-Entscheidung, Beschl. des BVerfG v , Az. 2 BvL 8/77, BVerfGE 49 S Besatzungsrecht AHK-Gesetz Nr. 22 v i.d.f. der Gesetze Nr. 53 und 68 v und , siehe den Text bei Kruse, Die Atomenergie im Völkerrecht und in den wichtigsten Landesrechten, Bd. I, S Bayern, Hessen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg, Berlin und Schleswig- Holstein. Übersicht bei Fischerhof, Atomgesetze der Länder. Eine Übersicht, DÖV 1958, 16 ff. 5 Zunächst VO über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach 7 des Atomgesetzes (AtomanlagenVO) v , BGBl I S. 310; erste VO über den Schutz vor Schäden durch Strahlen radioaktiver Stoffe (1. StrahlenschutzVO) v , BGBl I S. 340; später folgten die VO über den Schutz vor Schäden durch Röntgenstrahlen (RöntgenVO) v , BGBl I S

3 Bundesminister für besondere Aufgaben, nannte das erste deutsche Atomgesetz ein Grundgesetz für die Einleitung des Atomzeitalters in der Bundesrepublik. 6 Doch was macht eine heutige Auseinandersetzung mit dem ersten Atomgesetz Deutschlands in rechtlicher Hinsicht so interessant? Kaum eine wissenschaftliche Errungenschaft hat in Deutschland derartig erbitterte innenpolitische Kontroversen ausgelöst wie die Kernenergie. Die Auseinandersetzung innerhalb Deutschlands begann in den 1950er Jahren, als der Aufbau und die Etablierung einer deutschen Atomwirtschaft im Vordergrund stand. Die wachsende Sorge um den Schutz der Umwelt, der stetig wachsende Energiebedarf, die schwindenden Energieressourcen sowie die Angst der Bevölkerung vor dem Super-GAU 7 und vor der militärischen Ausnutzung dieser neuen Energiequelle beeinflussten den Gang des Gesetzgebungsverfahrens. Ihren Höhepunkt fand die Atomdebatte in den 1970er und 1980er Jahren, als die Angst der Bevölkerung vor radioaktiven Freisetzungen wuchs. Im Wesentlichen lässt sich die Gesetzesmaterie des Atomgesetzes dem besonderen Verwaltungsrecht, namentlich dem Umweltrecht zuordnen. Allerdings enthält das Atomgesetz vom 23. Dezember 1959 neben öffentlich-rechtlichen Normen auch privatrechtliche Vorschriften und es greift in zahlreiche Rechtsgebiete über, wie beispielsweise in das Bergrecht, das Arbeitsrecht, das Patentrecht, das Gewerberecht und das Versicherungsrecht. 8 Aufgrund dieser Vielseitigkeit der Regelungsmaterie und der Neuartigkeit der Energieform, der mangelnden Erfahrungswerte, der fehlenden wissenschaftlichen Ausgereiftheit ihrer Nutzbarmachung und des internationalen und nationalen politischen Drucks war die Schaffung des Atomgesetzes mit Schwierigkeiten verbunden. Der Gesetzgeber musste sich mit neuen juristischen Fragestellungen auseinandersetzen und der Gesetzgebungsprozess führte zu einer Abkehr von bisherigen Rechtmodellen hin zu neuen Rechtskonstruktionen. Ebenso wie die Naturwissenschaft bei der Erforschung der Kernenergie noch am Anfang stand und Neuland betrat, musste sich auch der Gesetzgeber mit neuartigen Fragestellungen auseinandersetzen. 6 Stenogr. Bericht der 141. Sitzung des 2. BT v , 7294 A. 7 Abk. für größter anzunehmender Unfall, in der Rektorsicherheit nicht mehr verwendeter Begriff; bezeichnet den als erfahrungsgemäß schwersten anzunehmenden o. glaubhaften Störfall in einer kerntechnischen Anlage, bes. in einem Kernreaktor o. Kernkraftwerk, der als Auslegungsstörfall den sicherheitstechnischen Überlegungen zugrunde gelegt wird. In der öffentlichen Diskussion um die Sicherheit von Kernkraftwerken wird der Begriff Super-GAU, u.a. von den Medien auf alle schweren, überhaupt denkbaren o. hypothetischen Störfälle ohne Beachtung ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit angewandt, so auch auf die Reaktorunfälle in den Kernkraftwerken Three Mile Island ( ) und Tschernobyl ( ), bei denen Sicherheitsdefizite und gravierende Fehlhandlungen des Betriebspersonals eine ausschlaggebende Rolle spielten, Brockhaus, Bd. 10, S Vgl. Kruse, Atomenergierecht: Kommentar zum Atomgesetz, S

4 Aufgabe der Rechtswissenschaft und des Gesetzgebers war es, die bis dahin gesicherten naturwissenschaftlichen Erkenntnisse auf dem Gebiet der Atomenergie zu begreifen und rechtlich zu erfassen. Daneben mussten die für die Zukunft erwarteten Vorzüge der Kernenergienutzung sowie ihre möglichen Gefahren eine angemessene gesetzliche Würdigung erfahren. Auch rechtlich verbindliche Vorgaben und politische Tendenzen auf internationaler und nationaler Ebene mussten Berücksichtigung finden. Die vorliegende Arbeit setzt sich anhand einer Untersuchung des zur Verfügung stehenden Quellenmaterials mit dem Entstehungsprozess des ersten deutschen Atomgesetzes auseinander, besonders mit dem Zeitraum von 1952 bis Es werden dabei die einzelnen Entwürfe untersucht, welche sich mit den Herausforderungen der Gefahrvermeidung einerseits und der Energiegewinnung und Kernforschung andererseits konfrontiert sahen, und in ein angemessenes Verhältnis gesetzt, um die damit verbundenen rechtlichen Fragestellungen aufzuzeigen und den internationalen und nationalen Vorgaben sowie den Vorstellungen der alliierten Besatzer Rechnung zu tragen. Der erste Teil der Arbeit behandelt die wissenschaftliche Entdeckung und die wirtschaftliche Nutzbarkeit der Atomenergie sowie die historische Entwicklung der Kernenergienutzung in der Bundesrepublik Deutschland bis 1955, wobei die ersten seitens des Bundeswirtschaftsministeriums unter Aufsicht der alliierten Besatzer ausgearbeiteten Atomgesetzesentwürfe dargestellt werden. Auch die ersten Entwicklungen auf dem Gebiet der friedlichen Kernenergienutzung in der DDR werden am Rande geschildert. In einem zweiten Teil werden die nationalen und internationalen rechtlichen Rahmenbedingungen, welche von den Legislativorganen vor Erlass des Atomgesetzes zu beachten waren und für den Entstehungsprozess des Gesetzes Bedeutung hatten, dargelegt. Dabei werden die für die Genese des Atomgesetzes maßgeblichen internationalen Abkommen und die einschlägigen nationalen Vorschriften vorgestellt, wobei der Schwerpunkt der Betrachtung auf den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes vom 23. Mai liegt. Sodann werden die während der zweiten und dritten Legislaturperiode eingebrachten Entwürfe zur Änderung des Grundgesetzes und die Gesetzgebungsarbeiten hierzu dargestellt. In einem dritten und vierten Teil werden die Gesetzgebungsarbeiten der Legislativorgane der Bundesrepublik zum ersten deutschen Atomgesetz behandelt. Hierbei wird die Genese des Atomgesetzes unter Berücksichtigung der einzelnen Entwürfe während der zweiten und dritten Legislaturperiode chronologisch dargelegt. 9 BGBl. I 1949 S. 1. 3

5 Im abschließenden fünften Teil wird der rechtliche Entwicklungsprozess des Atomgesetzes skizziert und ein Ausblick auf die zukünftige Entwicklung und damit verbundene Schwierigkeiten gegeben. 4

6 Erster Teil: Die Vorgeschichte des deutschen Atom- und Strahlenschutzrechtes A. Die Entdeckung und friedliche Nutzung der Atomenergie bis 1955 Der deutsche Physiker Wilhelm Konrad Röntgen entdeckte am 8. November 1895 im Physikalischen Institut der Universität Würzburg die später nach ihm benannte Röntgenstrahlung, die Haut, Muskeln und andere Stoffe durchdringen kann. 10 Seine Entdeckung führte zur weiteren Erforschung der Radioaktivität. 11 Im Jahre 1896 entdeckte der französische Physiker Henri Becquerel im Rahmen von Experimenten mit der Phosphoreszenz 12 von Uransalzen die natürliche Radioaktivität. Am 1. März 1896 setzte Becquerel einige Mineralien, darunter auch Uransalz, in einem dunklen Raum auf einer Fotoplatte ab. Dabei stellte er fest, dass die Uransalze die Fotoplatte schwärzten, obwohl diese vorher keinem Licht ausgesetzt waren. Daraus folgerte er die Existenz einer Strahlung, die nicht zum Spektrum des sichtbaren Lichts gehört und unabhängig von äußeren Einwirkungen auftritt. Becquerels Forschungsarbeiten wurden zunächst von seiner Assistentin Marie Curie, später gemeinsam mit ihrem Ehemann Piere Curie, fortgeführt. Im Jahre 1898 entdeckte das Ehepaar Curie weitere Elemente, die Strahlung aussendeten. Eines dieser Elemente war Radium, welches eine mal intensivere Strahlungsintensität aufwies als das zuvor verwandte Uran. 13 Im Jahre 1898 gelang den Curies die Entwicklung eines Arbeitsverfahrens, mit dessen Hilfe Radium isoliert werden konnte; ferner der Nachweis einer nuklearen Kettenreaktion. Die 10 Radioaktive Strahlung ist eine elektromagnetische Strahlung mit kürzerer Wellenlänge als der des Lichts, Brockhaus, Bd. 13, S Die Eigenschaft einer Reihe von Atomkernen oder allgemeiner Nukliden (Radionuklide), sich spontan, d.h. ohne äußere Einwirkung in andere Kerne umzuwandeln (radioaktiver Zerfall), wobei Energie in Form von kinetischer Energie ausgesandter Teilchen und/oder elektromagnetischer Strahlung frei wird, Brockhaus, Bd. 21, S Phosphoreszenz ist die Art der Lumineszenz, die im Gegensatz zur Fluoreszenz mit der Erscheinung des Nachleuchtens verbunden ist, d.h. mit einem Fortdauern des Strahlens nach Beendigung der Energiezufuhr, das von Bruchteilen einer Sekunde bis zu Monaten bzw. Jahren dauern kann, Brockhaus, Bd. 21, S Weitere Elemente waren z.b. Polonium, Thorium. 5

7 Eigenschaft von Stoffen, diese unsichtbare Form der Strahlung auszusenden, wurde von dem Ehepaar Curie Radioaktivität genannt. Die Verordnung über die Ausdehnung der Unfallversicherung auf gewerbliche Berufskrankheiten vom 12. Mai 1925 stellte die erste staatliche Regelung in Deutschland dar, die sich unter anderem auf die Röntgen- und die radioaktive Strahlung bezog. 14 Durch diese Verordnung wurden erstmals durch Röntgenstrahlen und radioaktive Stoffe verursachte Krankheiten als Berufskrankheiten und als Versicherungsfälle im Sinne der gesetzlichen Unfallversicherung anerkannt. Danach folgte am 7. Februar 1957 die Röntgenverordnung. 15 Im Dezember 1938 gelang dem deutschen Chemiker Otto Hahn zusammen mit Lise Meitner und Fritz Straßmann am Kaiser-Wilhelm-Institut in Berlin die weltweit erste Atomspaltung. Dabei wurden Atomkerne des Urans durch den Beschuss mit langsamen Neutronen in kleinere, aus leichteren Elementen bestehende Bruchstücke gespalten; dies erbrachte den Nachweis des Spaltprodukts Barium. 16 Aufgrund des Spaltungsprozesses wurde eine bis dahin nicht vorstellbare Menge an Energie freigesetzt. Mit dieser Entdeckung kam weltweit die Hoffnung auf, das Problem des stetig wachsenden Energieverbrauchs und der täglich schwindenden natürlichen Energiereserven mit Hilfe der durch den Spaltungsprozess gewonnenen Energie lösen zu können. Die ungeheure Kraft der durch die Kernspaltung freigesetzten Energie veranlasste die Wissenschaft dazu, sich das Ziel zu setzen, die Kettenreaktion und damit die Energiefreisetzung kontrollierbar zu machen. Am 2. Dezember 1942 gelang es dann Enrico Fermi im Chicago-Meiler in den USA die erste kontrollierte nukleare Kettenreaktion in einem Atomreaktor auszulösen. 17 Mit diesen bedeutenden Entwicklungen auf dem Gebiet der Kernenergieforschung brach im Verlauf des Zweiten Weltkrieges das Atomzeitalter 18 an. Man befürchtete, dass Deutschland an der Herstellung von Atomwaffen arbeitete, wodurch sich insbesondere die Vereinigten Staaten veranlasst sahen, ihre militärisch ausgerichtete Atomforschung voranzutreiben. Die erste Atombombe wurde am 16. Juli 1945 in New Mexico von den Amerikanern getestet. Dem folgte am 6. und 9. August 1945 der Abwurf der US-Atombomben über Hiroshima und 14 RGBl. I S RGBl. I 1941, S. 88, Die sog. Radium-Barium-Mesothorium-Fraktionierung, vgl. Hahn, Mein Leben, S Hoffmann, Oppenheimer: Schöpfer der ersten Atombombe, S Bezeichnung für die vom Beginn der 1950er bis in die 1980er Jahre reichende Phase des industriellen Zeitalters als Ausdruck für die technische Nutzung der Kernenergie sowie für deren Risiken und Gefahren. Dazu Bieber, Warum wir vom Atomzeitalter sprechen, S. 19 ff.; anders von Weizsäcker, der das Atomzeitalter als neue Phase des technischen Zeitalters begreift, in: Kraus, Die Verantwortung der Wissenschaft im Atomzeitalter, S. 6. 6

8 Nagasaki, was der Welt die ungeheure Vernichtungsmacht der Atomenergie demonstrierte und bis zum heutigen Tage vor Augen führt. Fortan überwog die Angst vor der militärischen Erforschung und Weiterentwicklung der Atomenergie. Seit 1951 entwickelten die USA zudem die Wasserstoffbombe. Im Dritten Reich wurde am 29. April 1939 das sog. Uranprojekt beschlossen. 19 Ziel dieses Projekts war die Herstellung eines Kernreaktors, um eine kontrollierte Kettenreaktion durchführen zu können, außerdem die Sicherstellung aller Uranvorräte in Deutschland sowie die Zusammenfügung der führenden deutschen Kernphysiker zu einer Forschungsgruppe. 20 Dieser Forschungsverbund wurde von dem Heereswaffenamt und dem Reichsforschungsamt geleitet. Die deutschen Forschungen zum Bau eines Uranmeilers kamen jedoch nach offiziellen Angaben kaum voran, da ausreichende Mengen an hoch angereichertem Uran und an schwerem Wasser fehlten. Aufgrund des Uranprojekts befürchteten die Vereinigten Staaten den Bau einer Atombombe in Deutschland, was sie dazu veranlasste, eigene Forschungen im Rahmen des sog. Manhattan-Projekts aufzunehmen und den Bau einer Atombombe voranzutreiben. Es kam zu einem weltweiten Wettlauf bei der Errichtung von Kernreaktoren und der Schaffung nuklearer Waffen. 21 Gleichzeitig führte die während des Zweiten Weltkrieges bestehende Furcht vor deutschen Atomwaffen nachträglich zu einer strengen Reglementierung der deutschen Atomforschung durch die alliierten Besatzer. 22 Mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges und dem Einmarsch der Alliierten wurden die deutschen Forschungsstätten zerstört, die Materialien und Forschungsergebnisse beschlagnahmt und die am Uranprojekt beteiligten Wissenschaftler verhaftet. Inwieweit die deutschen Wissenschaftler tatsächlich an der Entwicklung von Atomwaffen gearbeitet haben, ist bis zum heutigen Tag umstritten. 23 In der amtlichen Begründung zum ersten Regierungsentwurf des Atomgesetzes hieß es in Hinblick auf die Atomenergienutzung während des Nationalsozialismus, dass Deutschland während des Zweiten Weltkrieges versucht habe, Grundlagen 19 Die formelle Bezeichnung war Arbeitsgemeinschaft für Kernphysik, vgl. Karlsch, Hitlers Bombe, S. 30 f. 20 Zum Uranverein näher Müller, Die Geschichte der Kernenergie in der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, S. 21 ff. 21 So wurden z.b. in Frankreich bereits Anfang Mai 1939 drei Geheimpatente beantragt, von denen sich eines auf nukleare Sprengsätze bezog, vgl. Müller, Die Geschichte der Kernenergie in der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, S. 21 f. 22 Siehe hierzu näher unten unter 1. Teil: C. 23 Vgl. Karlsch, Hitlers Bombe, S. 20 ff.; Radkau, Aufstieg und Krise der deutschen Atomwirtschaft, S. 35 f.; eine nähere Untersuchung ist jedoch nicht Gegenstand der vorliegenden Arbeit. 7

9 für die Nutzbarmachung der durch die Kernspaltung freigesetzten Energie zu erarbeiten. 24 Diese Bemühungen seien allerdings nur in den ersten Kriegsjahren unterstützt und seit 1942 nur in eingeschränktem Maße weiterbetrieben worden. Trotz dieser Einschränkungen gelang es Werner Heisenberg und seinen Mitarbeitern gegen Ende des Krieges, einen Uranbrenner zu entwickeln. Der Spaltungsprozess konnte allerdings noch nicht selbstständig unterhalten werden, so dass ein ununterbrochener Betrieb des Uranbrenners noch nicht möglich war. In der Begründung zum Regierungsentwurf hieß es weiter, dass in Deutschland an der Entwicklung von Atomwaffen zu keiner Zeit ernsthaft gearbeitet worden sei. Forschungsmittelpunkt sei stets die Energiegewinnung, also die friedliche Nutzung der Atomenergie und nicht die Konstruktion von Atomwaffen gewesen. 25 Georg Erler unterscheidet in der Entwicklung des Atomrechts bis Ende der 1950er Jahre drei Phasen. 26 Die erste Phase von Kruse auch Periode des Atomgeheimnisses 27 genannt war vorherrschend bestimmt durch das Monopol der Atommächte (USA, Großbritannien, später die UdSSR) und die militärische Nutzung und Erforschung der Atomenergie, die jeder Form internationaler Zusammenarbeit entgegenwirkte. Allein die USA und Großbritannien bildeten hier eine Ausnahme. Die Bestrebungen der Vereinten Nationen in dieser Phase, eine weltweite Kontrolle der Kernenergienutzung und eine internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Kernforschung zu erreichen, scheiterten aufgrund der politisch widerstreitenden Interessen zwischen Ost und West. Die zweite Phase führte aufgrund der Atoms for Peace -Rede des US-amerikanischen Präsidenten Eisenhower vom 8. Dezember zu einer Annäherung der Atommächte und ihrer jeweiligen Verbündeten. In seiner Rede sprach Eisenhower von der Errichtung einer internationalen Atomenergiebehörde, der die beteiligten Regierungen aus ihren Vorräten spaltbares Material zur Verfügung stellen sollten, um internationale Forschung zur friedlichen Verwendung der Kernenergie zu ermöglichen und eine gemeinsame Zusammenarbeit auf diesem Gebiet voranzutreiben. 29 Der Gesichtspunkt der wirtschaftlichen und vor allem friedlichen Ausnutzung der Kernenergie rückte damit in den Vordergrund und nach und nach konzentrierte sich 24 Begr. der BReg zu BT-Drs. II, 3026 Anlage 1 b, S Begr. der BReg zu BT-Drs. II, 3026 Anlage 1 b, S Erler, Die Rechtsentwicklung der internationalen Zusammenarbeit im Atombereich, S. 6, Kruse, Die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der friedlichen Verwendung der Atomenergie, S Gehalten vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen, übersetzt bei: Kruse, Die Atomenergie im Völkerrecht und in den wichtigsten Landesrechten, Bd. I, S Vgl. Eisenhowers Rede vor den Vereinten Nationen v , Auszug bei Müller, Die Geschichte der Kernenergie in der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, S. 6. 8