Nur geringer Minderheitenschutz bei der Ausschussbesetzung

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1 F R A N K K U S C H E L F A C H B E R A T E R F Ü R K O M M U N A L - U N D V E R W A L T U N G S R E C H T V E R W A L T U N G S - B E T R I E B S W I R T ( V W A ) Frank Kuschel, Am Dornheimer Berg 27, Arnstadt Ihre Zeichen, Ihre Nachricht vom Unser Zeichen, unsere Nachricht vom Telefon, Name Datum / KOMMUNALRECHTLICHE HINWEISE ZUR ZUSAMMENSETZUNG DER AUS- SCHÜSSE UND DEM BESETZUNGSVERFAHREN IN NORDRHEIN-WESTFALEN Der kommunalrechtliche Prüfungsauftrag umfasst die Zusammensetzung kommunaler Ausschüsse und das entsprechende Besetzungsverfahren in Nordrhein-Westfalen. Im Gegensatz zu vielen anderen Flächenbundesländern hat Nordrhein-Westfalen (NRW) keine konkret gefassten gesetzlichen Vorgaben zur Besetzung der kommunalen Ausschüsse und dem diesbezüglichen Besetzungsverfahren. Gemeinderat entscheidet selbst über das Besetzungsverfahren der Ausschüsse Die Ausschussbesetzung fällt in NRW nahezu bedingungslos in den Bereich der kommunalen Selbstverwaltung, insbesondere in die Organisationshoheit. 58 der Gemeindeordnung NRW regelt die Zusammensetzung der Ausschüsse und ihr Verfahren. Nach den Bestimmungen von Absatz 1 regelt der Rat mit der Mehrheit der Stimmen der Ratsmitglieder die Zusammensetzung der Ausschüsse und ihre Befugnisse. D.h. der Landesgesetzgeber ermächtigt die Kommunen, dass Besetzungsverfahren für die Ausschüsse selbst zu regelt. Einen Minderheitenschutz gibt es dabei nur ansatzweise. Nur geringer Minderheitenschutz bei der Ausschussbesetzung Folgende gesetzliche Minderheitenschutzrechte gibt es: 1. So ist gesetzlich geregelt, dass Fraktionen, die in einem Ausschuss nicht vertreten sind, das Recht haben, für diesen Ausschuss ein Ratsmitglied oder einen sachkundigen Bürger, der dem Rat angehören kann, zu benennen. Das benannte Ratsmitglied oder der benannte sachkundige Bürger wird dabei vom Rat zum Mitglied des Ausschusses bestellt. Sie wirken in dem Ausschuss jedoch nur mit beratender Stimme mit. Bei der Zusammensetzung und der Berechnung

2 2 12. Juni 2014 der Beschlussfähigkeit des Ausschusses werden diese Zusatzausschussmitglieder nicht mitgezählt. 2. Zudem ist gesetzlich geregelt, dass jedes Ratsmitglied das Recht hat, mindestens einem der kommunalen Ausschüsse als Mitglied mit beratender Stimme anzugehören. Nur wenige weitere gesetzliche Vorgaben zur Ausschussbesetzung Über diese minimalen gesetzlichen Minderheitenrechte, regelt das Gesetz im Zusammenhang mit der Besetzung der Ausschüsse nur noch wenige weitere Angelegenheiten. Dazu zählen: 1. Soweit der Rat auf Vorschlag der Fraktionen und Wählergruppen stellvertretende Ausschussmitglieder bestellt, ist die Reihenfolge der Vertretung zu regeln. 2. Der Bürgermeister hat das Recht, mit beratender Stimme an den Sitzungen der Ausschüsse teilzunehmen; ihm ist auf Verlangen jederzeit das Wort zu erteilen. 3. An nichtöffentlichen Sitzungen eines Ausschusses können die stellvertretenden Ausschussmitglieder sowie alle Ratsmitglieder als Zuhörer teilnehmen; nach Maßgabe der Geschäftsordnung können auch die Mitglieder der Bezirksvertretungen als Zuhörer teilnehmen, ebenso die Mitglieder anderer Ausschüsse, soweit deren Aufgabenbereich durch den Beratungsgegenstand berührt wird. 4. Wird in einer Ausschusssitzung ein Antrag beraten, den ein Ratsmitglied gestellt hat, das dem Ausschuss nicht angehört, so kann es sich an der Beratung beteiligen. Auf die Ausschussmitglieder und das Verfahren in den Ausschüssen finden die für den Rat geltenden Vorschriften entsprechende Anwendung. Nach 58 Abs. 3 der Gemeindeordnung können zu Mitgliedern der Ausschüsse, mit Ausnahme des Hauptausschusses, des Finanzausschusses und des Rechnungsprüfungsausschusses neben Ratsmitgliedern auch sachkundige Bürger, die dem Rat angehören können, bestellt werden. Die Zahl der sachkundigen Bürger darf die Zahl der Ratsmitglieder in den einzelnen Ausschüssen dabei nicht erreichen. Die Ausschüsse können auch VertreterInnen derjenigen Bevölkerungsgruppen, die von ihrer Entscheidung vorwiegend betroffen werden und Sachverständige zu den Beratungen hinzuziehen. Als Mitglieder mit beratender Stimme können dabei den Ausschüssen volljährige sachkundige Einwohner angehören. Wahl der Ausschussvorsitzender gesetzlich geregelt Eine spezielle gesetzliche Regelung gibt es zwar nicht für die Ausschussbesetzung, jedoch für die Wahl der Ausschussvorsitzenden ( 58 Abs. 5 Gemeindeordnung). Haben sich die Fraktionen über die Verteilung der Ausschussvorsitze geeinigt und wird dieser Einigung nicht von einem Fünftel der Ratsmitglieder widersprochen, so bestimmen die Frak-

3 3 12. Juni 2014 tionen die Ausschussvorsitzenden aus der Mitte der den Ausschüssen angehörenden stimmberechtigten Ratsmitglieder. Soweit eine Einigung nicht zustande kommt, werden den Fraktionen die Ausschussvorsitze in der Reihenfolge der Höchstzahlen zugeteilt, die sich durch Teilung der Mitgliederzahlender Fraktionen durch 1, 2, 3 usw. ergeben; mehrere Fraktionen können sich zusammenschließen. Bei gleichen Höchstzahlen entscheidet das Los, das der Bürgermeister zu ziehen hat. Die Fraktionen benennen die Ausschüsse, deren Vorsitz sie beanspruchen, in der Reihenfolge der Höchstzahlen und bestimmen die Vorsitzenden. Scheidet ein Ausschussvorsitzender während der Wahlperiode aus, bestimmt die Fraktion, der er angehört, ein Ratsmitglied zum Nachfolger. Dieses Verfahren gilt auch für stellvertretende Ausschussvorsitzende entsprechend. Werden Ausschüsse während der Wahlperiode neu gebildet, aufgelöst oder ihre Aufgaben wesentlich verändert, ist auch das Verfahren zur Wahl der Ausschussvorsitzenden zu wiederholen. Verfassungsrechtliche und demokratische Grundsätze beim Besetzungsverfahren für die Ausschüsse Auch wenn letztlich die Kommunen in NRW selbst das Verfahren zur Bildung und Besetzung der Ausschüsse bestimmen können, müssen hier bestimmte verfassungsrechtliche und demokratische Grundsätze beachtet werden. Diese Grundsätze sind höchstrichterliche durch das Bundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht bestätigt. Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden (vgl. BVerwG 8 C 17.08, Urteil vom ), dass ein gemeinsamer Wahlvorschlag mehrerer Fraktionen für die Wahl zur Besetzung der Ausschüsse der Gemeindevertretung auch dann unzulässig ist, wenn ihm eine durch einen Koalitionsvertrag vereinbarte Zusammenarbeit der Fraktionen zugrunde liegt (Bestätigung und Weiterführung des Urteils vom 10. Dezember BVerwG 8 C BVerwGE 119, 305). Die Verfassungsgrundsätze für die Wahlen gelten auch für die Kommunen, selbst wenn die kommunalen Vertretungen nur als Verwaltungsorgane eingestuft werden. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Bestimmung überträgt die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Februar BvR 134/76, 2 BvR 268/76 - BVerfGE 47, 253 <272>; Urteil vom 31. Oktober BvR 2, 6/89 - BVerfGE 83, 37 <53>). Daraus folgt, dass die Gemeindevertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger repräsentiert (vgl. Urteil vom 27. März BVerwG 7 C BVerwGE 90, 104 <105>). Diese Repräsentation der Gemeindebürger vollzieht sich nicht nur im Plenum (Vertretung), sondern auch in den Ausschüssen der Gemeindevertretung (vgl. Urteil vom 27.

4 4 12. Juni 2014 März 1992 a.a.o. <113> und Beschluss vom 7. Dezember BVerwG 7 B Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 87). Alle Gemeinderatsmitglieder haben gleiche Mitwirkungsrechte. Da die Repräsentation der Gemeindebürger der ganzen Volksvertretung, d.h. der Gesamtheit ihrer gewählten Mitglieder obliegt, haben alle Mitglieder grundsätzlich gleiche Mitwirkungsrechte (vgl. BVerfG, Urteile vom 13. Juni BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <217 f.> und vom 16. Juli BvE 1/91 - BVerfGE 84, 304 <321>). Dies schließt die Fraktionen als Zusammenschlüsse politisch gleichgesinnter Mitglieder der Volksvertretung ein. Auch die Fraktionen sind somit im Plenum und in den Ausschüssen grundsätzlich gleichberechtigt an der Willensbildung der Volksvertretung zu beteiligen (vgl. BVerfG, Urteile vom 14. Januar BvE 14/83, 2 BvE 4/84 - BVerfGE 70, 324 <362 f.>, vom 16. Juli 1991 a.a.o. <322 ff., 327 f.> und vom 13. Februar BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <120>). Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gilt für die Ausschüsse Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 13. Juni 1989 a.a.o. <222>) muss grundsätzlich jeder Ausschuss des Bundestages ein verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln. Aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation und der Einbeziehung der Gemeindevertreter in dieses Prinzip folgt, dass für Gemeindevertretungen das Gleiche gilt. Auch diese dürfen nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Gemeindevertretung mit entschieden haben. Vielmehr müssen auch diese Ausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des Plenums (der Vertretung) dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungsund Kräftespektrum widerspiegeln (vgl. Urteile vom 27. März 1992 a.a.o. und vom 10. Dezember 2003 a.a.o. <307>) Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit soll sicherstellen, dass der Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet. Da der Abgeordnete frei ist, sich in Fraktionen zu organisieren, sind die Fraktionen als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln wie die gewählten Gemeindevertreter untereinander. Gemeinsame Wahlvorschläge von Fraktionen (Zählgemeinschaften) sind verfassungswidrig Die Auffassung, die Ausschüsse müssten nicht notwendig ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse in der Gemeindevertretung nach Fraktionen, sondern könnten auch ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse in der Gemeindevertretung nach gemeinsamen Wahlvorschlägen verschiedener durch eine Koalitionsvereinbarung verbundener Fraktionen sein, widerspricht dem Demokratiegebot des Grundgesetzes. Dass solche Wahlvorschläge unzulässig sind, wenn sie von einer bloßen Zählgemeinschaft getragen werden, hat der Senat des BVerwG im Urteil vom 10. Dezember 2003 (a.a.o.) bereits entschieden. Gemeinsame Wahlvorschläge von Koalitionsfraktionen zur Ausschussbesetzung verletzt aber Bundesverfassungsrecht. Wenn aber bereits gemeinsame Wahlvorschläge von Fraktionen zur Ausschussbesetzung ver-

5 5 12. Juni 2014 fassungswidrig ist, gilt dies auch bei der Bildung von so genannten Zählgemeinschaften und wohl auch bei der Fraktionsneubildung unter Missachtung des Wählerwillens. Erfolgswertgleichheit der Wahl muss gesichert bleiben Der verfassungsrechtlich gebotene Spiegelbildlichkeitsgrundsatz schützt den Anspruch jedes Mitgliedes der Gemeindevertretung und jeder von den Mitgliedern gebildeten Fraktion auf gleichberechtigte Mitwirkung. Er sichert die Erfolgswertgleichheit der gültigen Wählerstimmen und die gleiche Repräsentation der Wähler durch die gewählten Mandatsträger. Gegenstand und Bezugspunkt der Abbildung ist das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl der Gemeindevertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und nicht der politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der Gemeindevertretung durch Koalitionsabreden gebildet haben. Sitzverschiebungen zu Gunsten einer Koalitionsmehrheit können deshalb nur durch den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz gleichrangige kollidierende verfassungsrechtliche Vorgaben gerechtfertigt werden. Eine Beeinträchtigung der im Grundsatz gleicher Repräsentation zum Ausdruck kommenden Erfolgswertgleichheit der kommunalen Wählerstimmen liegt vor, wenn durch Fraktionsneubildung entgegen dem ursprünglichen Wahlergebnis, durch die Bildung von so genannten Zählgemeinschaften oder durch gemeinsame Wahlvorschläge zur Besetzung von Ausschusssitzen die Situation eintritt, dass andere Fraktionen, die entsprechend dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz bei der Ausschussbesetzung berücksichtigt werden müssten, hierdurch Ausschusssitze verlieren. Das Besetzungsrecht der Fraktionen für die Ausschüsse darf also nicht dadurch eingegrenzt oder gar verhindert werden, in dem sich Fraktionen losgelöst vom Wählerwillen, Zählgemeinschaften oder Fraktionskoalitionen bilden. Unerheblich ist dabei, ob solche Situationen im Einzelfall bewusst genutzt werden oder ob sich das Verdrängen der anderen Fraktion als unbeabsichtigte Nebenfolge der Zulassung des gemeinsamen Wahlvorschlages ergibt (BVerwG 8 C 17.08, Urteil vom ). Die Zulassung gemeinsamer Wahlvorschläge von Koalitionsfraktionen zur Sicherung des Mehrheitsprinzips ist nicht nach dem Grundsatz des schonendsten Ausgleiches widerstreitender verfassungsrechtlicher Positionen zu rechtfertigen, weil sie den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit über das zur Realisierung des Mehrheitsprinzips erforderliche Maß hinaus einschränkt (BVerwG 8 C 17.08, Urteil vom ). Dies gilt auch für Zählgemeinschaften oder Fraktionsbildung losgelöst vom Wählerwillen. Spiegelbildlichkeitsgebot und Mehrheitsprinzip im Spannungsverhältnis

6 6 12. Juni 2014 Im Sinne optimaler praktischer Konkordanz darf jedes der beiden konkurrierenden Gebote (hier Spiegelbildlichkeitsgebot und Mehrheitsgebot) durch das andere nur soweit eingeschränkt werden, wie es zu dessen Verwirklichung im konkreten Fall erforderlich ist. Die Einschränkung muss also wechselseitig auf das zur Entfaltung des jeweils anderen Gebotes nötige Mindestmaß begrenzt werden, damit beide in größtmöglichem Umfang zur Geltung kommen können. Die Zulassung gemeinsamer Wahlvorschläge von Fraktionen (oder die Bildung von Zählgemeinschaften oder die Fraktionsbildung unabhängig vom Wahlergebnis) setzt das Mehrheitsprinzip zu Lasten des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes uneingeschränkt durch, obwohl eine stabile Mehrheitsbildung hier auch durch andere, den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz weniger beeinträchtigende Maßnahmen zu erreichen wäre (BVerwG 8 C 17.08, Urteil vom ). Dabei bedarf es zunächst keiner Berücksichtigung, dass auch bei Wahlen nach Wahlvorschlägen der einzelnen Fraktionen grundsätzlich denkbar ist, dass Mitglieder einer Fraktion Wahlvorschläge anderer Fraktionen wählen mit der Folge, dass sich die Fraktionsstärken im Plenum nicht in den Ausschüssen widerspiegeln. Das BVerwG hat dies bereits als mit einer Wahl naturgemäß einhergehende Unwägbarkeiten angesehen, die nicht davon entbinden, bei der Gestaltung des Wahlverfahrens die Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auch auf der Ebene der Gemeinden zu respektieren (vgl. Urteil vom 10. Dezember 2003 a.a.o. <310>). Insoweit ist es ausreichend, dass jede Fraktion aufgrund der einzelnen Wahlvorschläge die gleiche Chance hat, entsprechend ihrer Stärke im Plenum in die Ausschüsse gewählt zu werden. Erhöhung der Anzahl der Ausschusssitze Wenn die aufgrund einer Koalitionsvereinbarung gebildete Mehrheit im Rat sich mit einer derartigen proporzgerechten Abbildung nicht abfinden will, bliebe jedenfalls die Möglichkeit, die Zahl der Sitze in den Ausschüssen zu erhöhen und damit sowohl dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit als auch dem Mehrheitsprinzip zum Durchbruch zu verhelfen (BVerwG 8 C 17.08, Urteil vom ). Zwar liegt es grundsätzlich im Organisationsermessen der Kommunen, die Größe der Ausschüsse festzulegen. Dabei haben kleine Fraktionen nicht zwingend einen Anspruch auf einen Ausschusssitz (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <121>). Dieses Organisationsermessen der Kommunen ist nicht völlig frei, sondern unterliegt der Bindung an den Zweck, der durch die Aufgabe der Ausschüsse bestimmt wird. Deshalb kann die Kommune bei der Festlegung der Zahl der Mitglieder eines Ausschusses berücksichtigen, dass dem Ausschuss eine effektive Vorbereitung der Beratung und Beschlussfassung im Plenum möglich bleiben muss. Wenn aber durch eine moderate Erhöhung der Zahl der Ausschussmitglieder bereits gesichert werden kann, dass sowohl der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz als auch das Mehrheitsprinzip bei der Besetzung der Ausschüsse gewahrt sind, wäre dies eine Möglichkeit des schonenden Ausgleiches zwischen beiden Prinzipien (BVerwG 8 C 17.08, Urteil vom ).

7 7 12. Juni 2014 Fazit Die Kommunen müssen beim Besetzungsverfahren für die Ausschüsse sichern, dass sich die Wahlentscheidung der Bürgerinnen und Bürger nicht nur in der Vertretung, sondern auch in den Ausschüssen widerspiegelt. Fraktionsneubildungen nach der Wahl, die Bildung von Zählgemeinschaften oder gemeinsame Wahlvorschläge zur Ausschussbesetzung durch mehrere Fraktionen dürfen nicht dazu führen, dass andere Fraktionen und Wählergruppen Ausschusssitze verlieren. Vielmehr muss in diesen Fällen eine moderate Erhöhung der Ausschusssitze erwogen werden. Frank Kuschel