Bewertung der bisher in der Praxis umgesetzten sowie weiterer denkbarer Methoden aus wissenschaftlicher / statistischer Sicht

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1 Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge Berlin, Konkretisierung des höchstrichterlich geforderten schlüssigen Konzepts Bewertung der bisher in der Praxis umgesetzten sowie weiterer denkbarer Methoden aus wissenschaftlicher / statistischer Sicht Dr. Christian v. Malottki Institut Wohnen und Umwelt (IWU) 1

2 Das Institut Wohnen und Umwelt Forschungseinrichtung des Landes Hessen und der Stadt Darmstadt Ca. 45 Mitarbeiter Forschungsfelder Wohnen Energie Integrierte nachhaltige Entwicklung Forschungsprojekte in der Grundlagen- und anwendungsorientierten Forschung für Kommunen, Bundesländer, Bund, EU, Unternehmen, Verbände Ansicht des neuen IWU-Hauses, das mit Passivhaus-Komponenten saniert wurde 2

3 Institutstätigkeit zum Thema KDU 1. Seit 30 Jahren Erstellung qualifizierter Mietspiegel (jüngst Darmstadt 2014, Frankfurt 2014und Tübingen 2010) 2. Konzept zu Ermittlung von Richtwerten unter Berücksichtigung der Verfügbarkeit (NDV 08 / 2010), angewandt im grundsicherungsrelevanten Mietspiegel Kreis Offenbach und sechs weiteren Kreisen / Städten 3. Publikationstätigkeit zum schlüssigen Konzept (IzR 9/2011; info also 3/2012; Sozialgerichtstag 2012; info also 3/2014; WuM 5/2014) 4. Sachverständigentätigkeit für das LSG Niedersachsen-Bremen und das SG Oldenburg, Vortrags- und Diskussionsveranstaltung mit hessischen Sozialrichtern 5. Beratung des Bundesbauministeriums bei der interministeriellen Abstimmung zwischen Wohngeld und KDU 3

4 Agenda Ansätze im Vergleich / Häufige Fehler nur kurz Thesen zum schlüssigen Konzept Entlang der Wilhelmshaven-Gliederung Anmerkungen zum Thema Heizkosten und Klima-Bonus 4

5 Grundproblem Der Gesetzgeber hat keine nähere Bestimmung des Existenzminimums im Bereich Wohnen vorgegeben Häufige Nichtschlüssigkeit vor Gericht, Durchwursteln von Kommunen mit der Groth-Formel Rechtsprechung schafft Widersprüche und große empirische Spielräume Zwischen den Gerichten Zwischen den Methoden Satzungslösung vs. Kein Ermessensspielraum De-facto-Beurteilungsspielraum bei der Wahl der Methodik und der Bewertung wohnungsmarktanalytischer Sachverhalte Existenzminimum und Bedarfsdeckungsprinzip stehen aber nicht zur Disposition 5

6 Häufige Fehler Ableitung von Richtwerten ausschließlich aus den Mieten der Leistungsempfänger Abkopplung eines Leistungsbeziehermarktes, Zirkelschlussproblematik? Bei Mittelwerten: Nachfrage steht kein ausreichendes Angebot gegenüber Normative Festsetzung von Angemessenheitsgrenzen (oder Verfahren aus Spiegelstrich 1) und Beleg der Existenz von Wohnungen anhand von Angeboten Keine Empirie des Wohnungsmarktes Keine Berücksichtigung der Häufigkeit Analyse nur von (einfacheren) Teilmärkten Keine Nennung der Kriterien und der Häufigkeit des Ausschlusses gehobener Wohnungen 6

7 Ansätze im Vergleich Empirica 33%-Perzentil der Angebotsmieten A+K Variables Perzentil der Bestandsmieten plus Sicherheitspuffer IWU Variables Perzentil der Angebotsmieten je nach Verfügbarkeit von Wohnraum, EMA Gewichtetes Mittel der ortsüblichen Vergleichsmieten (Mietspiegel) InWis Clusteranalyse der Wohnwertmerkmale und des Preises Wohngeldtabelle 50%-Perzentil der Bestandsmieten in Neubauwohnungen im Wohngeld 2001 plus 10 % Erhöhung 2009 LSG Bayern (L 16 AS 127/10 und B 4 AS 77/12) 20%-Perzentil der ortsüblichen Vergleichsmieten (Mietspiegel) 10 Prozentpunkte beim Perzentil entsprechen ca ct. pro m². Die Unterschiede zwischen Angebots- und Bestandsmieten schwanken regional stark. 7

8 Verschiedene Fragen verschiedene Antworten Was zahlen Mieter für Wohnungen einfachen Standards? Welche Wohnkosten hat das untere Quintil der Bevölkerung? Was kostet das untere Quintil der (Miet-)Wohnungen einer Flächengrößenklasse bei Neuanmietung? Zu welchem Preis ist eine tatsächliche Anmietbarkeit in ausreichender Häufigkeit gegeben? -> Alle Fragen haben in unterschiedlichem Maß normative und empirische Elemente -> Anders als im Regelbedarf ist das Angebot beschränkt 8

9 Schlüssiges Konzept des BSG Angemessene Wohnfläche / Produkttheorie Abstrakte Angemessenheit Räumlicher Umfang der Datenerhebung Definition des Gegenstandes der Beobachtung Zeitlicher Umfang der Datenerhebung Eignung der Datenquellen Umfang und Repräsentativität der Datenerhebung Objektivität, Reliabilität und Validität der Daten Einhaltung statistischer Grundsätze bei der Datenauswertung Schlussfolgerungen aus der Datenanalyse Normativ Nach Ermessen empirisch Konkrete Verfügbarkeit Vgl. B 4 AS 18 / 09 R Rd. Nr. 19

10 Wohnflächengrenzen / Wirkungen der Produkttheorie -> Die Produkttheorie ist wegen unterdurchschnittlicher Normflächen eine bewusste Abweichung vom unteren Quintil der Bevölkerung. Quelle: Eigene Simulation eines typischen Kreises (Fläche und Miete unabhängig, Miete normalverteilt, Fläche lognormalverteilt

11 Vergleichsraumbildung / Räumlicher Umfang der Datenerhebung / Segregationsvermeidung Segregationsvermeidung -> kleine Vergleichsräume Gleichbehandlungsgrundsatz -> große Vergleichsräume 11

12 Vergleichsraumbildung / Räumlicher Umfang der Datenerhebung / Segregationsvermeidung Quelle: Mietspiegel Berlin 12

13 Vergleichsraumbildung / Räumlicher Umfang der Datenerhebung / Segregationsvermeidung Je dunkler, desto höher das Preisniveau Fehlender infrastruktureller Zusammenhang Problem ausreichender Fallzahlen Fehlende Differenzierung der Angemessenheit sorgt für Verdrängung von Leistungsempfängern aufs Land Villenviertel unproblematisch Sylt? Marburg / Göttingen / Tübingen? 13

14 Gegenstand der Beobachtung / Eignung der Datenquellen Angebotsmieten Neuvertragsmieten Ortsübliche Vergleichsmieten Bestandsmieten -> Beantworten unterschiedliche Fragen -> Sind unterschiedlich aufwändig zu erheben 14

15 Zeitlicher Umfang / Forschreibungsintervalle Bei den Mieten Orientierung am Mietrecht zweckmäßig Inflationierungsfrage Bei anderen Größen (z.b. Gewichtungsfaktoren der Marktsegmente) führen zu hohe Anforderungen zu einem faktischen Empirieverbot 15

16 Umfang UND Repräsentativität: 1. Repräsentativität Bei Stichproben: Ziehung nach Zufallsprinzip (keine nachträgliche Bewertung der Stichprobe) Ziehungswahrscheinlichkeiten sind bekannt und werden bei Ungleichheit durch Gewichtung ausgeglichen Alle Elemente der Grundgesamtheit müssen eine positive Ziehungswahrscheinlichkeit haben. Bei Vollerhebungen stellt sich die Frage nach der Repräsentativität nicht!!! Sind Vollerhebungen von annoncierten Angebotsmieten repräsentativ? Contra: kein zufälliger Auswahlmechanismus Pro: Höhere Rücklaufquote als bei Befragungen, Leistungsbezieher sind auf offiziellen Markt angewiesen, vergessene Unter-der-Hand- Vermietungen gehen zu Lasten des Grundsicherungsträgers. 16

17 Umfang UND Repräsentativität: 1. Repräsentativität 17

18 Umfang UND Repräsentativität: 2. Fallzahl Anforderungen an die Fallzahl sind eine Maßnahme zur Qualitätssicherung und keine ausreichende Häufigkeit / abstrakte Verfügbarkeit für Leistungsbezieher Die bisherige Rechtsprechung scheint keine Konfidenzintervalle zu Lasten des Grundsicherungsträgers zu berücksichtigen (Regelbedarf, München-Urteil). 18

19 Validität der Datenerhebung Objektivität und Reliabilität? ist ein Maß dafür, ob die bei der Erhebung erzeugten Daten wie beabsichtigt die zu messende Größe repräsentieren. Sind Angebotsmieten eine valide Datengrundlage für Neuvertragsmieten? Was ist bei der ortüblichen Vergleichsmiete eigentlich die zu messende Größe? 19

20 (Leer) Schlussfolgerungen oder wo liegt eigentlich die Angemessenheitsgrenze? 160 Verteilung der Bestandsmieten m² in SGB II Wilhelmshaven 2009 Mieten sind immer Häufigkeitsverteilungen Anzahl von Klasse Ergebnis Klasse Mittelwert / Durchschnitt Arithmetisches Mittel Summe geteilt durch Fallzahl Median: 50 % der Fälle überund unterhalb Modus der Dichtefunktion: Häufigste Klasse Spannenoberwert: Hier das 83%-Perzentil (83% der Fälle unterhalb) 20

21 Schlussfolgerungen oder wo liegt eigentlich die Angemessenheitsgrenze? "Legt der Grundsicherungsträger seiner Datenerhebung nur die Wohnungen so genannten einfachen Standards zu Grunde (...), ist als Angemessenheitsgrenze der SPANNENOBERWERT, d.h. der obere Wert der ermittelten Mietpreisspanne zugrunde zu legen." (BSGE B 4 AS 18/09 R Rd. Nr. 21) Werden die Mieten sämtlicher Wohnungen einer bestimmten Größenordnung der Ermittlung zugrunde gelegt, kann eine Kappung erfolgen, um Wohnungen des gehobenen Standards auszuscheiden; die Wahl der KAPPUNGSGRENZE bedarf allerdings einer überprüfbaren Begründung. (KNICKREHM in: SPELLBRINK 2010, 90) [Es] bietet sich an, einen gewichteten ARITHMETISCHEN MITTELWERT nach Verteilung der in der Grundgesamtheit abgebildeten Wohnungen in den jeweiligen Bau[alters]klassen zu bilden. (BSGE B 14 AS 50 / 10 R Rd. Nr. 32)

22 Schlussfolgerungen oder wo liegt eigentlich die Angemessenheitsgrenze? Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum? Pro Art. 28 GG Beurteilungsspielraum der Methodenwahl Contra / Grenzen Materielle Sicherstellung des Existenzminimums Beim Wohnen ist der Bedarf anders als bei Heizung oder Regelbedarf schwer graduell reduzierbar 22

23 Schlussfolgerungen oder wo liegt eigentlich die Angemessenheitsgrenze? Perzentile oder Mittelwerte von Referenzgruppen? Ein Perzentil Zeigt direkt den Anteil angemessener Wohnungen (relative Häufigkeit) Der Preis beschreibt den Standard (einfache Whg. = billige Whg.) Mietspiegeldatensatz statt Mietspiegeltabelle Erfordert Auswertung durch Mietspiegelersteller Anzahl Anzahl Einfaches Segment Einfaches Segment Alle Wohnungen Dunkelgrau: Ref erenzgruppe Hellgrau: Alle Wohnungen Miethöhe Miethöhe Perzentilwert aller Wohnungen (Kappungsgrenze) Mittelwert aller Wohnungen Mittelwert der Ref erenzgruppe Mittelwert aller Wohnungen 23

24 Inhaltliche Grenzen von Ermessensspielräumen bei den Schlussfolgerungen These: Die Bestimmung des Preises einfacher Wohnungen alleine ist nicht bedarfsdeckend Der Anteil der Referenzgruppe bzw. des angemessenen Segments am Gesamtmarkt muss so groß sein, dass er den Lebensumständen anderer Bezieher niedriger Einkommen außerhalb des Transferleistungssegments entspricht. Angemessener Wohnraum muss in ausreichender Häufigkeit tatsächlich am Markt anmietbar sein. Die resultierende Referenzgruppe muss über das ganze Stadtgebiet verteilt sein und darf nicht zu Segregation ( Gettoisierung ) führen. In Satzungen: Wohnungspolitische, Stadtentwicklungspolitische, Umweltpolitische Ziele? 24

25 Größe der Referenzgruppe Quelle: BMVBS / BBSR / A&K 25

26 Größe der Referenzgruppe Was steht eigentlich im Nenner? Lokale Wohnungsbestand Lokaler MIETwohnungsbestand Haushalte der Haushaltsgrößenklasse Es sind hier bereits bei der Datenerhebung lediglich Wohnungen mit mehr als einfachstem Standard in einer Größe von 46 bis 54 qm zugrunde gelegt worden. ( ) [es] kann auf die Grenze "20%" zurückgegriffen werden. Dies entspricht einer Orientierung an den unteren 20 % der Einkommensbezieher. 26

27 Größe der Referenzgruppe 1. These: Unterschiedliche Wohnungsmärkte brauchen unterschiedliche Perzentile Nachfrageseite: Unterschiede bei der Arbeitslosenquote (s. A+K, LSG BY) Angebotsseite: Unterschiede bei der Eigentumsquote Leipzig 13% 87% München 26% 74% Kr. Südwestpfalz 73% 27% Eigentum Miete Quelle: Zensus

28 Größe der Referenzgruppe Angebotsseitiger Vergleich in Hessen: Großstadt vs. ländlicher Kreis Wohnheim Sozialwohnung Miete- öffentl. Wohnungsunternehmen Miete- Privatpersonen Miete- privatwirtschaftl. Wohnungs-unternehmen Ferienwohnung Eigentum-Selbstnutzung Mehrfamilienhaus Zweifamilienhaus Leerstand Einfamilienhaus Quelle: Zensus 2011, Hessische Sozialwohnungsstatistik 28

29 (Rundung auf 10 m²) Größe der Referenzgruppe 2. These: Unterschiedliche Wohnungsgrößenklassen brauchen unterschiedliche Perzentile Unterschiede bei der Nachfragekonkurrenz ( Kleine Wohnungen sind per se einfaches Segment ) ABER: Eigentumsquote bei Großwohnungen höher. 3. These: Perzentilwerte der Flächengrößenklasse und Quadratmetermieten sagen nichts über die absoluten Anzahlen aus Anzahl der Haushalte nach Zahl der Haushaltsmitglieder

30 Tatsächliche Anmietbarkeit in ausreichender Häufigkeit 4. These: Die Analyse von Neuvertragsmieten sollte mit in die abstrakte Ebene Konzept baut darauf auf oder eigener Prüfschritt 5. These: Die ausreichende Häufigkeit sollte mit in die abstrakte Ebene Tatsächliche Anmietbarkeit mindestens einer Wohnung Erfüllung eines normativ gesetzten Anteils am Wohnungsmarkt Rechnerisch ausreichende Wohnraumversorgung im Bestand im Bestand zu Neuvertragsmieten Bedarfsdeckung der Stromgrößen von Angebot und Nachfrage Sofortige Bedarfsdeckung zum Stichtag durch Leerstand 30

31 Tatsächliche Anmietbarkeit in ausreichender Häufigkeit Anzahl Verteilung des Angebots pro Monat (A) Quelle: Neuvertragsmieten des qualifizierten Mietspiegels Verfügbares Angebot A Miete m Verteilung der Nachfrage pro Monat (N) Quelle: Bestandsdaten Leistungsempfänger SGB II / XII Anzahl Unangemessen Wohnende Angemessenheitsgrenze x Schwellenwert, an dem gilt: x Zahl der Nachfrager (Unangemessen Wohnende) = Zahl der Angebote (Verfügbares Angebot) m 0 N A( m) m x Miete m N( m) 31

32 Ansätze im Vergleich These: Das LSG Bayern unterbietet im Regelfall alle anderen Ansätze Mögliche Ausnahmen: A+K bei sehr starken Preisanstiegen in Märkten mit geringer Preisstreuung niedriger Empirica bei sinkenden Mieten niedriger IWU-Modell u.u. bei hohen Leerständen niedriger Wohngeldtabelle in Mietenstufe VI (in Wahrheit: VI und mehr ) niedriger Konsequenzen: Schlüssigkeitswelle bei vielen Konzepten? Absenkungswelle? Verlagerung der Diskussion von den Gerichten in die Kommunalparlamente Stärkung der Einzelfallprüfung 32

33 Heizkosten Fehlanreiz Sanierungshemmnis KDU Fehlanreiz tatsächliche KdH-Übernahme KDH Der Sparsame Der Wärmeliebende Altbaubewohner Der Gedämmte Der Überteuerte

34 Heizkosten Individuelle Heizkosten Energieträger Energieverbrauch Energiepreis Energiebedarf des Geb. Lage Whg. Heizverhalten Nutzer - Im Geb. Nachbarn verhalten Betriebs - führung Wetter des Jahres Klima des Standorts Energetische Qualität des Gebäudes Kubatur des Gebäudes Abstraktes Nutzerverhalten (im Richtwert) Konkretes Nutzerverhalten (nicht im Richtwert) 34

35 Heizkosten Verbrauch Kosten

36 Heizkosten Kriterium 1: Liegen Indizien für ein unangemessenes Heizverhalten durch den Mieter vor: Prüfung nur der warmen Nebenkosten Maßgebliche Grenze: Heizspiegel, rechte Spalte (= sehr hoher Wert) Beweislast der Leistungsempfängers, warum er so viel Wärme braucht. Kriterium 2: Verursacht die schlechte energetische Qualität des Gebäudes unangemessene Kosten? Unter Annahme der Warmmietenneutralität von Sanierungen ist hier die Bruttowarmmiete der Maßstab! Maßgebliche Grenze: Bruttokalte Nebenkosten + die vom Beklagten in seiner Verwaltungspraxis als angemessen angesehenen (durchschnittlichen) Heizkosten Logische Konsequenz: Das muss auch für den Fall hohe Miete / geringe Heizkosten gelten B 14 AS 60/12 R Rn. 23 ff. 36

37 Ausblick Den gordischen Knoten zerschlagen? Bundeseinheitliche Methode? Festschreibung der Grundvoraussetzungen des Existenzminimums in 22 SGB II: Die Sicherstellung einer zumutbaren Wohnungsgröße und eines zumutbaren Wohnungsstandards nach unten Einen Bezug des Wohnungsstandards zu den Lebensverhältnissen der unteren 15 vh der Bevölkerung (exkl. Leistungsbezieher) eine tatsächliche Anmietbarkeit zumutbarer und angemessener Wohnungen in ausreichender Häufigkeit die Vermeidung einer Verschärfung der räumlichen Konzentration von Empfängern von Grundsicherungsleistungen in bestimmten Gebieten die Sicherstellung von besonderen Wohnbedürfnissen bzw. der Schutz von besonderen Bindungen an den Standort im Einzelfall 37

38 Ausblick Den gordischen Knoten zerschlagen? Zuordnung dieser Grundvoraussetzungen zu den Mietbegriffen Bestandsmieten und Neuvertragsmieten - auf dem Konkretisierungsniveau des 558 BGB Methodenvergleich transparent machen Forschungsprojekt? Qualifiziert ausschreibende Kommunen und Rechtsprechung Sinnvolle kommunale Spielräume: Vergleichsraumbildung als Kompromiss zwischen Segregationsvermeidung und Gleichbehandlung Flächenrichtwerte Entscheidung über die Annäherung von Neuvertragsmieten durch einfacher zu generierende Angebotsmieten 38

39 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit Dr. Christian v. Malottki Institut Wohnen und Umwelt, Darmstadt 39