AMT FÜR GEMEINDEN UND BERUFLICHE VORSORGE. Abteilung Gemeinderecht

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1 Haager Übereinkommen vom 29. Mai 1993 über den Schutz von Kindern und die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der internationalen Adoption (HAÜ) sowie das Bundesgesetz vom 22. Juni 2001 zum Haager Adoptionsübereinkommen und über Massnahmen zum Schutz des Kindes bei internationalen Adoptionen (BG-HAÜ) Zürich, im Mai 2002

2 INHALTSVERZEICHNIS A. Ausgangslage a) Probleme im Zusammenhang mit internationalen Adoptionen b) Verfahren bei internationalen Adoptionen in der Schweiz heute c) Mängel des geltenden Rechts B. Das HAÜ und das BG-HAÜ a) Allgemeines aa) Ziele und Mittel des HAÜ bb) Anwendungsbereich b) Wesentliche Neuerungen des HAÜ und des BG-HAÜ aa) Vorbemerkungen bb) Platzierungsverfahren (Matching) aaa) bbb) ccc) ddd) eee) Gesuch Evaluation Kriterien bei Adoption des Kindes im Herkunftsstaat Kriterien bei Adoption des Kindes in der Schweiz Platzierungsentscheid 2

3 cc) Transfer des Kindes ins Aufnahmeland dd) Adoptionsentscheid aaa) bbb) ccc) Anerkennung ausländischer Adoptionsentscheide Eintragung in das Zivilstandsregister Konversionsadoption ee) Schutzmassnahmen nach Einreise des Kindes in die Schweiz C. Kantonale Umsetzungsarbeiten D. Schlussbemerkungen 3

4 A. Ausgangslage a) Probleme im Zusammenhang mit internationalen Adoptionen - Zunahme der internationalen Adoptionen in den vergangenen Jahrzehnten (derzeit zwischen 500 bis 750 jährlich, mit einem überwiegenden Teil der Kinder, die aus dem südamerikanischen und asiatischen Raum stammen) - Hohe Anforderungen an die künftigen Adoptiveltern, da die Vorgeschichte der Kinder oft gar nicht oder lediglich bruchstückhaft bekannt ist und der kulturelle Hintergrund unterschiedlich ist - Häufig schwierige Identitätsfindung des Kindes in der Pubertät - Missbräuche, wie Erpressung oder Kinderraub krimineller Organisationen sowie Handel mit Adoptivkindern b) Verfahren bei internationalen Adoptionen in der Schweiz heute - Zuständigkeit der schweizerischen Behörden, eine Adoption auszusprechen, wenn die Adoptionswilligen in der Schweiz wohnhaft sind (Art. 75 Abs. 1 IPRG) - Grundsätzliche Anwendbarkeit des schweizerischen Adoptionsrechts (Art. 77 Abs. 1 IPRG i.v.m. Art. 264 ff. ZGB) 4

5 Mehrstufiges Verfahren: Prüfung der Voraussetzungen für die Aufnahme eines Kindes zum Zweck späterer Adoption gemäss Pflegekinderverordnung (PAV) durch die Vormundschaftsbehörde am Ort der Unterbringung des Unmündigen Vorläufige Bewilligung zur Aufnahme eines ausländischen Kindes durch die Vormundschaftsbehörde (Art. 316 ZGB i.v.m. Art. 8a PAV) Verfahren im Heimatstaat des Kindes, bei welchem es sich je nach anwendbarem Recht um ein Pflegekind- oder um ein Adoptionsverfahren (insbesondere viele lateinamerikanische Staaten [bspw. Kolumbien, Brasilien] verlangen vor der Ausreise eine Adoption, die i.d.r. in der Schweiz wenn die Adoptierenden Wohnsitz in der Schweiz haben - nicht anerkannt wird) handelt Zweijährige Pflegezeit (Art. 264 ZGB) Gesuch der Adoptionseltern beim Bezirksrat an deren Wohnsitz, der eine Stellungnahme der Vormundschaftsbehörde einholt und anschliessend entscheidet ( 39 EG zum ZGB) c) Mängel des geltenden Rechts - Lediglich beschränkte Möglichkeiten der schweizerischen Behörden zu kontrollieren, ob die Aufnahme eines ausländischen Kindes in seinem Heimatstaat unter korrekten Bedingungen zu Stande gekommen ist, insbesondere hinsichtlich Echtheit der gemäss Art. 6 Abs. 2 PAV vorzulegenden Dokumente - Lediglich 10 bis 20 Prozent der Kinder werden durch anerkannte Adoptivkinder- Vermittlerinnnen und Vermittler vermittelt 5

6 - Bei Vermittlung durch nichtanerkannte Mittelsleute wird häufig nicht oder erst nach der Einreise des Kindes beurteilt, ob Kind und Pflegeeltern nach ihrer individuellen Eigenart wirklich zusammenpassen - Bei anschliessenden Schwierigkeiten und Aufgabe der Adoptionsabsichten seitens der Pflegeeltern kann das Kind praktisch nicht mehr in sein Herkunftsland zurückkehren, was zusätzliche Probleme zur Folge haben kann, da die rechtliche Stellung der Pflegekinder in der Schweiz bei Scheitern der Adoption unsicher ist 6

7 B. Das HAÜ und das BG-HAÜ a) Allgemeines aa) Ziele und Mittel des HAÜ - Sicherstellung, dass internationale Adoptionen dem Wohl des Kindes dienen und dessen Grundrechte gewahrt werden (Art. 1 lit. a HAÜ) - Der aus dem UNO-Übereinkommen über die Rechte des Kindes (UNKR) stammende Grundsatz, wonach das Kind primär in seinem Herkunftsstaat angemessen untergebracht werden soll (Art. 21 lit. b UNKR), ist auch im HAÜ enthalten (Abs. 2 und 3 der Präambel) - Eine Adoption somit erst möglich ist, wenn die angemessene Unterbringung des Kindes in seinem Heimatstaat verneint werden muss (Art. 4 lit. b HAÜ; Grundsatz der Subsidiarität der Adoption) - Koordination der Verfahren im Herkunfts- und Aufnahmestaat durch die Einführung: materieller Mindestvorschriften für die Bewilligung einer internationalen Adoption (Art. 1 lit. a HAÜ) eines Systems der Zusammenarbeit zwischen den Behörden von Herkunfts- und Aufnahmestaat (Art. 1 lit. b HAÜ) - Zusammenarbeit als Beitrag zur Bekämpfung von Missbräuchen (Erpressung, Kinderraub und Korruption) 7

8 - Gewährleistung der Anerkennung von vertragskonformen Adoptionen in allen Vertragsstaaten (Art. 1 lit. c HAÜ), zur Verhinderung hinkender Statusverhältnisse bb) Anwendungsbereich - Anwendung des Übereinkommens, wenn ein Kind aus einem Vertragsstaat (Heimatstaat) in einen anderen Vertragsstaat (Aufnahmestaat) gebracht werden soll, sei es vor oder nach der Adoption (Art. 2 Abs. 1 HAÜ) - Das Übereinkommen regelt nur die Adoption von Minderjährigen (Art. 3 HAÜ) - Ansonsten umfassender sachlicher Anwendungsbereich des Übereinkommens, mithin regelt es Adoptionen aller Art, die ein dauerhaftes Eltern-Kind-Verhältnis begründen, unabhängig davon, ob das vorher bestehende Rechtsverhältnis zwischen dem Kind und seinen leiblichen Eltern vollständig (Volladoption) oder nur teilweise (einfache Adoption) beendet wird - Im Übrigen ist darauf zu achten, dass eine unnötige Ungleichbehandlung von internen und internationalen Adoptionen einerseits, staatsvertraglichen und nicht-staatsvertraglichen internationalen Adoptionen andererseits möglichst vermieden wird (Vermeidung der zu starken Komplizierung des Verfahrens nach dem HAÜ) - Zusätzliche Sicherstellung der Harmonisierung durch eine Verknüpfung des staatsvertraglichen Verfahrens mit den Abläufen, die für rein interne sowie für ausserstaatsvertragliche internationale Adoptionen gelten (Art. 4 8

9 BG-HAÜ bestimmt, dass ein Gesuch auf Erteilung einer vorläufigen Bewilligung für die Aufnahme eines Kindes im Sinne von Art. 8a PAV bei der Zentralen Behörde des Kantons einzureichen sei, in welchem die Gesuchsteller Wohnsitz haben [vgl. Art. 316 Abs. 1 ZGB für die örtliche Zuständigkeit]) eine Reduktion der Pflegezeit für Adoptionen, die in der Schweiz ausgesprochen werden, auf ein Jahr (Art. 264 revzgb) Massnahmen zum besseren Schutz der Kinder, die in ihrem Heimatstaat adoptiert werden (Art BG-HAÜ) b) Wesentliche Neuerungen des HAÜ und des BG-HAÜ aa) Vorbemerkungen - Verbesserung der Grundlagen, die den Platzierungsentscheid vorbereiten als wohl wichtigste Neuerung des HAÜ - Entscheid über die Eignung der Eltern zur Aufnahme des Kindes aufgrund von zwei Berichten, die gewissen Mindestanforderungen genügen und unter der Leitung der Zentralbehörden verfasst werden müssen 9

10 bb) Platzierungsverfahren (Matching) aaa) Gesuch - Anstoss zum Platzierungsverfahren durch Einreichen eines Gesuches der künftigen Adoptiveltern an die Zentrale Behörde des Kantons, in dem sie Wohnsitz haben (Art. 14 HAÜ und Art. 4 Abs. 1 BG-HAÜ) bbb) Evaluation - Erstellen des Berichts über die Adoptivbewerber durch die Zentrale Behörde bzw. unter deren Leitung durch Dritte (Art. 15 Abs. 1 HAÜ [Inhalt] und Art. 5 Abs. 1 lit. b BG-HAÜ) - Erteilung der vorläufigen Pflegekinderbewilligung nach Art. 8a PAV, wobei die Verfahrensvorschriften von Art. 5 ff. PAV Anwendung finden (Art. 4 Abs. 2 BG-HAÜ) - Besorgen der notwendigen Übersetzungen (Art. 5 Abs. 1 lit. c BG-HAÜ) - Übermitteln des Dossiers an die Bundeszentralbehörde (Art. 5 Abs. 3 BG-HAÜ) - Bei Vollständigkeit Zustellung des Dossiers an die Zentralbehörde des Herkunftsstaates, die den Bericht über das Kind erstellt (Art. 16 Abs. 1 lit. a HAÜ) - Weitere Aufgaben der Zentralbehörde des Herkunftsstaates gemäss Art. 16 Abs. 1 lit. b- d [insbesondere Zustimmungen nach Art. 4 lit. c HAÜ] und Abs. 2 HAÜ) 10

11 - Zusammenführung der beiden Berichte im Platzierungsentscheid, der von der Behörde des Herkunftsstaates des Kindes die nicht notwendigerweise die Zentralbehörde ist gefällt wird (Art. 17 HAÜ) - Voraussetzungen für den Platzierungsentscheid: Vergewisserung der Zentralen Behörde des Herkunftsstaates des Kindes, dass die künftigen Adoptiveltern einverstanden sind (Art. 17 lit. a HAÜ) Zustimmung zur Fortsetzung des Adoptionsverfahrens durch die Zentralen Behörden beider Staaten (Art. 17 lit. c HAÜ) - Hiezu ist Folgendes vorzukehren: Übermittlung des von der Zentralbehörde des Herkunftsstaates angelegten Dossiers über das Kind an die kantonale Zentralbehörde (via Bundeszentralbehörde) Prüfung der Zentralbehörde, ob die Voraussetzungen für eine Zustimmung zur Fortsetzung des Verfahrens nach Art. 17 lit. c HAÜ und Art. 7 ff. BG-HAÜ vorliegen (vgl. nachfolgend ccc) und ddd) - Schriftliche Erklärung der künftigen Adoptiveltern, dass sie mit der Aufnahme des Kindes einverstanden sind (Art. 17 lit. a HAÜ und Art. 6 BG-HAÜ) - Nach unterzeichneter Zustimmung ist hinsichtlich der Zustimmung der Zentralbehörde zur Fortsetzung des Verfahrens zu unterscheiden, ob die Adoption im Herkunftsstaat des Kindes oder in der Schweiz ausgesprochen wird (Art. 8 und 9 BG-HAÜ) 11

12 ccc) Kriterien bei Adoption des Kindes im Herkunftsstaat - Fortsetzung des Verfahrens, wenn die Zentrale Behörde des Kantons die Adoption im Heimatstaat (Art. 9 BG-HAÜ) bewilligt (Art. 8 Abs. 2 lit. a BG-HAÜ) und die Fremdenpolizei das Visum erteilt oder die Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung zusichert, falls die Adoption nicht den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts bewirkt (Art. 8 Abs. 2 lit. b BG-HAÜ) ddd) Kriterien bei Adoption des Kindes in der Schweiz - Fortsetzung des Verfahrens, wenn die Zentrale Behörde des Kantons als Pflegekinderaufsichtsbehörde den künftigen Adoptiveltern die Aufnahme des betreffenden Kindes nach den entsprechenden Bestimmungen der Pflegekinderverordnung bewilligt (Art. 8 Abs. 1 lit. a BG-HAÜ [definitive Pflegekinderbewilligung]) und die Fremdenpolizei das Visum erteilt oder die Aufenthaltsbewilligung zusichert (Art. 8 Abs. 1 lit. b BG-HAÜ) eee) Platzierungsentscheid - Übermittlung des Fortsetzungsentscheides samt Beilagen (Zustimmung der Adoptivbewerber und je nach Fall die ausländerrechtliche Bewilligung für das Kind, die definitive Pflegekinderbewilligung und den Laisser-passer für das Kind nach Art. 10 BG-HAÜ [falls die Adoption im Heimatstaat den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts erwirkt]) via Bundeszentralbehörde an die Zentralbehörde des Herkunftsstaates - Platzierungsentscheid der zuständigen Behörde des Herkunftsstaates des Kindes (Art. 17 HAÜ) 12

13 cc) Transfer des Kindes ins Aufnahmeland - Ausländerrechtliche Entscheidungen (Aus- und Einreise des Kindes) bleiben auch nach dem HAÜ den Fremdenpolizeibehörden vorbehalten (Art. 18 HAÜ) - Zusätzlicher Schutz des Kindes in Art. 19 HAÜ: nur bei Erfüllung der Voraussetzungen von Art. 17 HAÜ kann das Kind in den Aufnahmestaat gebracht werden (Abs. 1) Sicherstellung der sicheren Reise des Kindes durch die Zentralen Behörden beider Staaten (Abs. 2) Rücksendung der in den Art. 15 und 16 vorgesehenen Berichte an die absendenden Behörden, falls die Adoptiveltern das Kind schliesslich doch nicht zu sich nehmen (Abs. 3) dd) Adoptionsentscheid aaa) Anerkennung ausländischer Adoptionsentscheide - Bestimmung der internationalen Zuständigkeit für den Adoptionsentscheid wird durch das HAÜ nicht geregelt, was faktisch zu einem Vorrang des Heimatstaates des Kindes führt, wenn er diese Zuständigkeit in Anspruch nimmt (gilt namentlich für lateinamerikanische und asiatische Länder) 13

14 - Bestimmung des anwendbaren Rechts demnach auch weiterhin durch das Kollisionsrecht des für die Adoption zuständigen Staates - Verpflichtung der Vertragsstaaten, Adoptionsentscheide eines anderen Vertragsstaates zu anerkennen als entscheidende Neuerung in diesem Zusammenhang (Art. 23 Abs. 1 HAÜ) - Verweigerung der Anerkennung nur, falls die ausländische Adoption den Ordre public im Anerkennungsstaat offensichtlich verletzt (Art. 24 HAÜ) bbb) Eintragung in das Zivilstandsregister - Eintragung der Adoption in das Zivilstandsregister sofern: Bescheinigung nach Art. 23 Abs. 1 HAÜ vorliegt formelle Gültigkeit dieser Bescheinigung gemäss Art. 23 Abs. 2 HAÜ gegeben ist (Zuständigkeit der ausstellenden Behörde, Echtheit der Unterschriften) keine Ordre-public-Verletzung gegeben ist (Art. 24 HAÜ) falls die ausländische Adoption eine einfache Adoption ist: Feststellung der Wirkungen der einfachen Adoption nach dem Recht des Staates, in dem sie ausgesprochen wurde (Art. 26 HAÜ) 14

15 ccc) Konversionsadoption - Umwandlung einer ausländischen einfachen Adoption in eine Volladoption im Aufnahmeland nur bei Beachtung von gewissen Mindestvoraussetzungen (Art. 27 Abs. 1 HAÜ): das Recht des Aufnahmestaates muss dies gestatten die in Art. 4 lit. c und d HAÜ vorgesehenen Zustimmungen zum Zweck einer solchen Adoption müssen erteilt worden sein oder erteilt werden (namentlich Zustimmung der leiblichen Eltern und der Behörden des Herkunftsstaates und Zustimmung des Kindes) ee) Schutzmassnahmen nach Einreise des Kindes in die Schweiz (Art BG- HAÜ [gelten für alle internationalen Adoptionen]) - Bei Adoption des Kindes im Ausland und voraussichtlicher Anerkennung der ausländischen Adoption in der Schweiz hat die Vormundschaftsbehörde dem Kind einen Beistand zu ernennen (Art. 17 Abs. 1 BG-HAÜ) - Die Aufgaben des Beistandes sind: Unterstützung der Adoptiveltern in ihrer Sorge um das Kind mit Rat und Tat (Art. 17 Abs. 2 Satz 1 BG-HAÜ) Unterstützung der Adoptiveltern bei Konversionsadoptionen (Art. 17 Abs. 2 Satz 2 BG-HAÜ) 15

16 Berichterstattung über die Entwicklung des Adoptionsverhältnisses gegenüber der Vormundschaftsbehörde spätestens ein Jahr nach seiner Ernennung (Art. 17 Abs. 3 BG-HAÜ) - Wegfall der Beistandschaft spätestens 18 Monate nach der Mitteilung der Einreise des Kindes oder, falls keine Mitteilung erfolgt ist, nach ihrer Errichtung von Gesetzes wegen (Art. 17 Abs. 4 Satz 1 BG-HAÜ), wobei die Anordnung von Kindesschutzmassnahmen im Sinne von Art. 307 ff. ZGB vorbehalten bleibt (Art. 17 Abs. 4 Satz 2 BG-HAÜ) - Bestellung eines Vormundes, falls die Adoption des Kindes erst nach dessen Einreise in die Schweiz erfolgt (Art. 18 BG-HAÜ) 16

17 C. Kantonale Umsetzungsarbeiten - Bestimmung des Amtes für Jugend und Berufsberatung der Bildungsdirektion als Zentrale Behörde im Sinne von Art. 3 BG-HAÜ und Art. 316 Abs. 1bis ZGB gemäss Beschluss des Regierungsrates vom 17. April Sozialabklärungen sollen weiterhin durch Jugendsekretariate vorgenommen werden, wobei vorgesehen ist, die Zahl der damit betrauten Sozialarbeiter und Sozialarbeiterinnen auf etwa sechs bis zehn zu beschränken - Gestaltung des innerkantonalen Rechtsmittelweges gegen Entscheidungen der Zentralen Behörde des Kantons, dass gegen Entscheide der letzten kantonalen Instanz der Anschluss an die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gewährleistet ist (Art. 16 Abs. 1 BG-HAÜ), was zur Folge hat, dass die letzte kantonale Instanz eine gerichtliche zu sein hat (Obergericht oder Verwaltungsgericht) - Anpassung kantonaler Erlasse hinsichtlich Behördenorganisation und Rechtsmittelverfahren (EG zum ZGB [ev. GVG], Verordnung über die Pflegekinderfürsorge, sowie ZPO bzw. VRG; ev. Erlass einer regierungsrätlichen Verordnung im Sinne einer vorläufigen Regelung) - Bezirksräte sollen voraussichtlich weiterhin generell Adoptionsentscheide fällen, und zwar auch im Anwendungsbereich des HAÜ 17

18 D. Schlussbemerkungen - Ergänzung des schweizerischen Adoptionsrechts durch das HAÜ - Einführung von zwei neuen Verfahren durch das HAÜ: Adoption im Herkunftsstaat nach dem HAÜ mit Anerkennung der ausländischen Adoption Aufnahme eines Pflegekindes nach dem HAÜ mit Adoption in der Schweiz - Zusammenführung der Dossiers über die Adoptiveltern und des Kindes wird durch inhaltliche Mindestanforderungen erleichtert, die im HAÜ festgeschrieben sind - International verbindliche Standards für die Erstellung der Berichte fehlen indes weiterhin - Umsetzung des HAÜ setzt demnach Kooperationsbereitschaft der Vertragsstaaten voraus - Entlastung der Vormundschaftsbehörden im Bereich der Pflegekinderbewilligungen sowie - falls das Kind im Herkunftsstaat adoptiert wird - der Vorbereitung der Adoptionsentscheide, andererseits neue Aufgaben bezüglich Bestellung von Adoptionsbeiständen und Abnahme ihrer Berichte 18