ENTSCHEID DER BAU-, VERKEHRS- UND ENERGIEDIREKTION

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1 ENTSCHEID DER BAU-, VERKEHRS- UND ENERGIEDIREKTION vom 10. Januar 2005 (RA Nr. 110/2004/159) Umbau einer Mobilfunkanlage in der Altstadt von Bern Die BVE weist die Beschwerde ab und bestätigt die Gesamtbaubewilligung der Stadt Bern. Ÿ 1. Die NISV ist bundesrechtskonform und regelt den Schutz vor nichtionisierender Strahlung abschliessend. Der Einbezug neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse bei der Überprüfung der Grenzwerte obliegt den Bundesbehörden. (E. 2) 2. Mobilfunkanlagen in der Bauzone unterstehen keinem Bedürfnisnachweis. (E. 3) 3. Die privatrechtliche Frage, ob Nachbarparzellen durch die Strahlenbelastung eine Wertverminderung erfahren, wird im Baubewilligungsverfahren nicht geprüft. (E. 4) 4. Das kommunale Antennenverbot für die Altstadt von Bern ist auf Mobilfunkanlagen nicht anwendbar. (E. 5) Transformation d une installation de téléphonie mobile dans la vieille ville de Berne La TTE rejette le recours et confirme l'autorisation générale de construire de la Ville de Berne. 1. L ORNI est conforme au droit fédéral et règle de manière exhaustive la protection contre le rayonnement non ionisant. Il incombe aux autorités fédérales de prendre en compte les nouvelles connaissances scientifiques lors de l'examen des valeurs limites. (cons. 2) 2. Dans la zone à bâtir, les installations de téléphonie mobile ne sont pas soumises à la preuve du besoin. (cons. 3) 3. La question relevant du droit privé et consistant à savoir si des parcelles voisines subissent une moins-value du fait de leur exposition au rayonnement n est pas examinée dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. (cons. 4) 4. L interdiction communale d installer des antennes dans la vieille ville de Berne ne s applique pas aux installations de téléphonie mobile. (cons. 5)

2 2 I. Sachverhalt 1. Die Beschwerdegegnerin betreibt auf einer Kirche in der Altstadt von Bern eine Mobilfunkantenne. Im April 2004 reichte sie bei der Stadt Bern ein Baugesuch ein für die Änderung der bestehenden Kommunikationsanlage - Erweiterung mit UMTS - Erhöhung der Sendeleistung um 910 W. Am 4. Mai 2004 stellte sie zudem ein Ausnahmegesuch von Art. 109 BO 1 für den Umbau einer Antennenanlage in der Altstadt. 2. Gegen das Bauvorhaben gingen fünf Einsprachen ein, darunter die drei Einsprachen der heutigen Beschwerdeführenden. 3. Das beco (Kantonales Amt für Berner Wirtschaft) beantragte in seinem Amtsbericht vom 17. Juni 2004, die Anlagegenehmigung gemäss Art. 16 ff. ABAG 2 zu erteilen, weil das Vorhaben mit den einschlägigen Vorschriften in Einklang stehe. Mit Verfügung vom 27. August 2004 erteilte der Stadtpräsident von Bern die Gesamtbewilligung für das Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin. Die Gesamtbewilligung umfasst die Baubewilligung, die Ausnahmebewilligung nach Art. 26 BauG für den Umbau einer Antennenanlage in der Altstadt (Art. 109 BO) und die Anlagegenehmigung nach Art. 16 ff. ABAG. 4. Diese Gesamtbewilligung haben die Beschwerdeführenden, nunmehr vertreten durch einen Anwalt, mit Baubeschwerde vom 28. September 2004 bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) angefochten. Sie beantragen, die Gesamtbewilligung sei aufzuheben und es sei der Bauabschlag zu erteilen. Sie begründen die Beschwerde mit den gleichen Argumenten wie ihre Einsprache. 5. Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 1. November 2004, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten sei. Auch die Stadt Bern beantragt die Abweisung der Beschwerde, ebenso das beco. 1 Bauordnung der Stadt Bern, in Kraft seit dem 1. Januar Gesetz über die Arbeit, Betriebe und Anlagen vom (BSG )

3 3 II. Erwägungen 1. Prozessvoraussetzungen a) Angefochten ist ein Gesamtentscheid des Stadtpräsidenten von Bern. Gemäss Art. 11 Abs. 1 KoG 3 kann ein Gesamtentscheid unabhängig von den geltend gemachten Einwänden einzig mit dem für das Leitverfahren massgeblichen Rechtsmittel angefochten werden. Leitverfahren war im vorliegenden Fall das Baubewilligungsverfahren (vgl. Art. 5 Abs. 1 KoG). Bauentscheide können nach Art. 40 Abs. 1 BauG 4 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Beschwerdebefugt sind die Baugesuchsteller, die Einsprecher (soweit es nicht um die Anwendung von Bundesrecht geht, nur im Rahmen ihrer Einsprachegründe) und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführenden haben gegen das Baugesuch der Beschwerdegegnerin Einsprache erhoben und sind damit unterlegen. Sie sind somit durch den angefochtenen Entscheid formell beschwert. b) Die Beschwerdegegnerin bestreitet aber die materielle Beschwer der Beschwerdeführer 1 und 2. Sie macht geltend, die beiden wohnten ausserhalb des Kreises der Einspracheberechtigten. Da die Beschwerdeführerin 3 unbestrittenermassen innerhalb des Kreises der Einspracheberechtigten wohnt, kann offen bleiben, ob auch die beiden Beschwerdeführer 1 und 2, die mit der Beschwerdeführerin 3 die Beschwerde gemeinsam eingereicht haben, einspracheberechtigt waren. c) Die Beschwerdegegnerin weist weiter darauf hin, dass ihr von der Stadt Bern nicht die vollständigen Baugesuchsakten zur Einsicht zur Verfügung gestellt worden seien. Insbesondere hätten die Einsprachen der Beschwerdeführenden gefehlt. Sie könne damit nicht beurteilen, ob sich die Beschwerdegründe mit den Einsprachegründen deckten. In den von der Vorinstanz eingereichten Akten sind die Einsprachen der Beschwerdeführenden enthalten. Die Einsprachen sind zudem vom Bauinspektorat der Stadt Bern mit Brief vom 23. Juni 2004 der Beschwerdegegnerin zur Stellungnahme zugestellt worden. Die Beschwerdegegnerin hat mit Brief vom 5. Juli 2004 an das Bauinspektorat der Stadt Bern bestätigt, dass sie die Einsprachen erhalten hat. Der Vorwurf, sie habe keine Kennt- 3 Koordinationsgesetz vom 21. März 1994 (KoG, BSG 724.1). 4 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG, BSG 721).

4 4 nis von den Einsprachen, ist daher unangebracht. Die in den Einsprachen der Beschwerdeführenden erhobenen Rügen decken sich im Grossen und Ganzen mit den Rügen in der Beschwerde. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten. 2. Strahlenbelastung a) Das USG 5 soll Menschen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen und - im Sinne der Vorsorge - Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig begrenzen (Art. 1 USG). Zu den Einwirkungen zählen auch die von Mobilfunkantennen ausgehenden Strahlungen (Art. 7 Abs. 1 USG). Sie werden durch Massnahmen an der Quelle begrenzt (Art. 11 Abs. 1 i.v.m. Art. 12 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip, Art. 11 Abs. 2 USG). Verschärfte Emissionsbegrenzungen werden angeordnet, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). In Art. 13 USG wird der Bundesrat beauftragt, Immissionsgrenzwerte festzulegen. In der NISV hat der Bundesrat für die nichtionisierende Strahlung die von der ICNIRP 6 im April 1998 empfohlenen Grenzwerte für die allgemeine Bevölkerung übernommen und als Immissionsgrenzwerte im Anhang 2 festgelegt. Diese Werte stehen auch im Einklang mit der Regelung in der Europäischen Union. Die ICNIRP-Richtlinien bauen bereits auf dem Vorsorgekonzept auf. Der Verordnungsgeber hat aber erkannt, dass der Schutz vor nichtionisierenden Strahlungen mit der blossen Übernahme der ICNIRP-Grenzwerte mit Blick auf mögliche nichtthermische Wirkungen lückenhaft wäre. Er hat daher zusätzlich vorsorgliche Emissionsbegrenzungen angeordnet (Art. 4 NISV), die das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, möglichst gering halten sollen. Für verschiedene Kategorien von Anlagen bestimmt sich die vorsorgliche Emissionsbegrenzung auf Grund besonderer Anlagegrenzwerte (Art. 4 Abs. 1 NISV), bei den übrigen Anlagen sind die Emissionen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 4 Abs. 2 NISV). Mit diesen zusätzlichen Emissionsbegrenzungen trägt die Verordnung dem Vorsorgeprinzip Rechnung. 5 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, SR ) 6 Internationale Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung

5 5 b) Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Ausrüstung der bestehenden GSM- Antenne mit UMTS-Technik und gleichzeitiger Erhöhung der Sendeleistung um 910 W - was 70 % der bisherigen Sendeleistung entspreche - habe weit energiereichere Strahlenemissionen zur Folge als bisher. Von der energiereicheren Strahlung sei mitten in der Altstadt eine grosse Zahl von Menschen betroffen. Ein Einsatz von neuen Sendeanlagen in einem dermassen stark bevölkerten Gebiet dürfe aus Sicherheitsgründen nicht zugelassen werden. Die mit der Erhöhung verbundene Strahlungszunahme bedeute - obwohl die NISV anscheinend noch eingehalten sei - eine unzumutbare Belastung für die direkt betroffene Nachbarschaft. Die Auswirkungen solcher Strahlenbelastungen auf den menschlichen Organismus seien bis heute noch unklar. Dementsprechend habe bis heute auch kein Nachweis für die Unbedenklichkeit dieser Strahlen erbracht werden können. Die Beschwerdeführenden stellen damit indirekt die Gesetzmässigkeit der NISV in Frage. c) Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid vom 30. August die NISV auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit überprüft. Es kam zum Ergebnis, dass sich das Konzept der Verordnung an den von Art. 13 USG vorgezeichneten Rahmen halte. Insbesondere setze es das Vorsorgeprinzip um. Die NISV stelle eine abschliessende Regelung für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung dar. Das Bundesgericht hat ausdrücklich neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorbehalten, jedoch darauf hingewiesen, dass der Bund für die Gesetzgebung zu dieser Frage zuständig ist. In seinen späteren Entscheiden hat es diese Rechtsprechung bestätigt 8. Liegen wesentliche neue Erkenntnisse über mögliche gesundheitsschädigende oder störende biologische Wirkungen nichtionisierender Strahlung vor, werden die zuständigen Bundesbehörden prüfen müssen, ob und inwieweit eine Anpassung der Grenzwerte der NISV erforderlich ist, und gegebenenfalls deren Anpassung beim Bundesrat beantragen. Laut Bundesgericht ist ein Einschreiten erst möglich, wenn die zuständigen Behörden dieser Verpflichtung offensichtlich nicht nachkommen bzw. ihren Ermessensspielraum missbrauchen 9. Diese Voraussetzungen sind zur Zeit nicht erfüllt 10. Die wissenschaftliche Datenlage erlaubt nach wie vor keine befriedigende Beurteilung der Gesundheitsgefährdung durch hochfrequente nichtionisierende Strahlung im Niedrigdosisbereich. Das ergibt sich aus einer neuen Studie, die das Bundesamt für Umwelt, Wald und 7 BGE 126 II 399 E. 4 8 BGer 1P.264/2001 vom , E. 3a, in URP 2002 S. 62 ff., und BGE 128 II 378 E. 6 9 BGE 128 I 59, nicht publ., E. 3a/bb 10 BGer 1A.92/2003 vom , E. 4.3 und 4.6

6 6 Landschaft (BUWAL) hat erarbeiten lassen 11. Insbesondere wurden bisher noch keine wissenschaftlichen Studien publiziert, die Gesundheitseffekte an Menschen untersuchten, die in der Nähe von Mobilfunkbasisstationen wohnen 12. Die Beschwerdeführenden bringen keine Rügen vor, die belegen würden, dass die Bundesbehörden trotz neuster wissenschaftlicher Erkenntnisse pflichtwidrig eine Anpassung der NISV unterlassen oder ihren Ermessensspielraum missbraucht hätten. Für die BVE besteht deshalb kein Anlass, von der NISV abzuweichen. Dass die NISV eingehalten ist, wird von den Beschwerdeführenden nicht bestritten. 3. Bedürfnisnachweis a) Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, das Bedürfnis für die Nutzung der UMTS-Technologie sei weit kleiner als ursprünglich angenommen. Ein wirkliches Bedürfnis, das die Gefährdung von so vielen Menschen rechtfertigen würde, sei nicht ausgewiesen. b) Die Beschwerdeführenden verkennen bei dieser Rüge, dass für Bauten in der Bauzone kein Bedürfnis nachgewiesen werden muss. Wenn ein Bauvorhaben den massgeblichen Vorschriften entspricht - und damit auch sichergestellt ist, dass voraussichtlich keine Gefahr für Dritte entsteht - ist die Baubewilligung zu erteilen. Dies würde selbst dann gelten, wenn gar kein Nutzen für das Bauwerk ersichtlich wäre. 4. Wertverminderung der Nachbarliegenschaften Die Beschwerdeführenden befürchten des Weiteren, dass ihre Liegenschaften durch die zunehmende Strahlenbelastung an Wert verlieren würden. Dabei handelt es sich um eine privatrechtliche Frage, die nicht Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens - in dem ein Bauvorhaben nur auf seine Übereinstimmung mit den öffentlichrechtlichen Vorschriften zu prüfen ist - bilden kann. 11 Vera Bueller, Elektrosmog Vorsicht ist die beste Arznei, in Umwelt 1/03, S Martin Röösli, Mobilfunk und Gesundheit Stand der naturwissenschaftlichen Erkenntnisse, URP 2003, S. 84

7 7 5. Ausnahmebewilligung von Art. 109 BO 13 a) Schliesslich machen die Beschwerdeführenden geltend, die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung von Art. 109 BO seien nicht erfüllt, weil keine besonderen Verhältnisse vorlägen und zudem öffentliche Interessen - die drohende Beeinträchtigung der Gesundheit der Bevölkerung - gegen eine Ausnahmebewilligung sprächen. b) Laut Art. 109 BO ist die Errichtung von Aussenantennen und ähnlichen Anlagen für Radio- und Fernsehempfang und dergleichen sowohl in der Altstadt als auch im Bereich der Aaretalhänge untersagt, sobald der Anschluss an eine Gemeinschaftsantenne möglich ist. Die Beschwerdegegnerin hat deshalb am 4. Mai 2004 ein Ausnahmegesuch eingereicht und der Stadtpräsident hat eine Ausnahmebewilligung erteilt. Im Beschwerdeverfahren machen sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Stadt Bern geltend, Art. 109 BO sei auf Mobilfunkantennen gar nicht anwendbar. c) In seinem Entscheid vom 8. August 2000 hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, das Verbot des damaligen Art. 76 abo - der wörtlich dem heutigen Art. 109 BO entspricht - beziehe sich ausdrücklich nur auf Antennen, die dem Empfang von Sendungen dienten und gelte nur, sobald Gemeinschaftsantennen zur Verfügung stünden. Dieser Zusatz mache deutlich, dass der Gesetzgeber nur Aussenantennen und ähnliche Anlagen einzelner Grundeigentümer oder Grundeigentümerinnen bzw. einzelner Haushaltungen im Auge gehabt habe und nicht gewerblich betriebene Infrastrukturanlagen Dritter. Er zeige weiter, dass vom Verbot nur Antennen erfasst seien, die im Dienste von Funktionen stünden, die auch durch Gemeinschaftsanlagen sichergestellt werden könnten. Das Verwaltungsgericht kam deshalb zum Schluss, dass Art. 76 abo - und somit auch Art. 109 BO - auf Mobilfunkantennen nicht anwendbar sei. Es gibt keinen Grund, im vorliegenden Fall von dieser Erkenntnis des Verwaltungsgerichts abzuweichen. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 26 BauG ist somit nicht nötig. Der angefochtene Entscheid ist entsprechend zu korrigieren. 6. Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Als unterliegende Partei tragen die Beschwerdeführenden die Kosten des Beschwerdeverfahrens (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1' be- 13 Bauordnung der Stadt Bern vom 12. Juni 2002 (BO; SSSB 721.1)

8 8 stimmt. Zudem haben die Beschwerdeführenden der Beschwerdegegnerin die Parteikosten zu ersetzen. Der Anwalt der Beschwerdegegnerin beziffert seine Kosten auf Fr (inkl. Auslagen und MWSt). Die Kostennote gibt keinen Anlass zu Bemerkungen. III. Entscheid 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. 2. Das Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin erfordert keine Ausnahmebewilligung von Art. 109 BO. Die gegenteilige Feststellung in der Gesamtbewilligung vom 27. August 2004 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Gesamtbewilligung bestätigt. 3. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 1' werden den Beschwerdeführenden zur Bezahlung auferlegt. Sie haften dafür solidarisch. Die Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid rechtskräftig wird. 4. Die Beschwerdeführenden werden verurteilt, der Beschwerdegegnerin die Parteikosten im Betrag von Fr. 2' (inkl. MWSt) zu ersetzen.