Zum Verständnis des Verhältnisses von UVP und SUP im Planungsprozess

Transkript

1 Zum Verständnis des Verhältnisses von UVP und SUP im Planungsprozess Vortrag beim Symposium Strategische Umweltprüfung in der Planung am 6. Februar 2004 an der Fachhochschule Wiesbaden Prof. Dr. Christian Jacoby Universität der Bundeswehr München, Institut für Verkehrswesen und Raumplanung / UVP-Gesellschaft e.v. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 1 Inhalte der EU-Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (SUP-RL) Präambel: Begründung der Richtlinie in 20 Absätzen Art. 1-2: Ziele / Begriffsbestimmungen Art. 3: Geltungsbereich (Vorgaben mit Verweis auf Anhang II) Art. 4: Allgemeine Verpflichtungen (Verfahrensgrundsätze) Art. 5: Umweltbericht (Grundsätze mit Verweis auf Anhang I) Art. 6-7: Konsultationen (Behörden, Öffentlichkeit, Nachbarstaaten) Art. 8-9: Entscheidungsfindung, Bekanntgabe und Begründung Art. 10: Überwachung (Monitoring) Art. 11: Verhältnis zu anderen Gemeinschaftsvorschriften Art. 12: Informationen, Berichte und Überprüfung Art : Umsetzung der Richtlinie / Inkrafttreten / Adressaten Anhang I: Informationen gemäß Art. 5 Abs. 1 (Inhalte des Umweltberichts) Anhang II: Kriterien für die Bestimmung der Erheblichkeit von Umweltauswirkungen im Sinne des Art. 3 Abs. 5 (Screening-Kriterien) Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 2

2 Ziele der SUP-Richtlinie (SUP-RL) (1/3) Artikel 1 SUP-Richtlinie Ziele Ziel dieser Richtlinie ist es, im Hinblick auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen, dass Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung und Annahme von Plänen und Programmen einbezogen werden, indem dafür gesorgt wird, dass bestimmte Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, entsprechend dieser Richtlinie einer Umweltprüfung unterzogen werden. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 3 Ziele der SUP-Richtlinie (SUP-RL) (2/3) Die Zielsetzungen der SUP-RL (Umweltvorsorge durch Integration der Umweltbelange in die räumliche Planung, Förderung der nachhaltigen Entwicklung) sind für die räumliche Planung in Deutschland grundsätzlich nicht neu. Die SUP-RL enthält auch keine neuen materiellen Umweltziele oder -standards und sagt nichts zu ihrer Entstehung. Es werden allerdings mit der Vorgabe einer förmlichen Umweltprüfung erhöhte verfahrensrechtliche Anforderungen an die Aufstellung bzw. Änderung von Plänen und Programmen gestellt, so dass zur Umsetzung der SUP-RL Recht und Praxis der räumlichen Planung in bestimmten Punkten (insbes. hinsichtlich der Dokumentations-, Beteiligungs- und Begründungspflichten) weiterentwickelt werden müssen. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 4

3 Ziele der SUP-Richtlinie (SUP-RL) (3/3) Zielsetzungen der SUP-RL gemäß den vorliegenden Begründungstexten: - Beitrag zur wirksamen Umweltvorsorge durch europaweit einheitliche Verfahrensregelungen für die SUP, - frühzeitige Integration der SUP in Planungs- und Entscheidungsprozesse, - Angemessene Prüfung von Planungsalternativen, - Berücksichtigung von kumulativen und synergistischen Umweltauswirkungen, - Schaffung eines effizienteren Planungsrahmens für die Wirtschaft. Ergänzung der Projekt-UVP / Vervollständigung des Systems von Umweltprüfungen Aber: SUP ist weder nur eine vorgezogene Projekt-UVP, noch eine projektunabhängige, abstrakte Prüfung von Systemen, Szenarien etc. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 5 Der Geltungsbereich der SUP-Richtlinie Programme und Pläne in den verschiedenen umweltrelevanten Sektoren, nicht zuletzt auch im Bereich Bodennutzung, durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung von UVP-pflichtigen Projekten gesetzt wird oder bei denen angesichts ihrer voraussichtlichen Auswirkungen auf FFH- und Vogelschutzgebiete eine Verträglichkeitsprüfung nach der FFH-Richtlinie für erforderlich erachtet wird. Obligatorisch für projektorientierte, umweltrelevante Pläne und Programme der Fachressorts, aber auch für die i.d.r. angebotsorientierte Raumordnung und Bauleitplanung als räumliche Gesamtplanungen. Konditional für kleinflächige Pläne und Programme (z.b. Bebauungspläne), welche die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen (Schnittstelle zur Projekt-UVP), sowie für Planänderungen; hierzu nach SUP-RL Vorprüfung des Einzelfalls (Screening), nach Entwurf EAG Bau begrenzt auf vereinfachte Verfahren. Freiwillig für informelle Programme und Pläne. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 6

4 Übersicht über das Verfahren der Umweltprüfung Ggf. Vorprüfung (Screening) - Feststellung des Prüfungserfordernisses unter Beteiligung der Umweltbehörden und anschl. Information der Öffentlichkeit Erörterung und Festlegung des Untersuchungsrahmens, d.h. des Umfangs und Detaillierungsgrads der in den Umweltbericht aufzunehmenden Informationen (Scoping) unter Beteiligung der Umweltbehörden Ausarbeitung des Umweltberichts Durchführung von Konsultationen der Umweltbehörden, der Öffentlichkeit und ggf. der Nachbarstaaten auf der Basis des Plan- bzw. Programmentwurfs und des Umweltberichts Berücksichtigung des Umweltberichts und der Ergebnisse der Konsultationen bei der Ausarbeitung und vor der Annahme des Plans oder Programms Bekanntgabe der Entscheidung mit Ermöglichung eines Zugangs zu dem angenommenen Plan oder Programm sowie einer zusammenfassenden Erklärung über die Umweltprüfung Klassischer linearer Prüfungsablauf wie bei der Projekt-UVP entspricht nicht den iterativen Abläufen in der räumlichen Planung. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 7 Grundsätze zum Verfahren der Umweltprüfung (1/2) Zu den Verfahrensgrundsätzen ( Verpflichtungen ) gemäß Art. 4 SUP-RL gehört neben der Frühzeitigkeit der Prüfung die immerhin indirekt geforderte prozessuale Durchführung der Umweltprüfung (Formulierung während der Ausarbeitung und vor der Annahme des Plans oder Programms... ). Weiterhin besteht die Wahlfreiheit, die Umweltprüfung entweder in vorhandene Planverfahren zu integrieren oder hierfür neue Prüfverfahren zu schaffen. Speziell mit Blick auf die iterativen Planungsabläufe in der räumlichen Planung wird zur Gewährleistung einer akzeptablen Verfahrenseffizienz die Integration der Umweltprüfung in vorhandene Verfahren einhellig befürwortet. Vor diesem Hintergrund ist auch im Unterschied zur Projekt-UVP zu empfehlen, dass die Zuständigkeit und Verantwortung für die Durchführung des integrierten Prüfverfahrens - einschließlich der Erstellung des Umweltberichts bei den für die Aufstellung und Annahme von Programmen und Plänen zuständigen Planungsträgern liegen soll. Dabei wird hier unter der Bezeichnung Annahme die Beschlussfassung über einen Plan oder ein Programm im Vorfeld einer nachfolgenden Genehmigung des Plans oder eines sich anschließenden Gesetzgebungsverfahrens verstanden. Die SUP ist damit im Unterschied zur Projekt-UVP nicht Teil des Genehmigungsverfahrens. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 8

5 Grundsätze zum Verfahren der Umweltprüfung (2/2) Die Beteiligung der betroffenen Umweltbehörden ist bereits im geltenden Planungsrecht weitgehend verankert, wobei jedoch die bestehenden Regelungen teilweise im Hinblick auf das Scoping ergänzt werden müssen. Im Sinne einer frühzeitigen Beteiligung wird empfohlen, mit der Eröffnung des Planaufstellungsverfahrens insbesondere die Naturschutzbehörden aufzufordern, Informationen zur Lage von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung und den dort vorkommenden prioritären Biotopen und Arten zur Verfügung zu stellen sowie Informationen hinsichtlich weiterer Planinhalte, die erhebliche Umweltauswirkungen haben können, vorzulegen. Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist in der räumlichen Planung bereits in weiten Teilen etabliert und geht z.b. bei der Bauleitplanung mit der frühzeitigen Bürgerbeteiligung über die Mindestanforderungen der SUP-RL hinaus. Dies ist im Unterschied zur Projekt-UVP auch besonders wichtig, um so dem iterativen Planungsablauf zumindest ansatzweise Rechnung zu tragen. Der Entwurf des EAG Bau sieht entsprechend einen planungsbegleitenden Umweltbericht als Teil der mit den Planentwürfen wachsenden Planbegründung vor. Die Möglichkeit, koordinierte oder gemeinsame Verfahren einzuführen, sollte insbes. im Hinblick auf die Kopplung mit der FFH-VP genutzt werden. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 9 Abschichtung der Umweltprüfung Die Frage der Abschichtung der Umweltprüfung zur Vermeidung von Mehrfachprüfungen ist gegenüber der Projekt-UVP ein neues Element und in der räumlichen Planung in mehrfacher Hinsicht relevant: - Abschichtung jeweils innerhalb der Raumordnung und der Bauleitplanung (Landes-/Regionalplanung, Flächennutzungs-/Bebauungsplanung), - Abschichtung zwischen der überörtlichen Regionalplanung und der örtlichen Flächennutzungsplanung, - Abschichtung zwischen räumlichen Planungen und Zulassungsverfahren, - Abschichtung zwischen Gesamtplanungen und Fachplanungen. Die SUP-RL geht von einer materiellen Abschichtung der Umweltprüfung aus: Ein Prüfverfahren auf einer bestimmten Planungsebene kann damit eine oder mehrere Prüfverfahren auf nachfolgenden Ebenen oder ein UVP-Verfahren auf Projektebene nicht ersetzen. Die Umweltprüfung kann jedoch die auf der jeweiligen Ebene entscheidungsrelevanten und für nachfolgende Ebenen verbindlichen Planaussagen so weit abprüfen, dass sich die Prüfungen auf nachfolgenden Planungsebenen inhaltlich nicht wiederholen sondern auf andere bzw. zusätzliche, konkretere Prüfungsaspekte beschränken lassen. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 10

6 Festlegung des Untersuchungsrahmens (Scoping) Im Scoping wird der Umfang und der angemessene Detaillierungsgrad der in den Umweltbericht aufzunehmenden Informationen (Untersuchungsrahmen) festgelegt. Dies geschieht unter Beteiligung der betroffenen Umweltbehörden. Dabei sind bei der SUP im Vergleich zur UVP folgende Aspekte wichtig: - Die Planelemente, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, sind entsprechend dem gegenwärtigen Wissensstand und den aktuellen Prüfmethoden zu untersuchen, wie dies vernünftigerweise verlangt werden kann. Es wird jeweils so konkret geprüft, wie das Planelement dies auf der betreffenden Planungsebene zulässt (Abschichtung). - Untersuchungsschwerpunkt bilden diejenigen Planelemente und ihre Alternativen, die rahmensetzend für die künftige Genehmigung von UVPpflichtigen Projekten sind oder das Erfordernis einer Verträglichkeitsprüfung nach FFH-RL auslösen. - Umweltplanungen, insbesondere die Landschaftsplanung mit ihren Analysen, Prognosen und Zielvorstellungen für den Bereich Natur und Landschaft, stellen eine wesentliche fachliche Basis für das Scoping dar. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 11 Erarbeitung des Umweltberichts (1/3) Auf der Basis des Scoping erfolgt die Erstellung des Umweltberichts gemäß Anhang I i.v.m. Art. 5. Hierzu ist grundsätzlich zu empfehlen: Bei den im Schwerpunkt zu untersuchenden Planinhalten sind konkrete Aussagen über die voraussichtlichen Umweltauswirkungen zu treffen (großräumiger/grobkörniger als bei der Projekt-UVP, aber dennoch konkret). Zusätzlich soll der Umweltbericht eine Gesamtaussage über die untersuchten positiven und negativen Umweltauswirkungen enthalten, wozu allerdings nicht zwangsläufig eine quantitative Umweltbilanzierung erfolgen muss. Hinweise in Bezug auf die einzelnen Bausteine des Umweltberichts: Die Beschreibung von projekt- und angebotsorientierten Planinhalten umfasst auch ihre räumlich-funktionalen Wechselbeziehungen und ihre Alternativen. Die voraussichtliche Entwicklung des Umweltzustandes bei Nichtdurchführung des Plans ist zu beschreiben. Dies stellt keine obligatorische Null-Alternative, sondern eine Status-Quo-Prognose dar. Internationale, EG- und innerstaatliche Umweltziele sind einzubeziehen, wobei auch hier eine Abschichtung zu einer für die Planungsebene relevanten Zieldarstellung führen muss. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 12

7 Erarbeitung des Umweltberichts (2/3) Darzustellen ist auch die Art (Methodik), wie diese Ziele und alle Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung des Plans berücksichtigt wurden. Die Wirkungsprognose und bewertung ist eher großräumig und grobkörnig, sollte sowohl projektbezogen (einzelne Rahmensetzungen) als auch projektübergreifend erfolgen. Der Katalog der Schutzgüter ist - gegenüber der Projekt-UVP-RL - teilweise neu definiert worden (z.b. biologische Vielfalt). Eine Darstellung der kumulativen Umweltauswirkungen ist zwingend erforderlich (Mehrwert gegenüber der Projekt-UVP). Vermeidungs-, Verminderungs- und Ausgleichsmaßnahmen beziehen sich nun auf alle Schutzgüter. Eine Kompensationspflicht ist aber nicht begründet. Die untersuchten vernünftigen Alternativen (Szenarien / Gebiets-, Standortoder Trassenalternativen ) sind darzustellen und die Alternativenauswahl ist zu begründen (Mehrwert gegenüber der Projekt-UVP). Mit einem Monitoring sind die erheblichen Umweltauswirkungen der Durchführung des jeweiligen Plans zu überwachen. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 13 Erarbeitung des Umweltberichts (3/3) Im Falle der Notwendigkeit einer FFH-Verträglichkeitsprüfung gilt für die empfohlene Verknüpfung mit der Umweltprüfung (koordinierte oder gemeinsame Verfahren gemäß Art. 11 Abs. 2 SUP-RL), dass die Ergebnisse der FFH-Verträglichkeitsprüfung innerhalb des Umweltberichts gesondert darzustellen sind, da sie andere Rechtsfolgen haben. Neben den anderen Umweltplanungen hat vor allem die Landschaftsplanung bei der Erstellung des Umweltberichts einen wesentlichen Beitrag zu leisten. Die Landschaftsplanung sollte über die Zustandsanalysen, Entwicklungsprognosen und Zielvorstellungen hinaus auch bei den Wirkungsanalysen, insbesondere der Alternativenprüfung, konstruktiv mitwirken (können), was allerdings effektive Integrationsregelungen voraussetzt. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 14

8 Berücksichtigung des Umweltberichts und der Stellungnahmen Der Umweltbericht sowie die entsprechenden Stellungnahmen sind - gemäß Art. 8 SUP-RL - bei der Ausarbeitung und vor der Annahme des Plans oder Programms bzw. vor einem diesbezüglichen Genehmigungs- oder Gesetzgebungsverfahren zu berücksichtigen. Umweltbericht als Dokumentation des umweltbezogenen Planoptimierungsprozesses Die Berücksichtigung erfolgt im Rahmen des allgemeinen planungsrechtlichen Abwägungsgebotes. Keine Präjudizierung der Planungsentscheidungen durch die Ergebnisse der Umweltprüfung (anders bei der FFH- Verträglichkeitsprüfung als möglicher spezifischer / gesonderter Teil der Umweltprüfung). Keine Umweltprüfung in einem ggf. folgenden Plangenehmigungsverfahren bzw. einem entsprechenden Gesetzgebungsverfahren. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 15 Bekanntgabe der Entscheidung / zusammenfassende Erklärung Dieser Schritt umfasst neben der Information ( Zugänglichmachen ) über den angenommenen Plan oder Programm und einer Darstellung der Maßnahmen, die zur Überwachung der erheblichen Umweltauswirkungen aufgrund der Durchführung des Plans beschlossen wurden, die Bekanntgabe einer zusammenfassenden Erklärung, die folgende Komponenten enthält: - Darstellung, wie Umwelterwägungen in den Plan oder das Programm einbezogen wurden (Methodik). - Darstellung der Art und Weise der Berücksichtigung des Umweltberichts, der abgegebenen Stellungnahmen und der grenzüberschreitenden Konsultationsergebnisse (Dokumentation). - Angabe von Gründen für die Planungsentscheidung in Bezug auf die Abwägung mit den geprüften, vernünftigen Alternativen (planerische Gesamtabwägung mit Planbegründung unter Einbeziehung aller Belange im Sinne der nachhaltigen Raumentwicklung). Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 16

9 Festlegung von Überwachungsmaßnahmen (1/2) Außerhalb des Verfahrens der Umweltprüfung steht die Durchführung der gemäß Umweltbericht geplanten und mit der Planentscheidung beschlossenen Überwachungsmaßnahmen nach Art. 10 SUP-RL. Diese dienen unter anderem dazu, unvorhergesehene nachteilige Auswirkungen in einem frühen Stadium zu erkennen und geeignete Gegenmaßnahmen ergreifen zu können. Gemäß Art. 10 Abs. 2 können vorhandene Überwachungssysteme wie z.b. eine kommunale Umweltberichterstattung, soweit geeignet, genutzt werden, um ein doppeltes Monitoring zu vermeiden. Für die Projekt-UVP gibt es bisher keine vergleichbaren Vorschriften für ein solches Monitoring. Für die Umweltüberwachung auf Plan- und Programmebene wird generell empfohlen, vorhandene Ansätze der Raum- und Umweltbeobachtung zu nutzen bzw. im Hinblick auf die Anforderungen der SUP-RL weiter zu entwickeln. In dieses Raummonitoring können auch Ergebnisse der Umweltbeobachtung nach dem neuen Bundesnaturschutzgesetz einfließen. Auf die Einführung gänzlich neuer Überwachungssysteme ist möglichst zu verzichten. Grundsätzlich sollte einem breit angelegten Raummonitoring im Sinne des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung der Vorzug gegeben werden. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 17 Festlegung von Überwachungsmaßnahmen (2/2) Über die materiell-rechtlichen Konsequenzen der Umweltüberwachung trifft die Richtlinie 2001/42/EG keine Aussagen. Für die Umsetzung in das deutsche Recht wird empfohlen, dass die Ergebnisse der Überwachung ebenso wie die der vorausgegangenen Umweltprüfung dem Entscheidungsträger vorgelegt werden müssen, aber keine Entscheidungen präjudizieren. Das heißt, die Konsequenzen aus den Erkenntnissen des Monitoring unterliegen der planerischen Abwägung. Neben der Durchführung der Umweltprüfung mit ihren Dokumentations-, Beteiligungs- und Begründungspflichten wird nicht zuletzt auch diese Umweltüberwachung zu einem erhöhten Arbeits- bzw. Verwaltungsaufwand führen. Zu dessen Bewältigung ist eine hinreichende derzeit aber nicht mehr überall vorhandene - finanzielle und personelle Ausstattung bei den Planungsträgern zu gewährleisten. Prof. Dr. Ch. Jacoby UniBw München Institut für Verkehrswesen und Raumplanung (IVR) Nr. 18