Arbeitsmarktreformen im Niedriglohnbereich

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1 Arbeitsmarktreformen im Niedriglohnbereich Tagung des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und des ifo-instituts für Wirtschaftsforschung am 28. März 2003 in der Deutschen Bundesbank Korreferat Hermann Remsperger Deutsche Bundesbank Seite 1 von 5

2 Arbeitsmarktreformen im Niedriglohnbereich Korreferat Hermann Remsperger Wegen der Zeitknappheit möchte ich meine Überlegungen auf drei Punkte konzentrieren. Mit meinem ersten Punkt will ich zunächst hervorheben, dass Notenbanken nicht nur ein großes Interesse an funktionsfähigen Güter- und Finanzmärkten haben. Viel mehr sind wir auch auf funktionsfähige Arbeitsmärkte bedacht. Das gilt für Notenbanken ganz allgemein. Aber es gilt insbesondere auch für die Geldpolitik im Euro-Raum. Da es hier nicht mehr möglich ist, mit länderspezifischen geld- und wechselkurspolitischen Maßnahmen auf asymmetrische Schocks zu reagieren, kommt es umso mehr auf flexible Arbeitsmärkte an. Eine wichtige Nahtstelle zwischen der Geldpolitik und dem Arbeitsmarkt liegt auch im Produktionspotenzial. Was geldpolitisch angemessen ist, hängt nicht zuletzt vom Potenzialpfad der Wirtschaft ab, der seinerseits wiederum von der Arbeitsmarktverfassung mitgeprägt wird. Hohe Arbeitslosigkeit stellt ökonomisch gesehen eine große brachliegende Ressource dar. So war der Beitrag des Faktors Arbeit zum Wirtschaftswachstum in Deutschland im Vergleich zu anderen europäischen Staaten und vor allem im Vergleich zu den USA in den letzten Jahren nicht nur unterdurchschnittlich, sondern bei einem abnehmenden Beschäftigungsgrad sogar tendenziell negativ. Neben dem langfristigen Verhältnis zwischen Arbeitsmarkt und Geldpolitik gibt es natürlich auch kurzfristige Wechselwirkungen. Funktionsfähige Arbeitsmärkte erleichtern es der Notenbank, Preisstabilität zu erreichen und aufrechtzuerhalten. Und eher polit-ökonomisch kommt schließlich noch hinzu, dass der Druck auf die Geldpolitik dann besonders groß werden kann, wenn die anderen Politikfelder zu wenig wachstums- und beschäftigungsfreundlich bestellt worden sind. Seite 2 von 5

3 Vor diesem Hintergrund ist es meines Erachtens nur allzu verständlich, dass die EZB fast jeden Monat nach Strukturreformen ruft. Wir in der Bundesbank haben dies unlängst auf besondere Weise getan. Und ich habe deutlich gemerkt, was es heißt, wenn man beim Ruf nach Strukturreformen konkret wird. Konkret diskutieren wir heute eine Reihe von Vorschlägen zur Arbeitsmarktreform im Niedriglohnbereich. Und damit bin ich schon beim zweiten Punkt meiner Anmerkungen. Nach den Vorschlägen, die wir heute gehört haben, soll die Erwerbsbeteiligung gering qualifizierter Arbeitnehmer im Kern durch einen beschäftigungsfördernden Umbau des Sozialstaats erhöht werden. Durch den Umbau würden Lohnergänzungsleistungen zumindest partiell an die Stelle von Lohnersatzleistungen treten, wobei der Sockelbetrag der Sozialhilfe für alle erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger gesenkt würde. Diese Sozialreform soll dazu führen, dass die Anspruchslöhne fallen und Stellen geschaffen werden, ohne dass den Betroffenen deshalb Nachteile erwachsen. Wie es heißt, würde ein solcher Systemwechsel die Anreizmechanismen am Arbeitsmarkt sowohl auf der Nachfrage- als auch auf der Angebotsseite verbessern. Hierzu wird u. a. vorgeschlagen, die Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt durch eine neuartige Lohnsteuergutschrift zu fördern, wobei sich natürlich die Frage stellt, in welchen Wirtschaftsbereichen durch die sogenannte aktivierende Sozialhilfe tatsächlich zusätzliche Arbeitsplätze entstünden. Trotz all der Anreizmechanismen wird es gewiss nicht jedem möglich sein, einen Arbeitsplatz auf dem ersten Arbeitsmarkt zu finden. So plädieren ja insbesondere das ifo-institut und der Sachverständigenrat dafür, dass der Staat jenen erwerbsfähigen Personen Stellen anbietet, die im regulären Arbeitsmarkt nicht unterkommen. Dass damit praktische Schwierigkeiten bei den Kommunen verbunden sind, liegt auf der Hand. Und sicher muss man auch darauf achten, dass die ordnungspolitischen Fragen, die sich bei der kommunalen Beschäftigung stellen, richtig beantwortet werden. Seite 3 von 5

4 Darüber hinaus aber darf in diesem Zusammenhang noch einmal daran erinnert werden, dass auch nach dem geltenden Recht Sozialhilfe nachrangig zu gewähren ist. Im Vordergrund steht die eigene Arbeitskraft, die für den Lebensunterhalt eingesetzt werden muss. Wird eine zumutbare Arbeit verweigert, sieht das Gesetz eine Kürzung der Sozialhilfe vor. So gesehen frage ich mich erstens, wo mit Blick auf die erwerbsfähigen, aber nicht erwerbswilligen Sozialhilfeempfänger der Hauptunterschied zwischen den jetzigen Regelungen und den heute präsentierten Vorschlägen liegt. Und zweitens frage ich mich, wer ganz konkret darüber entscheiden soll, ob der betreffende Sozialhilfeempfänger erwerbsfähig ist oder nicht. Bei alldem ist natürlich auch die de facto-rolle der Sozialhilfe mit den notwendigen Differenzierungen nach Haushaltstypen - als Anspruchslohn zu berücksichtigen. Neue Niedriglohngruppen werden wohl nur dann eingerichtet, wenn eine Umschichtung von Lohnersatz- zu Lohnergänzungsleistungen vorgenommen wird. Statt die Arbeitsaufnahme durch einen Transferentzug zu behindern, soll die Arbeitsaufnahme im Niedriglohnbereich durch eine Lohnsteuergutschrift bezuschusst werden. Insgesamt komme ich zu dem Ergebnis, dass eine aktivierende Sozialhilfe unter bestimmten Voraussetzungen durchaus einen begrenzten Beitrag zu mehr Beschäftigung und über die höhere Beschäftigung auch einen Beitrag zu mehr Wachstum leisten kann. Eine Voraussetzung besteht z. B. darin, dass die Tarifpolitik ein Absinken der Löhne im unteren Bereich zulässt. Zugleich möchte ich betonen und damit bin ich bereits bei meinem dritten Punkt -, dass für Deutschland ein umfassendes Konzept zur Überwindung der Wachstumsschwäche und der Beschäftigungskrise notwendig ist. Partielle Reformen des Arbeitsmarktes und der Sozialhilfe reichen meines Erachtens allein nicht aus, um die Arbeitslosigkeit kräftig und nachhaltig zu senken. Andere Anstrengungen müssen hinzukommen. Nicht zuletzt kommt es darauf an, die Staatssowie die Steuer- und Abgabenquote in Deutschland zu senken. Seite 4 von 5

5 Gerade aus Arbeitsmarktsicht ist zu betonen, dass sich die Lohnentwicklung für die Unternehmer eben ganz anders darstellt als für die Arbeitnehmer. Für die Unternehmer sind die realen Gesamtkosten des Arbeitseinsatzes die relevante Entscheidungsgröße für die Arbeitsnachfrage. Hier geht es also nicht nur um die Direktentgelte, sondern zugleich um sämtliche Lohnzusatzkosten. Für die Arbeitnehmer kommt es dagegen auf die Nettoverdienste unter Berücksichtigung der Verbraucherpreise an. Im vergangenen Jahr hat sich der Abgabenkeil am deutschen Arbeitsmarkt wieder vergrößert. Und es spricht alles dafür, dass dies auch im laufenden Jahr wieder der Fall sein wird. In erster Linie ist das auf den Anstieg der Beitragssätze zur Rentenund Krankenversicherung zurückzuführen. Hinzu kommt die Heraufsetzung der Beitragsmessungsgrenze in der Renten- und Arbeitslosenversicherung sowie der Pflichtversicherungsgrenze in der gesetzlichen Krankenversicherung. Daneben wirkt der übliche Progressionseffekt bei der Lohnsteuer. Lässt man einmal die Effekte aus indirekten Steuern beiseite, dürften die gesamten Arbeitskosten inzwischen fast doppelt so groß sein wie die Nettoverdienste der Arbeitnehmer. Ich habe all diese Aspekte nur deshalb so betont, weil ich der Auffassung bin, dass ein grundlegender Fortschritt am Arbeitsmarkt Reformen voraussetzt, die weit über den Arbeitsmarkt hinausgehen. Entscheidend ist die Kombination der Maßnahmen und ihr Zusammenspiel. Lassen Sie mich jetzt am Ende mit einem Satz noch einmal den Bogen zur Geldpolitik schlagen: Der monetäre Mantel der EZB ist so geschneidert, dass sich die Wachstumsimpulse aus den Reformen entfalten können, ohne Preisgefahren auszulösen. Seite 5 von 5