Pressekonferenz des Fiskalrates Prof. Dr. Bernhard Felderer

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1 Pressekonferenz des Fiskalrates Prof. Dr. Bernhard Felderer Analysen und Empfehlungen zu den Themenbereichen: Komplexität der EU-weiten Fiskalregeln Gestaltungsoptionen für die subsektorale Anwendung in Österreich Wien, am 6. Juli 2016

2 Teil I: Sind die EU-Fiskalregeln zu komplex?

3 Hauptziele von Fiskalregeln und Trade-off zwischen Einfachheit und Effektivität Hauptziele von Fiskalregeln: Rückführung der Staatsschuldenquote auf ein langfristig tragfähiges Niveau Generierung eines budgetären Handlungsspielraums, um auf Schocks reagieren zu können Trade-off zwischen Einfachheit und Effektivität: 3

4 Stabilitäts- und Wachstumspakt: die Fiskalregeln Korrektiver Arm Präventiver Arm Budgetdefizit Max. 3 % des BIP strukturelles Budgetdefizit Anpassungspfad: jährliche Verringerung des Abstands zum MTO mindestens 0,6% des BIP Max. 0,5 % des BIP Staatsschulden 60 % des BIP Ausgabenregel Beschränkung des Wachstums der realen Staatsausgaben ohne Zinsen hinreichend rückläufig (-5% der Differenz p.a.) Medium Term Objective (MTO); Toleranz: ± 0,25% 4

5 Staatseinnahmen und Staatsausgaben im Konjunkturverlauf Gute Konjunktur Mehr Steuereinnahmen Weniger Ausgaben für Arbeitslosengeld Outputlücke (+) Antizyklische Budgetpolitik Schlechte Konjunktur Weniger Steuereinnahmen Mehr Ausgaben für Arbeitslosengeld BIP Zyklisch bereinigtes Defizit = Budgetdefizit 0,58 Outputlücke Konjunkturelle Mehreinnahmen Outputlücke (-) Konjunkturelle Mindereinnahmen Potenzialoutput Zyklisch bereinigtes Defizit Budgetdefizit 5

6 Kernelemente des EU-Fiskalregelwerks Länderspezifische strukturelle Budgetobergrenzen (MTO) abhängig von der Verschuldungshöhe und dem demographischen Wandel Moderate Vorgaben zur Erreichung des MTO (Rückgang strukturelles Defizit 0,6% des BIP p. a. bei normalen Konjunkturlagen); Berücksichtigung von Einmalmaßnahmen Keine Normen, sondern Mindestanforderungen an die Budgetpolitik Eine (reale) Ausgabenregel mit Berücksichtigung einnahmenseitiger Maßnahmen als Ergänzung, um Fehlinterpretationen bzgl. strukturellem Budgetkurs zu vermeiden Eine Schuldenregel die verhindert, dass durch Stock-Flow-Adjustments oder Einmaleffekte der sukzessive Schuldenabbau (gemessen am BIP) konterkariert wird Toleranzgrenzen und Regelverfehlungen ohne Konsequenzen: v. a. Schwankungsbreite für das MTO von 0,25 PP(d. h. AT max: 0,7% bzw. 0,75% des BIP ab 2017) und Einfrieren der Vorgaben/Daten, keine erheblichen Verfehlungen Flexibilisierungsmechanismen für strategische Investitionen und Strukturreformen Ausnahmetatbestände und EK-Bewertungsspielräume für Sondersituationen Bereinigung von Prognosefehlern bei der Ex-post EK-Evaluierung 6

7 Antizyklische kontraktive Fiskalpolitik war in Österreich seit 2006 die Ausnahme Veränderung des strukturellen Primärsaldos, in % des BIP 02 Prozyklisch kontraktive Fiskalpolitik Antizyklisch kontraktive Fiskalpolitik Antizyklisch expansive Prozyklisch expansive Fiskalpolitik 2016 Fiskalpolitik -02-3,5-3,0-2,5-2,0-1,5-1,0-0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 Realisierte Werte Outputlücke, in % des Potenzialoutputs FISK-Prognose Quelle: Statistik Austria, eigene Berechnungen und WIFO. 7

8 AT-Staatsverschuldung in % des BIP seit Öffentliche Verschuldung in % des BIP (rechte Achse) reales BIP-Wachstum in % (linke Achse) 80 FISK-Schätzung 2016: ca. 295 Mrd EUR , Quelle: bis 2015: Statistik Austria und WIFO (März 2016), 2016: FISK-Prognose (Mai 2016). FISK-Prognose 8

9 In AT sind andere Faktoren als der PO für Revisionen maßgeblich in PP 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0 Revisionen der Komponenten des strukturellen Budgetsaldos der EK (Stand Frühjahr t+1 gegenüber Frühjahr t für das Jahr t) Revision Maastricht-Saldo Effekt Revision Outputlücke Revision Einmalmaßnahmen Struktureller Saldo Ø Revision: 0,58 PP Effekt Outputlücke Ø Revision: -0,09 PP Ø Absolutwert der Revisionen: 0,61 PP Ø Absolutwert der Revisionen: 0,24 PP Maastricht-Saldo Ø Revision: 0,61 PP Einmalmaßnahmen Ø Revision: 0,06 PP Ø Absolutwert der Revisionen: 0,61 PP Ø Absolutwert der Revisionen: 0,16 PP Für antizyklische Ausrichtung der Budgetpolitik in Österreich eignet sich der strukturelle Budgetsaldo als Zielgröße besser als der Maastricht- Budgetsaldo Revisionen des strukturellen Budgetsaldos in den Jahren 2003 bis 2013 nur etwas mehr als halb so hoch wie jener des Maastricht- Budgetsaldos (IWF- Berechnungen mit BMF-Daten) Abweichungen zw. EK- Schätzungen und BMF gering (Budgetsaldo) 9

10 Staatliche Investitionen in AT und EU-Fiskalregelwerk Bruttoinvestitionen des Staates und der Subsektoren (ESVG 2010) in % des BIP 4,0 Bund Länder Gemeinden SV-Träger Gesamt 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0, Quelle: Statistik Austria. Regelkonforme EU-weite Investitionsoffensiven: EFSI - AT: Europäischer Fonds für strategische Investitionen (EFSI) Investitions- und Strukturreformklausel im EU-Fiskalregelwerk, die vorrübergehende Regelabweichungen ermöglichen. Energieversorgung (Windpark). Breitbandausbau könnte auch ein geeignetes EFSI- Projekt sein. Die aktuelle gesamtstaatliche Investitionsquote von AT entspricht mit 3% des BIP etwa dem 20-jährigen Durchschnitt und liegt über den EU-Durchschnitten (EU-19: 2,7% des BIP; EU-28: 2,9% des BIP) 10

11 Schlussfolgerungen und Empfehlungen zu den EU-weiten Fiskalregeln (gekürzte Fassung) Zur Förderung der Budgetdisziplin finden numerische Fiskalregeln Anwendung. Das Fiskalregelwerk sollte so ausgestaltet sein, dass die Fiskalpolitik im Rahmen der makroökonomischen Zielsetzungen auf Konjunkturschwankungen reagieren kann. Die primäre Ausrichtung der Budgetpolitik am strukturellen Budgetsaldo bietet sich an, weist aber auch Problembereiche auf. Berechnungen zeigen, dass sich der strukturelle Budgetsaldo für eine antizyklische Ausrichtung der Budgetpolitik in Österreich besser als der (nominelle) Budgetsaldo geeignet hat. Ein Überdenken der EK-Berechnungsmethode der Outputlücke erscheint dennoch notwendig. Supranationale Regeln, wie das EU-Fiskalregelwerk dürften Präzisierungen und Flexibilisierungselemente erfordern, sollten aber das Regelwerk nicht überfrachten. Die Fiskalpolitik müsste in Zukunft stärker als bisher symmetrisch erfolgen. In Österreich wurde in den letzten Jahren die prozyklische Wirkung der Budgetpolitik bis zur Erreichung des MTO im Jahr 2014 im europäischen Vergleich gering gehalten. Die jüngste Flexibilisierung der EU-Fiskalregeln erleichtert es etwas, wachstumsfördernde Impulse regelkonform zu setzen (EFSI, Investitions- und Strukturreformklausel). Bundes- und Landesregierungen sollen die Anrechnung von geplanten Strukturreformen und Investitionen überprüfen. Auch in Österreich bietet sich eine Forcierung sinnvoller (effektiver) staatlicher Investitionen an. Ein Hindernis bei der Umsetzung der Regeln besteht vor allem dann, wenn unterschiedliche Auslegungen der Vorgaben möglich sind. Solche Schwächen müssten beseitigt werden. Der Europäische Rechnungshof spricht sich u. a. für mehr Transparenz und für eine Bottom-up-Bewertung der (strukturellen) Budgetentwicklung durch die nationalen Fiskalräte aus. 11

12 Teil II: ÖStP2012 Stand der Umsetzung und Optionen

13 Mehrdimensionales System nationaler Fiskalregeln gemäß ÖStP 2012 Nominelle Saldoregel Strukturelle Saldoregel Haftungsobergrenzen Koordinationskomitees Korrekturmechanismus Ausgabenregel Schuldenregel 1:1-Übertragung aller EU-Fiskalregeln auf regionale Ebene* ) in Ö laut SWP keine Vorgaben zur innerstaatlichen Ausgestaltung * ) Pro Land, Gemeinden pro Land. Fiskaldisziplin zur Einhaltung gesamtstaatlicher EU-Vorgaben 13

14 Bedeutung der Einheiten des Staates gemäß ESVG 2010 gemessen an den Ausgaben 30,8 Anteile an den Staatsausgaben 2015 (in %) Bund Kernhaushalt 26,4 Sonstige Bundeseinheiten Land Kernhaushalt Sonstige Landeseinheiten Einheiten des Staatssektors gemäß ESVG 2010 Subsektor Summe davon Kernhaushalte Bund Länder Gemeinden 1) Sozialversicherung 60. 5,5 9,7 5,5 10,4 11,7 Gemeinden Kernhaushalt Sonstige Gemeindeeinheiten SV-Träger Insgesamt ) Gemeindestand zum Q.: STATISTIK AUSTRIA (Stand: März 2016) und eigene Berechnungen. Ausgabenanteil der Landes- und Gemeindeebene beträgt insgesamt etwas mehr als 30% des Staates. Die Landesebene setzt sich aus 319 und die Gemeindeebene aus Einheiten (davon Gemeinden) zusammen. 14

15 Umsetzungdes ÖStP2012 (pro Land, alle Gemeinden pro Land) bislang Bereits umgesetzt Umzusetzen ab 2017 Erfassung von Budgetsaldo, Schulden und Haftungen Regelüberprüfung für Budgetsaldo und Haftungen Koordinationskomitees Einführung von Haftungsobergrenzen Datenmeldungen lt. Anhang Planung und Erfassung von strukturellen Budgetsalden und Ausgabenregel Koordination aller Regeln zw. den Gemeinden pro Land, inkl. außerbudgetärer Einheiten Automatischer Korrekturmechanismus Präzisierung der Rolle des FISK Vollständige Umsetzung des ÖStP 2012 ab 2017 vorgesehen Hoher Verwaltungsaufwand bei vollständiger Umsetzung 15

16 Herausforderungen bei der Regelanwendung am Beispiel einer regionalen Ausgabenregel Berechnung spezifischer Referenzraten: regionale Potenzialoutputs bzw. Wachstumstrends Abschläge, abhängig von jeweiliger Position zum anteiligen MTO Bestimmung detaillierter, homogener Budgetkenngrößen für einzelne Länder bzw. Gemeinden pro Land (i. S. ESVG 2010): Ermittlung des Ausgabenaggregats i.s. der Ausgabenregel Gesamtausgaben, nominell Zinsausgaben Ausgaben für EU-Programme (gedeckt durch EU-Fondseinnahmen) Investitionsausgaben + Korrektur: durchschnittliche Investitionsausgaben (t-3 bis t) zyklische Ausgaben für Arbeitslosenunterstützung = Adaptierte Gesamtausgaben, nominell Effekte von diskretionären, einnahmeseitigen Maßnahmen Gesetzliche Einnahmenerhöhungen = Adaptierte Netto-Gesamtausgaben, nominell Ermittlung der Wachstumsrate des Ausgabenaggregats adaptierte Netto-Gesamtausgaben, nominell, Veränderung in % BIP-Deflator, Veränderung gegenüber Vorjahr in % adaptierte Netto-Gesamtausgaben, real, Veränderung in % Realrechnung? Konsolidierung innerstaatlicher Transfers (Diskrepanz)? Zeitpunkt der Datenverfügbarkeit? Operationalisierung? Steuerungsrelevanz? 16

17 Herausforderungenfür Gemeindeaufsicht als Koordinator (Ergebnisse, FISK-Erhebung 01/16) Erfassung der Kernhaushalte pro Gemeinde derzeit: Maastricht-Saldo, Schulden, Haftungen Struktureller Budgetsaldo idr ab 2017 vorgesehen; Ausgabenregel? Keine Einzeldaten gemäß ESVG 2010 (Kernhaushalte inklusive ausgegliederter Einheiten) Keine definierten Verfahren zur Sicherstellung der Einhaltung und Korrektur bei Nichterfüllung des Gesamtziels pro Bundesland für das mehrdimensionale Regelwerk ab 2017 Hintergrund lt. Aufsicht Fehlende Daten und Richtlinien zur einheitlichen Berechnung Eingeschränkte rechtliche und faktische Möglichkeiten Landesweise Regelerfüllung vs. Aufwand für Einzelbetrachtung 17

18 Anknüpfungsmöglichkeiten für vereinfachte Fiskalregeln der Länder und Gemeinden Verringerung der Anzahl regionaler Fiskalregeln: z. B. nominelle Budgetregel und Schuldenregel Vereinfachung bestehender Regeln: z. B. nominelle Ausgabenregel anstatt Ausgabenregel laut EU für die Länder (inklusive Wien) Alternativen für Gemeinden: z. B. Indikatorsysteme für Gemeinden (ohne Wien) zur Identifikation von Fehlentwicklungen; Regelüberwachung bei Schieflage Reduktion der Komplexität 18

19 Gestaltungsoptionen für einfache Fiskalregeln der Länder und Gemeinden Einfache nominelle Budgetregel nach ESVG 2010 für Länder und Gemeinden mit grundlegend ausgeglichener Budgetausrichtung ( leading indicator ): Nicht a priori zugewiesene zyklische Komponente; Lockerung/Verschärfung in konjunkturell sehr schlechten/guten Zeiten Festlegung der Schwellenwerte für den Konjunkturausgleich z. B. durch Koordinationskomitee oder durch Vorgaben (z. B. Übernahme der EK-Definition) Der Schlüssel für die regionale Verteilung der Zielwerte könnte vom gegenwärtigen System im ÖStP 2012 übernommen werden Frühwarnsystem anhand von einfachem Indikatoren-Set für Gemeinden: Frühwarnsystem auf Basis zeitnah verfügbarer Daten, um Haushalte in Schieflage zu identifizieren Erst Überschreitung von Schwellenwerten (budgetäre Schieflage) führt zu tiefergehender Analyse und Überprüfung der Fiskalregeln Eventuell eine (im Budgetprozess integrierte) Ausgabenregel auf Landesebene (inkl. Wien) Zur Fokussierung ausgabenseitiger Konsolidierungsnotwendigkeiten könnte eine Ausgabenregel zusätzlich herangezogen werden (Kernhaushalte unter Berücksichtigung außerbudgetärer Einheiten). 19

20 Schlussfolgerungen und Empfehlungen des Fiskalrates zum ÖSTP 2012 (gekürzte Fassung) Durch Verabschiedung des ÖStP 2012 wurde den Verpflichtungen des Fiskalpolitischen Pakts nachgekommen, das mittelfristige Budgetziel sowie einen Korrekturmechanismusin nationalem Recht zu verankern. Der ÖStP 2012 sieht ab 2017 ein System nationaler Fiskalregeln für den Bund, die Länder und die Gemeinden pro Bundesland vor, das im Wesentlichen dem EU-Fiskalregelwerk entspricht und die Komplexität weiter erhöht. Da die Legislativpakete der EU keine Bestimmungen vorsehen, das EU-Fiskalregelwerk zur Gänze auf Subebenen des Staates zu übertragen, bieten sich für Österreich regionale Fiskalregeln an, die die Einhaltung der EU-weiten Fiskalregeln gewährleisten und zugleich den Administrationsaufwand möglichst gering halten. Als Lösungsansätze für vereinfachte Fiskalregeln in Österreich für die Länder und Gemeinden eignen sich vorrangig eine nominelle Budgetregel mit grundlegend ausgeglichener Budgetausrichtung, eine nominelle Ausgabenregel auf Landesebene (inkl. Wien) zur Feinsteuerung und Fokussierung ausgabenseitiger Konsolidierungsnotwendigkeiten, bei Gemeinden ein Frühwarnsystem auf Basis zeitnah verfügbarer Daten. Fiskalregeln, die auf einzelne Gebietskörperschaften abzielen, sollten als integrierter Bestandteil des Budgetprozessesetabliert werden, um einen effektiven Beitrag zur Budgetsteuerung leisten zu können. Die Gebarung der Sozialversicherungsträger sollte bei den nationalen Fiskalregeln dem Verantwortungsbereich der Bundesebene zugerechnet und einem entsprechenden Monitoring unterzogen werden. Beim nationalen Korrekturmechanismus sollte auf EU-Vorgaben und EK-Grundprinzipien geachtet werden. Eine Gesamtbeurteilung der Länder-Gemeinde-Transferverflechtung und statistische Erfassung regionaler Staatsausgaben in Österreich in ESVG-2010-Abrenzung ist eingeschränkt und sollte rasch verbessert werden. Die rechtlich definierten Aufgaben der verschiedenen Kontroll- und Monitoringorganisationen zu erleichtern (u. a. durch Sicherstellung des Informations- und Datenzugangs, Erhöhung der Transparenz, 20 frühzeitige Information an den Fiskalrat, Comply-or-explain-Prinzip ).

21 Danke für Ihre Aufmerksamkeit Rückfragen an: Prof. Dr. Bernhard Felderer Präsident des Fiskalrates Tel. Nr.: (+43 +1) DW Büro des Fiskalrates: Mag. Eva Hauth, Leiterin Tel. Nr.: (+43 +1) DW Bernhard Grossmann, Büro des Fiskalrates Susanne Maidorn, Büro des Fiskalrates 21

22 Tatsächliche und strukturelle Finanzierungssalden im Euroraum 2015 und 2016 (in % des BIP) in % des BIP in % des BIP Luxemburg Deutschland Estland Litauen Zypern Österreich Lettland Malta Niederlande Euro-19 Irland Italien Belgien Finnland Slowenien Slowakei Frankreich Portugal Spanien Griechenland tatsächlicher Saldo struktureller Saldo -0,2-0,4-1,0-1,2-1,3-1,9-1,5-2,3-1,8-0,9-2,1-1,0-2,3-2,2-2,6-1,0-2,6-2,6-2,7-1,4-2,9-2,7-3,0-2,3-3,5-2,4-4,4-2,0-5,1-2,9-7,2 1,2 1,7 0,7 0,8 0,4 0,6 1,7 0,0 0,5 Luxemburg Deutschland Estland Zypern Malta Lettland Litauen Irland Österreich Niederlande Euro-19 Slowenien Slowakei Italien Finnland Portugal Belgien Griechenland Frankreich Spanien tatsächlicher Saldo struktureller Saldo -0,1-0,4-0,9-1,6-1,0-1,6-1,1-1,2-1,1-2,0-1,5-0,9-1,7-1,5-1,9-1,3-2,4-2,5-2,4-2,1-2,4-1,7-2,5-1,6-2,7-2,2-2,8-2,3-3,1 0,0-3,4-2,4-3,9-3,1 1,0 1,4 0,2 0,4 0,0 0,4 Quelle: Frühjahrsprognose 2016 der Europäischen Kommission (Mai 2016), Euro-19-Aggregat: eigene Berechnung. 22

23 Bruttoinvestitionen des Staates 2015 und 2016 (in % des BIP) Euroraum Nicht-Euroraum in % des BIP in % des BIP Slowakei Estland Slowenien Malta Lettland Finnland Luxemburg Griechenland Litauen Niederlande Frankreich Österreich Euro-19 Spanien Belgien Italien Deutschland Portugal Zypern Irland 5,3 5,2 5,1 3, ,3 4,6 2,9 4,5 3,7 4,0 4,1 3,8 4,2 3,8 3,9 3,6 3,5 3,5 3,4 3,4 3,4 3,0 3,0 2,7 2,7 2,5 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,2 2,2 2,2 1,9 1,9 1,8 1,8 1,8 Ungarn Bulgarien Tschechien Rumänien Polen Schweden Dänemark EU-28 Kroatien Vereinigtes Königreich 5,5 5,1 5,2 5,1 4,4 4,3 4,3 4,4 3,8 3,8 3,8 3, ,9 2,8 2,8 3,1 2,7 2,6 Quelle: Frühjahrsprognose 2016 der Europäischen Kommission (Mai 2016). 23