Die Perzeption von Performance Management in

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1 Die Perzeption von Performance Management in der deutschen Ministerialverwaltung Ergebnisse einer Führungskräftebefragung in der deutschen Bundes- und Landesverwaltung Gerhard Hammerschmid Vortrag auf der Tagung der Wissenschaftlichen Kommission ÖBWL, 7. Oktober 2011, Hamburg

2 Agenda 1. Fokus der Untersuchung 2. Performance Management in der deutschen Staatsverwaltung 3. Daten und Methode 4. Ergebnisse Perzeption von PM und PM Instrumenten Einflussfaktoren auf die Perzeption von PM 5. Fazit und Ausblick 1

3 1. Fokus der Untersuchung Internationale Performance Management Welle Im Rahmen der NPM Bewegung Vielfältige Bedeutungen und Instrumente Zunehmend Fokus empirischer Untersuchungen Hürden der Implementation Wirkungen Nutzung der Performance Informationen Empirielücke für Deutschland Größtes EU Land Ausgeprägte weberianische Verwaltungskultur Nachzügler in Bezug auf PM Manfred Isabella Proeller G. Hammerschmid Röber Christoph Reichard René Geißler Führungskräftebefragung in der deutschen Staatsverwaltung Länderstudie der Reforminitiativen Explorativer Ansatz Perzeption von PM und spezifischer Instrumente Einflussfaktoren auf die Perzeption 2

4 2. PM in der deutschen Staatsverwaltung Deutschland mit bürokratischer, legalistischer öffentlicher Verwaltung (Rechtsstaat) Tradition von Elitenstudien der Bürokratie in den 70er und 80er Jahren (Derlien, Manytz): hohe Stabilität von Rollenverständnis und Werten der Spitzenbeamten Steigender Einfluss von Managementideen seit 1990 beginnend in der Kommunalverwaltung (NSM Euphorie) NSM übertragen auf Staatsverwaltungen, Schwerpunkt auf einzelnen Instrumenten (v.a. Produkte, KLR, Kennzahlen, Controlling, Zielvereinbarungen) Heterogene Entwicklungen, unterschiedliche Reformpfade (5 PM-aktive Länder) Vorliegende Evaluationen von einzelnen Projekten sind skeptisch Bundesverwaltung als Nachzügler mit bescheidenem Reformanspruch in Bezug auf PM Erste umfassende empirische Studien der Kommunalverwaltungen (mittlerer Erfolg von PM) Mangel an aktueller Forschung für Bundes- und Landesverwaltungen: Die vorhandene Forschung erlaubt lediglich Spekulationen über einen potentiellen managerialistischen Wandel der Spitzenbeamte (Derlien 2003) auffällig, dass es an einer empirischen Aufarbeitung der Erfahrungen mit Performance Management mangelt (Proeller/Siegel 2009) Wir wird PM von Führungskräften in der deutschen Staatsverwaltung eingeschätzt/wahrgenommen? Welche Faktoren beeinflussen diese Perzeption? 3

5 3. Daten und Methode Befragungsdesign Führungskräfte in Bundes- und Landesverwaltung Fokussiert auf Führungskräfte wegen Erfahrungen und Einfluss auf zukünftige politische Entscheidungen Fokus auf individuellen id Einschätzungen und Erfahrungen Vollerhebung aller Abteilungsleitungen aller Bundes- und Landesministerien (n=860) Zusätzliche Auswahl von 90 Oberbehörden (5 pro Land, 10 für Bund) Online- und Papierversion des Fragebogens Interne Weiterleitung an tiefere Führungsebenen erbeten Themen: Arbeitsumfeld, NPM Reformen, Führung, Führungskräfteentwicklung Rücklauf: n=352 aus allen Gebietskörperschaften (24,8% Rücklaufquote bei Abteilungsleitungen v.a. Länderebene) 4

6 3. Daten und Methode Abhängige Variable: PM-Orientierung Additive Variable aus der durchschnittlichen Bewertung von 11 PM Instrumenten (6 digit Likert scale) Mittelwert 3,857 Schiefe -,137 Cronbach Alpha 0,875 Standardabweichung,9264 Kurtosis -,368 Mittelwert Standardabweichung N Fokus auf einzelnen Instrumenten, Qualitätsmanagement Controlling die üblicherweise PM unterstützen Zielsysteme / Kontrakte 4,13 1, Viele Jahre diskutiert und Benchmarking verschiedentlich eingeführt Kundenbefragungen Performance budgeting Hoher Bekanntheitsgrad Reporting Ausgewogene und vorsichtig Leistungsziele / Messung positive Einschätzung Leistungsorientierte Variationen zw. Instrumenten Bezahlung Produktsteuerung KLR Frage: Wie schätzen Sie den konkreten Nutzen folgender Instrumente/Ansätze in der öffentlichen Verwaltung ein? (1 = sehr gering; 6 = sehr hoch) 5

7 3. Daten und Methode Cluster unabhängiger Variablen Organisational sozio-demographisch Bundesebene (1 = ja; 0 = nein) Ministerium (1 = ja; 0 = nein) Top Level (1 = ja; 0 = nein) Einheit > 50 Mitarbeiter (1 = ja; 0 = nein) Angenommene Einflussrichtung negativ negativ positiv positiv positiv Jurist (1 = ja; 0 = nein) negativ Privatwirtschaftserfahrung > 5 Jahre (1 = ja; 0 = nein) positiv Dienstzeit öv > 10 Jahre (1 = ja; 0 = nein) negativ Erfahrungen/ Einschätzungen PM Veränderungsdynamik (1 to 6) Reformnotwendigkeit (1 to 6) Externer Druck (1 to 6) Offenheit gg. Mgt.beratern (1 to 6) positiv positiv positiv positiv 6

8 4. Ergebnisse Einflussfaktoren auf die PM Orientierung der Führungskräfte Vermutete Beeinflussung Modell 1 Modell 2 Modell 3 Modell 4 Bund - -0,16-0,043 Ministerium - -0,159** -0,065 Top Level + 0,011-0,044 Einheit > 50 Mitarbeiter + 0,153** 0,144** Jurist - -0,123** -0,074 Privatwirtschaftserfahrung > 5 Jahre + 0,043-0,048 Dienstzeit öv > 10 Jahre - 0,185** 0,139** PM Veränderungsdynamik + 0,311*** 0,283*** Reformnotwendigkeit + 0,234*** 0,216*** Externer Druck + 0,183*** 0,198*** Offenheit ggü. Managementberatern + 0,101* 0,120** Korrigiertes R Quadrat 0,039 0,036 0,242 0,283 * p.1; ** p.05; *** p.001 (zweiseitig) Abhängige Varible: PM Orientierung Überraschend geringe Relevanz organisationaler und sozio-demografischer Variablen Veränderungsdynamik mit signifikant positivem Einfluss auf PM Orientierung 7

9 4. Ergebnisse Einflussfaktoren auf einzelne PM Instrumente Berichtswesezielsteuerunmarking Leistungs- Produkt- KLR Bench- Bund -,045 -,107* -,010 -,112 -,010 Ministeriumi i -,128* -,113 -,050 -,051*,078 Top Level -,026,012 -,085,044,002 Einheit > 50 Mitarbeiter,146**,108,169**,128*,138** Jurist,003 -,018 -,071 -,011,017 Privatwirtschaftserfahrung > 5 Jahre -,033 -,074,043 -,032,069 Dienstzeit öv > 10 Jahre,186**,106*,101,052,109 PM Veränderungsdynamik,228***,249***,275,312*,138** Reformnotwendigkeit,056,165**,121,106,132* Externer Druck,190**,025,141 -,021,132** Offenheit ggü. Managementberatern,103*,188**,136,156*,131* Korrigiertes R Quadrat 0,196 0,190 0,201 0,166 0,092 * p.1; ** p.05; *** p.001 (zweiseitig) Breiteres Spektrum signifikanter Faktoren im Vergleich zu PM Orientierung Diesbezüglich auffällige Variationen zwischen den PM Instrumenten 8

10 4. Ergebnisse PM im Vergleich zu anderen Reformkonzepten Mittelwert Generell kritische Beurteilung der Personal-/Führungskräfteentwicklung meisten Reformkonzepte 4,94 Kunden-/Bürgerorientierung 4,66 Klar positive Einschätzung von PE und Koordination/Ressortabstimmung 4,05 Kunden/Bürgerorientierung Haushaltsrechtsreform 4,08 E-government 3,99 Betriebswirt. Steuerung / Aufgabenkritik 399 3,99 Management im Mittelfeld Betriebswirt. Steuerung / 3,75 Managementkonzepte Ähnlich ausgewogenen, vorsichtig Reform des Dienstrechts 3,65 positive Beurteilung Bürokratieabbau 3, % (sehr) hoch vs. 20.1% (sehr) niedrig Föderalismusreform 3,59 Shared-Service Center 3,41 Dezentralisierung/Ausgliederung 3,15 Personalabbau 2,49 Auslagerungen in den privaten 2,45 Sektor Frage: Wie schätzen Sie den Nutzen verschiedener Ansätze der Verwaltungsreform im Hinblick auf eine verbesserte Verwaltungsführung ein? (1 = sehr gering; 6 = sehr hoch) 9

11 4. Ergebnisse Ergebnisse anderer Bereiche des Fragebogens: Zunehmende Verbreitung einer Managementlogik bei weiterhin dominierendem traditionellen Bürokratiemodell Führung und Personal als oberste Priorität der Verwaltungsmodernisierung erachtet Notwendige Abkehr vom Fokus auf Reformansätzen/-instrumenten in Richtung begleitende Führungskräfte- und Personalentwicklung Generell besitzen die Führungskräfte ein modernes Selbstbild hinsichtlich Rolle, Aufgaben und Führungsauffassungen; allerdings stark innenorientiert und geringe Resonanz eines Governance -Verständnisses Frage des adäquaten Rollenverständnisses als Führungskraft an der Schnittstelle von Politik und Verwaltung weiterhin von hoher Aktualität Führungskräfteentwicklung: als besonders wichtig erachtet aber noch mit erheblichen Verbesserungspotential Dienstrecht und Personalentwicklung als zentrale Ansatzpunkte für die Zukunft Sehr geringe Nutzung von Universitäten und ausländischen Verwaltungen als Lernquellen zur Verbesserung der Verwaltungsführung 10

12 5. Fazit Variierende, insgesamt leicht positive Perzeption der PM Instrumente Relativ homogene Perzeption (geringe Relevanz organisationaler und sozio-demografischer Faktoren) Starker Einfluss von Umsetzungsdynamik, genereller Reformorientierung und externen Drucks Beachtliche Variation der Einflussfaktoren -> differenzierte Betrachtung der Instrumente PM von steigender Relevanz auch in der deutschen Staatsverwaltung -> Neo weberianischer Staat? Methodische Einschränkungen der Untersuchung (z.b. Bias in Rücklaufquote, keine Verknüpfung zu tatsächlichen Reformen in Behörden, subjektive Wahrnehmungen) Methodische Verbesserungen (statistische Fehler, Faktoranalyse) Bedarf an Vertiefung der Hypothesen und theoretischer Fundierung 11

13 Gerhard Hammerschmid Professor of Financial and Public Management Hertie School of Governance, Berlin Vortrag auf der Tagung der Wissenschaftlichen Kommission ÖBWL, 7. Oktober 2011, Hamburg Public Sector of the Future 12

14 Anhang: Bivariate Korrelationen *** p<.001; ** p<.05; * p<.10 All tests are two-tailed. 13

15 4. Ergebnisse Faktoranalyse der Managementinstrumente Komponenten Leitbild,024,689,082,139 strategische Planung,259,675,123,209 Zielsystem / Kontrakte,249,722,310,052 Controlling,522,610,112 -,008 kaufmännisches Rechnungswesen,734,249,104 -,057 Berichtswesen,588,230,375,047 Produktsteuerung,732,269,203,107 KLR,860,135,075,030 Leistungskennzahlen / Leistungsmessung,790,068,139,167 Benchmarking,560 -,018,204,248 Leistungsorientierte Budgetierung,429,027,680 -,006 Qualitätsmanagement,315,304,568,257 Kundenbefragungen,091,236,624,232 Leistungsprämien,091,087,816,079 Projektmanagement,184,187,354,418 Mitarbeitergespräche -,035,318,144,726 Personalentwicklung -,007,236,194,765 Job Rotation,270 -,190 -,020,731 Extraktionsmehode: Hauptkomponentenanalyse Rotationsmethode: Varimax mit Kaiser Normalisierung Gesamt % der Varianz Kumulierte % 1 6,358 35,322 35, ,969 10,937 46, ,347 7,483 53, ,188 6,599 60,341 14

16 4. Ergebnisse Faktoranalyse von Ansätzen der Verwaltungsreform Komponente Aufgabenverteilung/Förderalismusreform -,071,005,114,787,070 Bürokratieabbau,194,198,180,755,115 Horizontale Ressortkoordination,478,215 -,116,484,134 Reform des Dienstrechts,064,028,041,159,847 Reform des Haushaltsrechts,171,192,097,048,807 E-Government,068,787,026 -,008,184 Aufgabenkritik,196,696,002,292 -,040 Shared-Service-Center,122,629,356,096,132 Ausgliederung in selbständige Verwaltungseinheiten,183,355,672 -,135,084 Auslagerungen in den privaten Sektor -,065,144,798,134,135 Personalabbau,002 -,172,633,236 -,068 betriebswirtschaftliche Steuerung,285,325,391,001,316 Gesamt % der Varianz Kumulierte % 1 4,038 26,922 26, ,659 11,058 37, ,338 8,918 46, ,176 7,840 54, ,110 7,397 62,135 Personal- und Führungskräfteentwicklung,634,322 -,032,021,062 Kunden - / Bürgerorientierung,868,060,035,062,048 Bürgerschaftliche Partizipation,740,012,151,046,144 Extraktionsmehode: Hauptkomponentenanalyse Rotationsmethode: Varimax mit Kaiser Normalisierung 15