Hinweise zum Umgang mit elektronischen Signaturen

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1 Hinweise zum Umgang mit elektronischen Signaturen

2 Inhalt 1 Zweck und Einordnung 3 2 Arten und Bedeutung der elektronischen Signatur Grundsatz Einfache elektronische Signatur Fortgeschrittene elektronische Signatur Qualifizierte elektronische Signatur Rechtliche Bedeutung der qualifizierten elektronischen Signatur 5 3 Organisatorische Aspekte 7 4 Signaturerzeugung und -prüfung Signaturerzeugung Grundsatz Einzel- und Massensignatur Signaturprüfung Signaturerhalt 9 5 Anwendungsgebiete der qualifizierten elektronischen Signatur bei der Nutzung von DMS/VBS Elektronischer Posteingang Elektronischer Postausgang 11 2

3 1 Zweck und Einordnung Das Dokument richtet sich an Stellen und Organisationseinheiten, die sich mit dem Thema der elektronischen Signatur bei der Einführung und dem Betrieb von DMS/VBS befassen. Der Schwerpunkt wird auf die für die Berliner Verwaltung relevante Signaturart (qualifizierte elektronische Signatur) gelegt. 3

4 2 Arten und Bedeutung der elektronischen Signatur 2.1 Grundsatz Bei Papierdokumenten wird die Echtheit (Authentizität) durch eine Unterschrift gewährleistet. Die Unverfälschtheit wird durch optische Kontrolle des Dokumentes geprüft. Die Echtheit und Unverfälschtheit lassen sich bei elektronischen Dokumenten durch elektronische Signaturen gewährleisten. Dies hat jedoch (wie auch bei Papierdokumenten) nicht zur Folge, dass alle Dokumente, die in ein DMS/VBS übernommen oder direkt aus diesem heraus erzeugt werden, auch elektronisch signiert werden müssen. Nur Dokumente, die eine durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform ersetzen sollen, sind zu signieren. Weitere Regelungen zur Dokumentensignatur stehen in der Verantwortung der einsetzenden Behörde. Bereits ein DMS/VBS sichert die Integrität der Dokumente, indem innerhalb des Systems Veränderungen angezeigt und dokumentiert werden. Dokumente, die einem solchen System entnommen werden, gelten als vertrauenswürdig und sind in der Vergangenheit in einem Gerichtsverfahren bisher noch nie angezweifelt worden. Die rechtlichen Rahmenbedingungen zur Nutzung elektronischer Signaturen regeln das Gesetz über Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen (SigG) vom 16. Mai 2001 sowie die Signaturverordnung (SigV) vom 16. November Es werden gemäß 2 SigG folgende Signaturarten unterschieden: Einfache elektronische Signatur Bei der einfachen elektronischen Signatur handelt es sich um eine Absender- oder Urheberangabe, die in schriftlicher Form einem Dokument oder einer hinzugefügt wird Fortgeschrittene elektronische Signatur Eine fortgeschrittene elektronische Signatur basiert auf einem Zertifikat, welches jedoch nicht von einem bei der Bundesnetzagentur angezeigten oder akkreditierten Trustcenter ausgestellt ist. Die fortgeschrittene elektronische Signatur ist derzeit für die Verwaltungstätigkeiten nicht relevant Qualifizierte elektronische Signatur Eine qualifizierte elektronische Signatur basiert auf einem Zertifikat, welches von einem bei der Bundesnetzagentur angezeigten (ohne Anbieterakkreditierung) oder akkreditierten (mit Anbieterakkreditierung) Trustcenter ausgestellt ist. 4

5 2.2 Rechtliche Bedeutung der qualifizierten elektronischen Signatur Einzig mit der qualifizierten elektronischen Signatur kann gemäß 2 Nr. 3 SigG eine durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform ersetzt werden. Anbieter von qualifizierten elektronischen Signaturen können sich zudem hinsichtlich der Sicherheit ihres Rechenzentrums durch die Bundesnetzagentur bewerten und akkreditieren lassen. Damit entsteht in der Praxis eine vierte Form der elektronischen Signatur, die qualifizierte elektronische Signatur mit Anbieterakkreditierung. In einer gerichtlichen Auseinandersetzung kann ein qualifiziert elektronisch signiertes Dokument als Beweis mit besonderer Beweiskraft ( 371a ZPO) herangezogen werden. Die Beweiseignung elektronisch signierter Dokumente kann jedoch im Gegensatz zu Papierdokumenten mit der Zeit abnehmen. Dies liegt daran, dass die kryptographischen Algorithmen und Schlüssel im Laufe der Zeit ihre Sicherheitseignung verlieren können. Auch kann nicht gewährleistet werden, dass die für die Überprüfung notwendigen Verzeichnisdienste für 30 Jahre und länger verfügbar sind. In der Folge kann der Fall auftreten, dass nicht mehr geprüft werden kann, ob das Dokument von einem Berechtigten unterschrieben oder ggf. verändert wurde. Nur der Einsatz einer qualifizierten Signatur mit Anbieterakkreditierung schützt - aufgrund erweiterter organisatorischer und technischer Rahmenbedingungen - vor einem möglichen Verlust der Beweiseignung eines qualifiziert signierten Dokuments. Daten mit einer qualifizierten elektronischen Signatur sind nach 6 Abs. 1 Satz 2 des Signaturgesetzes neu zu signieren, wenn diese für längere Zeit in signierter Form benötigt werden, als die für ihre Erzeugung und Prüfung eingesetzten Algorithmen und zugehörigen Parameter als geeignet beurteilt sind ( 17 SigV). Die Prüfung, ob die Daten noch in signierter Form benötigt werden, obliegt der jeweiligen Behörde. Ziel der Signaturerneuerung ist es, die Integrität der mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehenen Daten auch dann noch feststellen zu können, wenn eine Signaturprüfung aufgrund mangelnder Sicherheitseignung der verwendeten Algorithmen nicht mehr geeignet ist, um die Integrität der signierten Daten zu belegen. Die Authentizität der Signatur muss dadurch gewährleistet werden, dass die für eine Signaturprüfung erforderlichen Prüfmittel jederzeit in geeigneter Form verfügbar sind. Die Übersignierung wird von einer Person durchgeführt, die für den Vorgang der Übersignierung aller in der jeweiligen Behörde angefallenen signierten Dokumenten zuständig ist. Die Person, die das Dokument ursprünglich signiert hat, muss daher nicht die Übersignierung vornehmen. Die die Übersignierung durchführende Person übernimmt keine inhaltliche Verantwortung für das jeweilige Dokument, sondern nur für den Vorgang der Übersignierung selbst. Für die Nutzung eines DMS/VBS ist insbesondere die qualifizierte elektronische Signatur relevant. Zur Nutzung des DMS/VBS für eine vollständige elektronische Akte und Vorgangsbearbeitung sowie zur Abbildung medienbruchfreier elektronischer Geschäftsprozesse, die auch die elektronische Kommunikation mit verwaltungsexternen Stellen und Personen umfassen, sind in den Behörden, die ein DMS/VBS einsetzen, die technischen und organisatorischen Rahmenbedingungen zur Erzeugung und Prüfung qualifizierter elektronischer Signaturen zu schaffen (vgl. Nummer 3). Um qualifizierte elektronische Signaturen nutzen zu können, ist Folgendes zu beachten: Qualifizierte elektronische Signaturen beruhen auf einem Zertifikat, mit dem der Signaturschlüssel (privater Schlüssel) ausschließlich einer natürlichen Person zugeordnet wird, und 5

6 einem öffentlichen Schlüssel. Der private Schlüssel dient der Signaturerzeugung, der öffentliche Schlüssel der Signaturprüfung. Das Zertifikat ermöglicht die Identifikation des Besitzers des Zertifikats. Bei der qualifizierten elektronischen Signatur muss beachtet werden, dass sie auf einem zum Zeitpunkt der Signaturerzeugung gültigen qualifizierten Zertifikat, das durch ein bei der Bundesnetzagentur angezeigtes Trustcenter ausgestellt wird, oder auf einem zum Zeitpunkt der Signaturerzeugung gültigen qualifizierten Zertifikat eines bei der Bundesnetzagentur akkreditieren Trustcenters beruht. In diesem Fall wird auch von einer dauerhaft überprüfbaren elektronischen Signatur gesprochen. Die Organisation der Beschaffung der Zertifikate erfolgt durch die die Signatur einsetzende Behörde. 6

7 3 Organisatorische Aspekte Die Beschaffung der Zertifikate für qualifizierte elektronische Signaturen erfolgt über ein bei der Bundesnetzagentur angezeigtes Trust Center. Soweit dauerhaft überprüfbare elektronische Signaturen benötigt werden, werden die Zertifikate bei einem bei der Bundesnetzagentur akkreditierten Trust Center beschafft. Zu beachten ist, dass bei einer qualifizierten elektronischen Signatur das Zertifikat immer nur auf eine natürliche Person ausgestellt werden kann. Besondere Eigenschaften einer natürlichen Person, z. B. Mitarbeiterin der Behörde XY werden in einem Attributszertifikat zugeordnet, das zusätzlich zum Signaturzertifikat hinterlegt werden muss, damit sichergestellt ist, dass die Signatur für die Behörde eingesetzt wird. Pro Mitarbeiterin bzw. pro Mitarbeiter, die bzw. der qualifizierte elektronische Signaturen anbringen soll, ist ein qualifiziertes Zertifikat vom Dienstleister auszustellen. Das Zertifikat umfasst zudem den Signaturschlüssel, der auf der Signaturkarte abgelegt ist. Darüber hinaus sind am Arbeitsplatz jeder signierenden Mitarbeiterin bzw. jedes signierenden Mitarbeiters ein Kartenleser für die Signaturkarte sowie die notwendige Software bereitzustellen. Um Probleme im Ablauf der Signierungen (z. B. abgelaufene oder nicht mehr zu verwendende Schlüssel) zu vermeiden, wird für die Behörde, die die qualifizierte elektronische Signatur einsetzt, empfohlen, Verantwortliche zur Organisation der Beschaffung, Verwaltung und Sperrung der Karten sowie zur Überwachung der Zertifikatsgültigkeit einzusetzen. Für den Einsatz qualifizierter elektronischer Signaturen entsteht ein erhöhter Aufwand in der Beschaffung, der Verwaltung und der Anwendung, der im Projektverlauf eingeplant werden muss. Zur Begrenzung des Aufwands für die Beschaffung und Verwaltung der Signaturkarten sollten in den Behörden verbindliche Regelungen für die Berechtigung zur Signaturverwendung getroffen werden, wie z. B. Regelungen, welche Mitarbeiterinnen bzw. welche Mitarbeiter elektronische Unterschriften anbringen dürfen (äquivalent der Unterschriftsregelung in der papierbasierten Vorgangsbearbeitung). 7

8 4 Signaturerzeugung und -prüfung 4.1 Signaturerzeugung Grundsatz Um qualifizierte elektronische Signaturen zu erzeugen, muss das in den Behörden eingesetzte DMS/VBS das Elektronische Gerichts- und Verwaltungspostfach (EGVP) oder die Virtuelle Poststelle (E-Government-Basiskomponente) oder Signatursoftware zur Erzeugung qualifizierter elektronischer Signaturen unterstützen. Für die Erzeugung qualifizierter elektronischer Signaturen ist zu beachten, dass qualifizierte elektronische Signaturen bei der Signaturerzeugung auf einem gültigen qualifizierten Zertifikat beruhen. Ist das Zertifikat, also die Gültigkeit des Signaturschlüssels, mit dem die Signatur angebracht wird, abgelaufen, ist die erzeugte Signatur ungültig Einzel- und Massensignatur Es sind folgende Arten der Signaturerstellung möglich: Einzelsignatur Erstellung jeder einzelnen Signatur durch die Signaturschlüssel-Inhaberin bzw. den Signaturschlüssel-Inhaber im Einzelverfahren Massensignatur Automatisierte Erzeugung einer Vielzahl elektronischer Signaturen durch die Signaturschlüssel-Inhaberin bzw. den Signaturschlüssel-Inhaber; die Durchführung des Prozesses erfolgt durch die Signaturschlüssel-Inhaberin bzw. den Signaturschlüssel- Inhaber. Beide Möglichkeiten der Signaturerstellung sind bei Einsatz eines DMS/VBS nutzbar. 8

9 4.2 Signaturprüfung Um qualifizierte elektronische Signaturen zu prüfen, muss das in den Behörden eingesetzte DMS/VBS das Elektronische Gerichts- und Verwaltungspostfach (EGVP) oder die Virtuelle Poststelle (E-Government-Basiskomponente) oder Signatursoftware zur Prüfung qualifizierter elektronischer Signaturen unterstützen. Daneben ist zu beachten: Das zur Signaturprüfung notwendige Zertifikat wird durch das ausstellende Trustcenter in einem Verzeichnisdienst für die Signaturprüfsoftware abrufbar bereitgestellt. Eine Vorhaltung durch den Infrastrukturdienstleister oder ein Austausch zwischen den Behörden ist nicht notwendig. In der zwischenbehördlichen Kommunikation sowie der Kommunikation mit Gerichten sollte die Versendung signierter Dateien und in der Folge auch die Signaturprüfung bei der Empfängerin bzw. beim Empfänger unter Verwendung des EGVP erfolgen. In der Kommunikation mit Bürgerinnen und Bürgern, Unternehmen, Behörden und Gerichten, die kein EGVP einsetzen, wird die Signaturprüfung in einer eigenen Funktion im DMS/VBS vorgenommen. 4.3 Signaturerhalt Die Behörden, die qualifizierte elektronische Signaturen einsetzen, sollten Maßnahmen zu deren Erhaltung für die gesamte Dauer der Bearbeitung sowie für die Dauer der geltenden Aufbewahrungsfristen treffen. Dabei ist insbesondere die periodische Übersignierung qualifiziert elektronisch signierter Dokumente durch die Behörden sicherzustellen. Zur Erhaltung der Beweiskraft der elektronisch signierten Dokumente ist deren Aufbewahrung in signierter Form erforderlich. Die zuständige Behörde muss die Integrität (d.h. die Garantie, dass die Dokumente nachträglich nicht verändert wurden) der betreffenden Dokumente für die gesamte Aufbewahrungsfrist gewährleisten. Während der gesamten Aufbewahrung der Akten und Vorgänge in der Behörde also vom Zeitpunkt des Posteingangs bis zur Aussonderung muss insbesondere eine Prüfung der Authentizität und der Integrität der Daten möglich sein. Um dies zu ermöglichen, ist die Speicherung und Aufbewahrung sowohl des signierten Dokumentes als auch der Signatur in unveränderter Form notwendig. Entsprechend 17 SigV müssen digitale Dokumente erneut elektronisch signiert werden, sobald die verwendeten Signatur- und Verschlüsselungsmechanismen ihre Sicherheitseignung verlieren und diese Dokumente für längere Zeit in signierter Form benötigt werden (diese Prüfung obliegt der jeweiligen Behörde). Der Ablauf der Sicherheitseignung wird durch die Bundesnetzagentur jährlich im Bundesanzeiger veröffentlicht. Für die erneute Signierung 9

10 sind sicherheitsgeeignete Algorithmen zu verwenden. Dabei ist zu beachten, dass für diese Übersignierung die gleiche Sicherheitsstufe verwendet wird, wie bei der ursprünglichen Signierung. Die Verwendung einer höheren Sicherheitsstufe für die Übersignierung ist zulässig, jedoch müssen zukünftige Übersignierungen dann mit dieser höheren Sicherheitsstufe durchgeführt werden. Das übersignierte Dokument ist dann unter Beachtung der o. g. Hinweise an Stelle des signierten Dokumentes in unveränderter Form aufzubewahren. Bei einer Speicherung in einem externen System ist der Verweis darauf im DMS/VBS zu aktualisieren und auf das übersignierte Dokument zu setzen. Diese Fälle sowie eine lange Aufbewahrung eines signierten Dokumentes können es erforderlich machen, dass das Dokument mehrmals übersigniert werden muss. Dabei ist zu beachten, dass neben dem eigentlichen Dokument die Ursprungssignatur und die Signaturen aller hervorgehenden Übersignierungen einbezogen werden. Für den Fall der getrennten Speicherung von Nutzdaten und Signaturdateien ist hier besondere Achtsamkeit geboten. Die Übersignierung wird von einer für den Vorgang der Übersignierung verantwortliche Person und nicht durch die Person, die das Dokument ursprünglich signiert hat, durchgeführt. Es wird empfohlen, für die Übersignierung ein Verfahren nach der Richtlinie TR (Beweiswerterhaltung kryptographisch signierter Dokumente) des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI)- durchzuführen. In dieser Richtlinie stellt das BSI einen Leitfaden zur Verfügung, der beschreibt, wie elektronisch signierte Daten und Dokumente über lange Zeiträume bis zum Ende der Aufbewahrungsfristen im Sinne eines rechtswirksamen Beweiswerterhalts vertrauenswürdig gespeichert werden können. 10

11 5 Anwendungsgebiete der qualifizierten elektronischen Signatur bei der Nutzung von DMS/VBS Erfüllung des Schriftformerfordernisses (eigenhändige Unterschrift) Ausschließlich mit der Verwendung der qualifizierten elektronischen Signatur kann eine eigenhändige Unterschrift elektronisch erzeugt werden. Bestehende Schriftformerfordernisse können in elektronischen Dokumenten nur mit der von einem akkreditierten Trustcenter ausgestellten qualifizierten elektronischen Signatur erfüllt werden. 5.1 Elektronischer Posteingang Liegt ein Schriftformerfordernis vor, so muss der Posteingang mindestens eine gültige qualifizierte elektronische Signatur tragen. Durch die Eingangsempfängerin bzw. den Eingangsempfänger ist vor der Übernahme in das DMS/VBS eine Prüfung der vorliegenden qualifizierten elektronischen Signatur auf Gültigkeit durchzuführen. Liegt keine gültige qualifizierte elektronische Signatur vor, so ist die Absenderin bzw. der Absender hierüber zu informieren und um erneute Zusendung mit gültiger qualifizierter elektronischer Signatur oder Zusendung der Unterlagen in Papierform zu bitten. 5.2 Elektronischer Postausgang Liegt ein Schriftformerfordernis vor, so muss das zu versendende Schriftstück durch die unterschriftsberechtigte Mitarbeiterin bzw. den unterschriftsberechtigten Mitarbeiter qualifiziert signiert werden. 11