Kriterien und praktische Durchführung der Kontrolle der Wassergebühren nach den Vorschriften der Kommunalen Abgabengesetze der Länder

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1 Institut für Energie- und Regulierungsrecht Berlin Workshop zum Wasserrecht 17. April 2015 in Berlin Kriterien und praktische Durchführung der Kontrolle der Wassergebühren nach den Vorschriften der Kommunalen Abgabengesetze der Länder Univ.-Prof. Dr. Christoph Brüning Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaften Christian-Albrechts-Universität zu Kiel

2 Ausgangslage Magisches Vieleck der mit der Wasserversorgung verfolgten Ziele, u.a. Nachhaltigkeit Zuverlässigkeit Hygiene Wirtschaftlichkeit Entstehung natürlicher Monopole aufgrund technischer Besonderheiten der Wasserwirtschaft sowie natürlich gegebenen Wasservorkommen Existenz von öffentlich-rechtlichen Verwaltungsträgern und privatwirtschaftlichen Unternehmen in der Wasserwirtschaft Kernproblem: divergierende Entgelte infolge unterschiedlicher Kalkulationsmaßstäbe ohne substanzielle Leistungsunterschiede

3 Agenda Divergierende Entgeltregime Kosten im Benutzungsgebührenrecht Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Fazit

4 I. Divergierende Entgeltregime Kartellrechtliche Kontrollmaßstäbe 31b Abs. 3 GWB als Rechtsgrundlage der besonderen Missbrauchsaufsicht der Kartellbehörden Vergleichsmarktkonzept ( 31 Abs. 4 Nr. 2 GWB) als prägendes Element besonderer Missbrauchsaufsicht Forderung von ungünstigeren Preisen oder Geschäftsbedingungen als gleichartige Wasserversorgungsunternehmen ist Marktmissbrauch Ggf. Rechtfertigung strukturell bedingter Mehrkosten Konzept der Kostenkotrolle ( 31 Abs. 4 Nr. 3 GWB) nach 8. GWB-Novelle Zugriff auf betriebliche Kostenkalkulation Maßgeblich sind Kosten rationeller Betriebsführung

5 I. Divergierende Entgeltregime Organisatorische Grundentscheidung Konkretisierung der Maßstäbe mit den Mitteln des Kartellrechts oder Anknüpfung an das Kommunalabgabenrecht? Gründe für die Referenzialität des KAG: Wasserversorgung ist Aufgabe der Daseinsvorsoge, vgl. 50 Abs. 1 WHG. Wasserversorgung ist kommunale Selbstverwaltungsangelegenheit. Wahl des Organisationsmodells und der Handlungsform bildet Systementscheidung der Gemeinde. Nebeneinander öffentlicher und privater Benutzungsverhältnisse Unzulässigkeit von Übersprunghandlungen, insbesondere der Kartellaufsicht auf öffentlich-rechtliche Abgaben, vgl. 130 Abs. 1 S. 2 GWB

6 II. Kosten im Benutzungsgebührenrecht Kostendeckungsprinzip Kostendeckungsprinzip bezieht sich auf das gesamte Gebührenaufkommen (vgl. 6 Abs. 1 S. 3 KAG NW) Gegenüberstellung sämtlicher Gebühren für eine bestimmte Art von Leistungen und den Kosten dieser Leistungen Keine Maßgaben für individuelle Gebührenveranlagung und Zulässigkeit von Kostensätzen Fragmentarische gesetzliche Bestimmungen zu ansatzfähigen Kosten Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen sowie Abschreibungen und eine angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals (vgl. 6 Abs. 2 S. 4 u. 5 KAG NW) Im Übrigen Geltung betriebswirtschaftlicher Grundsätze (vgl. 6 Abs. 2 S. 1 KAG NRW) Danach sog. wertmäßiger Kostenbegriff: Wertverzehr an Gütern und Dienstleistungen an, welcher durch die Leistungserbringung in einer Periode bedingt ist

7 II. Kosten im Benutzungsgebührenrecht Betriebsbedingtheit der Kosten Betriebsbedingt: durch die Leistungserstellung verursacht Nicht ansatzfähig sind Kosten, die bloß bei Gelegenheit des Betriebs anfallen und keinen Bezug zur Leistungserstellung haben Kostenwirksamkeit von Güterverzehr nur bei kausalem Zusammenhang mit den Sachzielen des Unternehmens Keine Betriebsbedingtheit bei zufälligen oder nicht leistungsorientierten Wertverzehr

8 II. Kosten im Benutzungsgebührenrecht Erforderlichkeit der Kosten Nicht alle betriebsbedingten, d. h. durch die Leistungserstellung verursachten, sondern nur die für die Aufgabenerfüllung erforderlichen Kosten Nicht berücksichtigungsfähig sind überflüssige und/oder übermäßige Kosten. Einrichtungsbezogen und kostenbezogen Zeitliche Komponente: Periodengerechtigkeit der Kosten Berücksichtigungsfähig sind nur diejenigen Kosten, die für die Leistungserstellung in einer Rechnungsperiode entstehen.

9 III. Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Beitrag des Vergaberechts Bezugspunkt: Fremdkosten Vermeidung von Ineffizienz durch funktionsfähigen Wettbewerb Beschaffung über Wettbewerbspreis als vermeintlich wirtschaftlicher Weg Kommunalabgabenrecht schweigt zur Vergabepflichtigkeit, insoweit Rückgriff auf Unionsrecht, nationales Vergaberecht und Haushaltsrecht Zuschlag an das wirtschaftlichste Angebot nach ordnungsgemäßem Vergabeverfahren bedingt Gebührenfähigkeit des Fremdleistungsentgelts

10 III. Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Beitrag des Preisrechts Ohne Vergabeverfahren ist die Erforderlichkeit des Fremdentgelts anhand des Öffentlichen Preisrechts (Verordnung PR Nr. 30/53) zu bestimmen. Vorrang des Markt- oder Wettbewerbspreises Entgelte für Fremdleistungen, die den nach Leitsätzen für die Preisermittlung (LSP) ermittelten Preisen entsprechen, sind regelmäßig ansatzfähige Kosten. Fremdentgelte dürfen nach LSP ermittelte Höchstpreise nicht überschreiten.

11 III. Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Beitrag von Regiekostenvergleichen Rückgriff auf Vergleich der Kosten eines Regiebetriebs mit der entgeltlichen Zuhilfenahme privater Erfüllungsgehilfen Nicht erforderlich sind die Kosten ganz oder zumindest in der Höhe, in der sie die Kosten eines Regiebetriebs übersteigen Umgekehrt: Keine (Re-)Kommunalisierung bei vergleichsweise kostenungünstiger Wasserversorgung durch die Gemeinde

12 III. Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Beitrag von Kostenkennzahlenvergleichen Vergleichsbetrachtung auf kongruente Erscheinungsformen andernorts Ansatz des Benchmarking (freiwillige Leistungsvergleiche in der Wasserwirtschaft) Schwierigkeit unterschiedlicher Rahmenbedingungen, Produktionsverhältnisse und Produktdefinitionen Gebührenrecht zieht Quervergleich einzelner Kostenarten Grenzen: Maßgeblichkeit des Gebührensatzes als Ergebnis Fehlertoleranz Aber: Benchmarks überschreitende Kostenpositionen indizieren eine nähere Betrachtung.

13 III. Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Beitrag energiewirtschaftlicher Preisregulierung Vermeintliche oder tatsächliche Ähnlichkeit des Infrastrukturelements Wasser mit anderen Sektoren wie Strom und Gas Berücksichtigung der Regulierungsvorgaben der 4 ff. StromNEV und 4 ff. GasNEV Aber: Besonderheiten der Wasserversorgung Keine Trennung von Netz und Vertrieb und damit auch kein Wettbewerb um Abnehmer anders in den Bereichen von Strom und Gas. Kalkulation und Regulierung von energiewirtschaftlichen Netznutzungsentgelten dienen anderen Zwecken als Kalkulation und Aufsicht von all inclusive - Endkundenentgelten in der Wasserversorgung. Mangels Entflechtung Erzeugungskosten nicht losgelöst von den Netzkosten zu betrachten.

14 IV. Fazit Problem der Erfassung der Selbstkosten auch in der kartellbehördliche Preismissbrauchskontrolle Harmonisierung der verschiedenen Regime durch Zuhilfenahme von regimefremden Methoden der Kostenermittlung und Kostenveranlagung Wertungen des Benutzungsgebührenrechts und des Öffentlichen Preisrechts können für eine kostenorientierte Preismissbrauchskontrolle herangezogen werden. Grundsatz der Erforderlichkeit der Kosten ist offen für eine Anreicherung durch gebührenrechtsfremde Maßstäbe.

15 Vielen Dank für die Aufmerksamkeit! Noch Fragen? Telefon: 0431/