Die Genehmigung der Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen - eine Fallstudie

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1 Die Genehmigung der Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen - eine Fallstudie von Andreas Fisahn I. Allgemeine Angaben II. Fallstudie 1. Charakteristika des Freisetzungsversuches 2. Das Verfahren a) Gesetzliche Regelungen b) Aus der Praxis des Verfahrens 3. Die Risikobewertung des Genehmigungsbescheides a) Bewertungsrahmen b) Schritte der Risikoprüfung (1) Prüfung der Eigenschaften der GVO (2) Positionseffekte (3) Prüfung möglicher Ausbreitungspfade - am Beispiel der Übertragung durch Pollenflug a) Möglichkeit der Übertragung durch Pollenflug b) Wahrscheinlichkeit der Verbreitung c) Eintrittswahrscheinlichkeit nach Schutzmaßnahmen d) Normative Bewertung 4. Analyse der Prüfungsschritte des Genehmigungsbescheides a) Vorgeschlagene Prüfungspunkte b) Praxis der Risikobewertung - Einordnung einiger Prüfungspunkte (1) Entbehrlichkeit der Risiko-Nutzen-Analyse

2 (2) Bedeutung der Wahrscheinlichkeitsprüfung (3) Der Status einiger Argumentationstopoi (a) Toxizität und Pathogenität (b) "Natürlichkeit" der Wirkungen (c) Mangelnder Selektionsvorteil (d) Prüfungsschritte der Praxis 5. Zum Schadensbegriff a) Schaden und Eigenschaften der GVO b) Vergleich mit natürlichen Prozessen c) Selektionsvorteil und Nicht-Wissen d) Selektionsvorteil und Schäden für das Ökosystem e) Naturbezogene und gesellschaftliche Folgen 6. Gewissheit und Wahrscheinlichkeit 7. Behandlung der Einwendungen 8. Resümee a) Annäherung an einen normativen Begriff des Schadens für das Ökosystem b) Notwendigkeit eines erweiterten Prüfungschemas I. Allgemeine Angaben In der Bundesrepublik wurden bisher [1] 42 Genehmigungsbescheide für die Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen erteilt. Freigesetzt wurden in zwanzig Fällen (Winter-)Raps, in vierzehn Mais, in zehn Fällen Zuckerrüben, acht Kartoffeln, drei Petunien, je einmal Tabak und Aspe und eine Genehmigung wurde für die Freisetzung veränderter Mikroorganismen, nämlich von Rhizobien, erteilt. Die Abweichung der Anzahl der Freisetzungen von derjenigen der Genehmigungsbescheide ist darauf zurückzuführen, daß einige Bescheide eine Genehmigung für kombinierte Freisetzungen, meist Raps und Mais beinhalteten. Alle Freisetzungen, die bisher beantragt wurden, sind auch genehmigt und durchgeführt worden, d.h. es gab kein grundsätzliches Verbot der Freisetzung aufgrund gerichtlicher Entscheidungen. Zwölf Anträge auf Freisetzungsgenehmigung wurden von den Antragstellern aus unterschiedlichen Gründen, darunter die öffentliche Resonanz zurückgezogen.

3 Vor Verabschiedung des Gentechnikgesetzes (GenTG) wurde nur ein Freisetzungsversuch genehmigt, nämlich die einer breiten Öffentlichkeit bekannt gewordene Freisetzung von Petunien durch das Max-Planck-Institut in Köln. Alle weiteren Genehmigungen wurden nach Verabschiedung des GenTG erteilt. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hatte am entschieden [2], daß die Regelungen im Bundesimmissionsschutzgesetz i.v.m. der 4. Bundesimmissionsschutzverordnung als Rechtsgrundlage für die Erteilung von Freisetzungsgenehmigungen nicht ausreichend seien. Der Gesetzesvorbehalt verlange vielmehr, daß Freisetzungsgenehmigungen nur aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Regelungen erteilt werden dürften. Die Entscheidung führte zumindest zu einer Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens, so daß alle übrigen Genehmigungen nach Verabschiedung des GenTG [3] und der Gentechnik- Verfahrensordnung [4] erteilt worden sind, die ausführliche Bestimmungen zu den einzureichenden Unterlagen und zum Genehmigungsverfahren enthält. Durch die detaillierte Regelung, welche Unterlagen bei der Beantragung eines Freisetzungsversuches einzureichen sind [5], und die weitgehende Durchnormierung des Inhalts eines Genehmigungsbescheides sind sowohl die Antragsunterlagen wie die Genehmigungsbescheide weitgehend standardisiert, so daß an der Risikobewertung eines Falles exemplarisch deren Probleme aufgezeigt werden können. Die Risikoprüfung der freigesetzten Petunien, die vor Verabschiedung des GenTG durchgeführt wurde, zeigt nur insofern Abweichungen vom gegenwärtigen Verfahren, als sie als Nukleus der nun erforderlichen detaillierteren und differentierteren Prüfung bezeichnet werden kann. Bei der Wiederholung von Freisetzungsversuchen läßt sich feststellen, daß die Genehmigungsbescheide und - so kann vermutet werden - die vorausgehende Risikoprüfung ausführlicher werden, was aber darauf zurückzuführen ist, daß die Textbestandteile der vorangegangenen Bescheide, die z.t. wortgleich übernommen

4 werden, um einige Ausführungen ergänzt werden [6]. Dies kann einerseits nicht überraschen, da auf eine einmal erfolgte Risikobewertung zurückgegriffen werden kann, für die eine große Anzahl der auftauchenden Fragen erörtert und geprüft wurden. Der Rückgriff auf eine schon erfolgte Risikobewertung erscheint in solchen Fällen legitim. Andererseits birgt eine "Routinisierung" der Genehmigungserteilung die Gefahr, daß möglicherweise neu auftauchende Aspekte nicht mehr berücksichtigt werden. Inwieweit allerdings von einer "Routinisierung" im Behördengang gesprochen werden kann, läßt sich den Akten allein nicht entnehmen, das ist nur durch eine kritische Selbstprüfung der Behörden zu beurteilen. II. Fallstudie 1. Charakteristika des Freisetzungsversuches Für die Fallstudie wurden zwei gleichgelagerte Freisetzungsversuche der Firma Planta (angewandte Pflanzengenetik und Biotechnologie GmbH), eine Forschungsgesellschaft der Kleinwanzlebener Saatzucht AG in Einbeck, mit Zuckerrüben in Stöckheim (Niedersachsen) und Oberviehhausen (Bayern) ausgewählt. Diese Versuche wurden am vom Bundesgesundheitsamt und am vom Robert-Koch-Institut [7] genehmigt. Ziel der Versuche war, eine gentechnisch herbeigeführte Widerstandsfähigkeit der Zuckerrüben gegen eine häufige Viruserkrankung unter Freilandbedingungen zu testen. Bei der Viruserkrankung handelte es sich um die "Rizomania" oder "Wurzelbärtigkeit", die durch das Rizomania-Virus hervorgerufen wird. Diese Erkrankung der Zuckerrüben ist weit verbreitet und kann Ertragsverluste von bis zu 50 % hervorrufen. Züchtungsversuche zur Bekämpfung dieser Krankheit waren insgesamt wenig erfolgreich. Gentechnisch konnte jedoch ein Ansatz zur Lösung gefunden werden. Es konnte ein Gen, das die Synthese des Virushüllproteins steuert, aus der Erbsubstanz des Virus isoliert und mit zell- und molekularbiologischen Methoden in die Zuckerrübe

5 übertragen werden. In den Zuckerrüben sollte das Hüllprotein nach dem Prinzip der Prä-Immunisierung verhindern, daß sich das Virus in der Pflanze vermehren und ausbreiten kann. Gleichzeitig mit dem Hüllprotein wurden zwei weitere Gene übertragen, die der Markierung und dem selektiven Wachstum der transformierten Zellen dienten. Die Ausprägung dieser Markergene ermöglichte ein Wachstum der Pflanze auch unter Einfluß bestimmter antibiotischer und herbizider Wirkstoffe (Kanamycin bzw. Phosphinothricin). Das Verhalten der Zuckerrüben wurde vor Beantragung des Freilandversuches über mehrere Generationen der Rüben in Labor- und Gewächshausversuchen getestet, wobei festgestellt wurde, daß die veränderten Rüben eine ausgeprägte Resistenz gegen das Virus entwickelten. Festgestellt wurde auch, daß das Gen nach der Mendelschen Vererbungslehre vererbt wurde. Die Notwendigkeit, einen Freilandversuch durchzuführen, wurde von der Antragstellerin damit begründet, daß eine Übertragung der Ergebnisse von Laborversuchen auf das Verhalten der Pflanze in der Natur nur bedingt möglich sei. Außerdem sei unter künstlichen Bedingungen nur die Prüfung weniger Pflanzen möglich, so daß die Antragstellerin die Notwendigkeit sah, die Wirksamkeit des Resistenzkonzeptes unter Freilandbedingungen zu testen. Ziel war es den Antragsunterlagen zufolge nicht, zu testen, ob die Sorte zum Anbau geeignet war. Auch bei sehr positiven Ergebnissen des Freilandversuches würde die Entwicklung einer anbaufähigen Sorte nach Angaben der Antragstellerin noch mehrere Jahre beanspruchen. Es wurden zwei Standorte für den Freilandversuch mit unterschiedlichen Ausgangsbedingungen gewählt. Der eine Standort war das "Klostergut Wetze" (6000 m 2 ) bei Northeim, der bezüglich der Viren als befallsfreier Standort galt, während beim zweiten Standort, Oberviehhausen (6000 m 2 ) im Landkreis Deggendorf ein starker Befall der Zuckerrüben durch das Rizomania-Virus zu

6 erwarten war. Die Zuckerrüben sollten in beiden Versuchen z.t. gepflanzt und z.t. ausgesät werden. 2. Das Verfahren a) Gesetzliche Regelungen Das Genehmigungsverfahren für Freisetzungsversuche ist in 14-16, 18 GenTG, 5 GenTVfV geregelt. Der Antragsteller muß zunächst die Unterlagen beim Robert- Koch-Institut [8] einreichen, anhand derer das Projekt zu bestimmen ist und mögliche Risiken sowie Schutzmaßnahmen und Notfallpläne bewertet werden können. Die Risikobewertung und Entscheidung trifft das Robert-Koch-Institut nach der Herstellung von Einvernehmen mit den zuständigen Behörden und nach der Öffentlichkeitsbeteiligung. Einvernehmen hergestellt werden muß mit der Biologischen Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft, mit dem Umweltbundesamt, und soweit gentechnisch veränderte Wirbeltiere oder gentechnisch veränderte Mikroorganismen, die an Wirbeltieren angewendet werden, betroffen sind, die Bundesforschungsanstalt für Viruserkrankungen der Tiere [9]. Zusätzlich muß eine Empfehlung der ZKBS und eine Stellungnahme der zuständigen Landesbehörde eingeholt werden. Gleichzeitig wird die Öffentlichkeit am Verfahren beteiligt. Vorgesehen ist grundsätzlich ein Anhörungsverfahren, von dem jedoch abgewichen werden kann, wenn es sich um Organismen handelt, deren Ausbreitung begrenzt werden kann ( 18 Abs.3 GenTG) [10], oder wenn das vereinfachte Verfahren gewählt werden kann, weil über das Verhalten der freizusetzenden Organismen im Hinblick auf die mögliche Verletzung von Schutzgütern genügend Erfahrungen gesammelt werden konnten ( 18 Abs.3, 14 Abs.4 GenTG). Das Anhörungsverfahren ist durch Rechtsverordnung der Bundesregierung [11] geregelt worden. Danach ist das Freisetzungsvorhaben zunächst öffentlich [12] bekannt zu machen und die Antragsunterlagen bei einer Behörde in der Nähe des

7 Freisetzungsstandortes auszulegen ( 4 GenTAnhV). Gegen das Vorhaben können gemäß 18 Abs.3 GenTG innerhalb eines Monats nach der Auslegung schriftlich Einwendungen erhoben werden. Einwendungsberechtigt ist jedermann. Der Inhalt der Einwendungen ist dem Antragsteller anonymisiert mitzuteilen, den Einvernehmensstellen sind die Einwendungen mitzuteilen, soweit ihr Aufgabenbereich betroffen ist. Die Einwendungen sollten nach alter Gesetzeslage - wie in anderen Verfahren üblich - in einem Erörterungstermin behandelt werden. Nach der Änderung des GenTG 1993 [13] und der kurz vor der Verabschiedung stehenden entsprechenden Änderung der Gentechnikanhörungsverordnung entfällt der Erörterungstermin. Die Einwendungen werden im schriftlichen Verfahren berücksichtigt. b) Aus der Praxis des Verfahrens Erforderlich ist zunächst, daß der Antragsteller vollständige Unterlagen, die eine Risikobewertung des Versuches ermöglichen, bei der Genehmigungsbehörde einreicht. Dabei ist es nicht unüblich, daß die Genehmigungsbehörde oder die Einvernehmensstellen eine Ergänzung der Antragsunterlagen verlangen, um unklare Punkte zu klären. Diese Ergänzung der Antragsunterlagen bezog sich bisher aber immer nur auf das Nachreichen bereits vorhandener oder schnell ermittelbarer Ergebnisse; umfangreiche Forschungsarbeiten, die zu einer Verzögerung der Entscheidung oder Bearbeitung geführt hätten, wurden in keinem Fall verlangt. Die Einvernehmensstellen bzw. die Landesbehörde des Standortes nehmen i.d.r. eine eigene ausführliche Risikobewertung vor. Im Ergebnis gab es bisher keine abweichenden Meinungen der beteiligten Behörden i.d.s., daß eine Behörde bei der Risikobewertung zu dem Ergebnis kam, die Genehmigung für die Freisetzung sei nicht zu erteilen. Allerdings regen die beteiligten Behörden oftmals ergänzende Schutzmaßnahmen zur Risikominimierung in Form von Nebenbestimmungen zu der Genehmigung an, über die bisher immer mit dem Robert-Koch-Institut Einvernehmen hergestellt werden konnte. Eine Ausnahme machte die zuständige Landesbehörde in Niedersachsen, die 1996 im Rahmen ihrer Stellungnahme einer Freisetzung von Aspen nicht zustimmte.

8 So forderte das UBA als Nebenbestimmung zum Genehmigungsbescheid vom : "In dem Überwachungszeitraum von 5 Jahren nach Versuchsende soll die Kontrolle auf Durchwuchs alle vier Wochen (während der Vegetationsperiode) erfolgen. Sollte dabei im letzten Jahr noch Durchwuchs auftreten, so ist der Überwachungszeitraum jeweils um ein weiteres Jahr zu verlängern. Der ggf. auftretende Durchwuchs ist per Hand zu entfernen und zu entsorgen." Diese Bestimmungen sind in den Genehmigungsbescheid übernommen und teilweise noch erweitert worden. Im Genehmigungsbescheid vom ist die Dauer der Nachkontrolle auf drei bzw. vier Jahre reduziert worden. Bisher sind gegen alle Freisetzungsversuche Einwendungen erhoben worden, wobei die Anzahl der Einwender von einigen wenigen bis mehreren Hundert (insbesondere bei Sammellisten) schwankt. In der Praxis haben die Einwendungen recht unterschiedliche Qualität, d.h sind von sehr unterschiedlicher Relevanz für die anstehende Frage, nämlich die Risikobewertung eines konkreten Freisetzungsprojektes. Sie reichen von allgemeinen ethischen Bedenken gegen Gentechnik überhaupt bis zu sehr konkreten und gut begründeten Risikoüberlegungen zu einzelnen Punkten. Diese Breite der erhobenen Bedenken spiegelt die Unterschiedlichkeit der Einwender wider. Unter diesen finden sich Nachbarn des Standortes, d.h. "Normalbürger" ohne eigene besondere Vorkenntnisse und ohne Ressourcen, solche zu mobilisieren, Einwender, die gentechnisches oder biologisches Expertenwissen besitzen oder mobilisieren können, und schließlich Organisationen wie Parteigliederungen und Umweltschutzverbände. Durch die Zusammenstellung der Argumente der einzelnen Einwender (in anonymisierter Form) geht diese Unterschiedlichkeit der Argumentation und des Argumentationsniveaus z.t. verloren, da komplexere Argumentationsstrukturen auf einzelne Stichworte reduziert werden. Im Genehmigungsbescheid findet sich nur diese verkürzte Form der Argumentation und entsprechende z.t. sehr knappe Antworten. Mit dem Wegfall des Erörterungstermines dürfte sich diese Struktur der "Nivellierung" von Einwendungen

9 noch verstärken. Einzelheiten werden bei der Analyse der Risikobewertung des Genehmigungsbescheides erörtert. Im vereinfachten Verfahren, das durch Beitritt zu den Entscheidungen der Kommission vom (93/584/EWG) und vom (94/730/EWG) stattfinden kann, wurden bisher vier Anträge genehmigt, ein Antrag wurde abgelehnt. 3. Die Risikobewertung des Genehmigungsbescheides a) Bewertungsrahmen Die Begründung der Genehmigungserteilung und der in den Nebenbestimmungen vorgesehenen Auflagen in Form besonderer Schutzmaßnahmen wird in den Genehmigungsbescheiden durch rechtliche Erwägungen eingeleitet. Die Auslegung des 16 Abs.1 GenTG in Literatur und Rechtsprechung wird den Begründungen weitgehend textidentisch vorangestellt, womit der Prüfungs- und Bewertungsrahmen sowie die vorzunehmenden Prüfungsschritte abgesteckt werden. In den Genehmigungsbescheiden des Falles heißt es: Mit der Formulierung des 16 Abs.1 Nr.3 GenTG "wollte der Gesetzgeber sicherstellen, daß neben der Gefahrenabwehr auch eine größtmögliche Vorsorge gegen vorhandene oder vermutete Gefahren, die von gentechnischen Verfahren oder Produkten ausgehen können, getroffen wird.... Der herrschenden Meinung folgend hängt die Annahme einer Gefahr von der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts und der Art und dem Ausmaß des möglichen Schadens ab.... Nach der Rechtsprechung des BVerwG müssen bei der Gefahrenvorsorge auch solche Schadensmöglichkeiten in Betracht gezogen werden, die sich nur deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitige Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können und daher insoweit noch keine Gefahr besteht.... Der Ausschluß jeglicher schädlicher Auswirkungen kann jedoch nicht verlangt werden, worauf auch in der Begründung des Gesetzes hingewiesen wird.... Nach der Vorschrift des 16 Abs.1 Nr.3 GenTG kommt es darauf an, daß nach dem Stand der Wissenschaft im Verhältnis zum Zweck der Freisetzung keine unvertretbaren schädlichen Einwirkungen zu erwarten sind. Bei der Freisetzung ist nach der Begründung des GenTG eine Gesamtabwägung der zu erwartenden Wirkungen

10 unter Berücksichtigung der beabsichtigten oder in Kauf genommenen schädlichen Auswirkungen und dem Nutzen des Vorhabens vorzunehmen." b) Schritte der Risikoprüfung Der Genehmigungsbescheid für die Freisetzung der Rizomania-resistenten Zuckerrüben enthält folgende Gliederung der Prüfungsschritte für die Risikobewertung: (1) Bewertung der durch die übertragenen Nukleinsäuresequenzen bewirkten Veränderungen in den gentechnisch veränderten Pflanzen. (2) Bewertung der Fähigkeit der gentechnisch veränderten Pflanzen, im Freiland zu überdauern oder sich zu etablieren. (3) Bewertung der Möglichkeit einer Übertragung der eingeführten Gene von den gentechnisch veränderten Pflanzen durch Pollen auf andere Arten. (4) Bewertung der Möglichkeit einer Übertragung der Fremdgene von der gentechnisch veränderten Pflanze über horizontalen Gentransfer auf Mikroorganismen. (5) Zur Erzeugung der gentechnisch veränderten Pflanze eingesetzte Agrobakterien. (6) Bewertung der Möglichkeit einer Entstehung neuer Viren und der Möglichkeit des Auftretens synergistischer viraler Effekte.

11 Diese Gliederung der Prüfungsschritte im Genehmigungsbescheid läßt sich trotz der formalen Gleichrangigkeit der Prüfungspunkte in zwei Blöcke einteilen. In einem ersten Block werden die Eigenschaften der GVO, der veränderten Gene sowie der Spender- und Empfängerorganismen erörtert und auf ihr Schädigungspotential überprüft. Diese Prüfung erfolgt im oben zitierten ersten Gliederungspunkt, der ca. 1/3 des Gesamtumfanges der Risikobewertung ausmacht und (im Unterschied zu den Gliederungspunkten 2-6) weiter unterteilt ist, d.h. mehrere Einzelprüfungen (insgesamt 10) jeweils der einzelnen gentechnischen Veränderungen zu den Eigenschaften und unmittelbaren Wirkungen der involvierten Organismen enthält. Im zweiten Schritt, welcher die zitierten Gliederungspunkte 2-6 umfaßt, werden die Pfade möglicher Folgen, Verbreitungen und Ausdehnungen der GVO im Hinblick auf mögliche schädliche Auswirkungen untersucht. (1) Prüfung der Eigenschaften der GVO Die Untersuchung der Eigenschaften und potentiellen Schädlichkeit der GVO folgt keinem einheitlichen Muster. Bei manchen Prüfungspunkten werden ausschließlich die bio-genetischen Merkmale des veränderten Gens und seine Positionierung bzw. seine Wirkungen im gentechnisch veränderten Organismus beschrieben, d.h. mögliche schädliche Auswirkungen auf die Rechtsgüter des 1 Nr.1 GenTG werden nicht (ausdrücklich) untersucht, vielmehr wird auf die Eigenschaftsänderung in der veränderten Zuckerrübe abgestellt. So wird nach der Beschreibung der Eigenschaften, der Lokalisierung und Funktion der Bordersequenzen aus Ti- Plasmiden und Regulationssequenzen festgestellt: "Diese Borderregion der Ti- Plasmiden sind in den gentechnisch veränderten Pflanzen funktionslos und lassen keine Veränderungen in den Pflanzen erwarten." Die Prüfung der Wirkung von M 13- Sequenzen in den gentechnisch veränderten Zuckerrüben wird mit folgender Feststellung beendet: "Auswirkungen auf den Stoffwechsel der Pflanzen aufgrund der Anwesenheit dieses Segments sind nicht zu erwarten." Diese Erörterung der Auswirkungen der gentechnischen Veränderung auf die Eigenschaften der Pflanze umfaßt die Bewertung der Auswirkungen auf die Rechtsgüter des 1 Nr.1 GenTG

12 logisch nicht, auch wenn inhaltlich Ergebnisse präjudiziert werden. Die Analyse der Eigenschaften der veränderten Organismen erscheint in diesem Zusammenhang allenfalls als Vorarbeit für die anschließende Risikobewertung. An anderer Stelle findet sich jedoch im Rahmen der Erörterung der Eigenschaften des GVO ausdrücklich eine Bewertung möglicher schädlicher Auswirkungen auf die genannten Rechtsgüter. So wird festgestellt, daß das als Marker-Gen verwandte bar- Gen im Ergebnis zu einer Resistenz der Zuckerrüben gegen das Herbizid Phosphinothricin führe. Da aber Phosphinothricin während des Versuches nicht eingesetzt werden solle, sei mit der Bildung neuartiger Stoffwechselprodukte in den gentechnisch veränderten Pflanzen nicht zu rechnen. Anschließend wird jedoch die Betrachtung der Eigenschaften der Pflanze verlassen und ein - wenn auch kurzer und sehr knapp begründeter - Blick auf die Folgen möglicher Verbreitung geworfen. Es heißt dort abschließend: "Die gentechnisch veränderten Pflanzen werden nach Versuchsende entsorgt und sind nicht zum Verzehr oder zur Verfütterung vorgesehen. Schädliche Einwirkungen der in den gentechnisch veränderten Pflanzen enthaltenen Phosphinothricin-Acetyltransferase wären jedoch auch bei einem Verzehr von Pflanzenteilen durch Tiere oder Menschen nicht zu erwarten. Bei einer oralen Aufnahme wäre davon auszugehen, daß das Enzym ebenso wie Proteine im allgemeinen im Verdauungstrakt abgebaut würde." (2) Positionseffekte Im Rahmen der Untersuchung der "Veränderungen in den gentechnisch veränderten Pflanzen" werden abschließend Positionseffekte und Kontextänderungen sowie die Allergenität erörtert. Festgestellt wird dabei, daß gentechnisch veränderten Pflanzen im Freiland wegen Temperatur und anderen Bedingungen möglicherweise eine verringerte Resistenz gegen das Virus aufweisen könnten. Risiken für die geschützten Rechtsgüter seien daraus aber nicht abzuleiten. Zweitens sei es möglich, daß es zur Beeinflussung der Expression oder Regulation auch anderer pflanzeneigener Gene in der Nähe der veränderten Gene komme. Eine Veränderung des Stoffwechselprozesses durch solch bewegliche genetische Elemente sei theoretisch auch nicht ausgeschlossen, aber bei früheren Versuchen nicht

13 beobachtet worden. Im übrigen würden solche Effekte auch "natürlich", nämlich bei Züchtungen herbeigeführt. Allergene Wirkungen seien unbekannt. (3) Prüfung möglicher Ausbreitungspfade - am Beispiel der Übertragung durch Pollenflug Sehr ausführlich erfolgt die Prüfung möglicher Ausbreitungspfade der GVO und deren potentielle schädliche Wirkungen, die hier am Beispiel des im Genehmigungsbescheid für die Freisetzung von Zuckerrüben vom vergleichsweise umfangreichen Prüfungspunktes "Bewertung der Möglichkeit einer Übertragung der eingeführten Gene von den gentechnisch veränderten Pflanzen durch Pollen auf andere Pflanzen" dargestellt werden soll. a) Möglichkeit der Übertragung durch Pollenflug Im Rahmen der Prüfung wird zunächst festgestellt, daß Zuckerrüben mit allen Arten der Sektion Beta, mit kultivierten wie mit wilden Zuckerrüben, kreuzbar sind. Das bedeutet, daß grundsätzlich eine Pollenübertragung der gentechnisch veränderten Zuckerrüben auf andere Rüben der Sektion Beta möglich ist. Zunächst wird also die Möglichkeit, daß eine bestimmte Folge, nämlich die Kreuzung, eintritt, festgestellt. Diese Folge wird an dieser Stelle noch nicht normativ bewertet. b) Wahrscheinlichkeit der Verbreitung Im zweiten Schritt wird festgestellt, daß die Wahrscheinlichkeit der Pollenübertragung mit der Zunahme des räumlichen Abstandes der Empfängerpflanze von der Spenderpflanze stark abnehme; die Wahrscheinlichkeit wird als "erheblich reduziert" bewertet, wenn außerdem ausreichend eigene befruchtungsfähige Pollen der Empfängerpflanze vorhanden sind. Diese Überlegungen zur Wahrscheinlichkeit einer Fremdbefruchtung können als allgemeine Feststellungen, d.h. als charakteristische Merkmale von Zuckerrüben insgesamt, bewertet werden. Davon ausgehend wird die Befruchtungswahrscheinlichkeit für die konkreten Freisetzungsversuche geklärt. Dabei wird festgestellt, daß im Standort Oberviehhausen die Zuckerrüben nicht zur Blüte kommen sollen, eine

14 Fremdbefruchtung dieser Pflanzen daher vollständig ausscheidet, bzw. die Wahrscheinlichkeit gleich Null ist. Die Prüfung kann für den Standort Viehhausen an dieser Stelle abgebrochen werden, weil die anvisierte Folge nicht eintreten kann. Beim Standort Wetze sollen jedoch Pflanzen zur Blüte gelangen. Dann folgt, daß bei natürlichem Gang der Dinge eine Wahrscheinlichkeit der Fremdbefruchtung besteht. Es wird bezüglich der Wahrscheinlichkeit möglicher Befruchtung noch weiter zwischen kultivierten Formen und Wildrüben differenziert. Die Wahrscheinlichkeit einer Kreuzung mit kultivierten Pflanzen sei weiter reduziert, da solche Pflanzen im allgemeinen nur vegetativ angebaut werden und es in der weiteren Umgebung des Freisetzungsortes keine Saatguterzeugung von Zuckerrüben für kommerzielle Zwecke gebe. Nicht auszuschließen sei jedoch der Anbau bestimmter Formen von Beta vulgaris (Mangold und Rote Beete) zum Zwecke privater Saatgutvermehrung, obwohl dies unüblich sei. Für Wildrüben liegen diese Argumente, die für eine Reduktion der Wahrscheinlichkeit der Befruchtung sprechen, nicht vor. c) Eintrittswahrscheinlichkeit nach Schutzmaßnahmen Es wird deshalb weiter geprüft, ob die Wahrscheinlichkeit der Fremdbefruchtung durch Isolation der gentechnisch veränderten Zuckerrüben mittels Abstand und Schutzwänden vollständig ausgeschlossen werden kann. Das Ergebnis wird so zusammengefaßt: "Unter Berücksichtigung der angeordneten Isolations- und Abschirmmaßnahmen ist die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung der Fremdgene auf Pflanzen außerhalb des Versuchs durch Pollentransfer als sehr gering zu erachten. Mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann solch eine Übertragung jedoch nicht." An dieser Stelle fließen die durch Nebenbestimmungen angeordneten Schutzmaßnahmen in die Risikobewertung ein. Angeordnet wurde dort erstens die "Einzäunung" des Versuchsfeldes mit einem mindestens 5 m breiten Hanfstreifen und, falls dieser bei der Blüte der Rüben noch keine ausreichende Höhe habe sollte, durch das Aufstellen von Trennwänden oder Bastmatten und zweitens die

15 Entfernung von blühenden Pflanzen der Sorte Beta vulgaris in einem Umkreis von 1000 m vom Versuchsfeld bei Blüte der Versuchsrüben. d) Normative Bewertung Weil eine Wahrscheinlichkeit der Auskreuzung durch Pollenübertragung bestehen blieb, werden diese Folgen normativ bewertet, d.h. es wird beurteilt, ob sie als schädliche Auswirkungen zu bezeichnen sind. Zunächst werden die Folgen weiter spezifiziert. Es wird angenommen, daß die Kreuzungsnachkommen eine Resistenz gegen das BNYVV und gegen bestimmte Aminoglycosid-Antibiotika aufweisen. Weitere Resistenzen, insbesondere gegen Herbizide werden ausgeschlossen, weil in die betreffenden Pflanzen keine Herbizidresistenz eingebaut werden sollte. Die Wirkung dieser Resistenzen wird folgendermaßen bewertet: "Es ist nicht davon auszugehen, daß Zuckerrüben oder Unkrautrüben aufgrund einer Resistenz gegenüber dem BNYVV oder gegenüber den in Frage kommenden Antibiotika veränderte pflanzensoziologische Eigenschaften entwickeln oder andere Biotope besiedeln könnten. Da Resistenzen gegen BNYVV bei Wildrüben natürlicherweise auftreten können, würde diese Eigenschaft den Wildrüben keinen grundsätzlich neuen Selektionsvorteil verschaffen. Eine Resistenz gegen Aminoglycosid-Antibiotika stellt unter Freilandbedingungen keinen Selektionsvorteil dar." Letzteres wird an anderer Stelle damit begründet, daß das Antibiotikum natürlicherweise nicht in höheren Konzentrationen vorkommt. [14] Nach diesen Ausführungen finden sich Ausführungen zur Wahrscheinlichkeit der Einkreuzung der gentechnisch veränderten Zuckerrüben in kultivierte und wilde Formen, die hier oben an der entsprechenden Stelle erörtert wurden. Als abschließende Bewertung findet sich folgender Satz: "Selbst im Falle einer Einkreuzung der Fremdgene z.b. in Mangold oder Rote Beete und einem Verzehr

16 solcher Pflanzen wäre aus den unter III dargelegten Gründen nicht mit gesundheitlichen Gefährdungen zu rechnen." Unter dem genannten Gliederungspunkt werden die Auswirkungen der einzelnen gentechnischen Veränderungen der Zuckerrüben untersucht. [15] 4. Analyse der Prüfungsschritte des Genehmigungsbescheides Die exemplarische Darstellung einzelner Prüfungsschritte des Genehmigungsbescheides stößt bei dem Versuch der Einordnung der Argumentation unter rechtliche Vorgaben auf Schwierigkeiten, weil explizite Ausführungen über den Schadensbegriff einerseits und über den Status der jeweiligen Prüfungsschritte andererseits nicht gemacht werden. Die Darstellung einzelner Prüfungen sollte verdeutlicht haben, daß die Prüfung eher als Erörterung naturwissenschaftlicher Kausalitäten, Gesetzmäßigkeiten und Wahrscheinlichkeiten erfolgt, deren normative Bewertung selten und eher implizit vorgenommen wird. Eine explizite Erörterung der Argumentationsstruktur und des Schadensbegriffes erhöht die Transparenz, Nachvollziehbarkeit und damit letztlich rechtliche Kontrollmöglichkeit der Genehmigung. An dieser Stelle sollen deshalb aus den exemplarisch dargestellten Prüfungen des Genehmigungsbescheides einerseits deren Prüfungsschritte und andererseits der zugrunde liegende Schadensbegriff, insbesondere der Begriff des Schadens für das Wirkungsgefüge der Natur, rekonstruiert werden. Das Ergebnis der Rekonstruktion lautet: Der nicht explizite Begriff des Schadens für das Ökosystem oder Wirkungsgefüge der Natur führt dazu, daß - erstens die Prüfung differenzierter erfolgt, als es nach den eigenen Vorgaben wie nach den in der Diskussion befindlichen Vorgaben zu erwarten gewesen wäre, und - zweitens die Prüfung des Schadens für Dritte nicht immer transparent und nicht immer nachvollziehbar ist.

17 a) Vorgeschlagene Prüfungspunkte Die dem Genehmigungsbescheid vorangestellten rechtlichen Ausführungen zur Auslegung des 16 GenTG enthalten ein ausformuliertes Prüfungsprofil, das sich zwanglos zu einem Prüfungsschema zusammenfassen läßt. Als Prüfungsmaßstab wurden dem Bescheid folgende Vorgaben vorangestellt: "Der herrschenden Meinung folgend hängt die Annahme einer Gefahr von der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts und der Art und dem Ausmaß des möglichen Schadens ab.... (Verlangt werde, daß) eine `größtmögliche Vorsorge gegen vorhandene oder vermutete Gefahren, die von gentechnischen Verfahren oder Produkten ausgehen können', getroffen wird. Bei der Freisetzung ist nach der Begründung des GenTG eine Gesamtabwägung der zu erwartenden Wirkungen unter Berücksichtigung der beabsichtigten oder in Kauf genommenen schädlichen Auswirkungen und dem Nutzen des Vorhabens vorzunehmen." Daraus ergibt sich, daß zunächst festgestellt werden muß, ob ein Schaden zu erwarten ist (Art des Schadens), anschließend ist das Ausmaß des Schadens, also die mögliche Schadenshöhe sowie dessen Eintrittswahrscheinlichkeit zu prüfen. Aus dem Gebot größtmöglicher Vorsorge ergibt sich die Pflicht, zu prüfen, ob die Eintrittswahrscheinlichkeit bzw. das potentielle Ausmaß des Schadens verringert werden können. Schließlich ist im Rahmen einer Gesamtabwägung das Verhältnis von Nutzen und Risiko zu prüfen. Aus diesen im Genehmigungsbescheid ausformulierten rechtlichen Anforderungen an das Prüfungsprofil läßt sich folgendes Prüfungsschema zusammenstellen [16] : 1. Schritt: Erfassung spezifischer Charakteristika der GVO. 2. Schritt: Charakterisierung potentiell schädlicher Eigenschaften und Wirkungen. 3. Schritt: Schadenshöhe und Eintrittswahrscheinlichkeit, d.h. Risiko bei ungehindertem Geschehensverlauf. 4. Schritt: Schadenshöhe und Eintrittswahrscheinlichkeit unter Berücksichtigung von Sicherheitsmaßnahmen, d.h. konkretes Risiko. 5. Schritt: Zweck und Vertretbarkeitsabwägung [17].

18 Dieses Schema, das hier aus den in den Genehmigungsbescheiden formulierten rechtlichen Maßstäben an die Risikobewertung extrapoliert wurde, stimmt weitgehend überein mit den in der risk assessment Diskussion entwickelten Vorschlägen für ein Prüfungsschema zur Risikobewertung. [18] b) Praxis der Risikobewertung - Einordnung einiger Prüfungspunkte Dieses Prüfungsschema soll im folgenden mit den Prüfungsschritten des Genehmigungsbescheides verglichen werden. Das ist erstens erforderlich, um die Argumentation des Genehmigungsbescheides zu verstehen, und um die einzelnen Argumentationsschritte und Prüfungsschritte nachvollziehen zu können. Zweitens wird sich zeigen, daß die impliziten Prüfungsschritte des analysierten Genehmigungsbescheides differenzierter sind, als das dargestellte, den rechtlichen Vorgaben entnommene Schema. Mit anderen Worten: die folgende Analyse der Argumentation des Genehmigungsbescheides wird zeigen, daß die Praxis induktiv und implizit, d.h. nicht ausdrücklich und bewußt formuliert, sehr differenzierte Prüfungsschritte entwickelt hat, die abschließend zu einem erweiterten Prüfungsschema zusammengestellt werden. Dazu ist es zunächst notwendig, den Status und die Bedeutung einiger wesentlicher Argumentationsmuster zu klären. (1) Entbehrlichkeit der Risiko-Nutzen-Analyse Vergleicht man die Praxis der Risikobewertung, wie sie in den Genehmigungsbescheiden zum Ausdruck kommt, mit den dargelegten Schritten der Risikoanalyse, fällt zunächst auf, daß eine Gesamtabwägung von Zweck und möglichen schädlichen Auswirkungen in keinem Fall vorgenommen wurde, da i.d.r. festgestellt wird, daß die Risikobewertung "keine Anhaltspunkte für Gefahren", d.h. einschließlich möglicher unbekannter Gefahren liefere. Nach Einschätzung der Genehmigungsbehörde und der Einvernehmensbehörden bestand in keinem Fall die Möglichkeit schädlicher Einwirkungen auf die Rechtsgüter des 1 Nr.1 GenTG, so daß eine Risiko-Nutzen-Abwägung nicht vorgenommen werden mußte. Folgt man den entwickelten Prüfungsschritten, bedeutet dies, daß i.d.r. schon im dritten Schritt festgestellt wird, daß keine möglichen Schäden ersichtlich sind. Dann

19 entfällt nicht nur die Risiko-Nutzen-Abwägung, sondern alle weiteren Prüfungsschritte. Manchmal finden sich in der Argumentation der Genehmigungsbescheide aber auch Erörterungen zur Eintrittswahrscheinlichkeit bestimmter Folgen, die dann unter Berücksichtigung von Sicherheitsmaßnahmen als vernachlässigbar gering eingestuft werden. Der Status dieser Argumentation ist deshalb schwer nachzuvollziehen, weil an keiner Stelle der Genehmigungsbescheide geklärt wird, wie der Begriff der "schädlichen Auswirkung" für das Wirkungsgefüge der Umwelt, d.h. für das ökologische System, definiert wird. (2) Bedeutung der Wahrscheinlichkeitsprüfung Bei der zitierten Untersuchung der Ausbreitung der veränderten Gene durch Pollenflug wird festgestellt, daß die Wahrscheinlichkeit des Eintritts bestimmter Folgen, nämlich der Fremdbefruchtung durch Pollenflug, nach dem natürlichen Gang der Dinge wahrscheinlich bzw. unwahrscheinlich ist. [19] Diese Berechnung der Wahrscheinlichkeit möglicher Folgen wird ergänzt um eine Berechnung der Wahrscheinlichkeit derselben Folgen, nachdem verschiedene Schutzmaßnahmen getroffen wurden. [20] Anschließend wird geprüft, welche weiteren Folgen eine Fremdbefruchtung hat. Dabei wird letztlich darauf verwiesen, daß ausgekreuzte Wildrüben für Menschen und Tiere auch bei Verzehr nicht toxisch seien und damit explizit auf die gesetzliche Vorgabe schädlicher Auswirkungen Bezug genommen. Eine logische Rekonstruktion dieser Argumentationsschritte ergibt, daß die Argumentation mit der Wahrscheinlichkeit nicht als Prüfung der Eintrittswahrscheinlichkeit schädlicher Auswirkungen angelegt ist. Die Prüfung der Eintrittswahrscheinlichkeit bezieht sich in den genannten Beispielen jeweils auf die Wahrscheinlichkeit des Eintritts bestimmter, noch nicht als schädlich identifizierter, gleichsam neutraler Folgen. Unter den Schadensbegriff wird erst dann subsumiert, wenn festgestellt wurde, daß der Eintritt solcher Folgen nicht völlig auszuschließen ist. (3) Der Status einiger Argumentationstopoi

20 Daher wird z.b. die Auskreuzung selbst nicht als schädliche Auswirkung bewertet, sondern als "neutrale" Folge, die wiederum daraufhin zu untersuchen ist, ob sie zu schädlichen Auswirkungen führt. Dann stellt sich zwangsläufig erneut die Frage, was als schädliche Auswirkung im Sinne des 16 GenTG gewertet wird, was insbesondere als schädliche Auswirkung auf das Wirkungsgefüge der Natur gewertet wird. Die Untersuchung des Status einiger - an verschiedenen Stellen wiederholter - Argumente kann eine Annäherung an den impliziten Schadensbegriff bieten und damit gleichzeitig das bisherige Ergebnis verifizieren. (a) Toxizität und Pathogenität Im Status eindeutig ist die Argumentation, wenn bezüglich verschiedener Untersuchungspunkte festgestellt wird, daß ein verändertes Gen oder seine Produkte [21] keine pathogenen Folgen zeigen und eine Toxizität für Pflanzen, Tiere oder Mikroorganismen [22] nicht vorliege. Ausgeschlossen wird mit Hilfe dieser Argumentation eindeutig die Schädlichkeit möglicher Auswirkungen der GVO auf Tiere, Pflanzen oder die menschliche Gesundheit. (b) "Natürlichkeit" der Wirkungen Problematischer ist der Status von Argumenten, die sich auf schädliche Auswirkungen auf das Ökosystem beziehen. An verschiedenen Stellen wird im Genehmigungsbescheid mit der Vergleichbarkeit des veränderten Gens oder seiner Produkte mit natürlich vorkommenden Stoffwechselvorgängen argumentiert. So wird festgestellt, daß Resistenzen gegen BNYVV bei Wildrüben auch natürlicherweise auftreten können (S.13 des Genehmigungsbescheides vom ). An einer anderen Stelle werden die Wirkungen der gentechnischen Veränderung mit Wirkungen und Prozessen bei Züchtungen und insofern quasi natürlichen Vorgängen verglichen. So sei eine Beeinflussung der Expression oder Regulation pflanzeneigener Gene durch die Insertion des Fremdgens und letztlich eine Beeinflussung des Stoffwechsels nicht auszuschließen, solche Vorgänge kämen jedoch natürlicherweise vor und würden für Züchtungen genutzt (S.11 des Genehmigungsbescheides vom ).

21 Der Status dieses Arguments scheint auf den ersten Blick vieldeutig. Es kann zum Ausschluß möglicher schädlicher Auswirkungen, also als Argument der zweiten Stufe, scheinbar ebenso angeführt werden wie zur Feststellung, daß Höhe und Ausmaß der zu erwartenden Schäden als gering zu veranschlagen sind, also als Argument der dritten Stufe. Würde das Argument zur Feststellung von Höhe und Ausmaß des Schadens verwandt, müßte auch in diesem Fall eine Nutzen-Risiko- Abwägung erfolgen. Tatsächlich wird die Argumentation aber an einigen Stellen nach der Feststellung der Existenz vergleichbarer natürlicher Vorgänge nicht zu Ende geführt. [23] In anderen Fällen wird diese Argumentation um Aspekte des Selektionsvorteils ergänzt. Der ungeklärte Begriff der schädlichen Auswirkungen wirkt sich hier offenbar aus. Implizit wird angenommen, daß die Vergleichbarkeit der GVO mit natürlichen Organismen bzw. jeweils deren Stoffwechsel darauf schließen läßt, daß schädliche Auswirkungen auf das Ökosystem ausgeschlossen sind. (c) Mangelnder Selektionsvorteil Die Argumentation mit vergleichbaren natürlicherweise vorkommenden Erscheinungen und Prozessen wird gelegentlich mit dem Argument oder der Schlußfolgerung, daß der GVO wegen dieser Parallelerscheinungen keinen Selektionsvorteil habe, verbunden. Zwar sei eine Übertragung des Rizomania- Resistenz erzeugenden Gens auf Wildrüben grundsätzlich möglich. Da Resistenzen gegen das Virus bei Wildrüben jedoch auch natürlicherweise aufträten, werde den Wildrüben kein grundsätzlich neuer Selektionsvorteil verschafft (S.13 des Genehmigungsbescheides vom ). An anderer Stelle wird ausschließlich mit einem mangelnden Selektionsvorteil argumentiert. Ein heterologer Austausch des Hüllproteins zwischen Pflanzen und Mikroorganismen sei zwar möglich, diese Möglichkeit sei für sich genommen jedoch kein Sicherheitskriterium. Ökologische Folgen seien nicht zu erwarten, weil eine Übertragung des BNYVV Hüllprotein Gens in Mikroorganismen diesen keinen ersichtlichen Selektionsvorteil vermittle. Ohne Selektionsdruck sei eine Ausbreitung des Gens unter Mikroorganismen aber nicht wahrscheinlich. Sollte das Gen dennoch in den Mikroorganismen erhalten bleiben, seien schädliche Auswirkungen nicht zu erwarten (S. 14 des Genehmigungsbescheides vom ).

22 Der Status dieses Arguments bleibt unklar, in Frage kommt wiederum eine Argumentation zur schädlichen Wirkung überhaupt oder aber zu deren Ausmaß. Der Verweis auf den mangelnden Selektionsvorteil hat zur Prämisse, daß eine Übertragung und Ausbreitung des Gens möglich ist, was ausführlich untersucht wird. Der Verweis auf den mangelnden Selektionsvorteil kann als Ausschluß von schädlichen Auswirkungen auf das Ökosystem gedacht sein, weil eine übermäßige und unkontrollierte Verbreitung des "neuen" Organismus nicht zu erwarten ist. In diesem Falle sind mögliche Schäden auf die übrigen Schutzgüter gesondert zu untersuchen. Das geschieht im ersten angegebenen Beispiel, nicht jedoch im zweiten Beispiel, bei dem die Prüfung nach der - nicht näher ausgeführten - Feststellung, ökologische Folgen seien auch beim Erhalt des Gens in Mikrooganismen nicht zu erwarten, beendet wird. Das Argument kann jedoch auch als Argument zur Höhe möglicher Schäden verwendet werden. Die Argumentation liefe dann folgendermaßen: Eine Verbreitung des Organismus kann angenommen werden; mögliche Schäden dieser Verbreitung sind unbekannt, können aber nicht ausgeschlossen werden; das Ausmaß der Schäden dürfte aber begrenzt bleiben, weil kein natürlicher Selektionsvorteil erkennbar ist. Diese Argumentation würde aber nicht rechtfertigen, die Nutzen- Risiko-Abwägung für obsolet zu erklären, da mögliche Schäden anerkannt werden, nur deren Ausmaß als gering betrachtet wird. Dieser Argumentationsweg wurde deshalb offenbar in keinem der beiden Beispiele gewählt. Mit dem mangelnden Selektionsvorteil wird also wiederum der Begriff der schädlichen Auswirkungen für das Ökosystem konkretisiert. Die Analyse des Status der verwandten Argumente und die Reflexion der oben exemplarisch dargestellten Prüfung gibt Anlaß, das oben entwickelte Schema der Prüfungsschritte zu überprüfen und zu modifizieren. Ausgangspunkt ist dabei die Überlegung, daß die Prüfung nach dem zweiten Prüfungsschritt "Charakterisierung

23 der schädlichen Auswirkungen" beendet wird. Änderungen für den ersten Schritt ergeben sich nicht. (d) Prüfungsschritte der Praxis Innerhalb des zweiten Schrittes, wird nicht einfach normativ bewertet, sondern es zeichnet sich eine Argumentationsstrategie ab, die den Schadensbegriff zunächst offen läßt und alle in Betracht kommenden möglichen "neutralen" Folgen analysiert. Anschließend wird die Wahrscheinlichkeit des Eintritts dieser "neutralen" Folgen und die Möglichkeit der Reduktion der Wahrscheinlichkeit geprüft. Nur dann, wenn die Folge, wie z.b. Auskreuzung, nicht vollständig ausgeschlossen werden kann, wird eine normative Bewertung der Folge unter dem Aspekt der schädlichen Auswirkung vorgenommen. Daraus läßt sich ein für den zweiten Schritt differenzierteres Prüfungsschema ableiten, das folgendermaßen aussehen könnte [24] : 1. Schritt: Erfassung spezifischer Charakteristika der GVO. 2. Schritt: Charakterisierung potentiell schädlicher Eigenschaften und Wirkungen (für die Gesundheit und das Leben von Menschen, für Tiere, Pflanzen, die Umwelt in ihrem Wirkungsgefüge oder Sachgüter). 3. Feststellung der - auf dieser Stufe hinsichtlich des Schadens noch nicht bewerteten, gleichsam neutralen - Folgen der Freisetzung. 4. Wahrscheinlichkeit des Eintritts dieser Folgen. 5. Eintrittswahrscheinlichkeit nach Schutzmaßnahmen. 6. Normative Bewertung der Folgen auf ihre "schädliche Auswirkung". 7. Im Hinblick auf das Ökosystem. 8. Im Hinblick auf Tiere und Pflanzen. 9. Im Hinblick auf Leben und Gesundheit von Menschen.

24 Diese Prüfungspunkte finden sich im genannten Beispiel. Aus den Vorgaben des Gesetzes ist als Prüfungspunkt die "schädlichen Auswirkungen auf Sachgüter" hinzuzudenken. Sollte sich, anders als bei allen bisherigen Freisetzungsgenehmigungen, bei der normativen Bewertung ein Anhaltspunkt für einen Schaden ergeben, müßten die folgenden Schritte des oben entwickelten Prüfungsschemas weiter verfolgt werden, die hier der Vollständigkeit halber angehängt werden: 10. Im Hinblick auf Sachgüter. 11. Schritt: Schadenshöhe (und Eintrittswahrscheinlichkeit), bei ungehindertem Geschehensverlauf. 12. Schritt: Schadenshöhe (und Eintrittswahrscheinlichkeit) unter Berücksichtigung von Sicherheitsmaßnahmen. 13. Schritt: Zweck und Vertretbarkeitsabwägung. Mit diesem Schema hat die Praxis induktiv ein Prüfungsmuster entwickelt, das differenzierter ist als die bisher diskutierten und über eine Prüfung und Minimierung aller möglichen naturwissenschaftlichen Folgen auch zur Minimierung der potentiellen Schäden kommt. 5. Zum Schadensbegriff Betrachtet man die induktive Annäherung an den Schadensbegriff bzw. die Prüfung der schädlichen Auswirkungen im Genehmigungsbescheid, bleiben einige Fragen offen. a) Schaden und Eigenschaften der GVO Im ersten Schritt werden, wie oben gezeigt, die Charakteristika der an der gentechnischen Veränderung beteiligten Organismen geprüft. Die Beschreibung der Eigenschaften des veränderten Organismus und die Wirkung der einzelnen genetischen Veränderungen am Organismus wird allerdings - auch das wurde

25 erwähnt - z.t. mit Bewertungen über mögliche schädliche Auswirkungen versehen. Die systematische Einordnung dieses Prüfungsschrittes erscheint deshalb schwierig. Es läßt sich daran denken, daß dieser erste Prüfungsschritt an die Prüfungsschritte im Chemikalienrecht angelehnt ist. Dort wird die Chemikalie zunächst im Hinblick auf ihre Eigenschaften einer detaillierten Bewertung anhand vorliegender (Grenz-)Werte unterzogen. Auf einer abstrakteren begrifflichen Ebene hieße das auf die Prüfung gentechnisch veränderter Organismen übertragen, daß in diesem ersten Schritt Gefährdungs- oder Schädigungspotentiale des GVO abstrakt geprüft werden. In den folgenden Schritten müßte dann die konkrete Gefährdung durch die Exposition geprüft werden. Die Alternative wäre, daß es sich bei diesem ersten Prüfungsschritt um einen "ersten Zugriff" zur Beschreibung des GVO handelt, der dann in weiteren Schritten der Präzisierung und Konkretisierung bedürfte. Versucht man die Methode, die der Prüfung des Genehmigungsbescheides zugrunde liegt, in dieser Begrifflichkeit zu fassen, deutet einiges daraufhin, daß die Prüfung als "erster Zugriff" konzipiert ist. Die Methode wird aber nicht durchgehalten, z.t. wird nämlich die Präzisierung mit diesem "ersten Zugriff" verbunden, z.t. erfolgt eine Präzisierung auch in den folgenden Prüfungsschritten nicht. Bei der Prüfung der GVO werden die Eigenschaften der GVO und die Wirkungsweisen der gentechnischen Veränderung beschrieben. Abschließend werden i.d.r. Feststellungen angefügt, die explizit eine Schadensbewertung enthalten (keine Toxizität für Menschen und Tiere bei Verzehr) oder auf eine solche hindeuten (keine Änderung des Stoffwechsels, oder kein neuer Stoffwechsel). Wird auf die Nicht-Toxizität hingewiesen, hat man aber schon vorausgesetzt, daß der GVO sich irgendwie verbreitet (was hier nicht als räumliche Änderung verstanden werden soll, so daß als Verbreiten auch gelten kann, wenn Tiere die Rüben fressen). Die schädlichen Auswirkungen der Verbreitung der GVO soll aber (auch nach der Gliederung des Bescheides) erst in einem zweiten Schritt geprüft werden. So bleibt als Kriterium der Schädlichkeit des gentechnisch veränderten Organismus selbst nur der Hinweis auf die Gleichartigkeit der

26 Stoffwechselprozesse. Wie weit deren Veränderung allerdings einen Hinweis auf einen Schaden liefert, bleibt ungeklärt. Man kann daher folgern, daß die Feststellung der Eigenschaften des GVO und die Wirkung der gentechnischen Veränderung in der Pflanze i.d.r. wohl nicht als abschließende Feststellung schädlicher Auswirkungen dienen kann, sondern eher eine Vorarbeit i.s. eines "ersten Zugriffs" darstellt, anhand derer die (schädlichen) Auswirkungspfade auf andere Rechtsgüter erörtert werden können. Denkbar ist auch, daß die Materie eine vollständig andere Konzeption der Methode erfordert. Im untersuchten Bescheid war eine einheitliche Methode aber nicht feststellbar. b) Vergleich mit natürlichen Prozessen Es wurde schon erwähnt, daß der Hinweis auf vergleichbare natürliche Vorgänge als Argument für einen Ausschluß schädlicher Auswirkungen auf das Ökosystem verwendet wird. [25] Diese Argumentation läßt jedoch Fragen offen bzw. sie erscheint unvollständig, denn selbstverständlich können menschliche Eingriffe, auch wenn sie ausschließlich als Nutzung oder Vervielfältigung natürlicher Prozesse stattfinden oder erfolgen, das Wirkungsgefüge der Umwelt oder die anderen Schutzgüter schädlich beeinflussen. [26] Die Argumentation kann also, um schädliche Auswirkungen auszuschließen, an dieser Stelle nicht abbrechen, sondern müßte dazu übergehen, quantitative Betrachtungen anzustellen oder zu erwägen, ob die zusätzliche Produktion bestimmter natürlicher Stoffe zu schädlichen Wirkungen führen kann. c) Selektionsvorteil und Nicht-Wissen Teilweise wird die Argumentation mit vergleichbaren natürlichen Prozessen allerdings mit dem Hinweis auf einen mangelnden Selektionsvorteil verbunden. Oben wurde bereits festgestellt, daß die Argumentation mit dem mangelnden Selektionsvorteil als Ausschluß schädlicher Auswirkungen auf das Ökosystem zu werten ist, d.h. ein mangelnder Selektionsvorteil führt zu dem Ergebnis, daß schädliche Auswirkungen nicht zu erwarten sind. Ob das Bestehen eines Selektionsvorteils als Schaden gewertet würde, ist nach der im folgenden zitierten Passage des Genehmigungsbescheides zweifelhaft. Im Bescheid heißt es, nachdem

27 festgestellt wurde, daß ein heterologer Austausch des BNYVV-Hüllprotein-Gens zwischen Pflanzen und Bodenbakterien prinzipiell möglich ist, in der abschließenden Bewertung: "Eine Übertragung des BNYVV-Hüllprotein-Gens in Mikroorganismen würde diesen keinen ersichtlichen Selektionsvorteil vermitteln. Ohne Selektionsdruck ist eine Ausbreitung dieses Gens unter Mikroorganismen nicht wahrscheinlich. Sollte es dennoch in den Mikroorganismen erhalten bleiben, ist wegen des mangelnden Selektionsvorteils nicht mit ökologischen Folgen zu rechnen" (S. 14 des Genehmigungsbescheides vom ). Zunächst wird argumentiert, die Übertragung des Hüllprotein-Gens vermittele den Mikroorganismen keinen ersichtlichen Selektionsvorteil. Eine nähere Begründung erfolgt nicht, weshalb man beim Nachvollziehen der Argumentation aus der Formulierung "kein ersichtlicher Selektionsvorteil" folgern muß, daß Kenntnisse über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Selektionsvorteils nicht vorhanden sind [27]. Weiter wird argumentiert: Ohne Selektionsdruck ist eine Ausbreitung dieses Gens unter Mikroorganismen nicht wahrscheinlich. Bezogen auf das betroffene Gen ist diese Aussage unverständlich. Wenn Kenntnisse über einen Selektionsvorteil nicht vorhanden sind, läßt sich allenfalls eine Aussage über die Wahrscheinlichkeit anhand eines Vergleichs mit bekannten Fällen treffen. Das geschieht jedoch nicht. Schließlich wird angeführt: Sollte das Gen "dennoch in den Mikroorganismen erhalten bleiben, ist wegen des mangelnden Selektionsvorteils nicht mit ökologischen Folgen zu rechnen." Der "nicht ersichtliche Selektionsvorteil", d.h. die Unkenntnis über einen solchen wird hier zum "mangelnden Vorteil". Versteht man "ökologische Folgen" als "schädliche Auswirkungen", was gemeint sein dürfte, da der Erhalt veränderter Mikroorganismen an sich schon (möglicherweise unschädliche) Folge ist, kann hier - bei richtiger Ausgangsfeststellung - nur Unkenntnis über mögliche ökologische Schäden konstatiert werden. Eine Prüfung der schädlichen Auswirkungen auf die übrigen Rechtsgüter wäre - wie schon erwähnt - zusätzlich erforderlich. d) Selektionsvorteil und Schäden für das Ökosystem Versucht man wiederum, den zugrunde liegenden Schadensbegriff zu eruieren, wird deutlich, daß der Selektionsvorteil selbst noch nicht als Schaden gewertet wird; der