Neuaufstellung des Zentrale-Orte-Konzepts in Nordrhein-Westfalen

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1 Thmas Terfrüchte Zentrale Orte im Zielsystem des neuen Landesentwicklungsplans Nrdrhein-Westfalen URN: urn:nbn:de: CC-Lizenz: BY-ND 3.0 Deutschland S. 70 bis 83 Aus: Stefan Greiving, Flrian Flex (Hrsg.) Neuaufstellung des Zentrale-Orte-Knzepts in Nrdrhein-Westfalen Arbeitsberichte der ARL 17 Hannver 2016

2 Thmas Terfrüchte Zentrale Orte im Zielsystem des neuen Landesentwicklungsplans Nrdrhein-Westfalen Gliederung 1 Einleitung 2 Ziele und Grundsätze mit Bezug zu Zentralen Orten 2.1 Abschnitt 2: Räumliche Struktur des Landes 2.2 Abschnitt 5: Reginale und grenzübergreifende Zusammenarbeit 2.3 Abschnitt 6: Siedlungsraum 3 Schlussflgerungen für eine empirische Überprüfung 3.1 Merkmale für die Erhebung 3.2 Hinweise zur Methdik 4 Möglichkeiten der Optimierung Literatur Kurzfassung Das Zentrale-Orte-Knzept in Nrdrhein-Westfalen fußt auf landesplanerischen Überlegungen aus den 1970er Jahren (LEP I/II 1979). Im Entwurf zum neuen LEP wird daran unverändert festgehalten. Die Einstufungskriterien für Zentrale Orte werden jedch wie bereits 1995 nicht frtgeschrieben. Sll nun wie vrgesehen eine Validierung des Zentrale-Orte-Knzepts erflgen, sind jedch ebenslche Kriterien erfrderlich. Ausgehend vm Zielsystem im Entwurf zum neuen LEP werden in diesem Beitrag knkrete Ansätze zur empirischen Überprüfung des Zentrale-Orte-Knzepts abgeleitet. Insbesndere geht es um Hinweise zu zentralörtlich relevanten Einrichtungen, zu Tragfähigkeits- und Erreichbarkeitsstandards, zum Erfrdernis einer raumstrukturell differenzierten Betrachtung swie für eine geeignete Methdik zur Zentralitätsmessung. Schlüsselwörter Landesentwicklungsplan Nrdrhein-Westfalen Zentrale-Orte-Knzept raumrdnerisches Zielsystem Operatinalisierung Bestimmtheitsgebt Zentralitätsmessung Central Places in the Gals f Spatial Planning in the new State Develpment Plan fr Nrth Rhine-Westphalia Abstract The central place cncept in Nrth Rhine-Westphalia is based n reginal planning cnsideratins frm the 1970s (LEP I/II 1979). The draft f the new State Develpment Plan (LEP) cntains this unchanged cncept, but the classificatin criteria fr central places 70

3 have nt been updated since If nw as planned a validatin f the central place cncept is t be undertaken, then such criteria are required. Based n the system f spatial planning gals presented in the draft f the new LEP, cncrete appraches t empirically verify the central place cncept are discussed in this paper. Of particular imprtance is infrmatin abut facilities f supra-lcal relevance, viability and accessibility standards, the need fr cnsideratin f spatially differentiated structures, and the necessity f a suitable methd f measuring centrality. Keywrds State Develpment Plan fr Nrth Rhine-Westphalia central place cncept gals f spatial planning peratinalizatin rule f reasnable certainty measurement f centrality 1 Einleitung Das Zentrale-Orte-Knzept (ZOK) in Nrdrhein-Westfalen fußt auf landesplanerischen Überlegungen aus den 70er Jahren (LEP I/II 1979). Bei der damaligen Aufstellung spielte insbesndere die landesweite Gebietsrefrm eine entscheidende Rlle: Sämtliche Gemeinden sllten s zugeschnitten sein, dass sie als Grundzentrum eingestuft werden können. An dieser landesplanerischen Grundhaltung (jede Gemeinde ist mindestens ein Grundzentrum) hat sich seit den Überlegungen der 70er Jahre nichts geändert. Mit Inkrafttreten des LEP 1995 hat sich die Landesplanung jedch erstens vn der Abgrenzung zentralörtlicher Versrgungsbereiche (Mittelbereiche und Oberbereiche als Versrgungsbereiche der Mittel- und Oberzentren) und zweitens vn den Zwischenstufen in der Zentrale-Orte-Hierarchie (z. B. Grundzentrum mit Teilfunktin eines Mittelzentrums) verabschiedet. Insfern besteht das dreigliedrige Knzept in NRW seit nunmehr 35 Jahren. Im LEP-Entwurf ist diesbezüglich vn einem Ergebnis histrischer Przesse die Rede, weshalb die bestehende zentralörtliche Gliederung weiterhin als Grundlage für die weitere räumliche Entwicklung dienen slle (STK NRW 2013: 9; Erläuterung zu Ziel 2-1). Vr dem Hintergrund der prgnstizierten Bevölkerungsrückgänge geht der Plangeber jedch vn einem Tragfähigkeitsverlust einiger Mittelzentren aus, weshalb die zentralörtliche Bedeutung der Städte und Gemeinden in NRW nch während der Laufzeit des vrliegenden LEP überprüft werden [sll] (STK NRW 2013: 10; Erläuterung zu Ziel 2-1). Was jedch seit den 70er Jahren nicht mehr frtgeschrieben wurde und auch mit dem neuen LEP nicht frtgeschrieben wird, sind die Einstufungs- bzw. Ausweisungskriterien wie etwa die Ausstattung mit zentralörtlich relevanter Infrastruktur (Ausstattungskatalg), Tragfähigkeitsschwellen für die Bevölkerung im Versrgungsbereich der die Bedeutung als reginales Arbeitsmarktzentrum; im LEP I/II 1979 sind diese nch detailliert aufgeführt und v. a. auch begründet wrden. Sll nun wie im Beitrag Terfrüchte II in diesem Band das bestehende Zentrale-Orte-Knzept auf seine empirische Entsprechung hin überprüft werden (Validierung), sind jedch ebenslche Einstufungs- bzw. Ausweisungskriterien erfrderlich (vgl. Beitrag Flex/Greiving/Terfrüchte in diesem Band). Neben diesen vm Plangeber definierten und abschließend bestimmten Kriterien kann allerdings auch das gesamte Zielsystem (Ziele und Grundsätze der Raumrdnung) im Planwerk Ausgangspunkt für eine Validierung sein. Es gilt dann, die bestimmbaren Ziele und Grundsätze auch jene hne unmittelbaren Bezug zu Zentralen Orten bis hin zu empirisch erfassbaren Kriterien zu peratinalisieren. 71

4 Ausgehend vm Zielsystem im Entwurf zum neuen LEP werden in diesem Beitrag knkrete Ansätze zur empirischen Überprüfung des Zentrale-Orte-Knzepts abgeleitet. Insbesndere geht es um Hinweise zu zentralörtlich relevanten Einrichtungen, zu Tragfähigkeits- und Erreichbarkeitsstandards, zum Erfrdernis einer raumstrukturell differenzierten Betrachtung (vgl. Beitrag Flex/Greiving/Terfrüchte in diesem Band) swie für eine geeignete Methdik zur Zentralitätsmessung (vgl. Beitrag Terfrüchte II in diesem Band). Vr diesem Hintergrund werden schließlich Möglichkeiten der Optimierung aufgezeigt, um eine knsistente und systemgerechte empirische Überprüfung des Zentrale- Orte-Knzepts wie vm Plangeber nch während der Laufzeit des LEP vrgesehen (s..) gewährleisten zu können. 2 Ziele und Grundsätze mit Bezug zu Zentralen Orten Die Stärkung Zentraler Orte in NRW zählt zur strategischen Ausrichtung des LEP. Der Erkenntnis flgend, dass es auch in zunächst nch wachsenden Teilräumen künftig zu Tragfähigkeitsprblemen insbesndere bei den Infrastrukturen der Daseinsvrsrge kmmen [kann], gelte es, die weitere Siedlungsentwicklung bereits jetzt auf Standrte [ zu knzentrieren], an denen auch langfristig ein attraktives Angebt an öffentlichen und privaten Versrgungs- und Dienstleistungseinrichtungen bereitgestellt werden kann (STK NRW 2013: 7). Dadurch, s der Plangeber, könne die Grundversrgung für alle Bevölkerungsgruppen und in allen Teilräumen sichergestellt werden (STK NRW 2013: 7). Die wesentlichen Ziele und Grundsätze, die mit dieser strategischen Ausrichtung einhergehen und im Zusammenhang mit Zentralen Orten stehen, sind im Abschnitt 2 Räumliche Struktur des Landes aufgeführt. Darüber hinaus gibt es Querbezüge vr allem im Abschnitte 6 Siedlungsraum swie im Zusammenhang mit der Eurpäischen Metrplregin Nrdrhein-Westfalen in Abschnitt 5 Reginale und grenzübergreifende Zusammenarbeit. 2.1 Abschnitt 2: Räumliche Struktur des Landes Ziel 2-1 Zentralörtliche Gliederung Die räumliche Entwicklung im Landesgebiet ist auf das bestehende, funktinal gegliederte System Zentraler Orte auszurichten (STK NRW 2013: 9; Ziel 2-1). Das (nrmative) Zentrale-Orte-Knzept im Entwurf zum LEP als System benannt ist damit als Ziel der Raumrdnung fest im LEP verankert. In der Begründung zu Ziel 2-1 werden zwei wesentliche Hinweise für eine Validierung gegeben (STK NRW 2013: 9 10; Erläuterung zu Ziel 2-1): Erstens umfasst das Zentrale-Orte-Knzept in NRW mit Ober-, Mittel- und Grundzentren drei Hierarchiestufen (hne Zwischenstufen) und zweitens hat die Festlegung der Zentralen Orte s zu erflgen, dass in allen Teilräumen Zentrale Orte aller Hierarchiestufen gesichert sind. Unklar bleibt hingegen, auf welche Teilräume der Plangeber hier abzielt. 72

5 Daneben gibt der Plangeber in der Begründung zu Ziel 2-1 Auskunft darüber, welches knzeptinelle Ziel mit dem Zentrale-Orte-Knzept verflgt wird, denn das raumstrukturelle Netz biete etwa den öffentlichen und privaten Trägern der Daseinsvrsrge [ ] verlässliche Rahmenbedingungen für ihre Standrt- und Investitinsentscheidungen, und weiter heißt es, dass man nach Jahrzehnten der Expansin [ ] nun in vielen Bereichen vr der Aufgabe [steht], den quantitativen Rückbau und den qualitativen Umbau knstruktiv zu planen und zu gestalten (STK NRW 2013: 10; Erläuterung zu Ziel 2-1). Das Zentrale-Orte-Knzept kann insfern als das wesentliche Instrument verstanden werden, mit dem insbesndere der quantitative Rückbau vn (zentralörtlich relevanter) Infrastruktur gesteuert werden kann. Dies wird unterstützt durch die Erkenntnis des Plangebers, dass inflge des prgnstizierten Bevölkerungsrückgangs die Tragfähigkeit insbesndere vn Mittelzentren infrage zu stellen sei. Die Tragfähigkeit vn Grundzentren und damit der zentralörtlich bedeutsamen Siedlungsbereiche (vgl. Milstein/Grtefels in diesem Band) aller 396 Städte und Gemeinden wird smit nicht als gefährdet angesehen. Grundsatz 2-2 Daseinsvrsrge Zur Sicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse in allen Teilen des Landes sind Erreichbarkeiten und Qualitäten vn Einrichtungen der Daseinsvrsrge unter Berücksichtigung der Bevölkerungsentwicklung, der Sicherung wirtschaftlicher Entwicklungschancen und guter Umweltbedingungen auf das funktinal gegliederte System Zentraler Orte auszurichten (STK NRW 2013: 9; Grundsatz 2-2). Mit dem wesentlichen Grundsatz zur Daseinsvrsrge im Zusammenhang mit der Sicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse wird das. g. knzeptinelle Ziel des Zentrale-Orte-Knzepts unterstrichen und weiter knkretisiert: Die Erreichbarkeit vn (zentralörtlich relevanten) Einrichtungen der Daseinsvrsrge ergänzt als Grundsatz das Ziel der Tragfähigkeit entsprechender Einrichtungen. In der Erläuterung zu Grundsatz 2-2 wird jedch nicht bestimmt, was der Plangeber unter zumutbaren Zeiträumen bzw. angemessener Zeit versteht, allerdings sllen höherwertige (mittel- und berzentrale) Einrichtungen vn jedem Standrt swhl im MIV wie auch im ÖPNV zumutbar erreichbar sein (STK NRW 2013: 10). Das Erfrdernis der Erreichbarkeit im ÖPNV wird für Bildungseinrichtungen explizit hervrgehben (ebd. 13). Mit der Bevölkerungsentwicklung, den wirtschaftlichen Entwicklungschancen und guten Umweltbedingungen wird das Zentrale-Orte-Knzept neben der klassischen Versrgungsfunktin um eine Entwicklungsfunktin erweitert. Daneben wird mit Qualitäten vn Einrichtungen darauf hingewiesen, dass gleichwertige Lebensverhältnisse nicht allein am Zugang zu Einrichtungen der Daseinsvrsrge ausgemacht werden können. Vielmehr müsste es im Rahmen einer Validierung gelten, Versrgungsqualität zu quantifizieren. In der Erläuterung zu Grundsatz 2-2 (STK NRW 2013: 13) hingegen ist explizit vn einem Zugang zu privaten und öffentlichen Einrichtungen der Daseinsvrsrge die Rede. Insfern lässt sich aus dem Planwerk nicht ableiten, b es für die Validierung ausreichend ist, b eine Einrichtung nur vrhanden sein muss der auch eine gewisse (Platz-)Anzahl aufweisen sll; dies ist vr allem im Bildungs- ( Zügigkeit ) und Gesundheitswesen (Ärzte, Krankenhausbetten usw.) relevant. 73

6 Hinsichtlich der zentralörtlich relevanten Einrichtungen (Ausstattungskatalg) nennt der Plangeber in der Erläuterung zu Grundsatz 2-2 vr allem Funktinsbereiche, nicht aber knkrete Ausstattungsmerkmale Zentraler Orte unterschiedlicher Hierarchiestufen: Funktinsbereiche (STK NRW 2013: 13; Erläuterung zu Grundsatz 2-2): 74 Bildung und Kultur Sziale, medizinische und pflegerische Betreuung Erhlung, Sprt und Freizeit Verwaltung und Versrgung Differenzierung nach Hierarchiestufen im Gesundheitswesen (STK NRW 2013: 13; Erläuterung zu Grundsatz 2-2): Grundversrgung im Gesundheitswesen barrierefrei und whnrtnah (in allen Kmmunen, daher grundzentral) Höherwertige und spezialisierte medizinische Einrichtungen, insbesndere die statinäre Krankenhausversrgung, sllen nach Aufgaben und Einzugsbereichen im Einklang mit dem System der Zentralen Orte abgestuft und untereinander vernetzt werden Knkretisierung einzelner Funktinen bzw. Funktinsbereiche im Bildungs- und Betreuungswesen (STK NRW 2013: 13; Erläuterung zu Grundsatz 2-2): vielfältige [ ] Möglichkeiten der vrschulischen Betreuung, der schulischen Bildung und Erziehung und der Aus-, Frt- und Weiterbildung alle Schulfrmen und Schularten umfassendes Bildungs- und Abschlussangebt Einrichtungen für die Weiterbildung und die außerschulische Jugendbildung, für die berufliche Aus- und Frtbildung Der Plangeber knkretisiert den Grundsatz Daseinsvrsrge smit ausschließlich im Bereich der Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur. 2.2 Abschnitt 5: Reginale und grenzübergreifende Zusammenarbeit Grundsatz 5-2 Eurpäische Metrplregin Nrdrhein-Westfalen Die reginalen Kperatinen swie das Land Nrdrhein-Westfalen sllen die Eurpäische Metrplregin Nrdrhein-Westfalen entwickeln. Sie sllen die Standrtvraussetzungen für die internatinalen Metrplfunktinen insbesndere in den Bereichen Infrastruktur, Dienstleistungen, Frschung und Entwicklung swie Kultur, Erhlung, Sprt, Freizeit und Turismus sichern und verbessern (STK NRW 2013: 26; Grundsatz 5-2). Die. g. Funktinsbereiche im Zentrale-Orte-Knzept decken sich in Teilen mit den hier genannten Metrplfunktinen. In der Erläuterung zu Grundsatz 5-2 (STK NRW 2013: 27) begründet der Plangeber diese Überschneidung, denn Gemäß des Raumrdnungsplitischen Handlungsrahmens der Ministerknferenz für Raumrdnung (MKRO) ergänzen die eurpäischen Metrplreginen als räumliche und funktinale Standrte das Zentrale-Orte-System hinsichtlich einiger herausragender internatinaler Raumfunktinen. Daraus flgt, dass die metrplitane Ebene vm Plangeber als knzeptinelle Erweiterung des Zentrale-Orte-Knzepts verstanden wird, wbei die relevanten Funktinsbereiche (z. B. Frschung und Entwicklung) knkret benannt werden.

7 2.3 Abschnitt 6: Siedlungsraum Grundsatz Leitbild dezentrale Knzentratin Die Siedlungsstruktur sll dem Leitbild der dezentralen Knzentratin entsprechend weiterentwickelt werden. Dabei ist die zentralörtliche Gliederung zugrunde zu legen (STK NRW 2013: 29; Grundsatz 6.1-3). Das Zentrale-Orte-Knzept dient smit neben der Sicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse auch dem (siedlungsstrukturellen) Leitbild der dezentralen Knzentratin. Diese Verknüpfung macht der Plangeber in der Erläuterung zu Grundsatz (STK NRW 2013: 32) deutlich, denn die grßräumige Siedlungsstruktur in Nrdrhein-Westfalen sll die gewachsene Verteilung im System der zentralen Orte stabilisieren. Diese grßräumig-dezentrale Struktur ist auf reginaler und örtlicher Ebene mit einer Knzentratin auf kmpakte Siedlungsbereiche zu verknüpfen. Damit sllen u. a. flächensparend die Vraussetzungen für die Tragfähigkeit und Erreichbarkeit vn Einrichtungen der Daseinsvrsrge in allen Teilen des Landes gewährleistet werden. Tragfähigkeit und Erreichbarkeit werden smit auch im Zusammenhang mit der Siedlungsentwicklung explizit vm Plangeber angesprchen, hne über das. g. Maß hinaus (Erreichbarkeit im MIV und ÖPNV) eine weitere Knkretisierung vrzunehmen. Allerdings wird die innergemeindliche Siedlungs(flächen)entwicklung direkt mit dem überörtlichen Zentrale-Orte-Knzept verknüpft, was insbesndere durch Ziel deutlich wird. Ziel Zentralörtlich bedeutsame Allgemeine Siedlungsbereiche Die Siedlungsentwicklung in den Gemeinden ist auf slche Allgemeine Siedlungsbereiche auszurichten, die über ein räumlich gebündeltes Angebt an öffentlichen und privaten Dienstleistungs- und Versrgungseinrichtungen verfügen (zentralörtlich bedeutsame Allgemeine Siedlungsbereiche) (STK NRW 2013: 36; Ziel 6.2-1). In der Erläuterung zu Ziel wird schließlich ein direkter Bezug zum Zentrale-Orte- Knzept hergestellt, indem den zentralörtlich bedeutsamen Allgemeinen Siedlungsbereichen (zabss, vgl. Kapitel Milstein/Grtefels) die Rlle zukmmt, zu einer überörtlichflächendeckenden Grundversrgung beizutragen, weshalb drt langfristig mindestens die Tragfähigkeit für Einrichtungen der Grundversrgung gewährleistet sein sllte (STK NRW 2013: 38; Erläuterung zu Ziel 6.2-1). Hieraus flgt für die empirische Überprüfung des Zentrale-Orte-Knzepts: Zu den Einrichtungen der Grundversrgung zählen nur jene Einrichtungen, die auch in zasbs lkalisiert sind; nicht-ubiquitäre Einrichtungen, die regelmäßig außerhalb der zasbs lkalisiert sind, können demnach nicht als grundzentrale Einrichtungen gelten. Die zasbs sind praktisch die grundzentralen Standrtcluster, welche die übrigen Ortsteile einer Gemeinde (Nahbereich) mitversrgen; dabei geht es primär darum, dass überhaupt ein Zugang zu grundzentralen Einrichtungen gewährleistet ist, was für eine dichtme Skalierung (vrhanden/nicht vrhanden) bei der Erhebung und Auswertung grundzentraler Einrichtungen spricht (vgl. zur Methdik Kapitel Flex in diesem Band). 75

8 Grundsatz Nutzung des schienengebundenen öffentlichen Nahverkehrs Bei der Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf zentralörtlich bedeutsame Allgemeine Siedlungsbereiche sllen Haltepunkte des schienengebundenen öffentlichen Nahverkehrs besnders berücksichtigt werden (STK NRW 2013: 36; Grundsatz 6.2-2). Haltepunkte im schienengebundenen ÖPNV werden in Grundsatz smit als besnders zu berücksichtigende zentralörtlich relevante Einrichtungen definiert. Der Bezug zu Zentralen Orten wird überdies in der Erläuterung deutlich, da (neue) Whnsiedlungsflächen nach Möglichkeit im Nahbereich vn Haltepunkten des schienengebundenen öffentlichen Nahverkehrs entwickelt werden [sllen] (STK NRW 2013: 38; Erläuterung zu Grundsatz 6.2-2). Wird der Nahbereich hier als Versrgungsbereich eines Grundzentrums verstanden, sind Haltepunkte im schienengebundenen ÖPNV wenn auch als Sll-Bestimmung als grundzentral einzustufen. Ziel Standrte des grßflächigen Einzelhandels mit zentrenrelevanten Kernsrtimenten nur in zentralen Versrgungsbereichen Zentrenrelevant sind die Srtimente gemäß Anlage 1 [ ] (STK NRW 2013: 49; Ziel 6.5-2). In der Anlage zu Ziel sind neben den zentrenrelevanten Srtimenten (im Sinne des städtebaulichen Begriffsverständnisses im Zusammenhang mit zentralen Versrgungsbereichen, vgl. Kapitel Vallée Siedlungsentwicklung in diesem Band) auch jene Srtimente gesndert hervrgehben, die zugleich nahversrgungsrelevant ( täglicher Bedarf ) sind und insfern als grundzentrale Einrichtungen des Einzelhandels gelten können. Knkret sind dies Nahrungs- und Genussmittel swie Gesundheits- und Körperpflegeartikel. Die weiteren Srtimente ( wiederkehrender Bedarf ) wiederum können als mittel- bzw. berzentral eingestuft werden, da sie nicht der Nahversrgung dienen; sie können gleichsam als Knkretisierung des unbestimmten Begriffs Versrgung im Zusammenhang mit zentralörtlich relevanten Einrichtungen (s..) verstanden werden: Papier/Bürbedarf/Schreibwaren Bücher Bekleidung, Wäsche Schuhe, Lederwaren medizinische, rthpädische, pharmazeutische Artikel Haushaltswaren, Glas/Przellan/Keramik Spielwaren Sprtbekleidung, Sprtschuhe, Sprtartikel (hne Teilsrtimente Angelartikel, Campingartikel, Fahrräder und Zubehör, Jagdartikel, Reitartikel und Sprtgrßgeräte) Elektrgeräte, Medien (=Unterhaltungs- und Kmmunikatinselektrnik, Cmputer, Ft hne Elektrgrßgeräte, Leuchten) Uhren, Schmuck 76

9 Im Bereich des Einzelhandels ist durch den Plangeber smit zwar im Zusammenhang mit zentralen Versrgungsbereichen (vgl. Kapitel Vallée Siedlungsentwicklung in diesem Band), nicht aber für das Zentrale-Orte-Knzept abschließend bestimmt, welche Srtimente zentrenrelevant sind und damit mittelbar auch, welche Einzelhandelseinrichtungen zentralörtlich relevant sind und in einer empirischen Überprüfung zu berücksichtigen sind. Ziel Beeinträchtigungsverbt Durch die Darstellung und Festsetzung vn Kerngebieten und Sndergebieten für Vrhaben im Sinne des 11 Absatz 3 Baunutzungsverrdnung mit zentrenrelevanten Srtimenten dürfen zentrale Versrgungsbereiche vn Gemeinden nicht wesentlich beeinträchtigt werden (STK NRW 2013: 49; Ziel 6.5-3). Das Beeinträchtigungsverbt steht damit zumindest im Ziel nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem ZOK, da wiederum (s..) auf die zentralen Versrgungsbereiche abgestellt wird. In der Erläuterung zu Ziel wird jedch ein direkter Bezug hergestellt, denn: Sweit die Versrgungsbereiche eine überörtliche Versrgungsfunktin erfüllen (in der Regel Mittel- und Oberzentren), ist mit dem Beeinträchtigungsverbt zugleich die zentralörtliche Versrgungsfunktin der jeweiligen Gemeinde im Hinblick auf den Einzelhandel geschützt. Überörtliche Interessen rechtfertigen die Festlegung aber auch dann, wenn die jeweiligen zentralen Versrgungsbereiche keine überörtliche Versrgungsfunktin haben. Aufgabe der Raumrdnung ist es u. a., die Versrgung mit Dienstleistungen und Infrastrukturen der Daseinsvrsrge, insbesndere die Erreichbarkeit vn Einrichtungen und Angebten der Grundversrgung für alle Bevölkerungsgruppen in angemessener Weise zu gewährleisten ( 3 Abs. 2 Nr. 3 ROG). Diese Aufgabe stellt das Gesetz in einen Zusammenhang mit dem Zentrale-Orte-Knzept. Dieses sll eine ausreichende Versrgung auch wenig mbiler Bevölkerungsgruppen sichern. Hierbei handelt es sich um überörtliche Interessen, die das Beeinträchtigungsverbt unterstützen sll (STK NRW 2013: 59; Erläuterung zu Ziel 6.5-3). Die in Ziel aufgeführten Srtimente geben insfern auch Hinweise dazu, welche überörtlichen Versrgungseinrichtungen in Mittel- und Oberzentren schützenswert sind und damit auch als rangstufenüblich angesehen werden können. Grundsatz Ausstattung der Siedlungsbereiche mit Bewegungsräumen und Erhlungs-, Sprt-, Freizeit- und Turismuseinrichtungen Die Siedlungsbereiche sllen bedarfsgerecht und angepasst an die zentralörtliche Gliederung mit möglichst vielfältig zu nutzenden Bewegungsräumen und barrierefreien Erhlungs-, Sprt-, Freizeit- und Turismuseinrichtungen ausgestattet werden (STK NRW 2013: 67 68; Grundsatz 6.6-1). Der Plangeber stellt mit Grundsatz einen Zusammenhang zwischen Einrichtungen der Erhlung, des Sprts, der Freizeit und des Turismus und der Einstufung der Städte und Gemeinden als Grund-, Mittel- bzw. Oberzentrum her. Welche Einrichtungen auf welcher Hierarchiestufe üblich sind, wird vm Plangeber nicht weiter knkretisiert, allerdings heißt es in der Erläuterung, der Bedarf werde vn den zuständigen öffentlichen Stellen definiert (STK NRW 2013: 69; Erläuterung zu Grundsatz 6.6-1). Insfern gibt Grundsatz erstens einen Hinweis darauf, dass Erhlung, Sprt, Freizeit und Turismus einen zentralörtlich relevanten Funktinsbereich darstellen und daher nicht 77

10 nur zu den Metrplfunktinen zählen (s..). Zweitens gibt der Plangeber die Bestimmung knkreter Einrichtungen für die unterschiedlichen Hierarchiestufen an die zuständigen öffentlichen Stellen weiter, die daher im Rahmen einer Validierung den Vergleichsmaßstab definieren. 3 Schlussflgerungen für eine empirische Überprüfung In Kapitel 2 sind anhand der Ziele und Grundsätze der Raumrdnung Hinweise für eine empirische Überprüfung des Zentrale-Orte-Systems in NRW abgeleitet wrden. Es zeigt sich jedch, dass nicht alle zentralörtlich relevanten Funktinsbereiche hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar sind, was mitunter auch dem Ansinnen des Plangebers geschuldet sein dürfte, nch während der Laufzeit des LEP die Städte und Gemeinden auf ihre zentralörtliche Funktin hin zu überprüfen. Schließlich wären entsprechende Plansätze hne hinreichende Kenntnisse über die tatsächliche Verteilung der Funktinen innerhalb des Landes auch nicht (empirisch) begründbar unabhängig vn systemgerechten Abweichungen im Einzelfall. Die flgenden Ausführungen sind vr diesem Hintergrund auch als Beitrag zu einem iterativen Vrgehen zu verstehen, an dessen Ende die landesweite Beschreibung des Zentrale-Orte-Systems als Grundlage für das nrmative Zentrale-Orte-Knzept samt zugehöriger Plansätze stehen könnte. Die Operatinalisierung hin zu knkreten Ausstattungsmerkmalen erflgt unter Berücksichtigung vn Fachplanungen, Fachplitiken, Festlegungen in anderen Bundesländern, Entschließungen der MKRO swie wissenschaftlicher Studien später in Beitrag Terfrüchte II in diesem Band; gleiches gilt für geeignete methdische Schritte swie Verfahren zur Zentralitätsmessung und Bereichsabgrenzung, für die der vrliegende LEP-Entwurf nur vage Hinweise gibt. 3.1 Merkmale für die Erhebung Grundsätzlich sllte zwischen der Versrgungs- und Entwicklungsfunktin Zentraler Orte unterschieden werden, da neben der klassischen Versrgungsfunktin auch die Sicherung wirtschaftlicher Entwicklungschancen über das ZOK erflgen sll (STK NRW 2013: 9; Grundsatz 2-2). Daneben wird in Grundsatz 5-2 (STK NRW 2013: 26) die metrplitane Ebene im Zusammenhang mit dem ZOK angesprchen. Je nach knzeptineller Ausgestaltung der metrplitanen Ebene können smit bis zu drei übergerdnete Funktinen Zentraler Orte identifiziert werden: Versrgungsfunktin Entwicklungsfunktin (ggf.) Metrplfunktin Innerhalb dieser übergerdneten Funktinen können wiederum Funktinsbereiche und Teilfunktinsbereiche aus dem Zielsystem abgeleitet werden (vgl. Abschnitt 2.2 in diesem Beitrag). Während die weitere Knkretisierung bis hin zu Ausstattungsmerkmalen und gewünschten Merkmalsausprägungen den empirischen Befund wesentlich beeinflusst, hat die vm Plangeber vrgenmmene nrmative Zurdnung der Merkmale zu bestimmten Hierarchiestufen jedch keine Auswirkungen auf den deskriptiven Befund; denn: welches Merkmal tatsächlich welcher Hierarchiestufe angehört, kann nur deskriptiv anhand der Aufkmmenshäufigkeit und der räumlichen Verteilung innerhalb Nrdrhein-Westfalens ermittelt werden (vgl. Beitrag Terfrüchte II in diesem Band). Flgende Funktinsbereiche und Teilfunktinsbereiche lassen sich bezüglich der Versrgungsfunktin (öffentliche und private Einrichtungen, vgl. STK NRW 2013: 7) aus dem Zielsystem ableiten (vgl. Abschnitt 2 in diesem Beitrag): 78

11 Bildung Kultur Schulische Bildung (differenziert nach Schulfrmen und Schularten swie entsprechenden Abschlüssen) Berufliche Aus- und Frtbildung Weiterbildung Sziale Betreuung Vrschulische Betreuung Außerschulische Jugendbildung Medizinische Betreuung Statinäre medizinische Versrgung Pflegerische Betreuung Erhlung, Sprt, Freizeit und Turismus (unter Beachtung fachplanerischer bzw. fachplitischer Festlegungen ( öffentliche Stellen )) Verwaltung Versrgung (differenziert nach Srtimenten des wiederkehrenden Bedarfs im Zusammenhang mit zentralen Versrgungsbereichen) Einrichtungen im Funktinsbereich Verkehr sind nicht als Ausstattungsmerkmale zu verstehen, sndern dienen der Gewährleistungen einer zumutbaren Erreichbarkeit (s. u.). Für die Entwicklungsfunktin lassen sich drei Funktinsbereiche ableiten: Bevölkerungsentwicklung Wirtschaftliche Entwicklungschancen (gute) Umweltbedingungen Innerhalb der Metrplfunktinen sind (bzw. wären) die relevanten Funktinsbereiche: Infrastruktur Dienstleistungen Frschung und Entwicklung Kultur Erhlung, Sprt, Freizeit und Turismus Die weitere Operatinalisierung im Rahmen einer empirischen Überprüfung (vgl. Beitrag Terfrüchte II in diesem Band) sllte vn diesem Orientierungsrahmen abgeleitet aus dem Zielsystem ausgehen. 3.2 Hinweise zur Methdik Hierarchieebenen Der Plangeber hält grundsätzlich am dreigliedrigen Zentrale-Orte-Knzept aus Grund-, Mittel- und Oberzentren fest. Für die grundzentrale Ebene müssten die zentralörtlich relevanten Einrichtungen gemäß den umfangreichen Ausführungen zum Instrument der 79

12 zentralörtlich bedeutsamen Allgemeinen Siedlungsbereiche (zasb, vgl. Beitrag Flex und Drste/van Gemmeren in diesem Band) auf einer nch zu bestimmenden innergemeindlichen Ebene überprüft werden. Da im entsprechenden Ziel jedch bestimmt ist, dass jede Gemeinde in Abstimmung mit der Reginalplanung einen zasb als Ziel der Raumrdnung ausweist, ist eine landesweite Betrachtung der grundzentralen Ebene für die Beschreibung des Zentrale-Orte-Systems bslet, schließlich würde für jene Gemeinden, die nicht über ein entsprechendes Angebt grundzentraler Einrichtungen verfügen, dennch jeweils ein zasb und damit das Einstufungs- bzw. Ausweisungskriterium für Grundzentren festgelegt. Das Ziel, dass jede Gemeinde mindestens Grundzentrum ist, dürfte damit im Zusammenhang stehen. Für künftige Planfrtschreibungen müsste diskutiert werden, was passiert, wenn in einzelnen Gemeinden mittelfristig kein zasb mehr ermittelt werden kann. Die empirische Überprüfung würde nach den gegenwärtigen Vrgaben auf die mittelund berzentrale Ebene beschränkt bleiben. Dies schließt nicht aus, künftig auch die grundzentrale Ebene einzubeziehen, sfern die plitisch-planerischen Vrstellungen sich ändern und die grundzentrale Ebene wie es bis zum Entwurf zum neuen LEP Usus war nicht mehr an die Reginalplanung delegiert wird. Die Identifizierung rangstufenspezifischer Einrichtungen, die Ermittlung der Ist-Zentralität der Städte und Gemeinden swie die Abgrenzung zentralörtlicher Versrgungsbereiche muss smit auf genau eine mittelzentrale und genau eine berzentrale Ebene (als hne Zwischenstufen) ausgerichtet sein. Ausstattungsmerkmale Aus dem Zielsystem lässt sich nicht ableiten, b eine dichtme Skalierung der Merkmalsausprägungen neben der grundzentralen auch auf der mittel- und berzentralen Ebene ausreicht. Näherungsweise können die im Zielsystem genannten Qualitäten vn Einrichtungen jedch auch über die Angebtshäufigkeit ermittelt werden, sdass die Methdik zur empirischen Überprüfung mit metrisch skalierten Merkmalsausprägungen umgehen können sllte. Bereichsabgrenzung Die Hinweise zur Bereichsabgrenzung sind im Zielsystem bzw. in den jeweiligen Begründungen beschränkt auf die Gewährleistung einer zumutbaren Erreichbarkeit vn jedem Standrt swhl im MIV wie auch im ÖPNV (STK NRW 2013: 10; Erläuterung zu Grundsatz 2-2). Die Ermittlung der Verflechtungsbereiche muss insfern mit der Prämisse umgehen können, dass nur jene Bereiche plausibel sind, in denen das jeweilige Mittelbzw. Oberzentren aus allen Standrten des Verflechtungsbereichs heraus zumutbar erreichbar ist; Zumutbarkeit muss dazu wenn auch hilfsweise zwingend definiert werden (z. B. mittels Hinweisen in den RIN; vgl. Beitrag Vallée Verkehr in diesem Band). Hinweise zu einer raumstrukturell differenzierten Betrachtung (vgl. Beitrag Flex/Greiving/Terfrüchte in diesem Band) können nicht unmittelbar aus dem Zielsystem abgeleitet werden, d. h. eher verdichtete/städtische Räume und eher dünn besiedelte/ländliche Räume sind bei der Bereichsabgrenzung gleich zu behandeln. Tragfähigkeit und Erreichbarkeit Zentraler Orte gelten smit landesweit einheitlich. 80

13 4 Möglichkeiten der Optimierung Möglichkeiten der Optimierung des Zentrale-Orte-Knzepts bzw. der damit im Zusammenhang stehenden Ziele und Grundsätze der Raumrdnung betreffen einerseits den Steuerungsanspruch des Zentrale-Orte-Knzepts und andererseits die Knkretisierung der Plansätze, um ein Zentrale-Orte-Mnitring bzw. die empirische Beschreibung des Zentrale-Orte-Systems überhaupt zu ermöglichen. Steuerungsanspruch des Zentrale-Orte-Knzepts Im Entwurf zum LEP sind neben der Festlegung Zentraler Orte auch Ziele und Grundsätze enthalten, die unmittelbar der mittelbar einen Bezug zum Zentrale-Orte-Knzept herstellen. Der Plangeber sieht das ZOK smit durchaus als relevantes und wirkmächtiges Knzept der Raumrdnung an. Hinsichtlich des Steuerungsanspruchs und der erzielten Steuerungswirkung besteht jedch mitunter eine deutliche Diskrepanz, was sich insb. im Bereich der ambulanten und statinären medizinischen Versrgung zeigt: Die zentralörtlichen Mittelbereiche bilden etwa den Bezugsraum für die Sicherstellung der hausärztlichen Versrgung im LEP-Entwurf sind jedch keine Mittelbereiche festgelegt, sdass de fact die letztmalig 1979 festgelegten Mittelbereiche den Raumbezug bilden (Flex/Gerber/Terfrüchte). Das Krankenhausgesetz NRW enthält zwar keine Raumrdnungsklausel, im Krankenhausplan wird jedch explizit auf das ZOK abgestellt: Unter Punkt ( Grundsätzliche Ziele ) heißt es, die reginale Krankenhausplanung sll die zentralörtlichen Verflechtungsbereiche [ ] berücksichtigen (MGEPA NRW 2013: 20) zentralörtliche Verflechtungsbereiche sind jedch auf mittel- und berzentraler Ebene nicht festgelegt (s..). Insbesndere zu den wesentlichen Bereichen der Daseinsvrsrge wie etwa Bildung und Gesundheit sllte der Plangeber insfern Plansätze in den LEP aufnehmen, die es den Adressaten (Fachplanungen bzw. Fachplitiken über Raumrdnungsklauseln in Fachgesetzen) ermöglichen, sich auf ein belastbares ZOK mit bestimmten bzw. bestimmbaren Zielen stützen bzw. berufen zu können. Mitunter mag auch die im Ländervergleich (und traditinell) eher schwache Ausgestaltung des LEP dazu beigetragen haben, dass Fachplanungen und Fachplitiken in NRW sich kaum auf das ZOK berufen (vgl. Greiving/Flex/Terfrüchte et al. 2014: 58 ff.). Vr diesem Hintergrund sllte mit der Überprüfung des Zentrale-Orte-Systems auch ein Mnitring erflgen, um die einschlägigen (und daseinsvrsrgerelevanten) Fachplanungen und Fachplitiken auf ihre Verknüpfung mit dem ZOK hin zu überprüfen und ggf. gemeinsam. g. Plansätze zu entwickeln. Mitunter wird mit einem verstärkten Ordnungs- bzw. Steuerungsanspruch auch das Eingehen auf und Umgehen mit Zielknflikten einhergehen. Hinsichtlich der in Plitik und Wissenschaft vielfach diskutierten Einführung einer metrplitanen Hierarchiestufe im ZOK ist insfern auch darauf hinzuweisen, dass eine Ausweisung vn Metrplen (als Zentrale Orte höchster Hierarchiestufe) und Metrplräumen bzw. -reginen im Sinne metrplitaner Verflechtungs- bzw. Versrgungsbereiche nur dann zweckmäßig ist, wenn mit der Festlegung auch ein Steuerungsanspruch einhergeht; andernfalls wäre die Festlegung funktinsls. Da jedch die auf den Endverbraucher ausgerichtete Versrgungsfunktin mit zunehmender Hierarchiestufe und zugunsten der (grßräumigen) Entwicklungsfunktin zurücktritt (Bltevgel 2002: XXV), dürfte die Ausweisung vn Metrplen bzw. Metrplreginen als integrierter Bestandteil des ZOK dem zugedachten Steuerungsanspruch (Gewährleistung gleichwertiger Le- 81

14 bensverhältnisse bzw. flächendeckender Daseinsvrsrge) nicht zuträglich sein. Ein weiterer Aspekt betrifft das Ziel der flächendeckenden Versrgung, denn i. d. R. sind Metrplreginen nicht flächendeckend ausgewiesen (auch wenn dies für NRW im LEP- Entwurf vrgeschlagen wird). Gleichwhl ist es aus methdischer Sicht hne Weiteres möglich, innerhalb der Versrgungsfunktin all jene Einrichtungen zu identifizieren, die nur in wenigen Oberzentren lkalisiert sind und in diesem Sinne als metrplitane (Versrgungs-)Einrichtungen verstanden werden können (s. u.). Bestimmtheit/Bestimmbarkeit raumrdnerischer Ziele Erst wenn geklärt ist, was die Landesplanung in NRW steuern bzw. erreichen möchte, kann auch die Frage geklärt werden, welcher Knkretisierungsgrad hinsichtlich der Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit erfrderlich ist. Das Beispiel der Qualifizierung öffentlicher Biblitheken im rheinland-pfälzischen LEP zeigt, dass Plansätze auch derart knkret sein können, dass kein Auslegungsspielraum mehr bleibt; eine Biblithek ist demnach qualifizierte Biblithek, wenn sie wissenschaftlich geführt ist, mindestens 1,5 Medien pr Einwhner bereithält, je Einwhner durchschnittlich drei Medien ausgeliehen werden und für die Beschaffung ein Etat vn mindestens einem Eur pr Einwhner bereitsteht (vgl. Begründung zu Ziel 35 im LEP IV (MWKEL 2008)). Grundsätzlich ist es dem Plangeber überlassen, b Ziele abschließend bestimmt werden der nur bestimmbar sind. Mitunter können Fachplanungen und Fachplitiken auch die geeigneteren Akteure sein, die im Rahmen ihrer Zuständigkeit die bestimmbaren raumrdnerischen Ziele letztlich abschließend anwenden und damit eine fundierte empirische Überprüfung des Zentrale-Orte-Systems ermöglichen. Dabei kann der Plangeber, wie in der Erläuterung zu Grundsatz (s..) gezeigt, die zuständigen öffentlichen Stellen auch direkt ansprechen. Welche Knkretisierungsgrade schließlich zwischen allgemeinen Frmulierungen und knkreten Merkmalen mit gewünschten Merkmalsausprägungen möglich sind, wird in Beitrag Terfrüchte II in diesem Band deutlich. Schließlich sllte sich der Plangeber die zur Beschreibung des Zentrale-Orte-Systems genutzten Methden und Verfahrensschritte zu eigen machen (vgl. OVG Lüneburg 1 KN 152/10). Literatur Bltevgel, H. H. (2002): Empfehlungen zur Weiterentwicklung des Zentrale-Orte-Knzepts. In: Bltevgel, H. H. (Hrsg.): Frtentwicklung des Zentrale-Orte-Knzepts. Hannver, XI-XXXVI. = Frschungs- und Sitzungsberichte der ARL 217. Flex, F.; Gerber, M.; Terfrüchte, T.: Qu vadis Zentrale Orte in Nrdrhein-Westfalen: Methdische und knzeptinelle Überlegungen für ein zukünftiges ZOK. In: Lamker, C.; Mägdefrau, N.; Paßlick, S.; Pelka, K. (Hrsg.): Landesplanung neu diskutiert. Hannver. = Arbeitsberichte der ARL; im Erscheinen. Greiving, S.; Flex, F.; Terfrüchte, T.; Winkel, R. (2014): Refrm der Zentrale-Orte-Knzepte in den Ländern und Flgen für Siedlungsstruktur und Daseinsvrsrge. Endbericht. Bnn. MWKEL Ministerium für Wirtschaft, Klimaschutz, Energie und Landesplanung Rheinland-Pfalz (2008): LEP IV Landesentwicklungsprgramm IV Rheinland-Pfalz vm MGEPA NRW Ministerium für Gesundheit, Emanzipatin, Pflege und Alter des Landes Nrdrhein-Westfalen (Hrsg.) (2013): Krankenhausplan NRW Düsseldrf. 82

15 STK NRW Staatskanzlei Nrdrhein-Westfalen (2013): LEP NRW Landesentwicklungsplan Nrdrhein-Westfalen. Entwurf vm Düsseldrf. Terfrüchte, T. (2015): Reginale Handlungsräume Gliederung und Einflussfaktren am Beispiel Nrdrhein-Westfalens. Lemg. = Metrplis und Regin 14. Autr Dr. Thmas Terfrüchte (*1982) ist seit 2014 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Fachgebiet Raumrdnung und Planungstherie der Fakultät Raumplanung der TU Drtmund. Zuvr war er seit 2008 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Raumplanung der Fakultät Raumplanung der TU Drtmund und hat drt 2014 seine Prmtin unter dem Titel Reginale Handlungsräume Gliederung und Einflussfaktren am Beispiel Nrdrhein-Westfalens mit Auszeichnung abgeschlssen. Seit 2013 ist er zudem als wissenschaftlicher Gutachter für verschiedene Landesplanungsbehörden tätig. 83