Ja zum Vertrag von Lissabon, aber

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1 Jahrgang, Rechtsprechung Seiten NJ Zeitschrift für Rechtsentwicklung und Rechtsprechung Herausgeber: Dr. Martin Abend, Rechtsanwalt, Präsident der Rechtsanwaltskammer Sachsen Prof. Dr. Marianne Andrae, Universität Potsdam Prof. Dr. Ekkehard Becker-Eberhard, Institut für Anwaltsrecht der Universität Leipzig Dr. Michael Burmann, Rechtsanwalt, Präsident der Rechts anwaltskammer Thüringen Dr. Bernhard Dombek, Rechtsanwalt und Notar, ehem. Präsident der Bundesrechtsanwaltskammer, Berlin Dr. Frank Engelmann, Rechtsanwalt, Präsident der Rechtsanwaltskammer Brandenburg Georg Herbert, Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Joachim Kronisch, Präsident des Verwaltungsgerichts, Schwerin Dr. Michael Moeskes, Präsident der Rechtsanwaltskammer Sachsen-Anhalt Dr. Erardo Cristoforo Rautenberg, Generalstaatsanwalt des Landes Brandenburg Prof. Dr. Gerhard Ring, TU Bergakademie Freiberg Irene Schmid, Rechtsanwältin und Notarin, Präsidentin der Rechtsanwaltskammer Berlin Dr. Axel Schöwe, Rechtsanwalt, Präsident der Rechtsanwaltskammer Mecklenburg- Vorpommern Karin Schubert, Rechtsanwältin, Justizministerin a. D., Berlin Manfred Walther, Rechtsanwalt und Notar, Berlin Schriftleitung: Prof. Dr. Gerhard Ring, Ass. iur. Jana Siebeck Redaktionsanschrift: Technische Universität Bergakademie Freiberg, Lessingstraße 45, Lehrstuhl Prof. Dr. Ring, Freiberg Tel.: +49-(0)3731/ , Fax: +49-(0)3731/ , Internet: Ja zum Vertrag von Lissabon, aber Das Urteil des BVerfG und die notwendige Änderung des Ausweitungsgesetzes Jörg-Klaus Baumgart, MBA, Rechtsanwalt, Potsdam I. Einleitung Der EU-Reformvertrag von Lissabon 1 ist verfassungsgemäß. Er erweitert die Kompetenzen der EU wesentlich. Der Zweite Senat des BVerfG hat am 30. Juni 2009 entschieden, dass das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon mit dem Grundgesetz vereinbar ist. 2 Hingegen verstößt das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union (Ausweitungsgesetz) insoweit gegen Art. 38 Abs. 1 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 GG, als Bundestag und Bundesrat im Rahmen von europäischen Rechtsetzungs- und Vertragsänderungsverfahren keine hinreichenden Beteiligungsrechte eingeräumt wurden. Das gilt vor allem für die sog. Brückenklausel sowie das vereinfachte Ver tragsänderungsverfahren im Primärrecht. Die Ratifikationsurkunde Deutschlands zum Vertrag von Lissabon darf solange nicht hinterlegt werden, wie die von Verfassungs wegen erforderliche gesetzliche Ausgestaltung der parlamentarischen Beteiligungsrechte nicht in Kraft getre ten ist. Der Autor kann an dieser Stelle keine umfassende Analyse der Entscheidung vornehmen, jedoch wird im Folgenden aufgezeigt, warum die Ratifizierung des Vertrages von Lissabon vorläufig in Deutschland als vorletztem von 27 EU-Mitgliedstaaten (neben Irland) noch nicht erfolgen kann. Zum Sachverhalt der Verhandlung vor dem BVerfG am 10./11. Februar 2009 hat der Autor bereits eine kurze Zusammenfassung geliefert, 3 verweist aber insoweit auf die Pressemitteilungen des BVerfG, auch die aktuelle zur Entscheidung. 4 Die Entscheidung ist wohl das grundsätzlichste Grundsatzurteil, das Karlsruhe je gefällt hat. Mit Genehmigung des Lissabon-Vertrages durch die acht europäischen Demokraten (die Verfassungsrichter) ist die berechtigte Kritik der Kläger nicht nur in eine praktikable Handlungsanleitung für die Politik umgewandelt, sondern der Bundestag in seine euro päische Pflicht genommen worden. Er kann zukünftig EU-Gesetze nicht mehr per Sammelabstimmung wie zum 1 EU-Vertrag, Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom (ABl. C 306/1); siehe auch Bericht des Europäischen Parlamentes über den Vertrag von Lissabon (2007/2286(INI)) v , A6-0013/2008 über RR/ de. doc. 2 BVerfG, Urteil v BvE 2/08, 3 Baumgart, NJ 2003/2009, Vgl. Pressemitteilungen Nr. 2/2009 v , Nr. 9/2009 v u. Nr. 72/2009 v , NJ 8/

2 Aufsatz Baumgart - Ja zum Vertrag von Lissabon, aber EU-Vertrag passieren lassen, sondern wird sich in jedem Einzelfall mit jeder weiteren Kompetenz für Brüssel befassen müssen. Einen eigenmächtigen Zugriff des Europäischen Rates auf deutsche Zuständigkeiten wird es zum einen so nicht mehr geben, zum anderen müssen sich die Mitglieder des Bundestages deutlich mehr als bisher mit Europa befassen, denn Europa wird zu einem innenpolitischen Thema. Das Urteil verurteilt wahrlich im Namen des Volkes den Bundestag zu mehr Demokratie. II. 310 Die Kernaussagen des Urteils Um den europäischen Integrationsprozess nicht aufzuhalten damit hatte auch niemand ernsthaft gerechnet hat das BVerfG mit dem Ziel, durch das zu ändernde Begleitgesetz den Bundestag aufzuwerten (weil eben gemäß Art. 20 Abs. 4 GG die Macht vom Volk ausgeht), im Kern die folgenden Aussagen getroffen: 1. Der Umfang politischer Gestaltungsmacht der EU ist stetig und erheblich ge wachsen, so dass sie partiell einem Bundesstaat entsprechend staatsanalog ausgestaltet ist. 2. Solange kein einheitliches europäisches Volk als Legitimationssubjekt seinen Mehrheitswillen gleichheitsgerecht politisch wirksam formulieren kann, bleiben die in den Mitgliedstaaten verfassten Völker der EU die maßgeblichen Träger der öffentlichen Gewalt, einschließlich der Unionsgewalt. 3. Die EU stellt weiterhin einen völkerrechtlich begründeten Herrschaftsverband dar, der dauerhaft vom Vertragswillen souverän bleibender Staaten getragen wird. 4. Die primäre Integrationsverantwortung liegt in der Hand der für die Völker han delnden nationalen Verfassungsorgane. 5. Durch den Ausbau der Kompetenzen des Europäischen Parlaments kann die Lücke zwischen dem Umfang der Entscheidungsmacht der Unionsorgane und der demokratischen Wirkmacht der Bürger in den Mitgliedstaaten verringert, aber nicht geschlossen werden. 6. Das Europäische Parlament ist weder in seiner Zusammensetzung noch im europäi schen Kompetenzgefüge dafür hinreichend gerüstet, repräsentative und zurechenbare Mehrheitsentscheidungen als einheitliche politische Leitentscheidungen zu treffen. Es ist gemessen an staatlichen Demokratieanforderungen nicht gleichheitsgerecht gewählt und innerhalb des supranationalen Interessenausgleichs zwischen den Staaten nicht zu maßgeblichen politischen Leitentscheidungen berufen. Es kann deshalb auch nicht eine parlamentarische Regierung tragen und sich im Regierungs-Oppositions-Schema partei politisch so organisieren, dass eine Richtungsentscheidung europäischer Wähler politisch bestimmend zur Wirkung gelangen könnte. Angesichts dieses strukturellen, im Staatenverbund nicht auflösbaren Demokratiedefizits dürfen weitere Integrationsschritte über den bisherigen Stand hinaus weder die politische Gestaltungsfähigkeit der Staaten noch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung aushöhlen. 7. Zur Wahrung der Wirksamkeit des Wahlrechts und zur Erhaltung der demokrati schen Selbstbestimmung sowie der Verfassungsidentität (Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 79 Abs. 3 GG) ist es nötig, dass das BVerfG im Rahmen seiner Zuständigkeit darüber wacht, dass die Gemeinschafts- oder die Unionsgewalt nicht mit ihren Hoheitsakten die Verfassungsidentität verletzt und nicht ersichtlich die eingeräumten Kompetenzen überschreitet (Ultra-vires-Kontrolle). 8. Der aus Art. 23 Abs. 1 GG und der Präambel des GG folgende Verfassungsauftrag zur Verwirklichung eines vereinten Europas bedeutet für die deutschen Verfassungsorgane, dass die Beteiligung an der europäischen Integration nicht in ihrem politischen Belieben steht. 9. Die Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU nach Art. 23 Abs. 1 GG steht allerdings unter der Bedingung, dass die souveräne Verfassungsstaatlichkeit auf der Grundlage eines verantwortbaren Integrationspro gramms nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und unter Achtung der verfassungsrechtlichen Identität als Mitgliedstaat gewahrt bleibt und die Bundesrepu blik ihre Fähigkeit zu selbstverantwortlicher politischer und sozialer Gestaltung der Lebensverhältnisse nicht verliert. 10. Die europäische Integration darf nicht zur Aushöhlung des demokratischen Herr schaftssystems in Deutschland führen. Die europäische Vereinigung auf der Grundlage einer Vertragsunion souveräner Staaten darf nicht so verwirklicht werden, dass in den Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt. Dies gilt insbesondere für Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit, prägen sowie für solche politischen Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind, und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv entfalten. Sofern in diesen besonders demokratiebedeutsamen Sachbereichen eine Übertragung von Hoheitsrechten überhaupt erlaubt ist, ist eine enge Auslegung geboten. Dies betrifft insbesondere die Strafrechtspflege, die polizeiliche und militärische Verfügung über das Gewaltmonopol, fiskalische Grundentscheidungen über Einnahmen und Ausgaben, die sozialpolitische Gestaltung von Lebensverhältnissen sowie kulturell bedeutsame Entscheidungen wie Erziehung, Bildung, Medienordnung und Umgang mit Religionsgemeinschaften. 11. Das Grundgesetz ermächtigt die deutschen Staatsorgane nicht, Hoheitsrechte derart zu übertragen, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere Zuständigkeiten begründet werden können. Es untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ist deshalb nicht nur ein europarechtlicher Grundsatz (Art. 5 Abs. 1 EGV; Art. 5 Abs. 1 Satz 1 NJ 8/2009

3 Ja zum Vertrag von Lissabon, aber - Baumgart Aufsatz u. Abs. 2 EUV i. d. F. des Vertrags von Lissabon ), sondern nimmt ebenso wie die Pflicht der EU, die nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten (Art. 6 Abs. 3 EUV; Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV-Lissabon) mitgliedstaatliche Verfassungsprinzipien auf (grundsätzliche Fortgeltung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung). 12. Das BVerfG prüft, ob Rechtsakte der europäischen Organe und Einrichtungen sich unter Wahrung des gemeinschafts- und unionsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips (Art. 5 Abs. 2 EGV; Art. 5 Abs. 1 Satz 2 u. Abs. 3 EUV- Lissabon) in den Grenzen der ihnen im Wege der begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten Hoheitsrechte halten (Ultra-vires-Kontrolle). Darüber hinaus prüft das BVerfG, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt ist (Identitätskontrolle). Die Ausübung dieser verfassungsrechtlich geforderten Prüfungskompetenzen wahrt die von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV-Lissabon anerkannten grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen souveräner Mitgliedstaaten auch bei fortschreitender Integration. Sie folgt bei der konkreten Ausübung dem Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes. III. Gesetzeskontrolle durch das BVerfG 1. Zustimmungsgesetz Der Deutsche Bundestag beschloss am 24. April 2008 mit 515 von 574 abgegebenen Stimmen das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon, 5 dem der Bundesrat am 23. Mai 2008 mit Zweidrittelmehrheit zustimmte. 6 Der Bundespräsident fertigte am 8. Oktober 2008 das Zustimmungsgesetz aus 7 und verkündete es, wobei es am darauf folgenden Tag (Art. 2 Abs. 1 des Zustimmungsgesetzes) in Kraft trat. Das Zustimmungsgesetz durchlief wie bei allen Verträgen gemäß Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 GG ein mehrphasiges Verfahren. 8 Bei der völkerrechtlichen Verabschiedung des Vertrages von Lissabon am 13. Dezember 2007 durch die Regierungschefs der Mitgliedsländer erfolgte die Unterzeichnung unter dem Vorbehalt der Ratifikation. Danach begann das parlamentarische Zustimmungsverfahren gemäß Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 GG. 9 Das Gesetz zur Inkraftsetzung des Vertrages von Lissabon wird deshalb als Zustimmungsgesetz bezeichnet, weil die Beteiligung des Bundestages naturgemäß nur als Zustimmung vonstatten geht. Es geht letztlich nur darum, dass der völkerrechtlich bereits verbindlich abgeschlossene Vertrag die parlamentarische Hürde nimmt. Der Vertrag von Lissabon bedurfte neben dem Gesetzesbeschluss des Bundestages auch der Zustimmung des Bundesrates, da dessen eigene Sachmaterie betroffen ist. 10 Das Zustimmungsverfahren des Vertrages von Lissabon unterscheidet sich vom regulären Gesetzgebungsverfahren gerade dadurch, dass Bundestag und Bundesrat die Zustimmung zu dem Gesetz nur im Ganzen (en Block) erteilen können. 11 Das durch den Bundestag beschlossene Zustimmungsgesetz ermächtigt den Bundespräsidenten zur Ratifikation. 12 Erst mit der Ratifikation liegt die völkerrechtlich verbindliche Erklärung gegenüber den anderen Vertragspartnern gem. Artikel 14 der Wiener Vertragsrechtskonvention vor. Der Vertrag von Lissabon und das Zustimmungsgesetz genügen nach Maßgabe der Gründe des Verfassungsgerichtes den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Bundesrepublik Deutschland bleibt bei Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ein souveräner Staat. Die Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland im vereinfachten Änderungsverfahren setzt ein Gesetz im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG als lex specialis zu Art. 59 Abs. 2 GG voraus; auch nach den allgemeinen und den speziellen Brückenklauseln besteht insoweit kein Nachteil Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) vom 8. Oktober 2008 ist am 16. Oktober verkündet worden und tritt an dem Tag in Kraft, an dem der Vertrag von Lissabon nach seinem Art. 6 Abs. 2 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft tritt (Art. 2 des Änderungsgesetzes). Gem. Art. 23 Abs. 1a GG n. F. haben der Bundestag und der Bundesrat nunmehr das Recht, wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der EU gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem EuGH Klage zu erheben. Gegen dieses Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) bestanden ebenfalls keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Eine Verletzung demokratischer Grundsätze nach Art. 79 Abs. 3 GG erfolgt weder durch Art. 23 Abs. 1a GG n. F., der das Recht zur Erhebung der Subsidiaritätsklage als Minderheitenrecht ausgestaltet und das Quorum auf ein Viertel der Mitglieder festlegt, noch durch Art. 45 Satz 3 GG n. F. 3. Ausweitungsgesetz Das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Eu- 5 BT-Plenarprot. 16/157, S A. 6 BR-Plenarprot. 844, S. 136 B. 7 BGBl. II v , S Schwarzer, Staatsrecht III, Rn. 144 ff. 9 BVerfGE 90, 286 (361). 10 Vgl. st. Rspr., u. a. BVerfGE 8, 274 (294 ff.). 11 Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum GG, 11. Aufl., 59 Rn. 102 m. w. N. 12 BVerfGE 1, 396 (410). 13 Nach der Brückenklausel kann der Europäische Rat oder der Rat beschließen, dass der Rat in einem Bereich oder in einem bestimmten Fall mit qualifizierter Mehrheit statt mit Einstimmigkeit beschließt (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 1 EUV-Lissabon; Art. 31 Abs. 3 EUV- Lissabon; Art. 312 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 333 Abs. 1 AEUV); siehe auch Def. BVerfG, Urteil v BvE 2/08, Rn ; vgl. hierzu BT-Drs. 16/8489, S. 8). 14 BGBl. I v , S. 1926; siehe auch die Begleitgesetzgebung, so das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) (Änderungsgesetz BT-Plenarprot. 16/157, S A) sowie das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union (Ausweitungsgesetz BT-Plenarprot. 16/157, S D). NJ 8/

4 Aufsatz Baumgart - Ja zum Vertrag von Lissabon, aber ropäischen Union 15 ist noch nicht ausgefertigt und verkündet worden, weil es die Änderung der Art. 23 und Art. 45 GG inhaltlich voraussetzt und das Inkrafttreten des verfassungsändernden Gesetzes zunächst abgewartet werden muss. 16 Es wird am Tag nach der Verkündung, frühestens jedoch einen Tag nach dem Tag in Kraft treten, an dem das Änderungsgesetz in Kraft getreten ist (Art. 3 des Ausweitungsgesetzes). Definiertes Ziel nach dem einheitlichen Gesetzentwurf der Fraktionen CDU/CSU, SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN war die Schaffung der innerstaatlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Beteiligungsrechte, die dem Bundestag und dem insoweit als Kammer eines nationalen Parlaments anzusehenden Bundesrat durch den Vertrag von Lissabon eingeräumt werden sollen. 17 Dabei handelt es sich um das Recht, eine begründete Stellungnahme nach Art. 6 Abs. 1 des Subsidiaritätsprotokolls ( Subsidiaritätsrüge ) nach vorhergehender Unterrichtung innerhalb von zwei Wochen nach Beginn der Acht-Wochen-Frist abzugeben (Art. 1 2 Ausweitungsgesetz), das Recht, über die Bundesregierung Klage wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der EU gegen das Subsidiaritätsprinzip nach Art. 8 des Subsidiaritätsprotokolls ( Subsidiaritätsklage ) zu erheben (Art. 1 3 Ausweitungsgesetz) und das Recht, den Entwurf eines Gesetzgebungsakts der EU nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon und Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV abzulehnen (Art. 1 4 Ausweitungsgesetz). Dieses Gesetz entspricht nicht den Anforderungen aus Art. 38 Abs. 1 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 GG und muss vor Ratifizierung des Vertrags in verfassungsgemäßer Weise neu gefasst werden, weil in zentralen politischen Bereichen des Raumes persönlicher Entfaltung und sozialer Gestaltung der Lebensverhältnisse die Übertragung und die Ausübung von Hoheitsrechten auf die EU in vorhersehbarer Weise sachlich zu begrenzen ist, insbesondere bei Entscheidungen über das materielle und formelle Strafrecht, die Verfügung über das Gewaltmonopol polizeilich nach innen und militärisch nach außen, die fiskalischen Grundentscheidungen über Einnahmen und gerade auch sozialpolitisch motivierte Ausgaben der öffentlichen Hand, die sozialstaatliche Gestaltung von Lebensverhältnissen sowie kulturell besonders bedeutsame Entscheidungen etwa im Familienrecht, Schul- und Bildungssystem oder über den Umgang mit religiösen Gemeinschaften. 18 IV. Zwingende Neufassung des Ausweitungsgesetzes Kritik Das Ausweitungsgesetz verstößt gegen Art. 38 Abs. 1 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 GG, weil es Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages und des Bundesrates im Rahmen von Vertragsänderungs- und Rechtsetzungsverfahren nicht in dem von Verfassungs wegen erforderlichen Umfang ausgestaltet hat. Gestalten die Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung das europäische Vertragsrecht in einer Art und Weise aus, dass eine Veränderung des Vertragsrechts bereits ohne Ratifikationsverfahren allein oder maßgeblich durch die Organe der EU wenngleich unter dem Einstimmigkeitserfordernis im Rat herbeigeführt werden kann, obliegt den nationalen Verfassungsorganen eine besondere Verantwortung im Rahmen der Mitwirkung. Diese Integrationsverantwortung muss in Deutschland innerstaatlich den verfassungsrechtlichen Anforderungen insbesondere des Art. 23 Abs. 1 GG genügen. 19 Es bedarf grundsätzlich von Verfassungs wegen auch bei primärrechtlichen Änderungen im vereinfachten Verfahren (Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon) eines Zustimmungsgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und ggf. Satz 3 GG. Im Anwendungsbereich des allgemeinen Brückenverfahrens nach Art. 48 Abs. 7 EUV-Lissabon und der speziellen Brückenklauseln darf der Gesetzgeber durch das Ausweitungsgesetz seine notwendige und konstitutive Zustimmung zum Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit für die Beschlussfassung im Rat und zum Übergang von einem besonderen Gesetzgebungsverfahren zu dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren weder aufgeben noch in abstrakter Vorwegnahme auf Vorrat erteilen. Es kann in der EU für die Bundesrepublik nur dann verbindlich Recht gesetzt werden, wenn der Deutsche Bundestag und, soweit die Regelungen über die Gesetzgebung dies erfordern, der Bundesrat zuvor innerhalb einer ebenfalls noch auszugestaltenden, an die Zwecksetzung des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon angelehnten Frist seine Zustimmung zu einem entsprechenden Beschlussvorschlag erteilt hat, wobei ein Schwei gen des Bundestages oder des Bundesrates nicht als Zustimmung gewertet werden darf. Die einfache Unterrichtung reicht eben nicht. 2. Auftrag an den Gesetzgeber Die durch das BVerfG auferlegte Verpflichtung, das Ausweitungsgesetz neu zu fassen, ist bemerkenswerter als die Tatsache, dass die Verfassungsrichter den Lissabon-Vertrag selbst unangetastet gelassen haben. Einen deutlicheren Beweis ihrer Selbstentmündigung hätten sich die Parlamentarier kaum ausstellen können. Es war keine Regelung oder Initiative der EU, die die acht Verfassungsrichter einstimmig kritisierten. Nein, Bundestag und Bundesrat hatten ihre mangelnde Beteiligung an europäischen Entscheidungsverfahren selbst beschlossen. Fragwürdig ist, mit welchem Enthusiasmus sich die Parlamentarier um ihre Beteiligungsrechte kümmern, die sie doch ohne Entscheidung des BVerfG selbst vernachlässigt haben. Es steht eben nicht nur die zeitnahe Ratifikation des Vertrags von Lissabon im Vordergrund, sondern auch der Auftrag an den Gesetzgeber, von seinen im Grundgesetz und im Vertrag von Lissabon statuierten Rechten Gebrauch zu machen. Vor allem geht es den Richtern um die strikte Einhaltung des sogenannten Prinzips der limitierten Einzelermächtigung, das die EU-Kompetenzen auf die im Vertrag ausdrücklich ge BT-Drs. 16/8489. Vgl. BVerfGE 34, 9 (22 ff.); 42, 263 (283 ff.). BT-Drs. 16/8489, S. 7. BVerfG, Urteil v BvE 2/08, Rn BVerfG, Urteil v BvE 2/08, Rn NJ 8/2009

5 Ja zum Vertrag von Lissabon, aber - Baumgart Aufsatz nannten Politikfelder begrenzt. Das Gericht knüpft an seine Warnung vor ausgreifenden Rechtsakten im Maastricht- Urteil von an, die gegen dieses Prinzip verstießen, obwohl sich trotz dieses Urteils die europäische Rechtsetzung neben dem Vertrag weiterentwi ckelt hat. Seine historische Qualität bezieht das Urteil nicht nur aus der außerordentlich fundierten juristischen Einschätzung des Vertragswerkes, sondern auch aus der Vorgabe gegenüber den Parlamentariern, dass zukünftig erst dann der deutsche Regierungsvertreter im Europäischen Rat seine Ja-Stimme geben darf, wenn der Bundestag zuvor eine Freigabe erteilt hat. Auf diese Weise soll die Kompetenzerweiterung der EU zumindest durch das nationale Parlament von Fall zu Fall kontrolliert werden. Die pauschale Zustimmung des Bundestags und des Bundesrats zum Lissabon-Vertrag reicht den obersten Richtern nicht aus. Demgemäß muss zukünftig ausgeschlossen sein, was den Parlamentariern bei der Abstimmung über den Europäischen Haftbefehl 21 gelungen ist. Viele Abgeordnete haben bei der Verhandlung darüber in Karlsruhe bestätigt, dass sie die Rechtsstaatswidrigkeit dieses Haftbefehls zwar erkannt haben, aber angeblich wegen Europa keine andere Wahl gehabt hätten, als ihm zuzustimmen. 3. Umsetzung Das Urteil des BVerfG setzt die Regierungskoalition im Hinblick auf die Bundestagswahlen am 27. September 2009 unter Druck. Bis dahin sollen die geforderten Nachbesserungen vorgenommen worden sein. Die Ratifikation in Deutschland kann nur dann erfolgen, wenn die Änderung des rein innerstaatlichen Ausweitungsgesetzes erfolgt. Zwar ist weit verbreitet zu hören, dass die zeitnahe Verabschiedung des Ausweitungsgesetzes notwendig sei, um den Zustimmungsprozess zur EU-Reform im irischen Referendum am 2. Oktober 2009 zu unterstützen. Jedoch stellt sich die Frage, ob man die demokratischen Mitbestimmer des Bundestages unter einen solchen Zeitdruck setzen kann. Auch wenn der tschechische Präsident Vaclav Klaus 22 und sein polnischer Kollege Lech Kaczynski ihre Unterschriften unter den Vertrag zurückhalten, obwohl dieser von den jeweiligen Parlamenten längst beschlossen wurde, heißt dies nicht, dass die hiesigen Par lamentarier unter Zugzwang sind. Sorgfalt geht auf jeden Fall vor Schnelligkeit, denn es geht um grundsätzliche staats rechtliche Fragen, um eine erneute Korrektur durch das BVerfG auszuschließen. Das Gesetz betrifft nicht nur Randfragen eines Integrationsverfahrens, über die eine Politik schnell zur europäischen Tagesordnung übergehen könnte, sondern justiert die Verantwortlichkeit zwischen Parlament und Regierung, zwischen EU und dem deutschen Mitgliedstaat neu. 23 Der Bundestag wird am 26. August für die erste und am 8. September für die zweite und dritte Lesung des überarbeiteten Ausweitungsgesetzes zusammenkommen, um dieses am 8. September zu verabschieden. Der Bundesrat soll am 18. September abschließend entscheiden. Die CSU-Landesgruppe im Bundestag möchte, dass die deutsche Zustimmung zum Vertrag von Lissabon sogar unter völkerrechtlichen Vorbehalt unter Maßgabe des Urteils des Bundesverfassungsgerichts gestellt wird. Danach soll der Vertrag für Deutschland nur gelten in der Interpretation des Karlsruher Urteils. Die Letztkompetenz oder auch Kompetenz-Kompetenz solle bei Karlsruhe liegen, die Kompetenz des Parlaments soll eine generelle Zustimmung beinhalten. Hierzu zählen auch Änderungen des Grundgesetzes, und auch die Bundesregierung soll grundsätzlich verpflichtet werden, in allen ihren europapolitischen Entscheidungen die Zustimmung der Abgeordneten einzuholen. Sie will nicht nur das verfassungsrechtlich geforderte Minimum ändern, sondern das verfassungspolitische Maximum. 24 Vielleicht lohnt sich ja für den hiesigen Gesetzgeber ein Blick nach Österreich. Nach der dort geltenden Regelung sind bindende Stellungnahmen schon seit 15 Jahren vorgesehen, auch wenn der dortige Bundesrat nach der Neufassung von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Abs. 4 B-VG (Bundes-Verfassungsgesetz) nur selten von diesem Instrument Gebrauch macht. 25 Die von der CSU geforderten einseitigen Vorbehalte, die eine Vertragspartei bei Ver tragsabschluss erklären kann, sind zwar völkerrechtlich zulässig, um die Rechtswirkung einzelner Vertragsbestimmungen in der Anwendung auf sie auszuschließen oder zu ändern (Art. 2 Abs. 1 GG, Art Wiener Vertragsrechtskonvention). Fraglich ist aber, ob die Bundesregierung (über den Bundespräsidenten) mit dem geänderten Ausweitungsgesetz überhaupt noch einen Vorbehalt zum Vertrag von Lissabon erklären kann und dies gegenüber den anderen Vertragspartner akzeptabel ist. Das Zugeständnis an Irland aus Brüssel vom 18./19. Juni 2009 ist ohnehin eine ergänzende Vertragsänderung, welche nach herrschender Meinung einer erneuten Ratifikation aller anderen 26 Mitgliedstaaten bedarf, vorgesehen bei Auf nahme des nächsten Mitgliedes. 26 V. Schlussfolgerung Der europäische Integrationsprozess wird durch das BVerfG weiter fortgeschrieben durch das entschlossene Ja zum Vertrag von Lissabon. Es ist das Verfassungsgericht, nicht das Parlament als Gesetzgeber selbst, das jetzt die Rechte der Abgeordneten deutlich stärkt. Mit dem Machtzuwachs für die Abgeordneten geht eine große Verpflichtung einher. Sie sind künftig ihren Wählern zu Hause eine Erklärung schuldig, warum sie welcher Kompetenzverla- 20 BVerfG, 2 BvR 2134/92 u. 2159/92, BVerfGE 89, BVerfG, Urteil v BvR 2236/04, entscheidungen/rs _2bvr html. 22 Czech President Klaus speaks at the European Parliament, , ure=related. 23 So Kirchhof, FAZ v , S Silberhorn, CSU, FAZ v , S. 1 und pt/2009/07/13/a0062.nf/text. 25 B-VG Österreich i. d. F. BGBl. I Nr. 47/ Plenarprotokoll des Rates der EU von Brüssel vom 18./ , CONCL 2 in 11225/09. NJ 8/

6 Aufsatz Hutsch - Kommunen und gewerbliche Abfallsammler im Wettbewerb ums Altpapier gerung nach Brüssel zugestimmt haben. Es ist nicht mehr möglich, die Schuld an unpopulären Regelungen an die ferne EU-Bürokratie abzuschieben. Beweisen kann sich dies in der Frage der Datenspeicherung. Der Bundestag hatte die umfassende Speicherung aller Kommunikationsdaten abgelehnt, jedoch hat die Bundesregierung mit dem Spiel über die Bande eine entsprechende europäische Regelung ermöglicht, welche für alle Bundesbürger gilt. Das BVerfG prüft gegenwärtig, ob entsprechend der vom EuGH gebilligten Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung auch ein Zugriff der nationalen Strafverfolgungsbehörden auf alle Verbindungsdaten von Telefon und Computer zulässig ist. Solange das Grundgesetz gilt, ist Deutschland im Zweifelsfall wichtiger als Europa, oder wie das BVerfG ausführt: Die Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages durch das Volk erfüllt nur dann ihre tragende Rolle im System föderaler und supranationaler Herrschaftsverflech tung, wenn der das Volk repräsentierende Deutsche Bundestag und die von ihm getragene Bundesregierung einen gestaltenden Einfluss auf die politische Entwicklung in Deutschland behalten. Das ist dann der Fall, wenn der Deutsche Bundestag eigene Aufgaben und Befugnisse von substantiellem politischen Gewicht behält oder die ihm politisch verantwortliche Bundesregierung maßgeblichen Einfluss auf europäische Entscheidungsverfahren auszuüben vermag Vgl. BVerfGE 89, 155 (207). Kommunen und gewerbliche Abfallsammler im Wettbewerb ums Altpapier Justine Karoline Hutsch, Ass. iur., Freiberg* I Einstieg: Von der globalen bis zur kommunalen Dimension der Altpapierverwertung Globaler Papierhunger Zweifelsohne gilt das 21. Jahrhundert zu Recht als elektronisches Zeitalter. Eine Abnahme des Papierverbrauchs geht damit jedoch keineswegs einher: Denn der weltweite Papierverbrauch ist seit 1950 um mehr als das Sechsfache gestiegen. Mit dem zunehmenden Papierverbrauch in den Schwellenländern wie Indien und China wird der erwartete Verbrauch im Jahre 2010 bei 420 Mio. Tonnen liegen. 1 Um diesen Papierhunger zu stillen, stellt die Herstellung von Recyclingpapier nicht nur eine umweltschonende, sondern auch eine kostengünstige Alternative dar, da die Produktion von Recyclingpapier nur halb soviel Energie wie die von herkömmlichem Papier benötigt. Es ist daher nicht verwunderlich, dass im Jahre 2007 in Deutschland mit einem Verbrauch von 15,4 Mio. Tonnen mehr Altpapier als je zuvor eingesetzt worden ist. 2 Zudem haben u. a. Indien und China ein immenses Interesse an dem Sekundärrohstoff, so dass im Jahr 2008 ca. 3,2 Mio. Tonnen Altpapier exportiert worden sind. 3 Die derzeitige Weltwirtschaftskrise, die zu einem Erliegen der Altpapierorder aus Fernost und zu einem mehrwöchigen Produktionsstopp der hiesigen Papierindustrie geführt hat, hat auch für einen Einbruch des Altpapierpreises gesorgt. Folglich hat der durchschnittliche Preis von 75 pro Tonne Altpapier, der noch bis Mitte 2008 von der Verwertungsindustrie gezahlt worden ist, mittlerweile an Relevanz verloren. Jedoch ist davon auszugehen, dass mit der Erholung der Konjunktur auch die Nachfrage nach Altpapier wieder zunehmen und es zu einer Erholung der Altpapierpreise kommen wird. Daher wird spätestens ab diesem Zeitpunkt das Einsammeln von Altpapier wieder eine lukrative Einnahmequelle darstellen. 2. Kommunales Interesse und private Konkurrenz Diese Einnahmequelle wollen die kommunalen öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger (ÖRE) 4 auch zukünftig nutzen. Denn die Erlöse aus dem Verkauf des Altpapiers fließen in die städtischen Gebührenhaushalte für die Abfallentsorgung und führen dort zu einer erheblichen Entlastung, die sich auch in der Höhe der Abfallgebühren niederschlagen kann. Diese Einnahmequelle droht nicht nur vor dem Hintergrund der Finanzkrise, sondern bereits seit längerer Zeit in mehr und mehr Städten und Gemeinden zu versiegen. * Die Autorin ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Professur für Öffentliches Recht an der TU Bergakademie Freiberg. 1 Online abrufbar unter: (Stand: ). 2 Online abrufbar unter: (Stand: ). 3 Online abrufbar unter: index.php/2009/03/26/bonn-altpapier-pressegespraech/ (Stand: ). 4 ÖRE sind die nach Landesrecht verpflichteten juristischen Personen wie beispielsweise Landkreise und kreisfreie Städte oder Abfallverbände; vgl. nur für Sachsen 3, 4 SächsABG. NJ 8/2009