Auswirkungen der arbeitsmarktpolitischen Reformen (Hartz-Gesetze) auf die berufliche Weiterbildung

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1 Arbeitspapier des BQN Emscher-Lippe Nr. 3 Ralf Stock Auswirkungen der arbeitsmarktpolitischen Reformen (Hartz-Gesetze) auf die berufliche Weiterbildung Mai 2005

2 Dieser Bericht ist nicht das Ergebnis einer wissenschaftlichen Studie sondern lediglich eine Sammlung arbeitsmarktpolitischer Fakten und deren Interpretation. Die genannten Zahlen und Daten sind nicht zielgerichtet für diesen Bericht erhoben worden sondern stammen beinahe ausschließlich aus den Veröffentlichungen der Bundesagentur für Arbeit, die jedermann zugänglich sind. Daten aus anderen Quellen sind entsprechend gekennzeichnet. Es ist sinnvoll, die Bewertung der Auswirkungen der arbeitsmarktpolitischen Reformen auf die berufliche Weiterbildung anhand der Kriterien vorzunehmen, die im Rahmen dieser Reformen selbst als Messlatte für den Erfolg definiert wurden. Zum jetzigen Zeitpunkt lassen sich dabei lediglich die Teile des Reformpaketes bewerten, die gemeinhin als Hartz 1 bis Hartz 3 bekannt sind. Hartz 4 ist erst am in Kraft getreten, es ist daher zu früh, eine Bewertung dieses Paketes vorzunehmen. Weiterhin ist eine Einschränkung auf einige wesentliche Ziele erforderlich, um den Rahmen dieses Vortrages nicht zu sprengen. Dabei sollen Ziele betrachtet werden, die für die berufliche Weiterbildung eine besonders wichtige Rolle spielen. 1. Ziel 1: Durch Personal Service Agenturen (PSAs) werden innerhalb von 3 Jahren neue Stellen geschaffen. Zum jetzigen Zeitpunkt (Januar 2005) liegen die Zahlen des Jahres 2003 vor. Im Jahr 2003 sollten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in PSAs beschäftigt werden. Tatsächlich wurden gerade einmal Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den PSAs beschäftigt. Das entspricht einer Erfolgsquote von 4,5%. Tabelle 1: Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Personal-Service-Agenturen im Jahr 2003 geplant tatsächlich Ziel 2: Die arbeitsmarktpolitischen Reformen werden zu einem effektiveren und effizienteren Mitteleinsatz führen. Zur Überprüfung dieses Zieles ist es erforderlich sowohl die qualitative als auch die quantitative Änderung des Mitteleinsatzes zu hinterfragen: 2.1. Hat sich der Mitteleinsatz für berufliche Bildung durch die Reformen quantitativ verändert? Betrachten wir zunächst die quantitative Veränderung des Mitteleinsatz durch die Hartz-Reformen. Bei den Mitteln, um die es hier geht handelt es sich einerseits um Unterhaltsgelder, die den an Maßnahmen der beruflichen Bildung Teilnehmenden gezahlt werden und andererseits um die Kosten der jeweiligen Maßnahme. Betrachtet man den Zeitraum von 1999 bis 2003, so stellt man bis ins Jahr 2003 einen relativ stabilen Mitteleinsatz in der Größenordnung von ca. 6,8 Mrd. im Jahr fest. Mit dem Wirksamwerden 2

3 Tabelle 2: Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit für die Förderung beruflicher Bildung der ersten Hartz-Gesetze findet eine drastische Mittelkürzung um mehr als 25% statt. Diese Situation hat nach Schätzungen der Gewerkschaft ver.di allein im Jahr 2003 zum Verlust von etwa sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätzen in der Weiterbildungsbranche geführt. Für 2004 muss man von der gleichen Größenordnung ausgehen. Hier stellt sich unter anderem die Frage, ob diese Entwicklung in der Zukunft anhalten wird und ob ein weiterer Abbau von Kapazitäten in der beruflichen Bildung geplant ist. Da für das Jahr 2004 noch keine Auswertung der Ist-Zahlen durch die Bundesagentur für Arbeit vorliegt, soll an dieser Stelle der Eingliederungstitel der BA betrachtet werden. Dabei handelt es sich um Planzahlen, die auch schon für das Jahr 2004 vorliegen. Tabelle 3: Eingliederungstitel der Bundesagentur für Arbeit 3

4 Obwohl der Eingliederungstitel bereits im Jahr 2003 bezogen auf das Vorjahr um beinahe 12% gesenkt worden ist, ist eine weitere Senkung um 23,8% auf 10,29 Mrd. geplant. Im Zeitraum von 1999 bis 2004 wurde der Eingliederungstitel um 38,8% gesenkt Hat sich der Mitteleinsatz für berufliche Bildung durch die Reformen qualitativ verändert? Zur Beantwortung dieser Frage ist zunächst zu klären, wie die Qualität beruflicher Bildung gemessen werden kann. Hier definieren die Arbeitsmarktreformen das Instrument der Verbleibsquote. Diese beschreibt den Anteil der in Maßnahmen der beruflichen Bildung eingetretenen Teilnehmenden, die im Zeitraum von 6 Monaten nach Maßnahmeende nicht mehr arbeitslos gemeldet sind. Dieses Kriterium vernachlässigt alle anderen Ziele, die eine Maßnahme der beruflichen Bildung haben kann und ist als Messgröße für den Erfolg derartiger Maßnahmen ohnehin zu hinterfragen. Trotzdem werden wir hier der Argumentation der Arbeitsverwaltung folgen und die Verbleibsquote als alleiniges Qualitätskriterium betrachten. Die folgenden Abkürzungen bezeichnen arbeitsmarktpolitische Instrumente: EGZ: Eingliederungszuschüsse abh: ausbildungsbegleitende Hilfen SAM: Strukturanpassungsmaßnahmen FbW: Förderung der beruflichen Weiterbildung ABM: Ausbildungsbeschaffungsmaßnahmen Die Tabelle zeigt die Eingliederungsquote der verschiedenen arbeitsmarktpolitischen Instrumente im Jahr 2002 und den veränderten Mitteleinsatz. Tabelle 4: Eingliederungsquoten arbeitsmarktpolitischer Instrumente 4

5 Wenn das formulierte Ziel qualitative Veränderung des Mitteleinsatzes, also eine Steigerung der Qualität gemessen an der Verbleibsquote durch Umsteuerung des Mitteleinsatzes erreicht werden soll, dann ist es sinnvoll, die Instrumente besser auszustatten, die die höchsten Verbleibsquoten erreichen. Tatsächlich aber sind die Mittel für das besonders erfolgreiche Instrument SAM massiv gekürzt worden. Die Mittel für FbW sind ebenfalls massiv gekürzt worden, während der Mitteleinsatz für Trainingsmaßnahmen gestiegen ist, obwohl FbW erfolgreicher ist als Trainingsmaßnahmen. Es ist offensichtlich also davon auszugehen, dass der Mitteleinsatz sich nicht an der Qualität der Instrumente, sondern an den Kosten der jeweiligen Maßnahmen orientiert. Diese Tatsache lässt sich leicht anhand der Veränderung der Verbleibsquote durch die Hartz- Gesetze belegen: Tabelle 5: Veränderungen der Verbleibsquote , ,5 Das Ziel einer verbesserten Verbleibsquote ist weit verfehlt worden. Die Verbleibsquote hat sich durch den veränderten Mitteleinsatz um 8 Prozentpunkte, das bedeutet 13% verschlechtert Wie wirkt sich der veränderte Mitteleinsatz in der Praxis der beruflichen Bildung aus? Betrachtet man beispielhaft die Verlagerung der Mittel von der Förderung der beruflichen Bildung zu den Trainingsmaßnahmen, so lässt sich feststellen, dass das weniger wirksame aber deutlich kostengünstigere Instrument gestärkt wird. Tabelle 6: Verbleibsquote und Mitteleinsatz Verbleibsquote Mitteleinsatz FbW 39% -25% Trainingsmaßnahmen 37% 21% Das hat zur Folge, dass qualitativ hochwertige, längerdauernde Fortbildungen und Umschulungen kaum noch stattfinden. Damit gehen die universellen, von den Herstellern von Maschinen oder Software unabhängigen Kenntnisse und Fähigkeiten der Betroffenen zu Lasten von kurzfristig nutzbaren, an bestimmte Hersteller und Firmen gebundene und damit sehr einseitige Qualifikationen verloren. Die jeweilige Fortbildung ist dann bestenfalls geeignet, den Arbeitlosen für die Übernahme einer bestimmten, eng umrissenen Aufgabe zu qualifizieren. Er fällt bei der nächsten Änderung der Technologie zurück in die Arbeitslosigkeit, da seine Qualifikation nicht ausreicht, sich den sich ständig verändernden Anforderungen aufgrund mangelnder Basisqualifkationen anzupassen. Die Fähigkeit, einer langfristigen Integration in den Arbeitsmarkt beinhaltet eine breit angelegte berufliche Grundbildung, die es gestattet sich auf dieser Basis ständig weiter zu qualifizieren. 5

6 In Regionen, die massiv vom Strukturwandel betroffen sind, wie beispielsweise das Ruhrgebiet, sind kurze Trainingsmaßnahmen überhaupt nicht geeignet, diesen durch Bereitstellung von hinreichend qualifizierten Menschen zu unterstützen. Ein arbeitsloser Bergmann wird durch eine 6- wöchige Trainingsmaßnahme weder zum Fachinformatiker noch zum Altenpfleger. Die Situation wird sich durch die Regelungen, die sich durch Hartz 4 ergeben, voraussichtlich noch verstärken. Arbeitslose müssen durchschnittlich 7 Monate darauf warten, bis sie in eine Maßnahme der beruflichen Bildung eintreten können. Da zukünftig die Bundesagentur für Arbeit ihre Kunden nach 12 Monaten unter Zahlung von an die Institutionen gem. SGB III (bspw. Arbeitsgemeinschaften, Optionskommunen) abgeben müssen, wird sie kein Interesse daran haben, Arbeitslosen eine längerdauernde Qualifizierung zu ermöglichen. 3. Ziel 3: Bildungsgutscheine sollen die Entscheidungs- und Wahlrechte der Arbeitnehmer deutlich stärken Um zu beurteilen, ob dieses Ziel der arbeitsmarktpolitischen Reformen erreicht worden ist, muss zunächst betrachtet werden, wie Bildungsziele entstehen, wer Bildungsgutscheine erhält und wie diese zu den Trägern der beruflichen Bildung gelangen Wie entstehen Bildungsziele? Wesentliches Kriterium für die Einrichtung eines Bildungsziels ist die prognostizierte Verbleibsquote diese soll bei mindestens 70% liegen! Die Verbleibsquote ist aber wesentlich abhängig von Faktoren, die mit dem Bildungsziel selbst nichts zu tun haben. Tabelle 7: Verbleibsquoten nach Lebensalter Nov Nov

7 Tabelle 8: Verbleibsquoten nach Zielgruppen Nov Nov Tabelle 9: Verbleibsquoten insgesamt Nov Nov Die Vorgabe, dass für eine Maßnahme zur beruflichen Qualifizierung eine Verbleibsquote von 70% prognostiziert werden kann, lässt sich also offensichtlich kaum über das Bildungsziel sondern viel stärker über die Zielgruppe erreichen. Die Auswirkungen, die diese Tatsache auf die Selektion der Teilnehmenden hat, wird im Zusammenhang mit der Frage, wer einen Bildungsgutschein erhält, genauer betrachtet. Was bedeutet eine Verbleibsquote von 70% für die Praxis der beruflichen Bildung? Auf den ersten Blick, scheint die Forderung, das wenigstens 70% der Teilnehmenden an Maßnahmen der beruflichen Bildung dauerhaft in den ersten Arbeitsmarkt integriert werden sollen, 7

8 legitim. Für die Praxis einer langfristigen Qualifizierungsmaßnahme, beispielsweise einer Umschulung zu Fachinformatikerinnen und Fachinformatikern ist eine solche Verbleibsquote unrealistisch. Beginnt eine derartige Maßnahme beispielsweise mit 16 Teilnehmenden, müssen 12 davon nach zweijähriger Umschulung einen Arbeitsplatz als Fachinformatikerin bzw. Fachinformatiker erhalten und mindestens 6 Monate behalten. Es dürfen also insgesamt nur 4 Teilnehmende die Maßnahme abbrechen. Die Gründe, die zu einem Misserfolg führen sind in der Regel nicht durch die Träger beeinflussbar. Hierzu gehören Krankheit der Teilnehmenden, Umorientierung, Schwangerschaften, Misserfolge bei Prüfungen (die Durchfallquote beträgt auch bei Absolventen, die aus der Erstausbildung kommen 20-30%. Sie nehmen an den gleichen Prüfungen teil, verfügen aber im Regelfall über eine bessere Schulbildung (Abitur) und werden ein Jahr länger ausgebildet. Welche Rolle spielt die Qualität der Träger für die Entstehung von Bildungszielen? Die Qualität der Träger der beruflichen Bildung spielt für die Auswahl von Bildungszielen so gut wie keine Rolle. Als Qualitätskriterium wird die Verbleibsquote verwendet. Diese wird aber nicht auf einen einzelnen Träger sondern auf das Bildungsziel bezogen. Es gibt eine Vielzahl von Fällen, bei denen ein Träger über Jahre hinweg erfolgreich Umschulungen oder Fortbildungen mit einem bestimmten Bildungsziel durchgeführt hat. Durch die Einführung von Bildungsgutscheinen haben sich andere Träger in der gleichen Region ebenfalls diesen Bildungszielen zugewandt. Aufgrund mangelnder Erfahrung waren die Verbleibsquoten bei diesen Trägern schlechter und führten dazu, dass die Eingliederungsquote für das Bildungsziel im Durchschnitt niedriger geworden ist. Konsequenterweise ist das Bildungsziel, dann aus der Zielplanung der Bundesagentur herausgenommen worden. Dieses Vorgehen führt dazu, dass erfolgreiche Maßnahmen einzelner, gut aufgestellter und erfolgreich qualifizierender Träger, die eine besondere Nähe zu den Betrieben haben, vom Markt verschwinden und nur noch Bildungsziele verfolgt werden, die von allen Trägern, unabhängig von deren Qualität erreicht werden können und angeboten werden. Dies ist arbeitsmarktpolitisch katastrophal. Der Fehlbedarf an gut ausgebildeten und entsprechend nachgefragten Fachkräften wird auf diese Weise weiter zunehmen Wer erhält Bildungsgutscheine? Bildungsgutscheine werden den Interessenten durch die Bundesagentur für Arbeit ausgestellt. Ein Rechtsanspruch darauf besteht für die Betroffenen nicht. Die Beschäftigen der BA, die diese Gutscheine ausstellen, müssen dies vor dem Hintergrund der Vermittlungsquote tun. Da diese im Wesentlichen von den individuellen Merkmalen der arbeitslosen Menschen abhängt, ist zu erwarten, dass diese Merkmale (etwa Lebensalter, Geschlecht, Dauer der Arbeitslosigkeit, Migrationshintergrund ) bei der Vergabe von Bildungsgutscheine eine Rolle spielen. Um das zu Überprüfen, kann man den Rückgang der Teilnehmereintritte in FbW-Maßnahmen in Abhängigkeit von diesen Merkmalen betrachten: 8

9 Tabelle 10: Der Rückgang bei den Bildungsgutscheinen Wenn man also einen Bildungsgutschein von der Bundesagentur für Arbeit erhalten will, sollte man besser keine schwerbehinderte, langzeitarbeitslose Spätaussiedlerin über 50 sein Wie gelangt ein Bildungsgutschein zum Träger? Die Bundesagentur für Arbeit darf bei der Ausgabe eines Bildungsgutscheines ihre Kundinnen und Kunden nicht mehr hinsichtlich des Angebotes eines bestimmten Trägers beraten. Stattdessen können die potentiellen Teilnehmenden aus dem Angebot im Tagespendelbereich wählen. Voraussetzung für eine optimale Auswahl hierzu wäre die Transparenz des Angebotes. Diese Transparenz existiert allerdings nur bedingt. Es gibt zwar eine große Anzahl von Datenbanken, die über das Internet konsultiert werden können, diese beinhalten allerdings nicht die Qualitätsmerkmale wie etwa bisherige Prüfungserfolge oder Verbleibsquoten der dargestellten Angebote. In vielen Regionen gibt es Beratungsstellen, die von den Trägern selbst, häufig in Form von Kooperationen getragen werden. Objektivität hinsichtlich der Beratung ist hier nur begrenzt zu erwarten, da diese Stellen nicht unabhängig sind. Die Beratung und Gewinnung der Teilnehmenden erfolgt also im Wesentlichen durch die Träger selbst. Die Qualität dieser Beratung ist naturgemäß nicht einheitlich, so gibt es einerseits Träger, die objektiv und fair beraten und Teilnehmende gegebenenfalls zu anderen Trägern schicken, wenn sie selbst nicht über ein passendes Angebot verfügen, es gibt aber auch bedenkliche Auswüchse bei der Teilnehmergewinnung, die nichts mehr mit Beratung im Sinne der Kunden zu tun hat. So gibt es Träger, die einen Teil der Lehrgangsgebühren verwenden um Werbegeschenke an potenzielle Interessentinnen und Interessenten zu verteilen. Diese reichen von einem Kilo Kaffee bis hin zu Freikarten für Bundesligaspiele, die als Gegenleistung für das Einlösen von Bildungsgutscheinen angeboten werden. 9

10 Ralf Stock ist Geschäftsstellenleiter des Berufsfortbildungswerkes des DGB Ruhr- Emscher-Lippe. Dem vorliegenden Arbeitspapier liegt ein Referat zugrunde, das er im Januar 2005 auf einer Veranstaltung des EQUAL EP openit gehalten hat. 10