Evaluierung der Umsetzung des grenzüberschreitenden regionalen Entwicklungskonzeptes der Euroregion Elbe/Labe im Zeitraum

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1 Institut für Geographie Lehrstuhl für Wirtschafts- und Sozialgeographie Ost- und Südosteuropas Diplomarbeit zum Thema Evaluierung der Umsetzung des grenzüberschreitenden regionalen Entwicklungskonzeptes der Euroregion Elbe/Labe im Zeitraum Eingereicht von: Madlen Fischer Studiengang: Geographie, Studienrichtung Wirtschafts- und Sozialgeographie Matrikel: Betreuer: Prof. Dr. habil. Hartmut Kowalke (Technische Universität Dresden) Dipl.-Stw. Christian Preußcher (Kommunalgemeinschaft Euroregion Oberes Elbtal/Osterzgebirge e.v.) Dresden,

2 Danksagung Die Autorin möchte an dieser Stelle die Gelegenheit nutzen, sich bei all jenen zu bedanken, die sie bei der Erstellung der Arbeit unterstützt haben. Ein besonderer Dank gilt den beiden Betreuern, Herrn Professor Dr. Hartmut Kowalke und Herrn Christian Preußcher, die im Hinblick auf die Themenbearbeitung wichtige Anregungen gaben und auf wesentliche Sachverhalte aufmerksam machten. Darüber hinaus muss allen Gesprächspartnern Dank gezollt werden. Sie widmeten sich den Belangen der Autorin, gaben im Rahmen von Experteninterviews umfassende Auskunft und stellten Informationsmaterial zur Verfügung. Die vorliegende Diplomarbeit wurde im Rahmen des Ziel 3-Projektes Sächsisch- Tschechische Hochschulinitiative gefördert. Daher geht mein Dank an die Mitarbeiter der Sächsisch-Tschechischen Hochschulinitiative für Ihre Unterstützung, vor allem bei der Antragsstellung für die Förderung. Nicht zuletzt möchte ich mich bei meinen Eltern, Angelika und Bernd Fischer, bedanken, die mir während der gesamten Studienzeit zur Seite standen und mich in meinem Vorhaben unterstützt haben. II

3 Inhaltsverzeichnis Danksagung... II Inhaltsverzeichnis... III Abbildungsverzeichnis... V Tabellenverzeichnis... VII Abkürzungsverzeichnis... VIII 1 Einleitung Zielstellung der Arbeit Aufbau der Arbeit Stand der Forschung und Einschätzung der Literatursituation Die Evaluationsforschung Theorie und Stand der Forschung Geschichte der Evaluationsforschung Charakteristika des Instrumentariums Evaluation Durchführung von Evaluationen Die Euroregion Die Vorstellung der Euroregion Elbe/Labe Die Entstehung der Euroregion Elbe/Labe Aufgaben und Ziele der Euroregion Elbe/Labe Rechtliche Grundlagen Die Organisation der Euroregion Elbe/Labe Die Finanzierung der Euroregion Die Förderinstrumente Interreg III A und Ziel Exkurs: Die EU-Strukturpolitik Interreg III A und Ziel Das Regionale Entwicklungskonzept der Euroregion Elbe/Labe Das Instrumentarium Regionales Entwicklungskonzept Hintergrund und Entwicklung Charakteristik des REK Funktionen Erstellung und Aufbau Kritik am Instrumentarium REK Das Regionale Entwicklungskonzept der Euroregion Elbe/Labe Der Aufbau Die Handlungsfelder und Ziele III

4 6 Evaluierung der Umsetzung des grenzüberschreitenden regionalen Entwicklungskonzeptes Methodik der Evaluierung Vollzugs-, Wirkungs- und Zielerreichungskontrolle der einzelnen Ziele in den neun Handlungsfeldern Technische und soziale Infrastruktur Verkehr und Verkehrsinfrastruktur Wirtschaft und Wirtschaftsstruktur Tourismus und Naherholung Umwelt, Natur und Landschaft Bevölkerung, Erwerbstätigkeit und Arbeitsmarkt Bildung und Qualifizierung Sozialer, kultureller und sportlicher Bereich Kooperation, Kommunikation und Sicherheit Zusammenfassende Bewertung und Handlungsempfehlungen Schlussfolgerungen Quellenverzeichnis... X Literaturquellen... X Internetquellen... XV Unveröffentlichtes Material... XIX Sonstige Quellen... XX Anhang... XXII Ehrenwörtliche Erklärung... XCII IV

5 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Schematische Darstellung des Aufbaus der Arbeit Abbildung 2: Funktionen von Evaluationen Abbildung 3: Arten von Evaluierungen Abbildung 4: Karte der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 5: Landnutzung im tschechischen Teil der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 6: Landnutzung im deutschen Teil der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 7: Das regionale Leitbild der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 8: Organigramm der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 9: Karte des Fördergebietes des Ziel 3- Programms Abbildung 10: Bevölkerungsentwicklung in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 11: Migrationssaldo der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 12: Beurteilung der Verkehrsinfrastruktur Straße von Unternehmern in der Euroregion Abbildung 13: Fahrgastzahlen des RE Abbildung 14: Fahrgastzahlen des Elbe-Labe-Sprinters von Abbildung 15: Beurteilung der Verkehrsinfrastruktur Schiene von Unternehmern in der Euroregion Abbildung 16: Anzahl der tschechischen bzw. deutschen Kooperationspartner Abbildung 17: Gründe für fehlende Zusammenarbeit in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 18: grenzüberschreitende Kooperationsbeziehungen Abbildung 19: Bereiche grenzüberschreitender Kooperation Abbildung 20: Bereitschaft zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit Abbildung 21: Einschätzung der Perspektiven grenzüberschreitender Kooperation Abbildung 22: Beschäftigte im sekundären Sektor im sächsischen Teil der Euroregion Elbe/Labe in den Jahren 2000 und Abbildung 23: Landnutzung in der Euroregion Elbe/Labe 1998 und Abbildung 24: Beherbergungsstätten in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 25: Angebotene Betten in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 26: Übernachtungen in Tausend in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 27: Ankünfte in Tausend in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 28: Natürliches Bevölkerungssaldo der Euroregion Elbe/Labe im Zeitraum Abbildung 29: Migrationssaldo der Euroregion Elbe/Labe im Zeitraum Abbildung 30: Bevölkerung in der Euroregion Elbe/Labe zum Zeitpunkt 1999 und V

6 Abbildung 31: Beurteilung der Fort- und Weiterbildungsmöglichkeiten in der Euroregion Abbildung 32: Entwicklung der Arbeitslosenquote in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 33: Straftaten in Grenznähe in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 34: ermittelte tatverdächtige Jugendliche alle Straftaten in Grenznähe in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 35: Diebstähle in Grenznähe in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 36: ermittelte tatverdächtige Jugendliche bei Diebstählen in Grenznähe in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 37: ermittelte tatverdächtige Nichtdeutsche bei Diebstählen in Grenznähe in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 38: Rauschgiftdelikte in Grenznähe in der Euroregion Elbe/Labe Abbildung 39: ermittelte tatverdächtige Jugendliche bei Rauschgiftdelikten in Grenznähe in der Euroregion Elbe/Labe VI

7 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Darstellung der Vorgehensweise der Evaluierung Tabelle 2: Bäder im sächsischen Teil der Euroregion Elbe/Labe Tabelle 3: Anschlussgrad an die öffentliche Trinkwasserversorgung und öffentliche Kanalisation in der Euroregion Elbe/Labe VII

8 Abkürzungsverzeichnis AEA AEP AGEG ARL AWO BHO BIK BMF BMWI BTM CEval DeGEval DRK EBA EFRE EG ESF et al. EU EUREK e.v. EW FFH ggmbh GRACE HRB IMPRO IÖR IRS KMU KPF American Evaluation Association agrarstrukturelle Entwicklungsplanung Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen Akademie für Raumforschung und Landesplanung Arbeiterwohlfahrt Bundeshaushaltsordnung Netzwerk für Bildung, Information und Kommunikation Bundesministerium der Finanzen Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Betäubungsmittel Centrum für Evaluation Deutsche Gesellschaft für Evaluation Deutsches Rotes Kreuz Eisenbahnbundesamt Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung Europäische Gemeinschaft Europäische Sozialfonds et alii (maskulin), et aliae (feminin), et alia (Neutrum); latein für und andere Europäische Union Europäisches Raumentwicklungskonzept eingetragener Verein Einwohner Fauna-Flora-Habitat gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung gemeinsam genutzte Grundwasserressourcen im sächsischtschechischen Grenzgebiet Hochwasserrückhaltebecken Interessenverbund Metall- und Präzisionstechnik Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung e.v. Informations- und Reservierungssystem Kleine und mittlere Unternehmen Kleinprojektefonds VIII

9 LEADER NUTS ÖPNV PHARE RE REK SAB SMWA SPA-Gebiet SPNV SSP STWS SWOT TNU TU Ústí n. L. UNESCO VVO Zfev frz. Liaison entre actions de développement de l'économie rurale (dt. Verbindung zwischen Aktionen zur Entwicklung der ländlichen Wirtschaft) frz. Nomenclature des unités territoriales statistiques (dt. Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik) öffentlicher Personennahverkehr engl. Poland and Hungary Assistance for Restructure of the Economy (EU-Programm um die Vorbereitungen der mitteleuropäischen Länder Polen und Ungarn zum Beitritt in die EG zu unterstützen) Regionalexpress Regionales Entwicklungskonzept Sächsische Aufbaubank Sächsisches Staatsministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr engl. Special Protection Areas (europäische Vogelschutzgebiete) Schienenpersonennahverkehr Stärken-Schwächen-Profil sächsisch-tschechischen Bauabfallkreislaufsystem engl. Strenghts-Weaknesses-Opportunities-Threats (dt. Stärken- Schwächen-Chancen-Risiken) Trinationales Netzwerk Umweltbildung Technische Universität Ústí nad Labem Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt Verkehrsverbund Oberelbe Zeitschrift für Evaluation IX

10 1 Einleitung Grenzüberschreitende Raumentwicklung und die Zusammenarbeit von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften haben in den letzten Jahrzehnten beträchtliche Erfolge aufzuweisen, auch wenn es immer noch viele Probleme an den EU Binnengrenzen gibt. 1 Eine Grenze stellt eine Trennlinie zwischen verschiedenen Gebieten dar. Für die Geographie sind besonders die Staatsgrenzen aber auch sogenannte natürliche Grenzen entlang von sichtbaren Erscheinungen der Naturlandschaft (z.b. Flüsse, Gebirge) wichtig. 2 Grenzen stellen Barrieren und Hindernisse, rechtlicher, planerischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Art, für den grenzüberschreitenden Austausch dar. 3 Grenzräume in Europa zählen zumeist zu den strukturschwächeren Regionen und werden daher von der Europäischen Union als besonders förderungswürdige Gebiete betrachtet. Grenzregionen bieten auch Chancen und Potentiale. Die optimale Nutzung der Ressourcen auf einer Seite kann immense Vorteile auf der anderen Seite der Grenze bewirken. Die Entwicklungspotentiale gilt es durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit herauszuarbeiten, denn Grenzregionen spielen eine immer stärkere Rolle für Innovation und Wirtschaftswachstum in Europa. 39% der EU Bevölkerung leben in Grenzregionen. 4 Unter dem Begriff Grenzüberschreitende Zusammenarbeit werden meist alle Aktivitäten zusammengefasst, die dem Ziel der Abschwächung oder gar Überwindung der durch Grenzen verursachten negativen sozio-ökonomischen Auswirkungen untergeordnet sind. 5 Die Kooperation an den Grenzen gestaltet sich in der Praxis vor allem durch kleinräumige Interreg Projekte, welche im Rahmen des Europäischen Regionalfonds gefördert werden. 6 Die Interregförderung zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit steigt kontinuierlich auf mittlerweile 8,6 Mrd. Euro für die neue Strukturfondsperiode Grenzüberschreitende Zusammenarbeit kann auf verschiedenen Ebenen stattfinden. 8 Der Bezugsrahmen für diese Arbeit stellt die regionale Ebene. Ein wesentlicher Impuls für den territorialen Zusammenhalt 9 von Europas Grenzräumen geht von den grenzübergreifenden Regionen, darunter die sogenannten Euroregionen, aus. Heute existie- 1 Vgl. Selke, Vgl. Diercke, Selke, Vgl. Selke, Grom, I., 1995, S Selke, Selke, Grom, I., Ziel 3 der EU- Strukturpolitik, weitere Informationen unter dem Kapitel

11 ren 185 Euroregionen. 10 Eine dieser Regionen, welche im Fokus dieser Arbeit steht, ist die Euroregion Elbe/Labe an der sächsisch-tschechischen Grenze. 11 Die freiwillige Interessengemeinschaft arbeitet seit nun fast 20 Jahren daran, das Zusammenwachsen beiderseits der Grenze zu fördern und damit auch Disparitäten abzubauen. Bei ihrer Arbeit bezieht die Euroregion Elbe/Labe regionale Akteure (Bevölkerung der Region, Behörden, Universitäten u.a.) mit ein, um eine nachhaltige grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu erreichen. So besteht seit vielen Jahren eine enge Kooperation der Euroregion mit der Technischen Universität Dresden, speziell mit dem Lehrstuhl für Wirtschafts- und Sozialgeographie Ost- und Südosteuropas, unter der Leitung von Prof. Dr. habil. Kowalke. Im Rahmen dieser Zusammenarbeit entstanden und entstehen eine Reihe von Seminararbeiten, wissenschaftlichen Beiträgen und Zuarbeiten für die Euroregion. Dazu zählt auch das Regionale Entwicklungskonzept der Euroregion Elbe/Labe von 2001, welches Gegenstand dieser Arbeit ist. Die Autorin dieser Arbeit ist durch ihr derzeitiges Studium der Geographie an der TU Dresden auf das Thema der Euroregionen aufmerksam geworden. Sie ist in Sachsen geboren und im sächsischen Teil der Euroregion Elbe/Labe aufgewachsen und ist daher mit diesem Gebiet sehr verbunden. Durch verschiedene Exkursionen im Studium lernte sie den tschechischen Teil der Euroregion besser kennen. Durch diese Erfahrungen und einem Praktikum im Regionalen Planungsverband Oberes Elbtal/Osterzgebirge wurde ihr Interesse für Regionalentwicklung und Regionalplanung in der Region geweckt. Da gerade grenzübergreifende Räume mit weit mehr Schwierigkeiten zu kämpfen haben als Binnenregionen, verdienen diese, nach Meinung der Autorin, besondere Aufmerksamkeit. Diese Gründe veranlassten die Autorin sich im Rahmen ihrer Diplomarbeit mit der Euroregion Elbe/Labe zu beschäftigen. 1.1 Zielstellung der Arbeit Mit der vorliegenden Arbeit soll versucht werden, die herige grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Euroregion ab 2001 aufzuzeigen und zu bewerten. Im Jahre 2001 wurde am Lehrstuhl für Wirtschafts- und Sozialgeographie Ost- und Südosteuropas der Technischen Universität Dresden ein komplexes grenzüberschreitendes Regionalkonzept der Euroregion Elbe/Labe verfasst. In diesem Konzept wurden Stärken und Schwächen der Region in neun verschiedenen Handlungsfeldern aufge- 10 Vgl. Selke, Eine Beschreibung der Euroregion Elbe/Labe findet sich im Kapitel 3 dieser Arbeit. 2

12 zeigt und daraus Entwicklungsziele für die Region erarbeitet. 12 Dieses regionale Entwicklungskonzept soll 2013 neu aufgestellt werden. Daher ist es notwendig, die Umsetzung des herigen Konzeptes zu evaluieren, um sicherzustellen, dass das Leitbild Abbau bestehender struktureller Unterschiede sowie jede definierte Zielvorgabe in den einzelnen Handlungsfeldern verfolgt wurde. Im Mittelpunkt der Analyse stehen folgende Fragen: Wurden die Ziele des Konzeptes von 2001 in den Handlungsfeldern erreicht? Sind Defizite festzustellen und wenn ja wo sind diese verortet? Das Ziel dieser Arbeit ist, die aus der Evaluierung gewonnenen Ergebnisse für die zukünftige grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Euroregion Elbe/Labe nutzbar zu machen. Anhand der Beantwortung der oben genannten Fragen sollen Handlungsempfehlungen für die neue EU-Förderperiode ab 2014 und für die Aufstellung des neuen regionalen Entwicklungskonzeptes 2013 gegeben werden. 1.2 Aufbau der Arbeit Im Mittelpunkt der Arbeit steht die Evaluierung der Umsetzung des Regionalen Entwicklungskonzeptes. Der Aufbau dieser Arbeit ist in der Abbildung 1 schematisch dargestellt. Mit einer kurzen Einleitung über grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Euroregionen, sowie Aufbau, Zielstellung und Methodik der Arbeit, wird zum Thema hingeleitet. Ausführliche Informationen zu theoretischen Aspekten finden sich in den Kapiteln zwei fünf. Das zweite Kapitel widmet sich der Evaluationsforschung. In diesem wird das Instrumentarium der Evaluierung ausführlich vorgestellt, indem detailliert auf die Begrifflichkeit, den Stand der Forschung und die Entwicklung, sowie die Eigenschaften, Funktionen, Arten und Methoden der Evaluierung eingegangen wird. Im nächsten Kapitel wird der Untersuchungsraum, die Euroregion Elbe/Labe, vorgestellt. Unter anderem werden die Organisation, Aufgaben und Ziele sowie die Finanzierung der Euroregion erläutert. Der Abschnitt 4 enthält eine genaue Darstellung der für die Arbeit der Euroregion wichtigsten Förderinstrumente Interreg III A und Ziel 3. Zum theoretischen Teil gehört auch die Beschreibung des Instrumentariums Regionales Entwicklungskonzept. Im fünften Kapitel wird das regionale Entwicklungskonzept 12 Kowalke; König,

13 der Euroregion Elbe/Labe vom Jahr 2001 vorgestellt, dessen Umsetzung im darauffolgenden Abschnitt Gegenstand der Evaluierung ist. Dabei wird die Methodik der Eva- ausgewählter luierung erläutert, eine Vollzugs-, Wirkungs- und Zielerreichungskontrollentrolle Maßnahmen in den neun Handlungsfeldern durchgeführt und die Umsetzung der ein- zelnen Ziele bewertet. Das siebte Kapitel fasst st die Evaluierung in den Handlungsfeldern zusammen und gibt Handlungsempfehlungen en für die zukünftige Arbeit der Euroregion. Abgeschlossen wird die Arbeit durch ein Fazit der gewonnenen Ergebnisse, einer kurzen Darstellung der aufgetretenen Probleme e bei der Evaluierung und einer Zusammenfassung der wich- tigsten Ausführungen und Aussagen dieser Arbeit. Abbildung 1: Schematische e Darstellung des Aufbaus der Arbeit. Quelle: eigener Entwurf. 1.3 Stand der Forschung und Einschätzung der Literatursituationation Um für die vorliegende Arbeit eine Aussage zum Stand der Forschung zu treffen, muss differenziert werden zwischen dem Thema der Euroregionen, der Evaluationsforschung und dem Regionalen Entwicklungskonzept. Das Forschungsfeld der Euroregionen ist ein Teil der Grenzraumforschung. Es ist ein äußerst dynamisches Feld und entwickelte sich bereits in den sechziger Jahren des 20.Jahrhunderts, einhergehend mit der Entstehung der ersten Euroregion an der deutsch-niederländischen en Grenze, der Euregio. 13 Mit der Zeit entwickelte sich eine ei- gene Forschungsrichtung, ng, die Euroregionen-Forschung, in der sich eine Vielzahl von 13 Mehr zur Euregio auf der Homepage im Internet. 4

14 Studien, Untersuchungen und wissenschaftlichen Beiträgen finden lässt. Eine erste Arbeit in dieser Kategorie ist die Veröffentlichung von M. Schöne. Sie stellt ein theoretisches Konzept zur Erforschung der Euroregionen vor, indem sie die Euroregion als Spannungsfeld zwischen euroregionalem Netzwerk, Grenzraum, Grenze und Umfeld konzipiert. 14 Die Euroregionen liegen im Interessenbereich mehrerer Wissenschaftsgebiete (z. B. der Politikwissenschaften und der Sozial- und Kulturwissenschaften), darunter auch der Geographie, insbesondere der politischen Geographie, der Wirtschaftsund Sozialgeographie, der Regionalgeographie sowie der Raumordnung und Raumplanung. Eine Vielzahl an Autoren aus diesen Bereichen haben sich dem Wirtschaftsfeld der Euroregionen gewidmet (u.a. Kowalke, Schöne, Müller, Jeřábek, Schmidt, Jurczek). Somit gibt es zu diesem Thema (und auch speziell zur Euroregion Elbe/Labe) zahlreiche Informationsquellen und Materialien zu den theoretischen Grundlagen, welche für diese Arbeit genutzt werden konnten. Die Evaluationsforschung und das Regionale Entwicklungskonzept sind relativ junge Forschungsbereiche in der EU-Politik 15, dementsprechend ist der Stand der Literatur. Für beide Instrumentarien finden sich diverse publizierte Dokumente im Internet. Verschiedene nationale und internationale Institutionen veröffentlichen auf ihrer Homepage aktuelle Informationen zu diesen Themen. Für beide getrennt, konnten somit etliche nützliche Daten für diese Arbeit gewonnen werden. Für die Kombination der Themen Evaluation und Regionale Entwicklungskonzepte liefert weder die einschlägige Fachliteratur noch das Internet nützliche und anwendbare Informationen. Grund dafür kann sein, dass regionale Entwicklungskonzepte einen informellen Charakter besitzen 16 und daher keinerlei Zwang zur Durchführung einer Evaluierung besteht bzw. gegebenenfalls Ergebnisse auch nicht veröffentlicht werden müssen. Zu diesem Thema kann die Diplomarbeit von Anika Rothe erwähnt werden, welche eine Evaluierung der Umsetzung des regionalen grenzüberschreitenden Entwicklungskonzeptes der Euroregion Elbe/Labe im Zeitraum vorgenommen hatte. 17 Ferner ist in diesem Zusammenhang auch die Diplomarbeit von Robert Bartsch erwähnenswert. Im Jahr 2000 hat dieser die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Euroregion Elbe/Labe im Rahmen von Interreg II A evaluiert. Im Gegensatz zur Fülle an Informationen für den theoretischen Teil gestaltete sich die Recherche für die eigentliche Evaluierung weitaus aufwendiger und komplizierter. Zu 14 Schöne, M., Zum Thema Stand der Forschung und Literatursituation der Evaluationsforschung findet sich im nachfolgenden Kapitel eine gesonderte Betrachtung. 16 Näheres zu REK unter Allerdings weicht die Herangehensweise an die Evaluierung bei Rothe stark vom methodischen Vorgehen dieser Arbeit ab, daher konnten die dort gewonnenen Ergebnisse hier nicht weiter genutzt werden. 5

15 den durchgeführten Interventionen 18 konnte die Euroregion Informationen in Form von Projektlisten zur Verfügung stellen. Aussagen und Daten zu Verlauf und Ergebnissen der einzelnen Maßnahmen, sowie deren Wirkung, mussten zusammengetragen werden. Dies geschah zum einen durch Gespräche mit verschiedenen Akteuren der Handlungsfelder in Form von Experteninterviews 19, zum anderen wurden statistische Daten von den jeweiligen Statistikämtern zusammengetragen. Dabei ist zu erwähnen, dass sich die Zeitpunkte der Erhebung der Daten auf der sächsischen Seite und der tschechischen Seite unterscheiden. Da diese nicht allzu lang auseinander liegen und keine anderen Daten verfügbar waren, wurden diese Daten trotzdem zum Vergleich herangezogen. 20 In diesem Zusammenhang muss auf die Kreisreform in Sachsen 2008 hingewiesen werden. Die ehemaligen Landkreise Weißeritzkreis und Sächsische Schweiz wurden zum Landkreis Sächsische Schweiz/Osterzgebirge vereint. Da die Grenze des neuen Landkreises die beiden ehemaligen Gebiete umfasst, wurden bei der statistischen Auswertung zum Jahr 2007 die ehemaligen Landkreise einzeln und ab 2008 der zusammengefasste Landkreis Sächsische Schweiz/Osterzgebirge erfasst. Weiterhin ist zu erwähnen, dass alle Aussagen in dieser Arbeit aus deutscher Sicht getroffen wurden. Da die Autorin über keinerlei tschechische Sprachkenntnisse verfügt, wurde ausschließlich mit deutscher Literatur gearbeitet und alle Experteninterviews auf deutscher Seite geführt. 18 Hier gemeint die im Rahmen von Interreg III A und Ziel 3 geförderten Großprojekte. 19 Eine Auflistung der einzelnen Interviewpartner findet sich im Quellenverzeichnis. 20 Auf deutscher Seite ist der Stand der Daten der 31. Juli, auf der tschechischen Seite der 31. Januar eines Jahres. 6

16 2 Die Evaluationsforschung 2.1 Theorie und Stand der Forschung Evaluierungen sind Teil der angewandten Sozialforschung. Dabei werden die gleichen wissenschaftlichen Methoden verwendet wie in den Sozialwissenschaften, der Unterschied ist jedoch, dass Evaluationen stärker in einem politischen und organisatorischen Umfeld stattfinden. Wissenschaftliche Kriterien der empirischen Forschung müssen auch bei Evaluationen erfüllt werden. 21 Das Wort Evaluierung geht auf das lateinische Wort valor für Wert zurück. Allgemein bedeutet Evaluierung Bewertung. In der Literatur hat sich, aufgrund der großen Bandbreite der Anwendungsgebiete, für den Begriff Evaluierung eine Vielzahl von Synonymen herausgebildet, beispielsweise Analyse und Kontrolle. Erstmalige Verwendung fand der Ausdruck Evaluation in Frankreich im 19. Jahrhundert, seit dem 20. Jahrhunderts dann im englischen Sprachgebrauch. Ende der sechziger Jahre des 20. Jahrhunderts wurde das Wort auch in Deutschland übernommen. 22 Die Wörter Evaluation und Evaluierung werden in dieser Arbeit synonym verwendet. Evaluierung ist die Bereitstellung von Informationen zur Beurteilung der Effektivität erfolgter Programme und Interventionen bzw. die Anpassung von Instrumenten und Methoden auf der Basis von Lerneffekten. 23 Evaluation meint nicht nur die Durchführung des Bewertungsprozesses, sondern auch das Ergebnis dieses Prozesses. Beschrieben, analysiert und bewertet werden unter anderem Maßnahmen, Organisationen, Pläne, Produkte und Programme. So vielseitig die Anwendungsbereiche für Evaluierungen sind, wie zum Beispiel in der Wirtschaft, Bildung oder Verwaltung, so vielseitig sind auch deren Theorien und Methoden. 24 Evaluationen werden immer zielgerichtet durchgeführt, erfüllen also immer einen bestimmten Nutzen. Sie dienen der Entscheidungsfindung, Optimierung oder Rechenschaftsablegung. Maßnahmen werden auf ihre Wirksamkeit hin untersucht. Sie dienen der Steuerung und Reflexion von Prozessen. Evaluierungen sollen Erkenntnisse liefern, sie dienen der Kontrolle, Entwicklung und Legitimation einer Maßnahme (siehe Abb. 2). Mit dem Einsatz bestimmter sozialwissenschaftlicher Methoden kann auch die 21 Stockmann; Meyer, Stockmann; Meyer, Diercke, Stockmann; Meyer,

17 Planung und laufende Überwachung von Interventionsmaßnahmen en verbessert wer- den. 25 Abbildung 2: Funktionen von Evaluationen. Quelle: Stockmann; Meyer International wird der Stand der Evaluationsforschung stark von der Wiege der Evalua- tion, den Vereinigten Staaten, beeinflusst. Dort wurde der weltweit höchste Professiort ist. Die American nalisierungsgrad erreicht, da die Evaluierung institutionell verankert Evaluation Association (AEA) ist der weltweit größte Fachverbund. Des Weiteren exis- tiert in den USA ein großer Ausbildungsmarkt für Evaluatoren an Universitäten oder auch im außeruniversitären Bereich. Somit ist es nicht verwunderlich, dass der Großteil theoretischer und methodischer Ansätze und Modelle der Evaluationsforschung ihren Ursprung in den Vereinigten Staaten hat. In Europa ist in den letzten en beiden Jahrzehnten eine Professionalisierung der Forschung zu verzeichnen. Die Europäische Kom- von mission ist treibende Kraft und arbeitet auf eine Ausweitung und Vereinheitlichung Evaluierungen in den Ländern Europas hin. 26 Durch folgende Indikatoren zeigt sich, dass sich weltweit eine zunehmende Evaluati- onskultur ausbreitet: 27 Evaluation ist meist ein fester Bestandteil der Politikgestaltung und Steuerungsn Organisationen, element des Managements in internationalen und nationalen die Zahl der Evaluationsgesellschaften ist stark gewachsen, ein breiter Angebotsmarkt für Evaluierungen ist entstanden, Evaluationsergebnisse verbreiten sich vor allem durch das Internet sehr schnell und 25 Stockmann; Meyer, Stockmann; Meyer, Vgl. Stockmann; Meyer,

18 die Ausbildungs- und Trainingsaktivitäten in diesem Bereich haben weltweit zugenommen. Diese Entwicklung lässt sich, global gesehen, als zweiter Evaluationsboom bezeichnen. 28 In Deutschland ist die Evaluationsforschung ein relativ junges Phänomen. Der Ursprung der Entwicklung wissenschaftlicher Evaluierungen liegt, wie bereits erwähnt, im Nordamerika der zwanziger Jahre des 20. Jahrhunderts. Im Gegensatz zur USA hat sich, laut Stockmann (2000a), in Deutschland noch keine eigenständige sozialwissenschaftliche Evaluationsforschung durchgesetzt. Erste Professionalisierungserfolge sind jedoch sichtbar und die Nachfrage an Evaluationen ist in den letzten Jahren sehr stark gestiegen. Eine erste Auseinandersetzung mit dem Thema der Evaluation fand im Rahmen von Reformbemühungen im Bildungssystem statt. In den Bildungsverwaltungen dienten wissenschaftliche Evaluationen als Mittel, um politische und planerische Entscheidungen in der Öffentlichkeit zu legitimieren. Zu diesem Zeitpunkt gab es jedoch noch keinen wissenschaftlichen Diskurs über theoretische und methodische Voraussetzungen der Evaluation. Dieser wurde erst in den neunziger Jahren des 20. Jahr hunderts aufgenommen wurde die Deutsche Gesellschaft für Evaluation, kurz DeGEval, gegründet. Die DeGEval beschäftigt sich mit Evaluation an Schulen und Hochschulen, im Umweltbereich, Entwicklungspolitik, Strukturpolitik, Evaluierungen im Gesundheitswesen und in der Wirtschaft. Des Weiteren ist sie Herausgeber verschiedener Empfehlungen von Selbstevaluation zur Ausbildung von Evaluatoren erarbeitete die DeGEval die Standards für Evaluation, welche 2004 verabschiedet wurden. Die von der DeGEval veröffentlichte Zeitschrift für Evaluation 31 existiert seit Eine Ausbildungs-, Forschungs- und Dienstleistungseinrichtung im Bereich Evaluierung in Deutschland stellt das Centrum für Evaluation (CEval) dar. 32 Das CEval ist ein Institut am Lehrstuhl für Soziologie an der Fakultät für empirische Humanwissenschaften an der Universität des Saarlandes in Saarbrücken. Leiter des Lehrstuhls ist Professor Dr. Reinhard Stockmann. Das Institut befasst sich mit der Theorie- und Methodenentwicklung bzw. der Weiterentwicklung der Evaluationsforschung. Die Arbeitsschwerpunkte liegen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit, Umwelt und Arbeit, sowie Bildung und Kultur. 28 Der erste Evaluationsboom war in den Expansionsjahren in den 60er und 70er Jahren des letzten Jahrhunderts. 29 Stockmann; Meyer, Im folgenden Kapitel wird auf die Entwicklung der Evaluationsforschung näher eingegangen. 31 Diese findet man im Internet. 32 Weitere Informationen zum CEval auf der Homepage. 9

19 Zusätzlich bietet das CEval Aus- und Weiterbildungsprogramme im Bereich der Evaluation an. 33 Eine, wie in den USA etablierte, Evaluationskultur ist in Deutschland, laut Stockmann (2004), jedoch noch nicht vorhanden. Erklärungen hierfür finden sich im späten Einsatz von Evaluationsinstrumentarien in Deutschland. Zudem hat sich die Evaluierung in Deutschland noch nicht als Regelinstrument der politischen Steuerung, der Qualitätssicherung oder der politischen Aufklärung herausgebildet. 34 Der zeitliche Vorsprung der Evaluationsforschung in den USA spiegelt sich auch in der Literatur wider. Es existiert zu diesem Thema eine Vielzahl an Werken aus dem angloamerikanischen Raum, wobei in Deutschland erst in den letzten Jahren vermehrt Publikationen erschienen sind. Die rasante Entwicklung der Evaluationsforschung führt, hierzulande, zu einer ständigen Aktualisierung der Publikationen und zu einer Fülle von Veröffentlichungen. Zahlreiche aktuelle Informationen zum Thema Evaluierungen finden sich auch im Internet Geschichte der Evaluationsforschung Da die wichtigsten Entwicklungsimpulse der Evaluierungsforschung aus den USA stammen, soll zunächst auf die dortige Entwicklung eingegangen werden. Die Ursprünge der Evaluation in den Vereinigten Staaten können auf Reformbemühungen des 19. Jahrhundert zurückgeführt werden, als die Regierung erstmals externe Inspektoren beauftragte, öffentliche Programme im Zusammenhang mit Schulen, Krankenhäusern, Haftanstalten und Waisenhäusern zu evaluieren. Im späten 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts fanden so zum Beispiel experimentelle Untersuchungen zur Ermittlung von Schulleistungen am Land Grant College statt. 36 Dies kann als Beginn der Evaluationsforschung bezeichnet werden. In dieser Zeit entstanden auch die ersten Werke zur Evaluation. Während des zweiten Weltkrieges machte sich auch die amerikanische Armee die Studien zur Evaluation zu nutze. Unter anderem wurden kontinuierliche Messungen zur Gruppendynamik oder auch Evaluierungen bestimmter Maßnahmen im Bereich Propaganda durchgeführt. In den fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts verlagerte sich der Schwerpunkt der Nutzung und Entwicklung auf die Evaluierung von internationalen Entwicklungshilfeprojekten. In den sechziger Jahren des 20. Jahrhunderts begann der Einsatz von Evaluierungen für staatliche Aufgaben und Programme. Um innenpolitische Spannungen in dieser Zeit zu entschärfen, wurde unter Präsident Johnson ein Sozialreformprogramm entwickelt um die Situation der Armen und das 33 Stockmann; Meyer, Stockmann, So zum Beispiel auf der Internetseite des DeGEval oder in der Zeitschrift für Evaluation. 36 Stegen,

20 Bildungssystem in den USA zu verbessern. Evaluierungen wurden gezielt als ein Lerninstrument eingesetzt. In dieser Zeit entwickelte sich ein regelrechter Aufschwung in der Evaluationsforschung, da seitdem Evaluierungen in bestimmten Bereichen gesetzlich vorgeschrieben wurden. Dies war zum Beispiel der Fall bei Bildungs- oder Sozialprogrammen 37. Die Reform- und Wohlfahrtsprogramme der demokratischen Präsidenten J.F. Kennedy und L.B. Johnson hatten die Realisierung einer greatsociety 38 zum Ziel. Dabei war die Evaluationsforschung Rechtfertigungsinstrument und Stimulator für diese Politik. 39 Einen weiteren Schub bekam die Evaluationsforschung durch die Einrichtung eines Planungs-, Programmgestaltungs-, und Haushaltsplanungssystems durch Robert McNamara 40 und die Ausbreitung dessen unter Präsident Johnson auf die gesamte Regierung sowie alle Ministerien. 41 In den siebziger und achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts gewannen Kosten und Nutzen, die Effizienz des Managements und die Rechenschaftsberichterstattung zunehmend an Wichtigkeit in der Evaluationsforschung. Es wurden beispielsweise sogenannte Sunset-Gesetze (auch Auslaufklausel genannt) erlassen, die eine automatische Beendigung eines Programms vorsahen, wenn nicht innerhalb eines konkret festgelegten Zeitrahmens ein Nachweis der Wirksamkeit erbracht werden konnte. 42 Heute ist Evaluation in den USA ein enorm wichtiger und integrierter Bestandteil öffentlichen Handelns. Ende der sechziger Jahre des 20. Jahrhunderts gewann die Evaluationsforschung in Europa schnell an Bedeutung, zunächst in Großbritannien, Deutschland und Schweden. In dieser ersten Welle der Evaluationsforschung, zu Beginn der Weltwirtschaftskrise 1973, bestand der vorrangige Nutzen der Evaluationsforschung in Europa darin, die Wirksamkeit von Programmen sowie die Durchsetzungschancen innovativer Maßnahmen nachzuweisen und zu verbessern. Ab Mitte der siebziger Jahre des 20. Jahrhunderts wurde den Kosten-Nutzen-Erwägungen mehr Gewicht zuteil, womit Evaluierungen auch zu rationalen Entscheidungs- und Argumentationshilfen von Programmen wurden. Ab den späten achtziger und neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts wurden Evaluationen dazu verwendet, die Wirksamkeit staatlicher Maßnahmen zu 37 Stockmann; Meyer, Die greatsociety war ein groß angelegtes gesellschaftspolitisches Reformprogramm der US-Regierung unter Präsident Lyndon B. Johnson in den sechziger Jahren des 20. Jahrhunderts. Hauptziele waren die Abschaffung von Armut und Rassenbenachteiligungen. Für weitere Informationen siehe Homepage des Social Studies Help Center. 39 Vgl. Stockmann, 2000b. 40 US-Verteidigungsminister von und Präsident der Weltbank von Vgl. Stockmann, 2000b. 42 Stockmann,