Politik des Welthandels (II) Multilaterale Außenwirtschaftspolitik 1

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1 Politik des Welthandels (II) Multilaterale Außenwirtschaftspolitik 1 Georg Koopmann Universität Hamburg Wintersemester 29/1 Vorlesung Außenwirtschaftspolitik Modul November 29 Theorie und Praxis der WTO 1 ÖKONOMISCHE RATIONALITÄT MULTILATERALER AUßENWIRTSCHAFTSPOLITIK: LÖSUNG EINES GEFANGENENDILEMMAS 4 2 INSTITUTIONALISIERUNG MULTILATERALER AUßENWIRTSCHAFTSPOLITIK IN DER WTO 22 3 POLITISCHE ÖKONOMIE MULTILATERALER LIBERALISIERUNG UND REGELSETZUNG 38 4 POLITISCHE ÖKONOMIE DER DURCHSETZUNG MULTILATERALER REGELN AM BEISPIEL DER STREITSCHLICHTUNG 5 ANHANG 1: STAND DER DOHA-RUNDE 58 ANHANG 2: STREITSCHLICHTUNG 72 LITERATUR 76 1

2 Die Doha-Runde in der WTO Spiegelbild multilateraler Handelspolitik Start (November 21) in Doha (Katar) Cancún (September 23), Revision ( Juli- Paket 24), Hongkong (Dezember 25), Suspendierung (Juni 26) Neustart (Februar 27) und erneute Krise (Juli 28) Problem der Quadratur eines doppelten Dreiecks : Themen und Spieler Themen: Agrarsubventionen; Agrarimportzölle; Marktzugang bei Industriegütern und Dienstleistungen Spieler: EU, USA, G-2 Zeitfenster : 21/11 (post US-Wahlen) Die Doha-Runde (21 -) ist das Spiegelbild multilateraler Handelspolitik bzw. der real existierenden Welthandelsorganisation (World Trade Organisation/WTO): Verschärfte Interessengegensätze aufgrund neuer Knappheit bei Agrarprodukten und chinesischer Exportoffensive bei Industriegütern, die bei Marktöffnung verstärkt auch andere Schwellenländer treffen könnte. Drei Hauptspieler: Europäische Union, Vereinigte Staaten von Amerika und G2 (Gruppe von 2 plus aufstrebenden / emerging Volkswirtschaften/Entwicklungsländern; nicht zu verwechseln mit der neuen G2 der führenden Wirtschaftsnationen). Drei Hauptthemen der Marktzugangsagenda (zu unterscheiden von der Regel - Agenda) mit unterschiedlichen Konstellationen zwischen demandeurs /Antragstellern und Adressaten: 1. Agrarsubventionen (Export- und Inlandssubventionen): EU und G2 versus USA. 2. Agrarimportzölle: USA und G2 versus EU. 3. Marktzugang im Industrie- und Dienstleistungssektor (Abbau von Zöllen und Regulierungen): EU und USA versus G2. 2

3 Zum aktuellen Stand der Verhandlungen in der Doha-Runde s. auch Anhang 1. Multilaterale Außenwirtschaftspolitik: Übersicht 1. Ökonomische Rationalität multilateraler Außenwirtschaftspolitik: Lösung eines Gefangenendilemmas 2. Institutionalisierung multilateraler Außenwirtschaftspolitik in der WTO 3. Politische Ökonomie multilateraler Liberalisierung und Regelsetzung 4. Politische Ökonomie der Durchsetzung multilateraler Regeln am Beispiel der Streitschlichtung 5. WTO-Vorgaben für die nationale/regionale Handelspolitik 3

4 1 Ökonomische Rationalität multilateraler Außenwirtschaftspolitik: Lösung eines Gefangenendilemmas Kurzbeschreibung Die ökonomische Rationalität multilateraler Außenwirtschaftspolitik ergibt sich aus dem Gefangenendilemma. Das Gefangenendilemma in der Handelspolitik durch Anbahnung von Kooperation zwischen Staaten zu überwinden, ist die zentrale Aufgabe der WTO. Die WTO ist der Exponent multilateraler Außenwirtschaftspolitik. Standardökonomische Erklärung des handelspolitischen Gefangenendilemmas bzw. des nichtkooperativen Gleichgewichts basierend auf dem Optimalzollargument. Politökonomische Erklärung des handelspolitischen Gefangenendilemmas/nichtkooperativen Gleichgewichts basierend auf dem Modell des Politischen Marktes für Protektion. Krugman&Obstfeld (29) behandeln das Gefangenendilemma in Kap , das Optimalzollargument in und den Politischen Markt für Protektion im Rahmen von 9.3. Die ökonomische Analyse multilateraler Außenwirtschaftspolitik setzt bei der Frage an, worin eigentlich der Zweck die Rationalität eines multilateralen Handelsabkommens besteht. M.a.W.: Es wird ein Problem gesucht, das bestünde, wenn es ein solches Handelsabkommen nicht gäbe, und das durch handelspolitische Kooperation gelöst werden könnte. Dieses Problem wird durch das Gefangenendilemma treffend abgebildet. Eine mögliche Lösung des Problems ist die handelspolitische Kooperation in der WTO (Bagwell/Staiger 22). 4

5 Ökonomische Rationalität der WTO Ökonomische Theorie - Starker Anreiz für unilaterale Marktöffnung - Paul Krugman: If economists ruled the world, there would be no need for a World Trade Organization. Empirische Evidenz: Protektion und Kosten der Protektion Politische Ökonomie - Verbreiteter Protektionismus - Notwendigkeit handelspolitischer Kooperation Fazit: Die WTO ist ein Produkt des Widerspruchs zwischen ökonomischer und politischer Logik. Ökonomische Theorie Starker Anreiz für Länder, die Märkte einseitig zu öffnen bzw. offenzuhalten. Fragwürdigkeit des Protektionismus: Joan Robinson, eine der herausragenden Ökonomen des 2. Jahrhunderts und seinerzeit Mitglied der Cambridge School, karikiert den Protektionismus mit folgendem Bild: If your trading partner throws rocks into his harbour, that is no reason to throw rocks into your own. Ähnlich argumentiert Frédéric Bastiat, ein französischer Nationalökonom des 19. Jahrhunderts: Zölle gegen Zölle zu setzen, sei genau so sinnlos, wie die eigenen Häfen deshalb zu versperren, weil andere Länder Felsenküsten haben. Die Methode Bastiats war reductio ad absurdum. Ein Beispiel dafür ist die Petition Bastiats im französischen Parlament zugunsten der Kerzenmacher und mit ihnen verbundener Branchen: Da deren härtester und unendlich überlegener Konkurrent die Sonne sei, die zu einem unglaublich niedrigen Preis/zum Nulltarif den Inlandsmarkt überflutete, forderte Bastiat ein Gesetz, das es zur Auflage machte, alle Rollos zu schließen, um das Sonnenlicht auszublenden und die heimische Kerzenindustrie in Schwung zu bringen. Diverse Differenzierungen und Relativierungen (kleines Land/großes Land; Industrie- /Entwicklungsland; infant industry; strategische Handelspolitik etc.) stellen den wohlfahrtsökonomischen Grundsatz, dass unilateraler Freihandel die beste Lösung ist, nicht fundamental in Frage. 5

6 Folglich wären auch internationale Institutionen, die Marktöffnung auf Gegenseitigkeit ermöglichen sollen, nicht notwendig. Zitat Paul Krugman: If economists ruled the world, there would be no need for a World Trade Organization (Krugman 1997, p. 113). Empirische Evidenz However, history has shown that, contrary to what economic theory would predict, it is not free trade, but rather protectionism, that prevailed in trade politics. A famous exception was Great Britain in the 19 th century. The unilateral lifting of agricultural tariffs in Great Britain in 1846 (introduced in 1815 as a counter-action against Napoleon s continental blockage) led to a significant expansion of trade in relation to GDP (gross domestic product) and consequently to large income increases in the country. Even today, the international exchange of goods and services is still far away from the theoretically ideal state of free trade, which is most obvious in the present global financial and economic crisis. 1 Krugman und Obstfeld (29, S. 289) bemerken in diesem Zusammenhang, dass die Stadt Hongkong, die rechtlich zu China gehört, aber eine unabhängige Wirtschaftspolitik betreibt, vielleicht die einzige moderne Volkswirtschaft ohne Zölle oder Importquoten (ist). Governments interfere with free trade in various ways, in order to protect domestic firms against foreign competitors on domestic markets (e.g. by imposing tariffs or quotas on imports) or to support them on foreign markets (through the granting of export subsidies, for instance) or to restrain domestic supply on international markets (such as through raising export taxes). 1 Ample evidence on this is provided at 6

7 Derartige Maßnahmen sind gesamtwirtschaftlich mit erheblichen Kosten verbunden, wie aus den folgenden Folien beispielhaft zu ersehen ist. Geschätzte Kosten der Protektion (in Prozent des Nationaleinkommens) Brasilien (1966) Türkei (1987) Philippinen (1978) USA (1983) 9,5 5,4 5,4,26 Quelle: Krugman&Obstfeld (29) Auswirkungen des Protektionismus in den USA (in Milliarden Dollar) Auswirkungsbereich Beklei dung Textilien Alle Wirtschaftszweige Konsumentenkosten 21,16 3,27 32,32 Produzentengewinn 9,9 1,75 15,78 Zolleinnahmen 3,55,63 5,86 Quotenrente 5,41,71 7,12 Produktions- und Konsumverzerrungen 2,3,18 3,55 Wohlfahrtsverlust insgesamt 7,71,89 1,42 Quelle: Krugman&Obstfeld (29) 7

8 Politische Ökonomie Doppelter Ansatz: 1. Erklärung von Phänomenen die der ökonomischen Logik widersprechen. Ein solches Phänomen ist der Protektionismus, der in den internationalen Handelsbeziehungen weit verbreitet ist. Beispiel für modernen/aktuellen Protektionismus: Antidumpingmaßnahmen der Europäischen Union und der Vereinigten Staaten von Amerika gegenüber China. 2. Erklärung der Funktionsweise von Institutionen zur Überwindung solcher Phänomene. Institutionalisierung internationaler Kooperation in der Handelspolitik. Reaktion auf exzessiven Handels- und Währungsprotektionismus (spiralenförmige handelspolitische Aufrüstung und Abwertungswettlauf der Währungen) in der Folge des Börsenkrachs von 1929 und des US-Handelsgesetzes (Smoot-Hawley Tariff Act) von 193. Erkenntnis, dass Kooperation zwischen Staaten sich ohne internationale Institutionen nur schwer organisieren und aufrechterhalten lässt (Narlikar 25, p. 3). Eine solche internationale Institution ist die WTO. Fazit Das multilaterale Handelssystem und damit die WTO ist ein Produkt des Widerspruchs zwischen ökonomischer und politischer Logik. Die Hauptrolle der WTO besteht darin, diesen Widerspruch zu überwinden, indem die Staaten zur Kooperation veranlasst und dadurch in die Lage versetzt werden, sich aus einem handelspolitischen Gefangenendilemma zu befreien. 8

9 Das Gefangenendilemma in der Handelspolitik Grundschema des Gefangenendilemmas Optionen Gefangener A Gestehen Nicht gestehen Optionen Gefangener B Nicht gestehen Gestehen 2, 2 1, 4 4, 1 3,3 1 = Straffreiheit 2 = milde Strafe 3 = mittlere Strafe 4 = harte Strafe Strafmaß für Gefangenen A vor dem Komma Strafmaß für Gefangenen B hinter dem Komma Im Grundmodell des Gefangenendilemmas wird gezeigt, dass die beiden Gefangenen, weil sie sich untereinander nicht absprechen können, am Ende ihr gemeinsam begangenes Verbrechen gestehen, obwohl es für beide besser gewesen wäre, nicht zu gestehen. Es kommt zu einem nicht-kooperativen Gleichgewicht, bei dem die Beteiligten ein suboptimales Ergebnis erzielen: Zwei Strafgefangene haben gemeinsam ein schweres Verbrechen begangen. Die Polizei verfügt über genügend Beweise für ein Vergehen zweiten Grades, das zu einer milden Strafe führen würde, aber nicht für ein Vergehen ersten Grades, das mit einer harten Strafe verbunden wäre. Um der Strafe zu entgehen, können die Gefangenen sich als Kronzeugen zur Verfügung stellen. Das Ausmaß der Strafe hängt dann davon ab, wie sich der jeweils andere Gefangene verhält: Wenn z.b. der Gefangene A nicht gesteht und der Gefangene B sich als Kronzeuge anbietet, geht B straffrei aus, während A die Höchststrafe erhält. Wenn beide gestehen, werden beide bestraft. Das Strafmaß liegt in diesem Fall zwar unterhalb der Höchststrafe, aber es liegt höher als in dem Fall, in dem keiner gesteht und damit höher als die milde Strafe. Die beste Lösung für beide Gefangene ist also, nicht zu gestehen. Zu dieser Lösung kommt es aber nicht, weil die beiden Gefangenen sich untereinander nicht absprechen können. Beide werden deshalb ein Geständnis ablegen und die mittlere Strafe erhalten. Dieses nichtkooperative 9

10 Ergebnis wird nach seinem Entdecker John Nash, Nobelpreisträger in Ökonomie und Mathematiker der Princeton University, auch Nash equilibrium genannt. Das Gefangenendilemma lässt sich auf die Handelspolitik übertragen. In der folgenden Folie sind die Strafmaße durch Wohlfahrtsmaße und die beiden Gefangenen durch zwei Länder (A und B) ersetzt. Die Wohlfahrt für das Land A ist in jedem einzelnen Feld unten links, die Wohlfahrt für das Land B oben rechts angegeben. Wir betrachten zunächst ein einstufiges (Prozess-) Spiel, bei dem keine internationale Kooperation stattfindet bzw. keine internationalen Institutionen wie die WTO existieren. Das Gefangenendilemma in der Handelspolitik Marktöffnung Land B Ja Nein Marktöffnung Land A Nein Ja Zahlen links unten in jedem Feld: Wohlfahrtsmaß für Land A Zahlen rechts oben in jedem Feld: Wohlfahrtsmaß für Land B Vor die Wahl gestellt, die Märkte offen zu halten (oder zu öffnen) oder Handelsschranken zu errichten (oder beizubehalten), werden beide Länder sich dafür entscheiden, Handelschranken zu errichten. Dabei glaubt jedes einzelne Land, das beste Ergebnis erzielen zu können, wenn es selbst Handelsschranken errichtet und das andere Land seine Märkte offen hält. In der Logik des Gefangenendilemmas führt dies dazu, dass beide Länder ihre Märkte geschlossen halten, obgleich es für beide Länder besser und für die (in diesem Modell aus zwei Ländern bestehende) Welt insgesamt am besten wäre, die Märkte zu öffnen. Ohne Kooperation ist für beide Länder Marktabschließung die dominante Strategie. 1

11 Erklärung des Gefangenendilemmas Erklärung des Gefangenendilemmas Wohlfahrtsökonomischer Erklärungsansatz: - Modell des benevolenten Staates, der durch Optimalzölle eine Verbesserung der Terms-of- Trade anstrebt. - Wohlfahrtseinbußen durch simultane Optimalzollstrategien. Politökonomischer Erklärungsansatz: - Modell des interessegeleiteten Staates, der an Stelle ökonomischer politische Kosten und Nutzen von Maßnahmen abwägt. - Politische Einbußen durch simultane Protektionsstrategien. Zwei Erklärungsansätze für das nichtkooperative Gleichgewicht: Wohlfahrtsökonomie und Politische Ökonomie 1. Im wohlfahrtsökonomischen Modell versuchen die Länder unabhängig voneinander, durch handelspolitische Interventionen ihre Terms-of-Trade (das Verhältnis von Export- zu Importpreisen) zu verbessern. Dabei liegt die Vorstellung von einem homogenen, benevolenten Staat zugrunde, der unbeeinflusst von spezifischen Interessen die Wohlfahrt seiner Bürger zu maximieren sucht. Das klassische Optimalzollargument (s. unten stehende Folien) besagt in diesem Zusammenhang, dass ein (großes) Land durch Zollpolitik (Erhebung von Importzöllen) den Weltmarktpreis beeinflussen und dadurch bessere Terms-of- Trade erzielen kann. Infolgedessen würde die nationale Wohlfahrt steigen und die Wohlfahrt der Handelspartner sinken. In der Terminologie des Gefangenendilemmas/der Spieltheorie wäre der Optimalzoll für jeden einzelnen Staat die dominante handelspolitische Strategie. Aus der Parallelität bzw. dem Gegeneinander der dominanten Strategien folgt aber, dass die Länder nicht nur Wohlfahrtsgewinne erzielen, sondern auch Wohlfahrtsverluste erleiden und am Ende insgesamt schlechter dastehen als bei handelspolitischer Abstinenz bzw. in einer Konstellation ohne handelspolitische Interventionen: Die Kombination dieser 11

12 dominanten handelspolitischen Strategien ist wohlfahrtsökonomisch dabei jeder anderen handelspolitischen Kombination eindeutig unterlegen. Preiswirkung eines Zolls Quelle: Krugman&Obstfeld (29) Wohlfahrtseffekte eines Zolls Quelle: Krugman&Obstfeld (29) 12

13 Quelle: Krugman&Obstfeld (29) Das Terms-of-Trade-Argument für einen Zoll Ein großes Land, das die Auslandexportpreise zu beeinflussen vermag, kann mit Hilfe eines Zolls die Importpreise senken und seine Terms of Trade verbessern. Dieser Nutzen muss gegen die Kosten des Zolls abgewogen werden, die sich aus dem Anreiz zur Produktions- und Konsumverzerrung ergeben. In manchen Fällen kann der Termsof-Trade-Gewinn eines Zolls dessen Kosten aufwiegen. Für ein großes Land ist Freihandel daher nicht unbedingt die beste Politik. Der Optimalzoll Quelle: Krugman&Obstfeld (29) 13

14 Optimalzoll Der Zoll, der die nationale Wohlfahrt optimiert Der Optimalzoll nimmt für ein großes Land stets einen positiven Wert an, liegt aber unterhalb des Prohibitivzolls, der jegliche Importe verhindern würde. Für ein kleines Land liegt er bei Null, weil dieses seine Terms of Trade nicht beeinflussen kann. Quelle: Krugman&Obstfeld (29) 2. Im politökonomischen Modell versuchen die Regierungen der Länder unabhängig voneinander, in der Handelspolitik ihren politischen Nutzen zu maximieren. Der politökonomische Ansatz stellt die Annahme des traditionellen ökonomischen Ansatzes in Frage, dass Regierungen allein die allgemeine (nationale) Wohlfahrt im Auge haben, und geht stattdessen davon aus, dass verteilungspolitische Überlegungen bzw. spezifische Interessen bei der Wahl handelspolitischer Instrumente eine wesentliche Rolle spielen und damit auch das Regierungshandeln interessengeleitet ist. Das politische Kosten-Nutzen-Kalkül dominiert in diesem Fall das ökonomische Kosten-Nutzen-Kalkül. Handelspolitik wird auf einem politischen Markt im Sinne der Theorie des Kollektivhandelns definiert. Als dominante, den politischen Nutzen maximierende handelspolitische Strategie ergeben sich dabei häufig protektionistische Maßnahmen, die einer kleinen Minderheit beträchtliche Vorteile auf Kosten der großen Mehrheit verschaffen (und zugleich die allgemeine Wohlfahrt beeinträchtigen). Analog zum wohlfahrtsökonomischen Modell führt aber die Parallelität dieser dominanten Strategien zwischen den Regierungen dazu, dass nicht nur politische Gewinne erzielt, sondern auch politische Verluste eingefahren werden (insbesondere von Seiten der Exportindustrie, die von den ausländischen Protektionsmaßnahmen negativ betroffen ist), so dass letztlich die Regierungen sich auch politisch (ebenso wie gesamtwirtschaftlich) mit Protektionismus schlechter 14

15 stellen als ohne Protektionismus: Die Kombination dieser dominanten handelspolitischen Strategien ist damit auch politökonomisch (ebenso wie wohlfahrtsökonomisch) jeder anderen handelspolitischen Kombination eindeutig unterlegen. Erläuterungen zum politökonomischen Ansatz Außer Märkten für Waren und Dienstleistungen gibt es auch Märkte für politische Aktivitäten (politische Märkte), wie z.b. einen Markt für handelspolitische Protektion. Auf einem solchen Markt wird Schutz vor ausländischer Konkurrenz gehandelt, d.h. angeboten und nachgefragt. Dies wird in der folgenden Folie modellhaft dargestellt. Der nationale Markt für Protektion Einzelwirtschaftliche Interessen Interessenkoordination Nachfrageseite Handelspolitische Maßnahmen Interessen der Politiker Institutioneller Rahmen Angebotsseite Quelle: Rodrik (1995); Smeets (22); eigene Darstellung. Das Modell besteht im wesentlichen aus vier Komponenten, von denen zwei die Nachfrageseite und zwei weitere die Angebotsseite des Marktes für Protektion repräsentieren: Nachfrageseite 1 Einzelwirtschaftliche Interessen bzw. individuelle Präferenzen für restriktive handelspolitische Maßnahmen: Die Intensität dieser Interessen ist von den erwarteten Wirkungen protektionistischer Maßnahmen auf das individuelle Einkommen abhängig. 15

16 Nachfrageseite 2 Interessenkoordination bzw. Aggregation und Kanalisierung der individuellen Präferenzen im Rahmen von Interessengruppen oder politischen Parteien: Von solchen Organisationen geht dann in verschiedener Form (z.b. durch Lobbytätigkeit, Wahlkampfspenden oder Anträge im Parlament) politische Nachfrage nach Protektion aus. Angebotsseite 1 Interessen/Präferenzen der Politiker: Streben sie nach Wiederwahl, wollen sie nahestehende Gruppen begünstigen oder die nationale (vielleicht sogar die internationale) Wohlfahrt fördern? Angebotsseite 2 Institutioneller Rahmen, in dem die Interessen der Politiker artikuliert werden: Bündelung der Politikerinteressen, z.b. in Parteien, Fraktionen, Ausschüssen oder in Regierungsgremien. Wer entscheidet unter welchen Einschränkungen? Entscheidungsbefugnisse auf nationaler Ebene (z.b. Rollen-/Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Regierung). Einschränkung des nationalen Entscheidungsspielraums durch internationale Verpflichtungen/Bindungen, z.b. auf supranationaler Ebene (wie in der EU) oder auf multilateraler Ebene (wie in der WTO). Anbieter auf dem Markt für Protektion sind z.b. Politiker, die wiedergewählt werden wollen; Nachfrager sind z.b. Unternehmen (organisiert in einschlägigen Verbänden), die im Wettbewerb gegen Importe stehen (importkonkurrierende Unternehmen/Industrien). Diese Unternehmen würden von der Protektion profitieren. Andere Unternehmen, z.b. Importeure von Vor- und Zwischenprodukten, würden dagegen benachteiligt, ebenso wie Verbraucher, die nunmehr höhere Preise für importierte Endprodukte bezahlen müssen. Die Entscheidung der Politiker wird durch ein Kosten-/Nutzen-Kalkül bestimmt, bei dem politische (an Stelle ökonomischer) Kosten- und Nutzen-Überlegungen ausschlaggebend sind. Die Frage, mit der sich Politiker konfrontiert sehen, bzw. die Abwägung, die Politiker in diesem Zusammenhang treffen müssen, lautet in solchen Fällen: Was wiegt schwerer, die politische Unterstützung durch die Nutznießer einer protektionistischen Maßnahme oder die politische Gegnerschaft derjenigen Gruppen, die durch eine solche Maßnahme geschädigt würden? 16

17 Über den Erfolg protektionistischer Bestrebungen entscheidet letztlich die Schlagkraft der Interessengruppen, die Protektion nachfragen und das Ausmaß der Asymmetrie der Betroffenheit durch Protektion. Dies lässt sich anhand der von Mancur Olson entwickelten Theorie des Kollektivhandelns zeigen (Olson 1965). Theorie des Kollektivhandelns Interessenpolitische Aktivitäten sind ein beschränktes öffentliches Gut - Nichtrivalität - Nichtausschließbarkeit Erfolgsbedingungen: - Größe der Gruppe - organisatorischer Zusammenhalt Dominanz des politischen Kalküls über das ökonomische Kalkül: - Politisch übersteigt der Nutzen von Protektionismus häufig die Kosten. - Ökonomisch ist es in der Regel umgekehrt. 17

18 Kollektiventscheidungen Dieser Ansatz wertet die politische Aktivität als ein öffentliches Gut. Die Einführung eines Zolls beispielsweise schützt alle Unternehmen einer Branche, doch die Kosten für die vorangegangene Lobby- Arbeit wurden von nur wenigen Unternehmen getragen. Eine Handelspolitik, die hohe Gesamtverluste verursacht, stößt bisweilen nicht auf Opposition, wenn diese Verluste auf zahlreiche Einzelunternehmen oder Konsumenten aufgeteilt sind. Branchen, die gut organisiert sind (oder aus wenigen Unternehmen bestehen) können protektionistische Maßnahmen durchsetzen. Quelle: Krugman&Obstfeld (29) Der Theorie des Kollektivhandelns zufolge sind politische Aktivitäten, wie z.b. die Suche nach Schutz vor ausländischer Konkurrenz, ein öffentliches Gut/Kollektivgut. Dies gilt für die jeweilige Gruppe, die politisch tätig wird. Es handelt sich in diesem Fall deshalb um ein beschränktes öffentliches Gut mit den bekannten Eigenschaften der Nicht-Rivalität und Nicht-Ausschließbarkeit: Nicht-Rivalität ( non-rivalry ) im Konsum: Ein Gut wird als nichtrivalisierend angesehen, wenn seine Nutzung durch eine Person nicht seine Nutzung durch eine andere Person beeinträchtigt. Das Standardbeispiel ist der öffentliche Park, der von vielen genutzt werden kann, ohne dass der Nutzen für jeden einzelnen dadurch gemindert wird. Um eine möglichst große Nutzung zu gewährleisten, sollte das Gut daher kollektiv bereit gestellt werden. Nicht-Ausschließbarkeit ( non-excludability ) bei der Nutzung: Es entstehen positive externe Effekte (d.h. Nutzen für Dritte, für den der Urheber keinen Preis erzielen kann); Trittbrettfahren ( free-riding ) wird möglich. Beispiele sind die Landesverteidigung, der Umweltschutz und Investitionen in neues technisches Wissen. Jede dieser Bestrebungen führt zu Ergebnissen, die zumindest teilweise nicht ausschließbar bzw. nicht privatisierbar sind. Private Märkte würden folglich solche Produkte entweder gar nicht oder nur in einem Umfang hervorbringen, der den Ansprüchen der Bürger nicht genügt bzw. hinter der potentiellen Nachfrage 18

19 zurückbleibt. Insoweit wäre es Aufgabe der Regierung, solches Marktversagen zu korrigieren bzw. entsprechende Märkte erst zu generieren. Politische Aktivitäten einer Gruppe haben insofern Kollektivgut-Charakter, als sie nicht nur den Aktivisten, sondern auch allen übrigen Mitgliedern der Gruppe nützen. Wir haben es daher hier, wie schon erwähnt, mit einem auf eine bestimmte Gruppe beschränkten Kollektivgut zu tun. Dabei hängt es von der Größe der Gruppe und von ihrem organisatorischen Zusammenhalt ab, inwieweit politische Aktivität stattfindet bzw. wie erfolgreich sie ist: Je kleiner die Gruppe ist, desto größer ist der Nutzen einer politisch durchgesetzten Maßnahme für jedes einzelne Gruppenmitglied, also der Nutzen pro Kopf. Je besser die Gruppe organisiert ist, um so eher lässt sich politische Aktivität mobilisieren. Auf diese Weise wird erklärbar, warum häufig politische Maßnahmen ergriffen werden, die einer kleinen Minderheit beträchtliche Vorteile auf Kosten der großen Mehrheit bzw. der Gesamtheit und des Gemeinwohls verschaffen. Beim Protektionismus ist dies meistens der Fall: Den Nutzen ziehen relativ wenige Produzenten, die gegen Importe konkurrieren, während die große Masse der Konsumenten, Anwender, Nutzer, Verarbeiter usw., die vom Import profitieren würden, die Kosten trägt. Die Maßnahmen kommen zu Stande, weil das politische Kalkül das ökonomische Kalkül dominiert und politisch der Nutzen des Protektionismus seine Kosten übersteigt. Ökonomisch gesehen ist es in der Regel umgekehrt: Die Kosten protektionistischer Maßnahmen überwiegen ihren Nutzen. 19

20 Die Modellierung des politischen Prozesses Interessengruppen kaufen die Politik, indem sie ihre finanzielle Unterstützung nach der erwarteten Regierungspolitik bemessen. Quelle: Krugman&Obstfeld (29) Wer wird geschützt? In den Industrieländern konzentriert sich der Protektionismus häufig auf zwei Branchen: Landwirtschaft Die Landwirte sind gut organisiert, und in den USA z.b. begünstigt die politische Struktur ihre Einflussnahme. Bekleidung Sowohl die Textil- als auch die Bekleidungsbranche ist stark geschützt. Dieser Sektor beschäftigt gering qualifizierte Arbeitnehmer und weist einen hohen gewerkschaftlichen Organisationsgrad auf. Künftig wird die Protektion beider Sektoren (infolge internationaler Handelsgespräche) sehr wahrscheinlich abnehmen. Quelle: Krugman&Obstfeld (29) Vor diesem Hintergrund kann die WTO als der institutionalisierte Versuch interpretiert werden, die in ihr organisierten Staaten durch Kooperation aus dem handelspolitischen Gefangenendilemma herauszuführen. Bevor dies in den Kapiteln 3 und 4 im 2

21 Einzelnen untersucht wird, wird im folgenden Kapitel zunächst die Entstehung der WTO, ihre Struktur und ihre Funktionsweise dargestellt. 21

22 2 Institutionalisierung multilateraler Außenwirtschaftspolitik in der WTO Kurzbeschreibung Der Weg vom GATT zur WTO: Kurzer historischer Abriss und Strukturvergleich der beiden Institutionen/Organisationen. Dabei wird deutlich, dass die WTO einen Quantensprung gegenüber dem GATT darstellt. Institutioneller Aufbau der WTO und Entscheidungsmechanismus. Charakterisierung und Spezifizierung der Grund- und Komplementärfunktionen der WTO: Liberalisierung des internationalen Handels und Regelsetzung für die nationale/regionale Handelspolitik: Grundfunktionen. Streitschlichtung zwischen Handelspartnern und Überwachung der Handelspolitik in den Partnerländern: Komplementärfunktionen. Krugman&Obstfeld (29) gehen hauptsächlich im Rahmen von Kap. 9.4 auf diese Themen ein. In der WTO ist multilaterale Handelspolitik institutionalisiert. Institutionen sind formelle und informelle Regeln und Normen. Sie definieren Rechte und Pflichten, durch die soziales Verhalten vorhersehbar wird (Schmidt 1995: 428). North (199) unterscheidet zwischen Institutionen und Organisationen. Danach sind Institutionen die Spielregeln einer Gesellschaft (bzw. die Regeln, z.b. niedergelegt in Verträgen, die das Verhalten wirtschaftlicher Akteure leiten), während Organisationen formale Strukturen darstellen, die im Rahmen der von den Institutionen der Gesellschaft vorgegebenen Spielregeln bestimmte Zielsetzungen verfolgen. Die WTO ist beides: Eine Organisation mit formalen Strukturen und ein Bündel formeller und informeller Institutionen, welche die Handelspolitik der Staaten vorhersehbar/berechenbar machen sollen und es erlauben, nicht-regelkonformes, opportunistisches Verhalten einzelner Staaten zu sanktionieren bzw. von derartigem Verhalten betroffene Staaten zu autorisieren, Sanktionen zu verhängen. 22

23 Die WTO im Institutionengefüge der Weltwirtschaft Welthandelsorganisation (WTO) - Freiheit für Internationalen Handel und Internationale Investitionen - Mitarbeiter: ca. 6 Internationaler Währungsfonds (IWF) - Zahlungsbilanzausgleich und Währungsstabilität - Mitarbeiter: ca. 3 Weltbank - Wirtschaftliche Entwicklung; Strukturanpassung - Mitarbeiter: ca. 1 Die WTO (World Trade Organisation) wurde zum 1. Januar 1995 gegründet. Sie ist einer der drei Hauptpfeiler des Weltwirtschaftssystems. Die beiden anderen Hauptpfeiler sind die zwei zentralen Internationalen Finanzinstitutionen (IFIs): 1. IWF (Internationaler Währungsfonds). 2. Weltbank bzw. Weltbankgruppe, bestehend aus International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), International Development Association (IDA), International Finance Corporation (IFC), Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) und International Center fort the Settlement of Investment Disputes (ICSID). 1 Das Mandat der drei Weltwirtschaftsorganisationen lässt sich kurz wie folgt umreißen: WTO: Freiheit für Handel und Investitionen. IWF: Zahlungsbilanzausgleich und Währungsstabilität. Weltbank: Wirtschaftliche Entwicklung und Strukturanpassung. 1 Die Hauptaktivitäten der Weltbankgruppe sind: (1) Kreditvergabe an normale Entwicklungsländer zu Marktkonditionen (IBRD); (2) Kreditvergabe an die ärmsten Entwicklungsländer zu Vorzugskonditionen (IDA); (3) Beteiligung an Investitionen des Privatsektors in Entwicklungsländern (IFC); (4) Risikoabsicherung für ausländische Direktinvestitionen (MIGA); (5) Streitbeilegung zwischen Regierungen und Privatinvestoren (ICSID). 23

24 Das gemeinsame Leitbild dieser Institutionen ist die außenwirtschaftliche Offenheit der Volkswirtschaften. Vom GATT zur WTO Entwicklungsstufen des Multilateralen Handelssystems GATT 1947: Fragment der Havanna-Charta für eine Internationale Handelsorganisation (ITO) Altes Bretton-Woods-System (Kleine Lösung): IWF, Weltbank, GATT 1947 (vorläufig) GATT 1994: Teil der neuen Welthandelsorganisation (WTO) Neues Bretton-Woods-System (Große Lösung): IWF, Weltbank, WTO Die WTO ist aus dem GATT entstanden, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade), das ein Fragment der nach dem Zweiten Weltkrieg geplanten International Trade Organisation (ITO) war, die in ihren Grundzügen der WTO ähnelte, aber seinerzeit nicht realisiert wurde. Als erste internationale Wirtschaftsorganisationen waren nach dem Zweiten Weltkrieg der IWF und die Weltbank gegründet worden. Die beiden Internationalen Finanzinstitutionen werden auch Bretton-Woods-Organisationen genannt, nach dem Ort im US-Staat New Hampshire, wo im Juli 1944 die internationale Konferenz stattfand, auf der sie konzipiert und auf den Weg gebracht wurden. Der IWF sollte hauptsächlich als internationale Feuerwehr bei Zahlungsbilanzkrisen, die Weltbank als Kreditgeber für Wiederaufbau und Entwicklung fungieren. 1 Für die Regelung des internationalen Handels war eine eigene Institution vorgesehen. Der Rechtsrahmen für die International Trade Organisation war die Havanna-Charta, die im März 1947 auf der UNO- 1 Das erste Weltbankdarlehen (25 Mill. US-$) wurde 1947 an Frankreich zur Finanzierung des Wiederaufbaus nach dem Krieg vergeben. 24

25 Konferenz für Handel und Beschäftigung von 54 Staaten unterzeichnet wurde. Die Havanna-Charta enthielt ein Kapitel über Handelspolitik (Chapter IV: Commercial Policy) und darüber hinaus Regelungen für eine Reihe weiterer Politikbereiche wie z.b. Beschäftigungs-, Entwicklungs-, Rohstoff- und Wettbewerbspolitik. Außerdem wurden die Struktur und Funktionsweise der International Trade Organisation geregelt: Organigramm, Mitgliedschaft, Beschlussverfahren, Vertragsdurchsetzung, Streitschlichtung. Initiator der Havanna-Charta waren die USA, genauer: der erste Arm der US- Regierung - die Exekutive/Administration - und innerhalb der Exekutive das Außenministerium (State Department). Demgegenüber war der zweite Arm der Regierung - die Legislative/der Kongress - aus unterschiedlichen und z.t. gegensätzlichen Motiven mehrheitlich (in einer Art unheiligen Allianz ) gegen das Vorhaben eingestellt. Für die einen war es mit zu viel wirtschaftspolitischem Dirigismus verbunden, für die anderen bedeutete es eine unzulässige Einmischung in innere Angelegenheiten. 1 Für die Perfektionisten war es ein Dokument voller Ausnahmetatbestände, für die Protektionisten ein Dokument der Kapitulation vor Billigeinfuhren (Narlikar 25, S. 14). Unter diesen Umständen angesichts der zu erwartenden Niederlage - legte der damalige amerikanische Präsident Harry S. Truman dem Kongress die Havanna-Charta erst gar nicht zur Abstimmung vor. Die USA waren somit zugleich spiritus rector und Totengräber der Internationalen Handelsorganisation. Aus diesem Grunde kam die große Lösung eine Architektur der Weltwirtschaft mit den drei Pfeilern IWF, Weltbank und ITO seinerzeit nicht zustande. Von der Havanna-Charta blieb nur das Kapitel Handelspolitik übrig. Es wurde von 18 Ländern zusammen mit einer Reihe bereits vorher zwischen diesen (und weiteren) Ländern ausgehandelter gegenseitiger Zollsenkungsverpflichtungen zum als Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade/GATT) provisorisch (auf der Grundlage eines Protokolls der vorläufigen Anwendung ) in Kraft gesetzt. 2 Realisiert wurde daher nur die kleine Lösung, bestehend aus den beiden Internationalen Finanzinstitutionen und dem GATT. Diese Konstruktion wird auch als das alte Bretton-Woods-System bezeichnet. 1 Weil die ITO den Protektionisten zu liberal und den Liberalen zu protektionistisch war, lehnte eine Mehrheit der Abgeordneten den Vertrag aus gegensätzlichen Argumenten ab (Senti 2, S. 19). 2 Da es sich beim GATT nur um einen internationalen Vertrag, nicht aber um eine internationale Organisation handelte, war in diesem Fall in den USA eine Zustimmung durch den Kongress nicht erforderlich. 25

26 Das Provisorium GATT - in den Worten von Claus-Dieter Ehlermann, ehemals Richter am Europäischen Gerichtshof und Mitglied der Revisionsinstanz (Appellate Body) der WTO, ein völkerrechtliches Gespenst - hat nahezu 5 Jahre lang, von 1948 bis 1994, den internationalen Handel regiert und dabei auch ein institutionell-organisatorisches Eigenleben entwickelt: Aus dem Vertrag erwuchs eine Institution mit organisationsidentischen Eigenschaften (Senti 1986, S. 39). Das GATT entwickelte zugleich eine hohe Anziehungskraft auf Außenstehende und damit insbesondere auf Entwicklungsländer 1 : Die Mitgliederzahl stieg von 18 auf 1 Vertragsparteien (Contracting Parties). Am 1. Januar 1995 ging das GATT 1947 als GATT 1994 in der WTO auf. Damit wurde am Ende die große Lösung doch noch realisiert und der Kreis geschlossen. Das neue Bretton-Woods-System war etabliert, in dem die WTO gleichberechtigt neben dem IWF und der Weltbankgruppe steht (Jackson 1995, S. 2). GATT und WTO im Vergleich 1 Vertragsparteien (1994); 1948: 18 Internationaler Vertrag Uni-Fokus: Warenhandel negative Regulierung À la carte-ansatz 153 Mitglieder (29) 1995: 76 Internationale Organisation Multi-Fokus: Waren/ Dienste, Handel/ Faktorwanderungen negative und positive Regulierung Single undertaking Die WTO unterscheidet sich vom GATT hauptsächlich in vier Punkten: Universalität Der WTO gehören gegenwärtig (November 29) 153 Länder bzw. Zollgebiete an, verglichen mit zuletzt 1 GATT-Vertragsparteien. 2 Zum Gründungszeitpunkt am 1 Hierzu schreibt Narlikar (25, S. 21): Developing countries, despite their frequent complaints about the exclusionary GATT system, were falling over each other to accede to the organization. 2 Im Fall der Europäischen Union sind sowohl die Gemeinschaft selbst (bzw. die Europäischen Gemeinschaften ) als auch ihre Mitgliedstaaten Mitglied der WTO. Insoweit besteht ein gewisses Maß an Doppelzählung bei der Mitgliederzahl. 26

27 waren es nur 76 Mitglieder. 1 Das jüngste WTO-Mitglied ist Tonga (seit 27. Juli 27). Die WTO hat somit eine außerordentlich hohe Anziehungs- und Expansionskraft bewiesen. Weitere 32 Länder (einschl. der Vatikanstadt) haben Beobachter-Status bei der WTO. Die Mehrzahl dieser Staaten steht in Verhandlungen mit dem Ziel eines Beitritts zur WTO. Zu den Beitrittskandidaten gehört an prominenter Stelle Russland. Nur wenige Länder stehen noch ganz außerhalb der WTO, wie z.b. Nordkorea und Syrien. Die WTO kann daher in hohem Maße Universalität beanspruchen. zumal ihre 153 Mitglieder mehr als 95 Prozent des gesamten Welthandels mit Gütern und Dienstleistungen repräsentieren. Dieser belief sich im Jahre 28 auf 19,5 Billionen $. 2 Die folgende Folie zeigt die Veränderungen in der Mitgliedschaft der WTO zwischen Industriestaaten einerseits sowie Entwicklungs- und Transformationsländern andererseits seit Es wird deutlich, dass der Mitgliederzuwachs von den Entwicklungs- und Transformationsländern bestimmt wird, die 1948 knapp 45 Prozent der GATT-Vertragsparteien repräsentierten und heute mehr als drei Viertel (77 Prozent) der WTO-Mitglieder stellen (und zugleich eine sehr heterogene Ländergruppe bilden). 1 Folglich sind nicht alle der zuletzt 1 GATT-Vertragsparteien sogleich auch WTO-Mitglied geworden. Dies hat in erster Linie rechtstechnische Ursachen in Verbindung mit der Ratifizierung des WTO- Abkommens. 2 Der weltweite Warenexport betrug 28 15,7 Billionen $, der Dienstleistungsexport 3,8 Billionen $. Dies entspricht jeweils mehr als 95% der gesamten Weltexporte. Quelle: WTO International Trade Statistics

28 Composition of WTO Membership, * Industrialised Countries Developing and Transformation Countries Source: WTO. * Until 1994 signatory states of the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) Rechtsstatus und institutionelle Gestaltung Während das GATT 1947 ein internationaler Vertrag war, für den in den USA allein die Exekutive (im Rahmen einer generellen Ermächtigung durch die Legislative) zuständig war, ist die WTO eine internationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit (und damit ein Völkerrechtssubjekt). Die Etablierung der WTO war in den USA nur mit ausdrücklicher Zustimmung (Ratifizierung) durch den Kongress möglich. In institutioneller Hinsicht ist die WTO eine Charta-Institution, während das GATT 1947 eine Vertrags-Institution war. Die Charta für eine WTO in Analogie zur Havanna-Charta für eine ITO - ist das Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO-Abkommen). Darin ist die institutionelle und prozedurale Struktur niedergelegt, die eine effektive Anwendung der substantiellen/materiellen Regeln/Vorschriften für die Handelspolitik ermöglichen soll. Institutionelle Defizite des GATT 1947: - Gewährung von grandfather rights im Protokoll der vorläufigen Anwendung des GATT und damit Vorrang der bestehenden nationalen Gesetzgebung vor GATT- Bestimmungen. - Entscheidungsfindung in Klub -Räumen/ Green Rooms auf Einladung und 28

29 damit Ausschluss insbesondere von Entwicklungsländern ( Marginalisierung ). - In den Verhandlungen vorherrschender Principal-Supplier-Grundsatz, demzufolge die Hauptanbieter und Hauptnachfrager von Produkten in Liberalisierungsverhandlungen eintraten, mit dem Ergebnis, dass tendenziell vor allem Produkte aus Entwicklungsländern weitgehend von der Liberalisierung ausgeklammert blieben. - Schwacher Streitschlichtungsmechanismus, insbesondere auf Grund der positiven Konsensregel (s. weiter unten, Gliederungspunkt 4). Thematischer Fokus Das GATT 1947 war auf die Regelung und Liberalisierung des internationalen Warenhandels fokussiert und im Rahmen der Liberalisierung des Warenhandels auf den Abbau von Zöllen und mengenmäßigen Handelsbeschränkungen, d.h. von Handelsschranken, die an der Grenze errichtet sind ( border barriers ). Dies wird auch als negative Liberalisierung oder negative Regulierung bezeichnet, da es hauptsächlich darum gehe, den Regierungen zu sagen, was sie nicht tun sollen (nämlich Handelsschranken zu errichten bzw. wieder zu errichten). Die WTO erfasst dagegen außer dem Warensektor auch den Dienstleistungssektor und bezieht außer Handelsströmen auch Faktorwanderungen (Direktinvestitionen, Arbeitsmigration, Wissenstransfer) mit ein. Darüber hinaus enthält die WTO verstärkt Elemente positiver Regulierung, indem sie auch in binnenwirtschaftliche Politikbereiche hineinregiert. 1 Dabei wird davon ausgegangen, dass die Binnenwirtschaftspolitik sich in der Form von Handelsschranken hinter der Grenze ( behind-the-border barriers ) nachhaltig auf den internationalen Handel auswirken kann. Die WTO verlangt von den nationalen Regierungen z.b. Disziplin bei der Subventionsvergabe, bei der Vergabe öffentlicher Aufträge oder beim Schutz geistiger Eigentumsrechte. In diesen Fällen wird den Regierungen daher eher gesagt, was sie tun sollen ( positive Regulierung ). In diesem Zusammenhang ist auch von der neuen bzw. tiefen handelspolitischen Agenda die Rede, die auch weitere binnenwirtschaftliche Politikbereiche wie z.b. Wettbewerbspolitik und Regelungen für ausländische Investitionen sowie Umwelt- und Sozialstandards umfasst (Young and Peterson 27, S. 2). Unter dem GATT 1947 waren auch im Warensektor ganze Wirtschaftsbereiche 1 Die WTO geht insoweit über das im Westfälischen Frieden von 1648 niedergelegte Prinzip der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten der Staaten hinaus. Dieses völkerrechtliche Prinzip besagt, dass internationale Regelungen sich auf internationale Beziehungen beschränken und innerhalb der nationalen Grenzen die Staaten allein das Sagen haben sollen. 29

30 durch Sonderregelungen weitgehend von der (negativen) Liberalisierung ausgeschlossen, in erster Linie die Landwirtschaft und die Textil- und Bekleidungsindustrie. In der Uruguay-Runde, die zur WTO geführt hat, wurden diese Blindstellen erleuchtet. Allerdings ist die Landwirtschaft auch in der WTO der Sektor, an dem sich die Geister scheiden und auch die laufende Doha- Runde - die erste multilaterale Handelsrunde unter WTO-Ägide bisher vergeblich knackt. Vorgehensweise und Verbindlichkeit Für das GATT 1947 war ein à la carte -Ansatz charakteristisch. Dies galt insbesondere für den Bereich der nichttarifären Handelshindernisse (im Unterschied zu den Zollschranken). Der Abbau nichttarifärer Handelsschranken wurde in einer Reihe von Unterverträgen Kodizes geregelt, bei denen die Vertragsparteien des GATT wählen konnten, ob sie beitreten bzw. welchem Kodex sie beitreten wollten. Es gab z.b. Kodizes über Dumping-Praktiken, über Subventionen, über Einfuhrlizenzen oder über die Methoden zur Ermittlung des Zollwertes. Tatsächlich gehörte jeweils nur eine Minderheit der Vertragsparteien einem solchen Klub an. Insbesondere die Entwicklungsländer waren nur sporadisch repräsentiert. Die Folge war eine Zersplitterung Balkanisierung - des GATT. Die WTO verfolgt demgegenüber den Ansatz des single undertaking. Single Undertaking bedeutet zweierlei: (1) In Verhandlungen in der WTO, wie z.b. derzeit in der Doha-Runde, gilt der Grundsatz, dass nichts vereinbart ist, solange nicht alle alles vereinbart haben. (2) Alle WTO-Mitglieder sind an alle unter dem Dach der WTO geschlossenen Abkommen gebunden. 1 Die Konzipierung der WTO als single undertaking schafft einen starken Anreiz, der Organisation beizutreten: Die Kosten eines Nichtbeitritts - insbesondere der Ausschluss von der Meistbegünstigung in allen Regelungsbereichen der WTO dürfte deutlich wiegen schwerer als die Verpflichtungen, welche die einzelnen WTO-Abkommen auferlegen. 2 1 Von dieser Regel gibt es allerdings zwei Ausnahmen: Die WTO-Abkommen über den Flugzeugbau und das öffentliche Auftragswesen sind plurilaterale Abkommen, denen nur eine begrenzte Anzahl von WTO-Mitgliedern beigetreten ist. 2 The GATT/WTO has had network effects, whereby the addition of every new member makes the organization more valuable to members and more desirable to nonmembers. The diversion of trade and investment associated with exclusion from the regime generated global demand to join and led to an expansion of the GATT from a small club of nations into the WTO, with nearly 15 members (Barton et al. 26, pp. 2-3). 3

31 Das GATT ist also zugleich Vorläufer und Bestandteil der WTO; die WTO ist ein GATT plus. Struktur, Arbeitsweise und Entscheidungsmodus der WTO Struktur der WTO Struktur der WTO GATT GATS Regeln für den Warenhandel Liberalisierung des Warenhandels Regeln für den Dienstleistungshandel Liberalisierung des Dienstleistungshandels TRIPs Regeln für den Schutz geistiger Eigentumsrechte Drei-Säulen-Konstruktion des Hauptgebäudes der WTO: 1. GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) 1994: Regelsetzung und Liberalisierung im Warensektor. 2. GATS (General Agreement on Trade in Services): Regelsetzung und Liberalisierung im Dienstleistungssektor. 3. TRIPs-Abkommen (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights): Regelsetzung im Wissenssektor. Außer diesen drei Tragpfeilern hat das Hauptgebäude zwei Stützpfeiler : 1. den Streitschlichtungsmechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen WTO-Mitgliedern und 31

32 2. den Handelspolitischen Überprüfungsmechanismus zur Beurteilung der Handelspolitik in den Mitgliedstaaten. Neben dem Hauptgebäude gibt es zwei Nebengebäude : die plurilateralen Abkommen über den 1. Flugzeugbau und über das 2. Öffentliche Auftragswesen. Im Unterschied zu den multilateralen WTO-Abkommen gelten die plurilateralen WTO- Abkommen jeweils nur für eine begrenzte Anzahl der WTO-Mitglieder. Diese Abkommen widersprechen daher dem erwähnten Selbstverständnis der WTO als Single Undertaking; sie sind ein Fremdkörper im System. Gefüge der WTO-Abkommen Das Gefüge der WTO-Abkommen Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation g Multilaterale Abkommen über den Warenhandel g Vereinbarung über Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen (GATT) 1994 Regeln und Verfahren Abkommen über die Landwirtschaft zur Beilegung von Abkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und Streitigkeiten pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen g Mechanismus zur Abkommen über Textilwaren und Bekleidung (bis ) Überprüfung der Abkommen über technische Handelshemmnisse Handelspolitik Abkommen über handelsbezogene Investitionsmaßnahmen g Plurilaterale Abkommen über Antidumping Handelsabkommen Abkommen über Zollwertermittlung Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen Abkommen über Kontrollen vor dem Versand Abkommen über den Handel Abkommen über Ursprungsregeln mit Zivilluftfahrzeugen Abkommen über Einfuhrlizenzverfahren Abkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen Abkommen über Schutzmaßnahmen g Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) g Abkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPs-Abkommen) In dem dargestellten Gefüge der WTO-Abkommen spiegelt sich die beschriebene Konstruktion des WTO-Gebäudekomplexes mit (multilateralem) Hauptgebäude und (plurilateralen) Nebengebäuden, Tragpfeilern und Stützpfeilern wider. Auffällig ist die Vielzahl der Abkommen im Warensektor, der - wie gezeigt - die Keimzelle des 32

33 multilateralen Handelssystems bildet. Neben dem allgemeinen Abkommen für den Warensektor, dem GATT 1994 (d.h. dem GATT 1947 zzgl. einiger in der Uruguay- Runde vereinbarter Interpretationen von und Ergänzungen zu GATT Bestimmungen sowie der Länderlisten mit den vereinbarten Zollsenkungen), gibt es eine Reihe spezifischer Abkommen zu bestimmten Sektoren (Agrar und Textil), bestimmten Transaktionen (Direktinvestitionen) und bestimmten handelspolitischen Instrumenten (Antidumpingmaßnahmen, Subventionsgewährung und Ausgleichsmaßnahmen, allgemeine Schutzmaßnahmen, technische Handelshemmnisse, Zollwertermittlung, Einfuhrlizenzen, Warenkontrollen vor Versand, Ursprungsregeln). Diese Abkommen sind zum Teil aus den unter dem GATT 1947 vereinbarten Kodizes über nichttarifäre Handelsschranken hervorgegangen. Im Unterschied zu den Kodizes sind sie jedoch gemäß dem Grundsatz des Single Undertaking für alle WTO-Mitglieder verbindlich. Der Dienstleistungssektor wird durch das multilaterale Dienstleistungsabkommen (GATS) repräsentiert: Zentrale Stellung der Regelung internationaler Faktorwanderungen (im Unterschied zu internationalen Handelsströmen) im GATS verglichen mit deren eher peripherer Stellung in den Abkommen über den Warenhandel, die sich in dieser Hinsicht im Wesentlichen auf die Regelung der Handelsaspekte von Direktinvestitionen (im Rahmen des TRIMs (Trade-Related Aspects of Investment Measures) - Abkommens) beschränken. Unterscheidung zwischen vier Arten der Erbringung ( modes of supply ) internationaler Dienstleistungen: 1. Grenzüberschreitende Dienstleistungen ( cross-border supply ). Die Dienstleistung wird in Land A erbracht und in Land B genutzt, wie zum Beispiel bei der Übermittlung von Telefongesprächen, dem Consulting via Telefon oder oder auch auf dem konventionellen Postweg, der Erstellung medizinischer Ferndiagnosen oder dem Fernstudium/E-Learning an virtuellen Universitäten. 2. Konsum der Dienstleistung im Ausland durch Inländer ( consumption abroad ): Die Dienstleistung wird in Land B erbracht und dort von Bürgern aus Land A genutzt. Beispiele sind Touristen, Studenten oder Patienten aus dem Inland, die im Ausland die entsprechenden Dienstleistungen in Anspruch nehmen. 3. Erbringung der Dienstleistung im Ausland durch inländische juristische Personen ( commercial presence ): Ein Unternehmen aus Land A gründet oder erwirbt eine 33

34 Niederlassung in Land B, die dort ihre Dienstleistungen anbietet. Hierzu gehören beispielsweise Banken, Versicherungen, Hotelketten, Baufirmen oder Bildungseinrichtungen, die in ihrer jeweiligen Branche Direktinvestitionen im Ausland vornehmen, um dort zu produzieren. 4. Erbringung der Dienstleistung im Ausland durch inländische natürliche Personen ( movement of natural persons ): Die Dienstleistung wird in Land B von Bürgern aus Land A angeboten. Beispiele sind Ingenieure, Monteure, Informatiker, Softwarespezialisten, Consultants, Manager, Ärzte oder Dozenten aus dem Inland, die selbständig oder für eine Firma/Einrichtung im Ausland tätig werden. The Four Modes of Supply in Goods and Services Internationalisation* (billion US $) United States Japan France Germany Goods Services Goods Services Goods Services Goods Services Mode Mode Mode Mode * Averages (2-1) of exports and imports or sales and purchases. Source: Bénassy et al. (26, p. 2). Der Wissenssektor wird durch das multilaterale Abkommen über den Schutz geistiger Eigentumsrechte (TRIPs-Abkommen) geregelt: Prototyp für positive Regulierung in der WTO; Musterbeispiel für den Einzug handelsferner Zielsetzungen in die WTO. 34