Deutschland im Jahr Drei des GlüStV

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1 Luca Rebeggiani Deutschland im Jahr Drei des GlüStV Reformvorschläge zur Regulierung des deutschen Glücksspielmarktes Gutachten Verfasser: Dr. Luca Rebeggiani, M.A. Leibniz Universität Hannover Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät Königsworther Platz 1, Hannover Im Auftrag des Deutschen Lottoverbandes e.v. (DLV) Mai 2010

2 Luca Rebeggiani 1 Deutschland im Jahr Drei des GlüStV Reformvorschläge zur Regulierung des deutschen Glücksspielmarktes Executive Summary Der neue Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland hat das bereits bestehende staatliche Veranstaltungsmonopol bestätigt und im Vertrieb sogar deutlich verschärft. Das vorliegende Gutachten beleuchtet die Situation im dritten Jahr nach seinem Inkrafttreten aus statistischer und ökonomischer Sicht. Die statistische Analyse offenbart beträchtliche Verschiebungen bei den Marktanteilen einzelner Glücksspielarten. Auf Zahlenlotto und Lotterien entfällt etwa ein Drittel der legalen Spieleinsätze, wobei absolut betrachtet ihre Höhe seit 2004 deutlich zurückgegangen ist. Den größten Marktanteil besitzt das Automatenspiel. Während sich jedoch das gewerbliche Automatenspiel in den letzten Jahren positiv entwickelt hat, sind Umsätze und Erträge der Spielbanken eingebrochen. Bei den Sportwetten macht der konzessionierte Teil des Angebotes (Oddset, Toto, Pferdewetten) mittlerweile nur einen kleinen Teil des Marktes aus: Der überwiegende Teil der Spieleinsätze wird in einer rechtlichen Grauzone (Internet und nicht konzessionierte private Wettshops) oder auf dem Schwarzmarkt getätigt. Aus wirtschaftstheoretischer Sicht wird deutlich, dass eine konsistente ökonomische Begründung des Monopols grundsätzlich schwierig ist. Diese ist allenfalls über die Annahme starker negativer externer Effekte durch die Spielsucht denkbar, die bei Lotterien jedoch nicht relevant ist. Zeitgleich sinken die Einnahmen öffentlicher Haushalte infolge der sehr strengen und undifferenzierten Regulierung des Staatsvertrages deutlich. Allein 2008, im ersten Jahr des neuen GlüStV, nahmen die Gesamteinnahmen der öffentlichen Hand um über eine halbe Mrd. Euro ab. Diese Entwicklung legt eine Neukonzeption der Regulierung des Glücksspielmarktes, insbesondere der Lotterien, nahe, die im letzten Abschnitt diskutiert und im Rahmen einer Szenario-Analyse quantitativ untersucht wird. Die vergleichsweise konservativen Prognosen für den Lotteriemarkt zeigen, dass private Vermittler, staatliche Veranstalter und die öffentlichen Haushalte erheblich von einer Lockerung der Werbung und des Vertriebs staatlicher Lotterien profitieren würden. Kumuliert könnten die Länder zwischen 2012 und 2016 aus einem prognostizierten Spieleinsatz-Plus von bis zu 19,6 Mrd. Euro rund 7,7 Mrd. Euro an direkten Steuern und Zweckerträge erlösen.daneben könnten die öffentlichen Haushalte indirekt, ausgelöst durch zusätzliche Erträge der staatlichen Lotterieveranstalter, privaten Vermittler (Annahmestellen, Lotterie-Einnehmer, sonstige Spielvermittler) sowie Dienstleister (Werbung und Vertrieb etc.), mit weiteren Einnahmen in Höhe von bis zu 2,3 Mrd. Euro profitieren. Zusammengefasst könnten somit die Bundesländer alleine durch die Neuregelung des Lotteriemarktes zusätzliche 10 Mrd. Euro an direkten Steuern und Zweckerträgen sowie indirekten Einnahmen zwischen 2012 und 2016 erlösen. Dieses entspricht jährlichen Mehreinnahmen von bis zu 2,8 Mrd. Euro. Insgesamt lässt sich resümieren, dass eine Reform der Regulierung des deutschen Glücksspielmarktes, insbesondere der Lotterien, aus statistischer und ökonomischer Sicht angebracht erscheint. Die derzeitige Ausgestaltung stellt niemanden zufrieden nicht den Staat, der in einer nach wie vor ungeklärten Rechtslage sich einen unverhältnismäßig aufwändigen Regulierungsapparat leisten muss und mit schwindenden Einnahmen konfrontiert ist; nicht die Spieler, die mit stark eingeschränktem Angebot und strafrechtlichen Androhungen leben müssen; und natürlich nicht die Vertreter der privaten Vermittler staatlicher Lotterien, deren Geschäftsgrundlage in Frage gestellt ist. Die Erfahrungen anderer europäischer Länder zeigen, dass alternative Lösungen möglich sind, mit denen sich der Markt für Glücksspiel, und insbesondere das im Hinblick auf die Suchtproblematik weitgehend unproblematische Marktsegment von Lotterieprodukten, ordnungspolitisch konformer gestalten ließe. Dieses wäre erreichbar, ohne dass auf ein sinnvolles Maß an staatlicher Kontrolle über den Glücksspielmarkt verzichtet werden müsste. 1 Dr. Luca Rebeggiani, M.A., Leibniz Universität Hannover, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Königsworther Platz 1, Hannover.

3 Deutschland im Jahr Drei des GlüStV Reformvorschläge zur Regulierung des deutschen Glücksspielmarktes Inhalt 1. EINLEITUNG DER GLÜCKSSPIELMARKT IN DEUTSCHLAND EINE BESTANDSAUFNAHME DER RECHTLICHE RAHMEN KENNZAHLEN ZUM GLÜCKSSPIELMARKT ÖFFENTLICHE EINNAHMEN SUCHTPROBLEMATIK PROBLEME DER AKTUELLEN MARKTREGULIERUNG DER RECHTLICHE RAHMEN: ENTSTEHUNG UND AKTUELLE DISKUSSION ÖKONOMISCHE ASPEKTE PRAKTISCHE PROBLEME ALTERNATIVE SZENARIEN ÜBERSICHT UND METHODIK SZENARIO 0: FORTFÜHRUNG DES GLÜSTV MIT SÄMTLICHEN WERBE-/VERTRIEBSRESKTRIKTIONEN SZENARIO I: AUFHEBUNG DER WERBEBESCHRÄNKUNGEN GEMÄß 5 GLÜSTV SZENARIO II: ÖFFNUNG DER GEWERBLICHEN SPIELVERMITTLUNG SZENARIO III: AUFHEBUNG DES VERTRIEBSVERBOTS IM INTERNET GEMÄß 4, ABS. 4 GLÜSTV SZENARIO IV: EINFÜHRUNG DER JACKPOT-LOTTERIE EURO-JACKPOT FISKALISCHE EFFEKTE FAZIT LITERATUR ANHANG Zusammenfassung: Der neue Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland hat das bereits bestehende staatliche Veranstaltungsmonopol bestätigt und im Vertrieb sogar deutlich verschärft. Das vorliegende Gutachten beleuchtet die Situation im dritten Jahr nach seinem Inkrafttreten aus statistischer und ökonomischer Sicht. Es wird deutlich, dass aus volkswirtschaftlicher Sicht eine konsistente ökonomische Begründung des Monopols grundsätzlich schwierig ist. Diese ist allenfalls über die Annahme starker negativer externer Effekte durch die Spielsucht denkbar, die bei Lotterien jedoch nicht relevant ist. Zeitgleich sinken die Einnahmen öffentlicher Haushalte infolge der sehr strengen und undifferenzierten Regulierung des Staatsvertrages seit 2008 deutlich. Diese Entwicklung legt eine Neukonzeption der Regulierung des Glücksspielmarktes, insbesondere der Lotterien, nahe, die im letzten Abschnitt diskutiert und im Rahmen einer Szenario-Analyse quantitativ untersucht wird. Abstract: This report analyzes the state monopoly in the German gambling market, which has been reinforced by the new treaty put into force in It firstly gives a statistical overview over the consequences of the new regulatory regime on market participants and on public revenues. Then, it analyzes possible economic justifications for the monopoly and discusses in particular the issue of gambling addiction. From an economic point of view, it clearly emerges a difficulty of finding a consistent economic rationale for the monopoly, which only could rely on strong negative external effects caused by gambling addiction; a problem that is rather less relevant in the case of lotteries. At the same time, public revenues are clearly diminishing, which makes the actual regulatory setting less attractive for the regional governments (Länder) as main beneficiaries. In a further step, the report explores possible alternatives to the state monopoly. Illuminated by solutions established in other major EU-countries, it performs a quantitative study of different scenarios, which could represent alternatives to the current regulation.

4 Einleitung 1 In diesem Korbe die Gewinnen seyn / Für Große, Mittel und auch Klein / Niemand kann sagen an dieser Sydt / Liegen die Gewinn und da die Nydt. (Text aus der Lostrommel der großen Hamburger Lotterie 1614). 1. Einleitung E s sind mittlerweile über zwei Jahre nach dem Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) am 1. Januar 2008 vergangen. Die wissenschaftliche und politische Diskussion zum Thema Regulierung des Glücksspielmarktes ist seitdem aber kaum abgeklungen, die juristischen Auseinandersetzungen erst recht nicht. Die Bilanz ist gespalten: Anstatt zur gewünschten Klarheit beizutragen, hat der GlüStV die Unsicherheit in einigen Bereichen noch erhöht und offensichtlich das Ziel verfehlt, eine transparente, allseits akzeptierte und langfristig stabile Marktordnung zu schaffen. Die wissenschaftliche Debatte über die Glücksspielmarktregulierung wird in Deutschland eindeutig von Rechtswissenschaftlern dominiert, die die Verfassungs- und Europarechtskonformität des GlüStV sowie die Anwendung dieser Normen in der Praxis deutscher Gerichte diskutieren. Für eine tiefgehende Bewertung wäre es aber angebracht, grundsätzliche Überlegungen bezüglich der Angemessenheit und der Effizienz des bestehenden Regulierungsregimes anzustellen. Dies können nur ökonomische Analysen leisten, die auf der einen Seite eine theoretisch fundierte ordnungspolitische Einschätzung hinsichtlich des optimalen Regulierungsmodus liefern, auf der anderen Seite eine Bewertung der Folgen vornehmen können, und zwar sowohl für die beteiligten Marktakteure, als auch für den Staat. Dies betrifft z.b. Höhe und Inzidenz der Einnahmen, die durch Glücksspiel erzielt werden. Dieses Gutachten beleuchtet daher die Situation in Deutschland im dritten Jahr des neuen GlüStV aus statistischer und ökonomischer Sicht. Welche Tendenzen lassen sich auf dem Glücksspielmarkt quantitativ erkennen (Kapitel 2)? Welche Folgen sollten diese für die ökonomische und juristische Bewertung haben? In einem zweiten Schritt soll überprüft werden, inwieweit aus theoretischer Sicht Marktversagen auf den Glücksspielmärkten vorliegt, das ordnungspolitisch als Legitimation für ein staatliches Monopol dienen könnte (Kapitel 3). Eine prominente Rolle wird dabei die Berücksichtigung schwerwiegender negativer externer Effekte in Form von Spielsucht spielen, da diese explizit vom Gesetzgeber als Begründung für die derzeitige Marktordnung aufgeführt werden. Zur Klarheit soll hierbei ein Blick auf die Situation in ähnlichen Märkten beitragen, die der Staat aufgrund negativer ex-

5 Einleitung 2 terner Effekte stark reguliert oder gänzlich verbietet (Tabak, Drogen, Prostitution). Darüber hinaus bieten jüngste Erfahrungen anderer Länder, in letzter Zeit auch zunehmend EU- Nachbarstaaten, mögliche Anknüpfungspunkte für alternative Regulierungsmodelle des Glücksspielmarkts. Auf dieser Basis sind verschiedene Optionen denkbar (staatliches Monopol, vollständige Liberalisierung, Lizenzmodell), die für deutschen Glücksspielmarkt realistische Ergebnisse des laufenden Evaluationsprozesses darstellen. Speziell für den Lotteriemarkt ist das Problem aus volkswirtschaftlicher Sicht wesentlich einfacher: Aufgrund der Produkteigenschaften stellt sich hier nicht einmal eine Abkehr vom staatlichen Monopol als ordnungspolitisch geboten heraus, sondern lediglich eine Überarbeitung einiger Vorschriften des GlüStV, insbesondere der strengen Restriktionen für Werbung und Vertrieb. Für ausgewählte Optionen wird im Rahmen einer Szenario-Analyse eine quantitative Prognose erstellt (Kapitel 4). Besonderes Augenmerk wird dabei auf die Entwicklung der Umsätze, aber auch auf die fiskalischen Auswirkungen gelegt. Dabei wird zwischen direkten und indirekten fiskalischen Effekten der Szenarien unterschieden. Generelles Ziel dieser Analyse ist es, eine solide ökonomische Grundlage für die politische Entscheidungsfindung bei der anstehenden Neuregulierung des deutschen Glücksspielmarktes zu liefern.

6 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 3 2. Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 2.1 Der rechtliche Rahmen Der Glücksspielmarkt ist in den meisten europäischen Ländern streng reguliert. Dies wurde von den Anfängen des modernen Glücksspiels in Europa in der frühen Neuzeit bis heute mit der Angst vor den negativen Folgen des Glückspiels begründet, insb. vor der Gefahr der Spielsucht mit ihren Konsequenzen für das unmittelbare soziale Umfeld der Betroffenen und der Begleitkriminalität. So erließ der Rat der Stadt Nürnberg 1579 ein Glücksspielverbot weil dem gemainen man von wegen dess täglichen hinauslauffens und zuhörens desto mehr zu versäumung seiner arbait, mussigang und anderer liederligkait, spilens, fressens und sauffens ursach geben wirdet ; (zitiert aus Rombach 2008, S. 17). Auch in den Debatten im preußischen Abgeordnetenhaus in den sechziger Jahren des 19. Jahrhunderts, die zum Verbot der Casinos 1872, aber zur Weitererlaubnis der staatlichen Lotterien führten, ging es stets um die Abwägung zwischen sittlich-moralischer Überlegungen auf der einen und der Notwendigkeit der Kanalisierung eines als natürlich eingestuften Spieltriebs auf der anderen Seite. Auch eine andere Konstante der Begründung des staatlichen Monopols war in den Auseinandersetzungen von Anfang an präsent: Das fiskalische Interesse des Staates, darunter häufig die Möglichkeit der Finanzierung sozialer Projekte aus den Überschüssen der Lotterien. Auf diese Weise wurde die erste staatliche Lotterie auf deutschem Boden in Hamburg rechtfertigt: 2 ein Christlich Mittel in gestalt eines Loßes zu großen Nutzen gereichen und ein ansehnliches geld zu fürderung solches werkes tragen könte ; (zitiert aus Rombach 2008, S. 15). Auch heutzutage werden die Überschüsse der staatlichen Lotterien in den meisten europäischen Ländern für wohltätige Zwecke, aber auch für die Kultur- und Breitensportförderung verwendet. Häufig ist die Verwendung der Abgaben von vorneherein festgelegt und macht einen nicht unerheblichen Teil der Finanzierung des Breitensports und verschiedener karitativer Projekte aus. 3 2 Bemerkenswert ist hierbei, dass selbst der moralisch relativ strenge Katechismus der Katholischen Kirche eine relativ neutrale Bewertung des Glücksspiels beinhaltet. So führt 2413 aus: Glücksspiele (wie Kartenspiele) oder Wetten verstoßen an und für sich nicht gegen die Gerechtigkeit werden jedoch dann sittlich unzulässig, wenn die Spielleidenschaft droht, den Spieler zu versklaven. 3 Beispielsweise flossen 2008 über 77 Mio. an Konzessionsabgaben und Zweckerträgen von Toto-Lotto Niedersachsen für Soziales, Sport, Kultur und Umweltschutz, davon ca. 35 Mio. allein für die Breitensportförderung (TLN 2008, S. 13).

7 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 4 Die gesetzlichen Grundlagen für die Ausrichtung von Glücksspielen stellt heute der Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) in Verbindung mit den jeweiligen Glücksspielgesetzen der Bundesländer, bspw. in Niedersachsen das Niedersächsische Glücksspielgesetz (NGlüSpG), dar. Diese traten am 1. Januar 2008 in Kraft. Generell gilt, dass öffentliches Glücksspiel um Geld in Deutschland verboten ist ( 284 ff. SGB), es sein denn, der Veranstalter oder Vermittler besitzt eine behördliche Erlaubnis. Diese Genehmigungen erteilen die Glücksspielaufsichten der jeweiligen Länder, die allerdings seit dem Inkrafttreten des GlüStV bei anderen Glücksspielen als Lotterien und Klassenlotterien keine Erlaubnisse mehr an Private erteilen und bei Lotterien und Klassenlotterien in der Regel selbst die Vermittlung und die Werbung für Glücksspielprodukte extrem restriktiv behandeln. Auf der Anbieterseite verbleiben somit die staatlichen Anbieter, also die 16 staatlichen Landeslotteriegesellschaften, die im Deutschen Lotto und Toto-Block (DLTB) zusammengeschlossen sind, das Gewinnsparen der Volksbanken und Sparkassen sowie die Klassen- und Fernsehlotterien. Dazu existieren folgende Ausnahmebereiche: 1. Die Pferdewetten, die durch das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwG) von 1922 (zuletzt 2006 geändert) geregelt sind und mit entsprechender Erlaubnis von Privaten veranstaltet werden können. 2. Vier 1990 von DDR-Behörden erteilte Lizenzen für Sportwettenbüros, deren Gültigkeit und räumliche Reichweite jedoch juristisch umstritten sind. 3. Das Automatenspiel mit Geldgewinn, 4 das durch 33 c ff GewO geregelt ist und als normales Gewerbe von privaten Anbietern in Gaststätten und Spielhallen betrieben werden kann. 4. Der Spielbankensektor, der zwar teilweise ebenfalls unter den Bestimmungen des GlüStV fällt, in dem es aber die Möglichkeit einer Konzessionsvergabe an private Betreiber gibt. Einzelheiten werden in den jeweiligen Spielbankengesetzen der Länder, z.b. im Niedersächsischen Spielbankengesetz (NSpielbG), geregelt. In Niedersachsen befinden sich zehn von bundesweiten 84 Spielbankenstandorten. Seit 2005 sind sie als Spielbanken Niedersachsen GmbH privat organisiert und eine 100%-ige Tochter der Casino Austria International Holding GmbH (CAI). Einen derzeit unklaren juristischen Status besitzen andere privaten Anbieter, die in den Jahren stark aufblühten, seit dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts aber 4 Man unterscheidet im verwaltungstechnischen Sprachgebrauch Glücksspielautomaten, die in staatlich konzessionierten Spielbanken stehen und somit in die Zuständigkeit des GlüStV und der Länderspielbankengesetze fallen, und Geldspielautomaten, die in gewerblichen Spielhallen aufgestellt werden dürfen. Letztere haben gesetzlich geregelte niedrigere Ausschüttungs- und maximale Verlusthöhen, besitzen aber ansonsten mittlerweile eine ähnliche technische Beschaffenheit wie die Einarmigen Banditen in den Spielbanken.

8 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 5 mit zunehmenden Einschränkungen zu kämpfen haben. Dazu gehören Internet-Buchmacher, stationäre Sportwettenanbieter, die Sportwetten selbst veranstalten oder solche von Anbietern im EU-Ausland vermitteln sowie private Vermittler für Lotterien des DLTB wie z.b. Faber, Tipp24, FluXX. Letztere stellen den juristisch umstrittensten Fall dar, da sie lediglich als Vermittler eines von Staatsmonopolisten hergestellten Produkts agieren, ihnen aber durch die Bestimmungen des GlüStV und die daraus resultierende Praxis der Aufsichtsbehörden, die Geschäftsgrundlage entzogen wurde. 2.2 Kennzahlen zum Glücksspielmarkt Eine quantitative Erfassung des Glücksspielmarktes ist ein nicht einfacher, jedoch für die weitere Analyse unerlässlicher erster Schritt. Informationen werden aus den Geschäftsberichten der staatlichen und privaten Unternehmen gewonnen, daneben existieren Schätzungen der Verbände über die Spielumsätze und die Nettogewinne der Anbieter. Die Finanzstatistiken der Länder und Kommunen geben Aufschluss über die Steuereinnahmen der öffentlichen Hand. Eine Übersicht der Marktanteile auf dem deutschen Glücksspielmarkt im Jahr 2009 gibt Abbildung 1. Pferdewetten 286 1% Klassen- und Fernsehlotterien % Gewinnsparen 469 2% Toto, ODDSET 237 1% Spielbanken % DLTB (ohne Sportwetten) % Automaten in Spielhallen und Gaststätten % Abbildung 1: Bruttoumsatz auf dem deutschen Glücksspielmarkt 2009 in Mio. Euro Daten: Archiv und Informationsstelle der Deutschen Toto- und Lottounternehmen; Deutscher Buchmacherverband; eigene Berechnungen. Der Bruttoumsatz des gesamten konzessionierten Glücksspiels betrug 2009 etwa 24 Mrd. Euro. Die deutschen Spieler bevorzugen offensichtlich das Automatenspiel in Spielhallen bzw. Gaststätten oder in Spielbanken (wo die Glücksspielautomaten ebenfalls für einen beträchtlichen Teil des Umsatzes verantwortlich sind): Über die Hälfte des Bruttoumsatzes wird auf dem deutschen Glücksspielmarkt mit Automatenspiel generiert. Während sich das ge-

9 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 6 werbliche Automatenspiel in den letzten Jahren positiv entwickelt hat, 5 sind Umsätze und Erträge der Spielbanken dramatisch eingebrochen. 6 Dies schlägt sich auch in ihrem Marktanteil nieder: Noch 2005 hatten die Spielbanken mit 37% den größten Umsatzanteil auf dem deutschen Glücksspielmarkt, seitdem sind Umsätze und Bruttoerträge um etwa einen Drittel gesunken. Neben der Konkurrenz der gewerblichen Geldspielautomaten und der aus dem Internet machte den Spielbanken vor allem das Rauchverbot zu schaffen. 7 Die Produkte des Deutschen Lotto- und Totoblocks (ohne Sportwetten) machen etwa einen Viertel des Gesamtumsatzes aus, die Klassen- und Fernsehlotterien etwa ein Zwanzigstel. Der Anteil der legalen Sportwetten (inkl. Pferdewetten) am konzessionierten Glückspiel betrug in den letzten Jahren lediglich 1 bis 1,5%. Der Nettoumsatz oder Einspielertrag, also das, was letztendlich von den privaten Haushalten verloren und von den Glücksspielanbietern (vor Steuern) verdient wurde, belief sich in den letzten Jahren auf Werte zwischen 25% und 32% des Bruttoumsatzes, also normalerweise auf etwas über ein Viertel davon. 8 Dabei haben aufgrund der geringeren Ausschüttungsquoten die Produkte des DLTB und die Lotterien einen überdurchschnittlichen Anteil am Einspielertrag, die Spielbanken dagegen einen eher geringen. Der stationäre Glücksspielmarkt wird auf der einen Seite beherrscht von den staatlichen Anbietern. Die Zahl der Toto-Lotto-Verkaufsstellen belief sich 2008 auf , was einer flächendeckenden Versorgung entspricht. Daneben existieren 84 staatliche oder staatlich konzessionierte Spielbankenstandorte (Spielbanken inkl. Dependancen). Während die Zahl der stationären privaten Sportwettenanbieter in den letzten Jahren zurückgegangen ist (s.u.), stehen auf der anderen Seite die gewerbliche Unterhaltungsautomaten mit Geldgewinnmöglichkeit, von denen 2009 etwa gezählt wurden. 9 Möchte man das Ausmaß des privaten Sportwettenmarktes quantifizieren, stößt man auf erhebliche Schwierigkeiten, da es keine offiziellen Erhebungen gibt. Die instabile Rechtslage hat dazu geführt, dass in den letzten Jahren ständige Veränderungen zu beobachten waren. Nach einer bemerkenswerten Expansion des online- und des stationären Wettgeschäfts in 5 Für eine Übersicht der wirtschaftlichen Lage der Automatenindustrie siehe Vieweg (2010). Eine kritische Auseinandersetzung mit dem gewerblichen Automatenspiel findet sich in Reeckmann (2009). 6 Die Probleme der deutschen Spielbanken wurden ausführlich in den Medien diskutiert (z.b. Ott 2008 und Locke 2010) und haben schon zu ersten Reaktionen auf politischer Ebene geführt, bspw. zu Stundungen oder Reduzierungen der Spielbankenabgabe (so z.b. im August in Niedersachsen). Das Land Sachsen-Anhalt hat seine Casinos im Dezember 2009 an einen privaten Investor verkauft. 7 Dass ein Rauchverbot negative wirtschaftliche Folgen für den Betrieb einer Spielbank hat, ist eine in der Wissenschaft relativ unstrittige Beobachtung. Vgl. z.b. Thalheimer/Ali (2008). 8 Vgl. Albers (2008a), S und Becker (2009b). 9 Vgl. Vieweg (2010), S. 14.

10 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 7 den Jahren führte das Sportwettenurteil des BVerfG in einigen Kommunen und Bundesländern zu einer Reduzierung der Anzahl der Wettshops, während in anderen die erwartete Schließungswelle bislang ausgeblieben ist. Seit dem 1. Januar 2008 operieren sämtliche privaten Sportwettenanbieter und vermittler in einer rechtlichen Grauzone. Zusammen mit den Werbebeschränkungen für staatliche Anbieter hat dies zur Folge gehabt, dass nach Brancheninformationen mittlerweile 94% der Einsätze auf dem Graumarkt getätigt werden. Eine jüngst erschienene Studie der Goldmedia GmbH schätzt den Gesamtmarkt für Sportwetten in Deutschland auf 7,8 Mrd. Einsätze Davon entfielen auf die staatlich konzessionierten Anbieter (Toto, Oddset, Pferdewetten) lediglich 6%, der Rest wurde auf gänzlich illegalen Märkten (1 Mrd. ), bei den weiterhin existierenden stationären Annahmestellen (2,4 Mrd. ) oder bei Online-Anbietern (3,9 Mrd. ) gewettet, von denen die meisten über eine ausländische Lizenz verfügen. Diese konnten über die letzen Jahre trotz der unklaren Rechtslage, der ordnungsrechtlichen Maßnahmen und der Strafdrohungen sowie des Werbeverbots ein deutliches Wachstum verbuchen. Branchenexperten schätzen das Potential des deutschen Marktes für Sportwetten auf insgesamt 8 Mrd. Umsatz pro Jahr für den stationären Bereich und auf bis zu 40 Mrd., wenn man den Online-Markt (inklusive seiner Ausstrahlung auf das Ausland) hinzunimmt. 12 Eine besondere Entwicklung hat in den letzten Jahren auch der Markt für gewerbliche Vermittler von Lotterieprodukten erlebt. Nach einem rasanten Aufstieg in den Jahren nach der Jahrtausendwende, brachten die Regelungen des GlüStV 2008 eine scharfe Trendumkehr. Der gewerblich vermittelte Anteil am Gesamtumsatz des DLTB, der sich zuletzt auf Werte um die 10% stabilisiert hatte, fiel drastisch auf gerade einmal 2%. Was sind die Gründe dafür? Wie aus Abbildung 3 hervorgeht, war in den letzten Jahren vor allem der Online-Vertrieb für den Zuwachs verantwortlich. Dieser fiel aufgrund des Internetverbots des GlüStV 2009 nach einem Jahr Übergangsregelung vollständig weg. Die massiven Werberestriktionen des GlüStV, die gewerbliche Anbieter naturgemäß stärker treffen als den weit verzweigten stationären Vertrieb des DLTB, taten ihr Übriges. Auch der DLTB musste auf einen viel versprechenden Vertriebsweg verzichten (Abbildung 4), mit dem er zuletzt über 260 Mio. Umsatz generiert 10 Es gab zu diesem Zeitpunkt rund private Annahmestellen von Sportwettvermittlern, gegenüber erst 300 im Jahre Das Wettvolumen je Annahmestelle vor Gewinnausschüttung betrug monatlich ca , pro Jahr also Bei den privaten Anbietern arbeiteten zu diesem Zeitpunkt ca Vollzeit-Beschäftigte (Hornuf et al. 2006, S. 5-7; Albers 2008a, S: 64-67). 11 Siehe Goldmedia (2010a). 12 Interview mit Dr. Norman Albers vom Deutschen Buchmacherverband e.v. am Das Potential des Online-Glückspiels in Deutschland wird als hoch und lange nicht ausgeschöpft eingeschätzt. Die Einsätze pro Kopf sind gerade im internationalen Vergleich sehr niedrig (Bieker/Haslauer 2006), die Verbreitung des Internets ist dagegen überdurchschnittlich hoch. Im Jahr 2008 hatten schon ca. 25 Mio. oder 64,4% aller deutschen Haushalte einen Internet-Anschluss (StBA 2009, S ).

11 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 8 hatte. Der Online-Vertrieb (DLTB und gewerbliche Vermittler) hatte zuletzt einen Anteil von ca. 10% am Gesamtumsatz des Zahlenlottos % Gesamtumsatz gewerblicher Spielvermittler Anteil gewerbl. Spielvermittlung % % % 9% 10% % % Spieleinsätze in Mio % 7% 6% 4% % % % 2% % Abbildung 2: Spieleinsätze gewerblicher Spielvermittler Daten: Deutscher Lottoverband Summe Internet Summe stationär Spieleinsätze in Mio Abbildung 3: Spieleinsätze gewerblicher Spielvermittler online und stationär Daten: Deutscher Lottoverband.

12 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme Spieleinsätze in Mio DLTB Online Sonstige gewerbl. Vermittler Tipp24 Jaxx Abbildung 4: Internet-Spieleinsätze für Lotto nach Unternehmen Daten: Deutscher Lottoverband. 2.3 Öffentliche Einnahmen Der überwiegende Teil der Glücksspieleinnahmen fließt den Ländern zu. Ihnen stehen zum einen die Rennwettsteuern aus dem Pferderennsport und die Lotteriesteuer zu. Zum anderen erhalten sie Gewinnablieferungen und sonstige Abgaben aus den DLTB-Produkten, den Lotterien und den Spielbanken. Im Folgenden werden die aktuelle Situation und die Entwicklung der letzten Jahre anhand von Daten aus der amtlichen Statistik untersucht. Für das Jahr 2008 liegen letztmals nach Ländern und Einnahmearten aufgeschlüsselte Rechnungsergebnisse vor (siehe Tabelle 4 im Anhang). Es fällt zunächst auf, dass die Lotteriesteuer heutzutage den allergrößten Teil (99%) der Steuereinnahmen aus Glücksspiel ausmacht. Dies war früher anders: In den Siebzigern sorgten die Rennwettsteuern noch für rund ein Zehntel des Aufkommens aus dem Glücksspiel (Dietz 2003, Tab. 1). Mitte der Achtziger war dieser Anteil leicht auf rund 7% geschrumpft, Mitte der Neunziger auf rund 5%, ehe ab der Jahrtausendwende die Rennwettsteuereinnahmen begannen, rapide zu sinken, während die Lotteriesteuereinnahmen weiter zunahmen. Absolut betrachtet haben sich 2008 die Einnahmen aus der Rennwettsteuer im Vergleich zum Jahr 2000 (Dietz 2003, Tab. 2) mehr als geviertelt (12 statt 52 Mio. ). Diese Summe lag Mitte der neunziger Jahre noch bei über 80 Mio.. Auch das gesamte Aufkommen der Steuerein-

13 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 10 nahmen aus Glücksspiel ist gesunken: Mit ca. 1,5 Mrd. lag es 2008 sogar nominal niedriger als 2000, als sich die Länderkassen noch über ca. 1,8 Mrd. freuen konnten. Neben der Rennwettsteuer haben auch die Einnahmen aus der Lotteriesteuer, die bis 2003 fast durchgängig gestiegen waren, in den letzten Jahren um fast 400 Mio. abgenommen. Bei den sonstigen Einnahmen verzeichnet man ebenfalls einen deutlichen Rückgang. Diese lagen 2000 für ganz Deutschland bei 2,6 Mrd., im Jahr 2008 nur noch bei 1,8 Mrd.. Gesunken ist vor allem das Aufkommen der Spielbankabgaben, das 2000 noch bei 773 Mio. gelegen hatte (Dietz 2003, Tab. 1) und 2008 nur noch 368 Mio. betrug (minus 52%). Deutlich abgenommen haben auch die Einnahmen aus Zahlenlotto und Fußballtoto (minus 502 Mio. bzw. 30% im gleichen Zeitraum), während sich die Lotterieabgaben von 112 Mio. auf 284 Mio. mehr als verdoppelt haben. Insgesamt beliefen sich somit die Einnahmen der Länder aus Glücksspiel 2008 auf etwa 3,4 Mrd., gegenüber 4,6 Mrd. im Jahr Für die vorliegende Analyse besonders interessant sind die Veränderungen nach Inkrafttreten des neuen GlüStV am 1.Januar Die Auswirkungen des verschärften Monopols auf die staatlichen Einnahmen sind beträchtlich (Abbildung 5). Im Vergleich zum Vorjahr, sanken 2008 die Gesamteinnahmen der öffentlichen Hand um über eine halbe Mrd.. Alle Einnahmearten sind vom Rückgang betroffen, auch die traditionell als konjunkturresistent geltenden Steuern und Abgaben aus dem Zahlenlotto und den Lotterien. Die Lotterieabgaben haben mit über 15% sogar überdurchschnittlich verloren. Für den dafür verantwortlichen erheblichen Umsatzrückgang (minus 28% im Zeitraum ) werden hauptsächlich die Werberestriktionen des GlüStV als Ursache gesehen. Am stärksten eingebrochen sind die Abgaben der Spielbanken (minus 31%). Dies reflektiert die bereits in Abschnitt 2.2 beschriebenen enormen Absatzeinbrüche der letzten Jahre.

14 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme Einnahmen der Länder in Mio. Euro Gesamt Lotteriesteuer Rennwettsteuer Abgaben aus Zahlenlotto und Fußballtoto Lotterieabgaben Spielbankenabgaben Abbildung 5: Fiskalische Auswirkungen des GlüStV Daten: Statistisches Bundesamt. Verglichen mit dem Steueraufkommen aus Genussmitteln, also den Gütern, die man in der politischen Diskussion am ehesten mit Glücksspielprodukten vergleicht, spielen die Glücksspieleinnahmen dennoch eine nicht vernachlässigbare Rolle. So betrugen die Einnahmen der öffentlichen Hand aus dem Glücksspiel nahezu das Fünffache derjenigen aus der Biersteuer (728 Mio. im Jahr 2009), die ebenfalls den Ländern zufließt. Sie lagen auch höher als das Aufkommen aus der Branntwein- (2,1 Mrd. ) und der Schaumweinsteuer (431 Mio. ), aber weit unterhalb desjenigen aus der wichtigsten Genussmittelsteuer, der Tabaksteuer, die 2009 dem Bund 13,6 Mrd. einbrachte. Analysiert man beispielhaft die Entwicklung der Glücksspieleinnahmen im Bundesland Niedersachsen, stellt man ebenfalls eine rückläufige Tendenz fest (Abbildung 6). Die Steuereinnahmen verzeichneten die höchsten Werte in den Jahren ; diese sind mittlerweile um über 20% niedriger. Ihr Anteil an den gesamten Steuereinnahmen des Landes hat sich dabei wieder bei Werten unter 1% eingependelt (Tabelle 5 im Anhang), nachdem er in den besten Jahren um 2002 bei ca. 1,4% gelegen hatte. Auch bei den Gewinnablieferungen und anderen Abgaben wurde 2002 mit 277,6 Mio. das Maximum erreicht und man konstatiert seitdem eine stetige Abnahme. 13 Die gesamten Einnahmen des Landes Niedersachsen aus Glücksspiel betrugen 2008 etwa 332 Mio., also 130 Mio. weniger als im besten Jahr 2002 (462 Mio. ). Sie machten 1,4% der gesamten Landeseinnahmen aus und stellen einen Posten dar, der vom Umfang her dem Aufkommen aus der Erbschaftssteuer (302 Mio. ) ähnelt. Für 13 Dieser Befund entspricht der Entwicklung der Umsätze der Toto-Lotto Niedersachsen GmbH, die ebenfalls in den Jahren ihr Maximum erreichten und seitdem langsam aber stetig sinken (TLN 2008, S. 21).

15 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 12 die Jahre 2009 und 2010 rechnet die Landesregierung mit einem weiteren Rückgang: Im Haushaltsplan 2009 werden lediglich 318 Mio. Einnahmen aus dem Glücksspiel angesetzt. Da die Ist-Einnahmen 2008 um fast 30 Mio. geringer ausfielen als ursprünglich im Haushalt geplant (360 Mio. ), darf auch diese Zahl als eher optimistisch angesehen werden. Die Struktur der Einnahmen zeichnet sich gegenüber dem bundesdeutschen Durchschnitt durch einen deutlich höheren Anteil der Toto-Lotto-Abgaben am Gesamtaufkommen aus Glücksspiel aus (47% statt 35%) ,5% Einnahmen in Tausend Euro ,9% 2,0% 1,9% 1,9% 410 1,5% 332 1,4% 318 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% Anteil in % an den Gesamteinnahmen des Landes ,0% Gesamtsumme Glücksspieleinnahmen Anteil der Glücksspieleinnahmen an den Gesamteinnahmen Abbildung 6: Entwicklung der Glücksspieleinnahmen des Landes Niedersachsen Daten: Jahresrechungsstatistik des Landes Niedersachsen. Mögliche Gründe für diese negative Entwicklung werden an verschiedenen Stellen dieses Gutachtens diskutiert. Hier sei vor allem die Konkurrenz aus dem Internet genannt, die zu Lasten des konzessionierten, insb. des stationären Spiels geht, sowie die Angebots- und Werbeeinschränkungen durch den GlüStV, auf die in Kapitel 3 weiter eingegangen wird. 2.4 Suchtproblematik Die juristische Begründung für das staatliche Monopol fußt praktisch ausschließlich auf der Notwendigkeit der Suchtprävention ( 1 GlüStV). Die Frage, die sich nahezu automatisch stellt, ist: Wie groß ist eigentlich das Problem, das mit solch schweren Geschützen bekämpft werden muss? Die Antwort liefert eine mittlerweile stattliche internationale Literatur zum

16 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 13 Thema, und auch für Deutschland wurden in den letzten Jahren aussagekräftige epidemiologische Studien durchgeführt, die Rückschlüsse auf das Gesamtausmaß der Problematik ermöglichen (Tabelle 1). Insgesamt geht man hierzulande von ca (BZgA 2008) bis (Buth/Stöver 2008) pathologischen Glücksspielern aus, also ca. 0,2% bis 0,6% der Bevölkerung. Dies ist kein geringer Wert, gerade weil es sich in Deutschland um einen streng regulierten Markt handelt. Studie N Pathologisches Glückspiel (DSM-IV) In % In Tsd. Bühringer et al ,20% 130 (2007) BZgA (2008) ,19% 104 Buth/Stöver (2008) ,56% 290 Tabelle 1: Epidemiologische Studien zur Glücksspielsucht in Deutschland Eigene Zusammenstellung. Für eine angemessene Einzuschätzung des gesellschaftlichen Schadens der Glücksspielsucht ist allerdings der Vergleich mit den Dimensionen anderer Süchte wie die Alkoholsucht oder die Nikotinsucht notwendig, und hier stellt man eine eher unterdurchschnittliche Gefahr fest. So geht man nach Angaben der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen (DHS) in Deutschland derzeit von rund 1,6 Mio. Personen aus, die als akut alkoholabhängig bezeichnet werden müssen, sowie von etwa Todesopfern, die der Alkoholismus jährlich fordert. 14 Die Nikotinsucht betrifft 3,8 Mio. Tabakabhängige (bei ca. 16,5 Mio. Rauchern insgesamt) und verursacht etwa Tote pro Jahr. Sowohl Alkohol- als auch Nikotinprodukte werden zwar auch mit bestimmten Sondersteuern belegt, die Märkte sind aber ansonsten vergleichsweise schwach reguliert. Es gelten in Deutschland bestimmte Restriktionen für Produktion, Vertrieb und Werbung, wobei insbesondere der Jugendschutz eine wichtige Rolle spielt. Von einem staatlichen Monopol oder einem Verbot privater Anbieter ist man aber weit 14 Siehe DHS Info (2009). Adams und Effertz beziffern die direkten (u.a. Gesundheitskosten, Sachschäden) und indirekten (Ressourcenausfälle durch Tod oder Krankheit) Kosten des Alkoholkonsums in Deutschland für das Jahr 2007 auf 27,48 Mrd. (Adams/Effertz 2009, S ).

17 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 14 entfernt, obwohl das Ausmaß und die Mortalität die Suchtproblematik im Glücksspielbereich um ein Vielfaches übersteigen. An dieser Stelle wird deutlich, dass die Suchtbekämpfung als Begründung für das Staatsmonopol erhebliche Kohärenzprobleme aufweist. Was spielen die Glücksspielsüchtigen? Die Ergebnisse der vorliegenden Studien, die auf Therapeuten- oder Klientenbefragungen basieren, unterscheiden sich hinsichtlich ihrer absoluten Werte leicht, doch bei allen spielen die Glücks- und Geldspielautomatensüchtigen die allergrößte Rolle (Tabelle 2). Diese machen zwischen 70% und 85% aller Süchtigen aus. Während Lotto und Lotterien trotz ihrer enormen Verbreitung vernachlässigbare Suchtpotentiale aufweisen, nehmen Sportwetten einen mittleren Platz ein: Die Zahl der Sportwettensüchtigen wird in den Studien auf ca geschätzt. Spielform Becker (2009) Meyer/Hayer (2005) Geldspielautomaten in Spielhallen/Gaststätten Glückspielautomaten in Spielbanken Sportwetten (Wettbüros, Internet) 69,0% 63,5% 11,4% 13,5% 6,8% 1,7% Roulette 5,8% 6,2% Poker (Karten- und Würfelspiele) 3,6% 1,7% ODDSET 1,6% 2,8% Pferdewetten 0,6% 1,7% Zahlenlotto 6 aus 49 0,5% 0,9% Klassenlotterien (SKL/NKL) 0,1% 0,2% Tabelle 2: Suchtpotential einzelner Glücksspielformen Eigene Darstellung in Anlehnung an Becker (2009), Kap. 4. Auffällig an Tabelle 2 sind die erheblichen Unterschiede hinsichtlich der Suchtrelevanz einzelner Spielarten und die damit erneut verbundene Kohärenzproblematik der gesetzlichen Rahmenordnung. So unterscheidet der GlüStV nicht nach Suchtpotential, sondern die restriktiven Bestimmungen hinsichtlich Angebot, Vertrieb und Werbung betreffen alle Produkte gleichermaßen. Mit einer Ausnahme: Ausgerechnet das suchtanfälligste Spielart, das gewerbliche Automatenspiel (sicherlich auch wegen seiner starken Verbreitung), fällt nicht unter den

18 Der Glücksspielmarkt in Deutschland Eine Bestandsaufnahme 15 Bestimmungen des GlüStV, sondern wird durch die Gewerbeordnung, also wirtschafts- und nicht ordnungsrechtlich geregelt. Im Gegenzug werden selbst die harmlosen Lotterien mit einer Vielzahl an Restriktionen belegt, die u.a. die gewerblichen Vermittler fast komplett aus dem Markt gedrängt und zu erheblichen Rückgängen bei Umsätzen und Staatseinnahmen geführt haben.

19 Probleme der aktuellen Marktordung Probleme der aktuellen Marktregulierung 3.1 Der rechtliche Rahmen: Entstehung und aktuelle Diskussion Es ist für die weitere Analyse die Feststellung wichtig, dass das Sportwettenurteil des BVerfG im März 2006 nicht von vorneherein einen einzigen Weg vorgegeben, sondern prinzipiell zwei Szenarien zugelassen hat: 1. Fortführung des staatlichen Monopols mit strikter Ausrichtung auf Suchtbekämpfung. 2. Abschaffung des Sportwettenmonopols und Liberalisierung des deutschen Wettmarktes. Die politische Entscheidungsfindung entwickelte sich allerdings rasch in Richtung einer Zementierung des Monopols seitens der Bundesländer. Der neue GlüStV wurde von allen Länderparlamenten ratifiziert und trat am 1.Januar 2008 in Kraft (Ende der Übergangszeit). Am 1. Januar 2009 erfolgte eine weitere Verschärfung, als die letzten Übergangsregelungen ausliefen und insbesondere das Internetverbot voll wirksam wurde. Zwar bestand schon vorher ein Staatsmonopol, doch im Vergleich zum alten Staatsvertrag beinhaltet der neue GlüStV von 2008 einschneidende Änderungen: Nicht nur für die Veranstaltung sondern auch für die Vermittlung von Glücksspielprodukten besteht Erlaubnispflicht. Erteilung einer Erlaubnis liegt in dem Ermessen der zuständigen Behörden, da ein Rechtsanspruch ausdrücklich ausgeschlossen ist. Erlaubnis wird nur erteilt, wenn Ziele der Suchtbekämpfung nicht gefährdet werden (faktisches Verbot privater Anbieter). vollständiges Werbeverbot im Fernsehen, Internet und über Telefon. Wie wird der GlüStV in der juristischen Literatur bewertet? 15 Es gibt zwei recht klar abgegrenzte Lager. Das der Gegner des GlüStV betont die Grundrechtsverletzungen, die daraus resultieren. Insbesondere verletzt das Monopol nach Ansicht seiner Gegner die: I. Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG II. Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 56ff und 49ff AEUV 16 III. Medien- und Werbefreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG IV. Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit gemäß Art. 63ff EG Darüber hinaus wird gerade von privaten Sportwettenanbietern die mangelnde Unterscheidung zwischen Sportwetten und übrigen Glücksspielen (Poker, Automaten) sowohl im Gesetz 15 Eine detaillierte Darstellung der juristischen Debatte mit ausführlichem Quellenverzeichnis findet sich in Janssen/Rebeggiani (2008), Abschnitte IV-VI. 16 AEUV = Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

20 Probleme der aktuellen Marktordung 17 als auch in der juristischen Praxis bemängelt. Die gewerblichen Spielvermittler bezweifeln die Rechmäßigkeit der Genehmigungspraxis ohne Rechtsanspruch sowie der Werbe- und Vertriebsverbote des GlüStV, gerade weil sie die Vermarktung von legalen, ja sogar von Staatsmonopolisten bereitgestellten Glücksspielprodukten wie Zahlenlotto und Lotterien betreffen. Größter Kritikpunkt bleibt die gesonderte Behandlung des gewerblichen Automatenspiels, das nicht unter den Bestimmungen des GlüStV fällt. Dies ist gerade vor dem Hintergrund der in 2.4 dargestellten Suchtrelevanz ein zentrales Problem, da es den Kern der juristischen und wirtschaftspolitischen Begründung für das staatliche Monopol berührt. Befürworter des Monopols rücken dagegen die Gemeinwohlziele als Rechtfertigung für Grundrechtsverletzungen in den Fokus ihrer Argumentation und betonen die Notwendigkeit der Suchtbekämpfung und des Spieler- und Jugendschutzes. Auch das fiskalische Interesse wird herangeführt, zumindest indirekt, wenn gerade von Seiten des DLTB die sozial-, sport- und kulturpolitische Bedeutung der Einnahmen aus dem Monopol unterstrichen wird. In der juristischen Praxis hat der GlüStV die Unsicherheit, die er eigentlich beseitigen sollte, eher noch erhöht und, neben einem im Januar 2008 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik, zu einer kaum quantifizierbaren Anzahl an Gerichtsverfahren auf allen Ebenen geführt. Die Rechtsprechung verlief bislang uneinheitlich: Neben der Aussprache von Verboten, wurde in einigen Fällen auch Vollstreckungsschutz für private Sportwettenvermittler gewährt. 17 Am 7.April 2009 hat das BVerfG eine weitere Entscheidung in der Sache gefällt (1 BvR 2410/08), nach der Unterlassungsverfügungen gegen private Wettbüros mit sofortiger Wirkung, also vor Abschluss der endgültigen Prüfung des GlüStV durch das BVerfG und den EuGH, erlassen werden können. Im laufenden Jahr 2010 wird eine Reihe von Urteilen vom EuGH erwartet, die Vorlageverfahren deutscher Gerichte betreffen Ökonomische Aspekte Die ökonomische Diskussion dreht sich um die Frage, ob und wie sich ein staatliches Monopol auf Glücksspiel wirtschaftstheoretisch rechtfertigen lässt. Bekanntlich orientiert sich die Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland am Modell der freien Marktwirtschaft, mit freiem Unternehmertum, Schutz des Privateigentums und Konsumentensouveränität. Das verbürgen z.b. Artikel 12, Abs. 1 des Grundgesetzes, der Berufsfreiheit garantiert, das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) sowie verschiedene Artikel des AEU- 17 Siehe dazu die Diskussion in Janssen/Rebeggiani (2008), S Eine Übersicht über die jüngste Rechtsprechung deutscher Gerichte liefern Ennuschat/Klestil (2010). 18 Eine Übersicht dieser Fälle findet sich in Arendts (2010).

21 Probleme der aktuellen Marktordung 18 Vertrages, die u.a. Niederlassungs- (Art. 49ff), Dienstleistungs- (Art. 56ff) und Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63ff) in der gesamten Europäischen Union schützen. Es gibt dennoch Teilmärkte, in denen der Staat die Freiheit der Produzenten und Konsumenten beschneidet und, in unterschiedlichem Ausmaße, regulierend eingreift. Diese Eingriffe benötigen allerdings einer besonderen Begründung, um nicht den verfassungs- und europarechtlichen Grundsätzen zuwiderzulaufen. So gehörten lange Zeit Sektoren wie die Energieversorgung, die Post oder der Schienenverkehr zur so genannten Daseinsvorsorge und waren als staatliche Monopole organisiert. Zum einen sollte damit die Versorgung mit bestimmten Gütern des Grundbedarfs für alle Bevölkerungsschichten sichergestellt werden, zum anderen galten die meisten dieser Sektoren als natürliche Monopole, die als solche wirtschaftlicher zu betreiben waren als mit privaten Unternehmen in einem Konkurrenzmarkt. Viele dieser Märkte wurden allerdings in den letzten zwei Jahrzehnten liberalisiert, da sich mancherorts die technischen Voraussetzungen geändert haben und weil man sich durch die Liberalisierung Effizienzvorteile versprach. 19 Eine mögliche Begründung des staatlichen Monopols im Glücksspielsektor setzt daher notwendigerweise bei den verschiedenen Arten von Marktversagen an. Damit bezeichnet in man der Wirtschaftstheorie Situationen, in denen aufgrund technischer oder organisatorischer Gegebenheiten die Marktlösung nicht optimal ist und eine Planerlösung oder ein Monopol effizienter wären. 20 Traditionell werden vier Arten von Marktversagen unterschieden, deren Vorliegen eine mehr oder minder einschneidende staatliche Regulierung rechtfertigen kann. Die Ergebnisse ökonomischer Untersuchungen fallen für den Glücksspielmarkt ziemlich eindeutig aus, so dass sie hier nur kurz wiedergegeben werden sollen: 21 a) Haben Glücksspielprodukte den Charakter öffentlicher Güter? Nein, es handelt sich um privatvertragliche Vereinbarungen zwischen Anbietern und Nachfrager, wobei selbstverständlich eine Gewinnmöglichkeit für die privatwirtschaftlichen Anbieter existiert. b) Kann auf den Glücksspielmärkten von einem natürlichen Monopol ausgegangen werden, bei dem ein einzelner großer Anbieter eine größere ökonomische Effizienz verspricht 19 Die Diskussion über die Rolle des Staates als wirtschaftspolitischer Akteur in einer Marktwirtschaft ist sowohl in der Wissenschaft als auch in der politischen Praxis kaum zu überschauen. Daher wird hier auf Literaturverweise verzichtet. Während sie sich bis vor einigen Jahren schwerpunktmäßig um die Regulierung netzgebundener Industrien (Eisenbahn, Telekommunikation, Energie) drehte, wird in letzter Zeit verstärkt über die Ordnung der Finanzmärkte debattiert. 20 Für eine ausführliche theoretische Einführung vgl. dazu Fritsch/Wein/Ewers (2007), Teil. II. 21 Siehe dazu Albers (1993), Kap. III; Adams/Tolkemitt (2001); Quitzau (2007); Daumann/Breuer (2008) und Janssen/Rebeggiani (2008), Abschnitt II. Für eine Untersuchung auf europäischer Ebene vgl. Forrest (2008).

22 Probleme der aktuellen Marktordung 19 als die Konkurrenzlösung mit vielen kleinen? Hier ist eine gesonderte Behandlung der unterschiedlichen Glücksspielformen notwendig: Sportwetten werden von dieser Problematik kaum berührt. Einzelne private Buchmacher können, wie die Erfahrungen in den Jahren zeigen, problemlos am Markt existieren, und zwar auch im Wettbewerb gegen staatliche. Außerdem ist dies keine ausreichende Begründung für ein Monopol, denn es ist Aufgabe des Marktes, zu schwache Anbieter vom Markt zu eliminieren. Dies gilt umso mehr, als es sich bei Glücksspielprodukten nicht um lebensnotwendige Güter handelt, so dass dem Staat auch keine Aufgaben der Daseinsvorsorge obliegen. Dagegen spielen Netzeffekte und Größenvorteile bei Lotterien und auch beim Lottospiel eine traditionell begünstigende Rolle, da mit großen Lotterien höhere Gewinne garantiert werden können. Die Abhängigkeit der Lottonachfrage von der Höhe der Jackpots unterstreicht diesen Zusammenhang. 22 Außerdem galten öffentliche Träger schon immer als besonders vertrauenerweckend, da sie für die Sicherheit der Gewinne bürgen konnten. c) Herrschen auf Glücksspielmärkten asymmetrische Informationen, die die normalen Anpassungen eines Marktes mit vollständiger Konkurrenz verhindern? Ja, sie sind sogar ein grundlegender Bestandteil von Wettmärkten. 23 Dies spricht aber eher für eine Liberalisierung, da dadurch eine höhere Transparenz und niedrigere Marktpreise (bzw. höhere Ausschüttungen) erreicht werden könnten. 24 Die Argumentation des EuGH vom im Rahmen der Liga Portuguesa-Entscheidung, die stark auf den Aspekt des Schutzes der Konsumenten vor Betrug bei Online-Wetten abstellt, ist sehr verwunderlich: Bei den großen internationalen Sportwettenanbieter wie Ladbrokes oder Bwin handelt es sich um traditionsreiche Firmen, die z.t. sogar börsennotiert sind. Außerdem wird nicht klar, weshalb für die Sportwette andere Regeln gelten müssen als für die übrigen Transaktionen, die über das Internet abgeschlossen werden Siehe dazu u.a. Hornuf et al. (2006), S Dieser Punkt wird in der angelsächsischen Literatur ausführlich diskutiert. Vgl. beispielsweise Clotfelter/Cook (1989), S. 71 und Eadington (1999). 24 Siehe dazu die Ausführungen in Adams/Tolkemitt (2001), Kap. IV und V. 25 Das Liga Portuguesa-Urteil wird in Rebeggiani (2010) besprochen. Eine grundsätzliche Diskussion über die europäische Glücksspielmarktregulierung findet sich in Eadington (2008).

23 Probleme der aktuellen Marktordung 20 d) Verursachen Produktion oder Konsum von Glücksspielprodukte (negative) externe Effekte? Auch hier ist eine differenzierte Betrachtung notwendig: Alle Glücksspielarten erzeugen externe negative Effekte auf die Gesellschaft in Form von Spielsucht und den daraus resultierenden Konsequenzen (Verringerung der Arbeitsproduktivität, familiäre Konflikte, Begleitkriminalität etc.). Die Quantifizierung dieser Effekte ist allerdings schwierig. 26 Außerdem variieren sie, wie in Abschnitt 2.4 deutlich gezeigt, deutlich je nach Spielart. Das Automatenspiel ist stark von dieser Problematik betroffen, das Lottospiel und die Lotterien kaum. Im Bereich der Sportwetten existieren neben den externen Effekten auf der Konsumentenseite in Form von Sucht auch solche auf der Produzentenseite in Form von Manipulationsanreizen für Spieler, Schiedsrichter und Funktionäre. Diese Anreize könnten im Zuge einer Marktliberalisierung zunehmen, wenn der Markt wächst und liquider wird. Sie werden zudem begünstigt durch die Entwicklung neuer Wett-Typen (z.b. Live-Wetten auf einzelne Spielereignisse) mit hoher Spielfrequenz. Diese Effekte könnten langfristig einen höheren gesellschaftlichen Schaden erzeugen als die Suchtproblematik, da sie die Reputation des Gutes Sport zerstören können und somit seine gesamte wirtschaftliche Verwertung in Gefahr bringen. 27 Dem Schaden für die Gesellschaft in Form von negativen externen Effekten müsste man im Zuge einer Evaluation wirtschaftspolitischer Maßnahmen den Nutzen gegenüberstellen, der aus den verschiedenen Regulierungsoptionen der Gesellschaft erwächst. Hierbei schneidet das Monopol mit Abstand am schlechtesten ab, weil es für die meisten Beteiligten mit Nutzenverlusten einhergeht: Die Konsumenten sind mit einem geringeren Angebot zu höheren Preisen konfrontiert, die Anbieter werden in ihrem freien Unternehmertum beschränkt. 28 Aus finanzwissenschaftlicher Sicht ist zudem die Praxis, Glücksspiel hoch zu besteuern und die Einkünfte guten Zwecken zukommen zu lassen, problematisch: Sie entspricht einer regres- 26 Einen Überblick über diese Quantifizierungsprobleme bietet Walker (2008). 27. Siehe dazu die ausführliche Diskussion in Rebeggiani (2010b). Eine derartige Zerstörung der Reputation hat bspw. in den letzten Jahren der professionelle Radsport aufgrund der bekannten Dopingproblematik erlebt. 28 Diese Art von umfassender volkswirtschaftlicher Evaluation alternativer Modelle der Glücksspielmarktregulierung ist bislang eher in angelsächsischen Ländern durchgeführt worden. Siehe z.b. die Übersicht in Farrell (2008).

24 Probleme der aktuellen Marktordung 21 siven Steuer, bei der die Armen überproportional stark an der Finanzierung von Projekten beteiligt werden, die mehrheitlich von Reichen genutzt werden. 29 Insgesamt wird also deutlich, dass rein ökonomisch ein staatliches Monopol schwer begründbar ist. Am ehesten könnte dies durch die Betonung der großen negativen externen Effekte erreicht werden. Man würde dann eine ähnliche Rechtfertigung anbringen wie im Falle der Märkte für harte Drogen oder Waffen, die aufgrund der befürchteten negativen externen Effekte für die Gesellschaft sehr stark eingeschränkt oder völlig verboten werden. Aus ökonomischer Sicht stellen allerdings alternative Regulierungsregimes wie ein Konzessionsmodell die bei weitem geeignetere Lösung dar, da sie imstande sind, einen Ausgleich zwischen negativen externen Effekten und dem Nutzen aus dem Angebot und dem Konsum von Glücksspielprodukten für die Allgemeinheit herzustellen. Im Bereich der Lotterien und des Zahlenlottos sprechen für eine Monopollösung allerdings auch die Größenvorteile und der Vertrauensvorsprung, den große, staatliche Anbieter genießen. 3.3 Praktische Probleme Neben den theoretischen Problemen existieren zahlreiche Fragezeichen bezüglich der rein technischen und organisatorischen Umsetzbarkeit der Maßgaben des GlüStV. Zum einen würde eine konsequente Orientierung am Spielerschutz, wie sie im Gesetz gefordert wird, ein völliges Umkrempeln des staatlichen Angebots erfordern. Dies betrifft insbesondere die Werbung und die Zahl und Art der Toto-Lotto-Annahmestellen, aber auch das Angebot von Glücksspielprodukten in normalen Kiosken. Eine signifikante Reduktion der Werbeaktivitäten gemäß 5 GlüStV hat bereits stattgefunden, was u.a. zur Absetzung der SKL-Show im Fernsehen im Juli 2008 geführt hat. 30 Eine weitere mögliche Konsequenz müsste der Verzicht auf die Ausstrahlung der Lottozahlenziehung im Fernsehen sein. Was das Filialnetz des DLTB angeht, sind ebenfalls erste marginale Einschränkungen umgesetzt worden, die aber eher kosmetisch wirken. 31 Ein Verbot des Verkaufs von Glücksspielprodukten in Kiosken neben 29 Siehe dazu Smith (2008) sowie, für Deutschland, Beckert/Lutter (2007) und (2008). 30 Die Werbeaktivitäten der Staatsmonopolisten seit dem Inkrafttreten des neuen GlüStV werden in Albers (2008b) einer kritischen Bewertung unterzogen. 31 Noch kann die Versorgung mit Lottoannahmestellen als flächendeckend bezeichnet werden. Kritiker bemängeln, dass der DLTB keine Universaldiensteverpflichtung wie die Deutsche Post AG hat und sich trotzdem auf über Annahmestellen mehr als die Post stützen kann.

25 Probleme der aktuellen Marktordung 22 Artikeln des täglichen Bedarfs würde eine Vielzahl von Betreibern vor kaum lösbare Problemen stellen. 32 Zum anderen bleibt die faktische Kontrolle über das Glückspiel im Internet eine kaum lösbare Aufgabe, auch wenn die öffentliche Hand künftig verstärkt gegen Anbieter und Nachfrager illegaler Sportwetten vorgehen will. Eine Art financial blocking, wie es in den USA praktiziert wird, erscheint für einen mitteleuropäischen Staat wie Deutschland wenig praktikabel und bedarf noch einer umfassenderen rechtlichen Grundlage. 33 An diesem Punkt wird außerdem deutlich, dass das deutsche Monopol zunehmend eine Insellösung darstellt: Von den europäischen Nachbarn besitzen Großbritannien und Österreich eine traditionell andere Einstellung zum Glücksspiel (insbesondere zu Sportwetten), während Italien eine umfassende Liberalisierung des Marktes vorgenommen hat. Da in Frankreich und Dänemark ebenfalls ein Neuregulierungsprozess im Gang ist, steht Deutschland mit seiner Linie zunehmend isoliert da, was aufgrund der technischen und organisatorischen Möglichkeiten in Europa (Internet, gemeinsame Währung) die Aufrechterhaltung des Monopols zu einer (teuren) Herkulesaufgabe für die deutschen Behörden macht. 34 Schließlich zeichnet sich immer mehr das oben beschriebene Problem der schwindenden Einnahmen der öffentlichen Hand ab. Dieser Trend dürfte durch die konsequente Anwendung des GlüStV noch zunehmen, wenn weiter Werbung und Angebote reduziert werden müssen. Auch wenn offiziell das fiskalische Interesse bei der Begründung des öffentlichen Monopols keine Rolle spielen darf (BVerfG 2006, Ziffer 107), ist es natürlich kein Geheimnis, dass die gut planbaren Einnahmen der Hauptgrund für die Aufrechterhaltung des Monopols seitens der Länder sind. Eine der entscheidenden Fragen wird daher in unmittelbarer Zukunft sein, ob das ökonomisch ineffiziente Monopol für seine Verfechter überhaupt noch interessant oder ob dies der entscheidende Hebel sein wird, der zu einer konsensualen Neuordnung des Glücksspielmarktes führen wird. 32 Dieses Problem wurde in den Medien diskutiert (z.b. RZO 2008), aber auch auf der Ebene politischer Interessenvertretung hervorgebracht (z.b. NStGB 2009). 33 Zum financial blocking und seiner Umsetzbarkeit in Deutschland siehe die verschiedenen Beiträge in Time- Law (2009). 34 So haben mittlerweile alle großen internationalen Anbieter ansprechend gestaltete Wettportale in deutscher Sprache. Für eine vergleichende Analyse der Glücksspielregulierungen in der Europäischen Union vgl. Rebeggiani (2010a).

26 Alternative Szenarien Alternative Szenarien 4.1 Übersicht und Methodik Das GlüStV tritt mit Ablauf des vierten Jahres nach seinem Inkrafttreten außer Kraft ( 28 GlüStV), seine Gültigkeit ist also bis Ende 2011 befristet. Welche Szenarien sind für die Zeit danach denkbar? Im Folgenden sollen vier mögliche Varianten für den Lotteriesektor durchgedacht und mit einer Szenario-Analyse quantitativ prognostiziert werden. Anschließend wird eine Analyse der fiskalischen Auswirkungen der verschiedenen Szenarien präsentiert. Den statistischen Rahmen für die Szenario-Analyse gibt ein von der Goldmedia GmbH entwickeltes Prognose-Modell. 35 Darin fließen detaillierte Zeitreihen für die einzelnen Glücksspielsegmente ein, wie sie z.t. bereits in den vorangegangenen Abschnitten verwendet wurden. Den makroökonomischen Überbau für die Schätzung zukünftiger Entwicklungen geben auf der einen Seite die Prognosen der amtlichen Statistik für die Bevölkerungsentwicklung. Auf der anderen Seite bilden Daten des Statistischen Bundesamtes sowie gemittelte Prognosen anderer Institute die Basis für die Schätzung der künftigen Entwicklung des BIPs. Dabei wird kein linearer Verlauf angenommen, sondern es werden auch zyklische Schwankungen modelliert. Schließlich liefern verschiedene amtliche und gewerbliche Statistiken die notwendigen Informationen für die Schätzung der zu erwartenden Trends auf dem Online- Glücksspielmarkt. Für diese Betrachtung spielen insbesondere Hochrechnungen zur Entwicklung der Online-Einzelhandelumsätze sowie Annahmen zum Wachstum der Online- Nutzerbasis und der Breitbandanschlüsse eine zentrale Rolle. 4.1 Szenario 0: Fortführung des GlüStV mit sämtlichen Werbe-/Vertriebsresktriktionen Die auf dem ersten Blick einfachste Lösung wäre die Beibehaltung des Status quo, also des staatlichen Monopols mit einem faktischen Verbot privater Anbieter. 36 Darüber hinaus müssten künftig besonders die Werbeeinschränkungen des GlüStV noch konsequenter angewandt und z.b. Informationen über die Höhe der Jackpots noch restriktiver herausgegeben werden. Was wären die Folgen dieser Fortführung? Die Entwicklung der Umsätze auf dem deutschen Lotteriemarkt zeigt in den letzten Jahren einen klar fallenden Verlauf. Auch die Daten der ersten Monate des Jahres 2010 deuten auf einen weiteren Rückgang hin. Die Prognose des Modells bei unveränderten Rahmenbedingungen (Abbildung 7) offenbart darauf 35 Vgl. Goldmedia (2010b), Kap Eine mögliche Variante davon wäre die Errichtung so genannter Off-Licence-Shops nach skandinavischem Vorbild: Dies wären staatliche Verkaufsstellen für demeritorische Güter, ähnlich wie die Systembolaget- Geschäfte für Alkohol in Schweden (Albers 2008a, S. 80).

27 Alternative Szenarien 24 aufbauend eine weitere, wenn auch verlangsamte Abnahme der Umsätze bis zu einer Stabilisierung auf niedrigem Niveau in den Jahren 2015 und Hier würde sich ein vom Modell angenommener konjunktureller Aufschwung positiv auf die Nachfrage auswirken. Mit knapp 5,9 Mrd. Umsatz hätten dann die DLTB-Produkte (ohne Sportwetten) und die Lotterien in zwölf Jahren etwa 43% ihres Geschäftsvolumens eingebüßt Spieleinsätze in Mio.Euro Abbildung 7: Prognose bei Fortbestand des staatlichen Lotteriemonopols Umsätze für DLTB-Produkte (ohne Toto und Oddset), Lotterien und Gewinnsparen. Daten: DLV und Goldmedia (2010b); ab 2010: Prognose. In Abschnitt 2.2. wurden bereits die wesentlichen Faktoren besprochen, die zu dieser Entwicklung beigetragen haben: Wegfall des Online-Vertriebs, Werbebeschränkungen, massive Restriktionen für private Vermittler. Wie aus Abbildung 7 hervorgeht, führte die Einführung des GlüStV 2008 mit seinen entsprechenden Normen alleine in diesem Jahr zu einem Verlust von etwa einem Achtel des Gesamtumsatzes auf dem Lotteriemarkt. Das Jahr 2009 brachte, u.a. wegen der Ausspielung zweier Rekordjackpots und der Berücksichtigung von 53 Wochenziehungen, eine leichte Stabilisierung. Die Daten für das erste Quartal des Jahres 2010 zeigen aber, wie erwähnt, wieder einen deutlichen Rückgang, der selbst nach Berücksichtigung der Sondereffekte aufgrund der zwei Rekordjackpots mehr als 10% beträgt. Der Verzicht auf den Vertrieb im Internet dürfte in der Zukunft zunehmend schwerer wiegen, wenn nachwachsende Generationen immer weniger mit der klassischen Tippschein-Abgabe vertraut sind, es dagegen aber gewohnt sind, einen erheblichen Teil ihrer Transaktionen online durchzuführen.

28 Alternative Szenarien 25 Im Folgenden sollen daher diese Faktoren einzeln analysiert werden, um sie auf ihre Eignung als Stellschrauben für eine Neujustierung des Ordnungsrahmens des deutschen Lotteriemarktes hin zu überprüfen. 4.2 Szenario I: Aufhebung der Werbebeschränkungen gemäß 5 GlüStV Die strikten Werbebeschränkungen stellen eine der entscheidenden Neuerungen des neuen GlüStV dar. Sie haben insbesondere den Absatz von Klassenlotterien massiv erschwert und die Arbeit privater Lotterievermittler beeinträchtigt, die ohne weit verzweigtes stationäres Netz stark auf Werbeaktivitäten angewiesen sind. Wie eine Neuregulierung der Werbebestimmungen aussehen könnte, muss Gegenstand einer sorgfältigen politischen Entscheidungsfindung sein. Da es sich bei Lotto und Lotterien weiterhin um Produkte staatlicher Veranstalter handeln würde, wären hohe Standards des Verbraucherschutzes auch nach einer partiellen Liberalisierung notwendig. Eine Orientierung am Gemeinwohl wäre in jedem Fall gefragt, um das Auftreten staatlicher oder staatlich konzessionierter Anbieter politisch und juristisch zu rechtfertigen. Dabei sollte der Fokus weniger auf der ohnehin geringen Suchtgefahr von Lotterien liegen (Tabelle 2), als auf einer umfassenden Information der Verbraucher bezüglich der Gewinnchancen und der reellen Teilnahmekosten abzielen. Eine hohe Markttransparenz ist generell für das effiziente Funktionieren von Märkten unabdingbar und bedarf in diesem Fall aufgrund der Komplexität von Glücksspielprodukten (ähnlich wie bei Finanzprodukten) besonderer Sorgfalt. 37 Aus ökonomischer Sicht lässt sich feststellen, dass durch den Wegfall der Werbebeschränkungen ab 2012 und eine Rückkehr zur Situation vor dem GlüStV (ohne Online- Vertrieb) ein Absatzanstieg auf dem Lotteriemarkt prognostiziert werden kann. Im Vergleich zur unveränderten Monopollösung (Status quo) sagt das Modell ab 2012 eine Trendumkehr und einen leichten, aber stetigen Wiederanstieg der Umsatze voraus (Abbildung 8). 37 Siehe dazu Adams/Tolkemitt (2001), Kap. III und IV. Allerdings ist das finanzielle Engagement der meisten Lotto- und Lotteriespieler überschaubar. Außerdem beinhaltet die Teilnahme eine Spaßkomponente, so dass sie eher als Freizeitausgabe denn als rationale Investition klassifiziert werden sollte.

29 Alternative Szenarien Szenario I Status Quo Spielumsätze in Mio.Euro Abbildung 8: Prognose bei Aufhebung der Werbebeschränkungen für Lotterieprodukte Umsätze für DLTB-Produkte (ohne Toto und Oddset), Lotterien und Gewinnsparen. Daten: DLV und Goldmedia (2010b); ab 2010: Prognose. Laut Prognose würde sich in Szenario I für den deutschen Lotteriemarkt ein kumulierter Umsatzzuwachs von über 6,8 Mrd. in den Jahren 2012 bis 2016 ergeben. Dies bedeutet aber zugleich, dass man weit von den Dimensionen entfernt bliebe, die der deutsche Lotteriemarkt vor dem GlüStV erreicht hatte. 4.3 Szenario II: Öffnung der gewerblichen Spielvermittlung Nach dem neuen GlüStV ist nicht nur die Ausrichtung, sondern auch die Vermittlung von Glücksspielprodukten genehmigungspflichtig. Gewerbliche Spielvermittler müssen in jedem Bundesland eine Konzession beantragen, auf deren Erteilung es selbst bei Erfüllung sämtlicher Voraussetzungen keinen Rechtsanspruch gibt. Die Genehmigungspraxis der Länderbehörden war in den letzten zweieinhalb Jahren äußerst restriktiv. Im Lotteriesektor wurden in den Jahren unmittelbar vor Einführung des GlüStV rund 10% des Umsatzes von den gewerblichen Anbietern vermittelt. Dabei handelte es sich um darauf spezialisierte Unternehmen (z.b. die Tipp24 AG, die Faber Lotto-Service KG und die Jaxx AG), die Umsätze über das Internet, den Postweg, aber auch über Tankstellen oder Drogeriemärkte generiert haben. Selbst bei Fortführung des staatlichen Lotteriemonopols wäre es ein ordnungspolitisch gut begründbarer Schritt, gewerbliche Anbieter für die kaum suchtanfälligen staatlichen Lotterieprodukte wieder generell zuzulassen und in der Praxis die Genehmigungserteilung zu

30 Alternative Szenarien 27 vereinfachen. Das Modell prognostiziert für dieses Szenario 38 einen deutlichen Anstieg der Umsätze gewerblicher Anbieter (Abbildung 9). Diese könnten im Vergleich zum Tiefpunkt 2011 ihr stationär erwirtschaftetes Geschäftsvolumen bis 2016 fast verachtfachen, wobei sie trotzdem unter den Werten aus der Zeit vor dem GlüStV liegen würden (Abbildung 3) Spieleinsätze in Mio. Euro Szenario II Status Quo Gewerbliche Spielevermittler (Stationär) Abbildung 9: Prognose bei Wiederzulassung gewerblicher Spielvermittler/Lotterieeinnehmer Umsätze für DLTB-Produkte (ohne Toto und Oddset), Lotterien und Gewinnsparen. Daten: DLV und Goldmedia (2010b); ab 2010: Prognose. Im Vergleich zum Basisszenario ergäbe sich für Szenario II ein kumulierter Umsatzzuwachs in den Jahren 2012 bis 2016 für den gesamten Lotteriemarkt von knapp 8,2 Mrd.. Die Umsätze des Zahlenlottos würden stark von der Vermittlungstätigkeit gewerblicher Anbieter profitieren, auf die Umsätze in den anderen Segmenten (Klassen- und Fernsehlotterien, Gewinnsparen) hätten die gewerblichen Spielvermittler aufgrund der Nichtzuständigkeit dagegen keinen Einfluss. 4.4 Szenario III: Aufhebung des Vertriebsverbots im Internet gemäß 4, Abs. 4 GlüStV Eine zentrale Rolle bei den Überlegungen um die Novellierung des GlüStV spielt der Umgang mit dem Vertriebsweg Internet. Dieser wird in Zukunft für den Glücksspielmarkt, wie für die 38 Die Szenarien werden kumulativ betrachtet. Szenario II berechnet daher die Auswirkungen einer Wiederzulassung gewerblicher Anbieter plus die Aufhebung der Werberestriktionen. Dies gilt ebenso für alle im Folgenden vorgestellten Szenarien.

31 Alternative Szenarien 28 meisten Gütermärkte, eine wachsende Bedeutung einnehmen. Der Wegfall dieses Kanals ist für einen Großteil der Umsatzeinbußen auf dem deutschen Lotteriemarkt in den letzten zweieinhalb Jahren verantwortlich. Auch in diesem Fall wäre es eine ordnungsökonomisch nahe liegende und politisch gut implementierbare Lösung, selbst bei Beibehaltung des staatlichen Lotteriemonopols den Vertrieb über das Internet für den DLTB und für private Vermittler wieder zu öffnen. Es ist allein wegen der größeren Internet-Affinität nachwachsender Generationen und der wachsenden Verbreitung von Breitbandanschlüssen zu erwarten, dass die legalen Online-Umsätze, die seit 2009 auf Null Euro gesunken sind, bei einer Wiederzulassung wieder erheblich ansteigen würden. Darüber hinaus rechnen Branchenkenner damit, dass gerade gewerbliche Spielvermittler einen beträchtlichen Teil des Kundenstamms aus der Zeit vor dem Verbot reaktivieren können. 39 Weiterhin darf davon ausgegangen werden, dass ein Großteil der Produkt- und Vertriebsinnovationen den Online-Bereich betreffen wird, so wie dies auch in den Jahren unmittelbar vor Inkrafttreten des GlüStV der Fall war. Schließlich lassen Erfahrungen anderer Länder annehmen, dass der deutsche Online-Markt bei weitem nicht gesättigt ist. So wird z.b. in Österreich ca. ein Viertel des Lotterieumsatzes über das Internet generiert; in Deutschland waren es selbst in den guten Jahren vor dem GlüStV nur knapp 10% Spieleinsätze in Mio. Euro Szenario III Status Quo Online-Umsätze ,8 515, Abbildung 10: Prognose bei Aufhebung des Online-Vertriebsverbots Umsätze für DLTB-Produkte (ohne Toto und Oddset), Lotterien und Gewinnsparen. Daten: DLV und Goldmedia (2010b); ab 2010: Prognose. 39 Vgl. Goldmedia (2010b), S:

32 Alternative Szenarien 29 Das Modell prognostiziert einen raschen Anstieg der Online-Umsätze auf Werte über 1,5 Mrd. im Jahr 2016 (Abbildung 10). Insgesamt ergibt sich in Szenario III für den Lotteriemarkt ein kumulierter Umsatzgewinn von 13,8 Mrd. im Vergleich zur Monopol- Situation. Die Online-Einsätze würden dabei schon im ersten Jahr die Dimensionen der Zeit vor dem GlüStV erreichen. Für den Gesamtmarkt gälte dies nicht: Selbst in diesem Szenario mit Wiederzulassung von Werbung, privaten Anbietern und Online-Vertrieb (also in etwa die Situation vor dem GlüStV) würde der Gesamtumsatz des deutschen Lotteriemarktes lediglich den negativen Trend umkehren und das Ausmaß der Jahre unmittelbar vor dem GlüStV wiedererreichen können. Im Vergleich zu 2004 stünde selbst nominal ein Minus von knapp 600 Mio. zu Buche. Würde man die Werte inflationsbereinigen und das Wachstum des Volkseinkommens in dieser Zeit berücksichtigen, wäre der Rückgang noch deutlich höher. 4.5 Szenario IV: Einführung der Jackpot-Lotterie Euro-Jackpot Große Hoffnungen setzen die staatlichen Lotteriegesellschaften und die gewerblichen Anbieter auf eine seit längerem geplante, neu einzuführende große Lotterie auf europäischer Ebene (Euro-Lotto oder Euro-Jackpot). Bereits heute existiert eine erfolgreiche europaweite Zahlenlotto-Variante (EuroMillions), die sich u.a. durch hohe Jackpots von mindestens 10 Mio. auszeichnet. An solchen Beispielen wird der in Abschnitt 3.2 beschriebene Charakter eines natürlichen Monopols von Lotterien deutlich: Attraktiv sind Produkte von vertrauenswürdigen Anbietern, die möglichst groß sein und mit hohen Gewinnen locken sollten. Bei Euro- Lotto sind Jackpots von weit mehr als 100 Mio. im Gespräch. Dagegen scheinen die Gewinnwahrscheinlichkeit und selbst die Teilnahmekosten für die Kaufentscheidung eine geringere Rolle zu spielen. Der Euro-Jackpot ist vom Fachbeirat Glücksspielsucht mit Verweis auf den GlüStV und die höhere Suchtgefahr mehrfach abgelehnt worden. Allgemein gelten Produktinnovationen unter dem derzeitigen Regulierungsregime als kaum realisierbar. Zum einen lässt sich die intrinsische Motivation jeder Innovation, nämlich neue Marktsegmente zu erschließen oder verlorene zurückzugewinnen, schwer mit der strikten Ausrichtung an der Forderung, das Glücksspielangebot zu begrenzen ( 1 GlüStV) vereinbaren. Zum anderen würden allein die Beschränkungen der Werbeaktivitäten und der Vertriebswege erhebliche Hürden für die Einführung eines neuen Produkts darstellen. Dies ist im Fall von Euro-Jackpot aus Sicht der staatlichen Lotteriegesellschaften und der gewerblichen Spielvermittler besonders schmerzlich, da man angesichts der Erfahrungen anderer europäischer Länder mit EuroMillions von einer hohen Akzeptanz der neuen Lotterie

33 Alternative Szenarien 30 ausgehen kann. Im folgenden Szenario soll daher erörtert werden, welche Potenziale die Einführung einer solchen europäischen Lotterie für den deutschen Markt hätte Spieleinsätze in Mio. Euro Szenario IV Status Quo Euro Lotto ,4 1005,3 1288,4 1058,6 1588,3 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0, Abbildung 11: Prognose bei Einführung der Lotterie Euro-Jackpot Umsätze für DLTB-Produkte (ohne Toto und Oddset), Lotterien und Gewinnsparen. Daten: DLV und Goldmedia (2010b); ab 2010: Prognose. Die neue europäische Lotterie könnte laut Modellberechnungen in Deutschland steigende Zusatzerlöse pro Jahr von bis zu 1,6 Mrd. bringen (Abbildung 11). Damit würde sie langfristig nach dem klassischen Zahlenlotto das zweitwichtigste Produkt auf dem deutschen Lotteriemarkt werden. Insgesamt geht das Modell für Szenario IV für die Jahre 2012 bis 2016 von einem kumulierten Umsatzwachstum in Höhe von 19,6 Mrd. aus. Es wäre also der einzige der hier betrachteten Fälle, bei dem eine signifikante Ausweitung des Marktes festgestellt werden könnte. Dies gilt aber auch nur bei Heranziehung nominaler Werte: Berücksichtigt man die in den vergangenen Jahren gemessene und für die Zukunft zu erwartende Inflation, wäre die Summe der geschätzten Spieleinsätze 2016 real deutlich kleiner als die Legt man den allgemeinen Preisindex der Lebenshaltung der amtlichen Statistik zugrunde, so entspricht die Summe der 2004 getätigten Spieleinsätze etwa 11,1 Mrd. des Jahres Bei Annahme einer Inflationsrate von 2% p.a. für die folgenden Jahre wären dies 2016 etwa 12,8 Mrd., also wesentlich mehr als in Szenario IV prognostiziert.

34 Alternative Szenarien Fiskalische Effekte Welche Auswirkungen würden die vorgestellten Szenarien auf die Einnahmen der öffentlichen Hand haben? Diese Frage lässt sich in zwei Schritten beantworten. Im ersten Schritt können die direkten Steuereinnahmen kalkuliert werden, die aus den jeweils prognostizierten Entwicklungen der Umsätze auf dem Lotteriemarkt resultieren. In einem zweiten Schritt sollen darüber hinaus entstehende Effekte für die Wirtschaft und die staatlichen Haushalte erfasst werden Szenario IV Szenario III Szenario II Szenario I Szenario 0 Steuern und Zweckerträge in Mio. Euro Abbildung 11: Entwicklung der öffentlichen Einnahmen aus Lotterieprodukten Umsätze für DLTB-Produkte (ohne Toto und Oddset), Lotterien und Gewinnsparen. Daten: DLV und Goldmedia (2010b); ab 2010: Prognose. In Abbildung 11 sind die Prognosen für die verschiedenen Szenarien abgetragen. Eine detaillierte Übersicht über die einzelnen Entwicklungen ist in Tabelle 6 im Anhang abgetragen. Die öffentlichen Einnahmen aus den verschiedenen Lotteriemarktsegmenten reflektieren naturgemäß die prognostizierten Umsatzentwicklungen. Wie bereits in den vorherigen Abschnitten deutlich geworden, spielen insbesondere die Wiederzulassung der Werbung sowie die des Vertriebskanals Internet eine quantitativ bedeutende Rolle. Trotzdem gilt auch im Fall der Staatseinnahmen, dass erst die Einführung der neuen Lotterie Euro-Jackpot die Rückgänge der letzten Jahre, die schon vor dem Inkrafttreten des GlüStV eingesetzt hatten, vollständig kompensieren würde.

35 Alternative Szenarien 32 Das Modell prognostiziert bei Beibehaltung des Status quo ein weiteres Absinken des jährlichen Aufkommens an Steuern, Abgaben und Zweckerträgen auf Werte unter 2,5 Mrd. nach Dies entspricht einem Rückgang von über 40% im betrachteten Zeitraum Bereits die Wiederzulassung von Werbung (Szenario I) würde bei der geschätzten Entwicklung der Umsätze kumulierte Mehreinnahmen für den deutschen Fiskus von 2,6 Mrd. in den Jahren ermöglichen. Bei Szenario III, wenn also die Situation vor dem GlüStV in etwa wiederhergestellt ist (Werbung, gewerbliche Spielermittler, Online-Vertrieb), würden sich die Staatseinnahmen langsam wieder auf die Werte einpendeln (nominal), die in den Jahren vor Inkrafttreten des GlüStV erzielt werden konnten. In diesem Fall ergäbe sich für die öffentlichen Kassen ein kumuliertes Einnahmeplus von 5,4 Mrd. im Vergleich zur Fortführung des Status quo. Bei Einführung des Euro-Jackpots läge diese kumulierte Einnahmesteigerung sogar bei über 7,7 Mrd. im Zeitraum In diesem Szenario würden die Staatseinnahmen aus dem Lotteriemarkt 2016 erstmals die 4 Mrd. -Grenze überschreiten. Etwa 40% der Spieleinsätze im Lotteriemarkt fließen den Ländern direkt als Steuern, Abgaben oder Zweckerträge zu. Knapp die Hälfte wird wieder als Gewinn ausgeschüttet und geht somit zurück an die privaten Haushalte. Der Rest verbleibt als (Roh-)Ertrag bei den öffentlichen und privaten Betrieben und wird als Arbeitnehmerentgelt bzw. Gewinneinkommen ausgeschüttet oder im Unternehmen thesauriert und z.b. für spätere Investitionen verwendet. Hieraus entstehen ebenfalls Einnahmen für den Staat, die bei einer Betrachtung der fiskalischen Effekte nicht außer Acht gelassen werden sollten, wenngleich eine genaue Quantifizierung selbst bei Zugrundelegen einer konkreten Umsatzentwicklung schwierig ist. Zusätzlich zu den direkten Einnahmen aus Steuern, Abgaben und Zwecketrägen lassen sich also für die öffentliche Hand folgenden Einnahmekomponenten unterscheiden: Gütersteuern und sonstige Abgaben Lohn-, Einkommen- und Körperschaftsteuer Sozialversicherungsbeiträge Einsparung von Arbeitslosengeld Im Rahmen eines Gutachtens wurden 2008 von der MKW Wirtschaftsforschung GmbH diese indirekten Effekte mit Hilfe eines Input-Output-Modells geschätzt. 41 Dabei wurden zwei mögliche Szenarien einer kontrollierten Öffnung des deutschen Glücksspielmarktes mit dem Monopolszenario verglichen. Das Modell bezieht den gesamten deutschen Glücksspielmarkt mit ein, also auch den Sportwettensektor, aber nicht die Klassen- und Fernsehlotterien und das 41 Vgl. Hornuf/Brischkat (2009).

36 Alternative Szenarien 33 Gewinnsparen. Der Sportwettenbereich wäre von einer Liberalisierung noch stärker betroffen, da man eine zumindest partielle Rückkehr der derzeit ins Ausland und in den Schwarzmarkt abgewanderten deutschen Wetteinsätze annehmen kann. Diese betragen mittlerweile fast 5 Mrd., wie in Abschnitt 2.2 bereits erläutert. Das MKW-Gutachten hat die negativen Auswirkungen des GlüStV auf den deutschen Lotteriemarkt tendenziell unterschätzt und darüber hinaus den Bereich der Lotterien nicht erfasst, der besonders stark unter den Werbe- und Vertriebsrestriktionen gelitten hat. Dennoch errechnet es für den DLTB-Bereich (ohne Oddset) im Liberalisierungsszenario ein Plus von über Beschäftigten und 2,6 Mrd. an zusätzlichen (direkten und indirekten) öffentlichen Einnahmen allein in den Jahren Im Folgenden soll die Restkomponente im Fokus stehen, die auf dem Lotteriemarkt nach Auszahlung der Gewinne und Entrichtung von Steuern, Abgaben und Zweckerträgen den Unternehmen verbleibt. Bei den für den deutschen Lotteriemarkt betrachteten Szenarien lässt sie sich auf bis zu 2,3 Mrd. kumuliert für die Jahre 2012 bis 2016 quantifizieren (Tabelle 3). Kumulierte Mehrerträge der Unternehmen in Mio. Euro Szenario I vs. Szenario Szenario II vs. Szenario Szenario III vs. Szenario Szenario IV vs. Szenario Tabelle 3: Sonstige volkswirtschaftliche Effekte Daten: Goldmedia, eigene Berechnungen. Volkswirtschaftlich lässt sich diese Größe als Wachstumsimpuls bezeichnen: Sie schafft bei Haushalten (in Form von Arbeitnehmerentgelten) und Unternehmen (in Form von Gewinnen) zusätzliche Einkommen, die über Multiplikator- und Akzeleratorwirkungen in der Volkswirtschaft weitere Wachstumseffekte verursachen. Der Staat besteuert beide Einkommensarten und profitiert darüber hinaus von weiteren direkten und indirekten Steuern sowie von Beiträgen für die Sozialversicherung. Außerdem spart er Sozialleistungen, die er ansonsten arbeitslos gewordenen Personen (die z.b. von gewerblichen Spielvermittlern entlassen wurden 43 ) gewähren müsste. 42 Vgl. Brischkat/Hornuf (2009), Tabellen im Anhang. Es wird hier das Monopolszenario (Fall 1) mit dem Szenario der Liberalisierung mit Lotteriesteuer vergleichen. 43 Neben dem in Abschnitt 2.2 beschriebenen Niedergang der gewerblichen Spielvermittlung wurden in den letzten Jahren auch rund DLTB-Annahmestellen geschlossen.

37 Alternative Szenarien 34 Zieht man die Ergebnisse der Input-Output-Rechnung von Brischkat/Hornuf (2009) als Rahmen heran, lässt sich die Höhe der indirekten Staatseinnahmen, die aus diesen Wachstumsimpulsen resultieren, approximativ quantifizieren. Diese betragen rund 30% der direkten Einnahmen (Steuern, Abgaben, Zweckerträge) und fließen den öffentlichen Haushalten zusätzlich zu diesen zu. Im oben vorgestellten Szenario IV bedeutet das für den Staat über die direkte Besteuerung hinausgehende Einnahmen von jährlich bis zu 1,3 Mrd.. Kumuliert für die Jahre 2012 bis 2016 ergibt sich eine Summe von rund 5,8 Mrd., was einem Plus gegenüber dem Monopolszenario von 2,3 Mrd. entspricht. Die öffentlichen Haushalte können somit in Szenario IV mit einer Erhöhung der auf den Lotteriemarkt zurückzuführenden Einnahmen von insgesamt rund 10 Mrd. im Zeitraum 2012 bis 2016 rechnen.

38 Fazit Fazit Obwohl die letzte umfassende Neuordnung keine drei Jahre zurückliegt, erscheint eine Reform der Regulierung des deutschen Glücksspielmarktes, insbesondere der Lotterien, dringend angebracht. Die derzeitige Ausgestaltung stellt niemanden zufrieden nicht den Staat, der in einer nach wie vor ungeklärten Rechtslage sich einen unverhältnismäßig aufwändigen Regulierungsapparat leisten muss und mit schwindenden Einnahmen konfrontiert ist; nicht die Spieler, die mit stark eingeschränktem Angebot und strafrechtlichen Androhungen leben müssen; und natürlich nicht die Vertreter der privaten Vermittler staatlicher Lotterien, deren Geschäftsgrundlage in Frage gestellt ist. Die Erfahrungen anderer europäischer Länder zeigen, dass alternative Lösungen möglich sind, mit denen sich der Markt für Glücksspiel, und insbesondere das im Hinblick auf die Suchtproblematik weitgehend unproblematische Marktsegment von Lotterieprodukten, ordnungspolitisch konformer gestalten ließe. Dieses wäre erreichbar, ohne dass auf ein sinnvolles Maß an staatlicher Kontrolle über den Glücksspielmarkt verzichtet werden müsste. Die vergleichsweise konservativen Prognosen für den Lotteriemarkt zeigen, dass private Vermittler, staatliche Veranstalter und die öffentlichen Haushalte erheblich von einer Lockerung der Werbung und des Vertriebs staatlicher Lotterien profitieren würden. Kumuliert könnten die Länder zwischen 2012 und 2016 aus einem prognostizierten Spieleinsatz-Plus von bis zu 19,6 Mrd. Euro rund 7,7 Mrd. Euro an direkten Steuern und Zweckerträge erlösen. Daneben könnten die öffentlichen Haushalte indirekt, ausgelöst durch zusätzliche Erträge der staatlichen Lotterieveranstalter, privaten Vermittler (Annahmestellen, Lotterie- Einnehmer, sonstige Spielvermittler) sowie Dienstleister (Werbung und Vertrieb etc.), mit weiteren Einnahmen in Höhe von bis zu 2,3 Mrd. Euro profitieren. Zusammengefasst könnten somit die Bundesländer alleine durch die Neuregelung des Lotteriemarktes zusätzliche 10 Mrd. Euro an direkten Steuern und Zweckerträgen sowie indirekten Einnahmen zwischen 2012 und 2016 erlösen. Dieses entspricht jährlichen Mehreinnahmen von bis zu 2,8 Mrd. Euro. Der GlüStV schafft in seiner jetzigen Form einen ökonomisch höchst unbefriedigenden Ordnungsrahmen für den deutschen Glücksspielmarkt. Bislang fehlte für eine umfassende Veränderung der politische Wille. Der in letzter Zeit immer stärker spürbare Rückgang der Staatseinnahmen sollte für die notwendige Initialzündung sorgen, die den dringend zu empfehlenden Erneuerungsprozess in Gang setzt.

39 Literatur 36 Literatur ADAMS, M./EFFERTZ, T. (2009): Höhere Steuern auf Alkohol!, in: ifo Schnelldienst 19/2009, S ADAMS, M./TOLKEMITT, T. (2001): Das staatliche Glücksspielunwesen, in: Zeitschrift für Bank- und Börsenrecht, Nr. 3, S ALBERS, N. (1993): Ökonomie des Glücksspielmarktes in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin. ALBERS, N. (2008a): Struktur und ökonomische Beurteilung des Sportwettenmarktes in Deutschland, in: I. Gebhardt/S.M. Grüsser-Sinopoli (Hrsg.): Glückspiel in Deutschland, Berlin, S ALBERS, N. (2008b): Die Markenstrategie des Deutschen Lotto-Toto-Blocks unter dem Einfluss des Bundesverfassungsgerichts, Leibniz Universität Hannover, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Diskussionspapier Nr ALBERS, N. (2009): Warten auf den Wettbewerb. Deutschland im Jahr Zwei des neuen Glücksspielstaatsvertrages Die Sicht der privaten Sportwettenanbieter, Vortrag auf der Tagung Die Zukunft des deutschen Sportwettenmarktes, Hannover, 12. März ARENDTS, M. (2010): Europäisches Glücksspielrecht: Das Jahr der Entscheidungen Die beim EuGH anhängigen Vorlageverfahren zu Wetten und Glücksspielen, in: Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht 5 (1), S BECKER, T. (2009a): Unterschätzte oder überschätzte Gefahr? Glücksspiel und Sucht, Vortrag auf der Tagung Die Zukunft des deutschen Sportwettenmarktes, Hannover, BECKER, T. (2009b): Glücksspielsucht in Deutschland: Prävalenz bei verschiedenen Glücksspielformen, Frankfurt a.m. BECKERT, J./LUTTER, M. (2007): Wer spielt, hat schon verloren? Zur Erklärung des Nachfrageverhaltens auf dem Lottomarkt,, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 59 (2), S BECKERT, J./LUTTER, M. (2008): Wer spielt Lotto? Umverteilungswirkungen und sozialstrukturelle Inzidenz staatlicher Lotteriemärkte, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 60 (2), S BIEKER, C./HASLAUER, A. (2006): Wetten - Ihr Einsatz, bitte!, in: FOCUS Money 13/2006. BRISCHKAT, G./HORNUF, L. (2009): Studie über die Auswirkungen des Glücksspielstaatsvertrages zum Lotterie- und Sportwettenmarkt auf die deutsche Volkswirtschaft, München. BÜHRINGER, G. ET AL. (2007): Pathologisches Glücksspiel in Deutschland: Spiel- und Bevölkerungsrisiken, in: Sucht, Vol. 53, Nr. 5, S

40 Literatur 37 BUTH, S./STÖVER, H. (2008): Glücksspielteilnahme und Glücksspielprobleme in Deutschland: Ergebnisse einer bundesweiten Repräsentativbefragung, in: Suchttherapie 9 (1), S BZGA - BUNDESZENTRALE FÜR GESUNDHEITLICHE AUFKLÄRUNG (2008): Glücksspielverhalten und problematisches Glücksspielen in Deutschland Ergebnisbericht, Köln. CLOTFELTER, C.T./COOK, P.J. (1989): Selling Hope State Lotteries in America, Cambridge/London. DAUMANN, F./BREUER, M. (2008): Zur Neuordnung des Lotteriemarktes in Deutschland, in: ORDO 59, S DHS INFO (2009): Alkohol Basisinformationen, 4.- Auflage, Köln/Hamm. DIETZ, O. (2003): Öffentliche Einnahmen aus Glücksspielen; in: Wirtschaft und Statistik, 3/2003, S EADINGTON, W.R. (1999): The Economics of Casino Gambling; in: Journal of Economic Perspectives 13 (3), S EADINGTON, W.R. (2008): Gambling Policy in the European Union: Monopolies, Market Access, Economic Rents, and Competitive Pressures among Gaming Sectors in the Member States, in: T. Coryn et al. (Hrsg.): Economic Aspects of Gambling Regulation: EU and US Perspectives, Leiden/Boston, S ENNUSCHAT, J./KLESTIL, S. (2010): Stand der Rechtsprechung zum Glücksspielstaatsvertrag, Vortrag im Rahmen der Tagung Zwischenbilanz zum Glücksspielstaatsvertrag für Lotterien und Sportwetten, Universität Hohenheim, FARRELL, L. (2008): When Welfare Economics and Gambling Studies Collide, in: M. Viren (Hrsg.): Gaming in the New Market Environment, Basingstoke, S FORREST, D. (2008): Gambling policy in the European Union: Too Many Losers?, in: Finanzarchiv 64 (4), S FRITSCH, M./WEIN, T./EWERS, H-J. (2007): Marktversagen und Wirtschaftspolitik: Mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns, 7. Aufl., München. GOLDMEDIA (Hrsg.) (2010a): Glücksspielmarkt Deutschland 2015, Berlin. GOLDMEDIA (Hrsg.) (2010b): Prognose deutscher Lottomarkt bis 2016, Berlin. HORNUF, L. ET AL. (2006): Auswirkungen des Bundesverfassungsgerichtsurteils zum Sportwettenmarkt auf die deutsche Volkswirtschaft, ifo Forschungsbericht Nr. 32, München. JANSSEN, H./REBEGGIANI, L. (2008): Das staatliche Sportwettenmonopol in Deutschland Fessel oder Schutzschild?, in: List Forum für Wirtschaftspolitik 34 (3), S LOCKE, S. (2010): Spielbanken Nüscht geht mehr, Zugriffsdatum:

41 Literatur 38 MEYER, G./HAYER, T. (2005): Das Gefährdungspotenzial von Lotterien und Sportwetten Eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen, Düsseldorf, Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen.. NSTGB NIEDERSÄCHSISCHER STÄDTE- UND GEMEINDEBUND (Hrsg.) (2009): Ohne Lotto vor dem aus?, in: Die Niedersächsische Gemeinde 3/2009, S. 70. OTT, K. (2008): Kein Glück im Spiel, in: Süddeutsche Zeitung vom QUITZAU, J. (2007), Staatliches Wettmonopol ohne ökonomische Legitimation, in: WiSt- Wirtschaftswissenschaftliches Studium 36 (2), S REBEGGIANI, L. (2009): The Liga Portuguesa Decision of the European Court of Justice An Economist s View, in: Rivista di Diritto ed Economia dello Sport 5 (3), S REBEGGIANI, L. (2010a): Regulierung des deutschen Sportwettenmarktes in komparativer Perspektive Glücksspielgesetze in der Europäischen Union, in: M.-P. Büch/W. Maennig (Hrsg.): Sport und Sportgroßveranstaltungen in Europa Zwischen Zentralstaat und Regionen, Hamburg (im Erscheinen). REBEGGIANI, L. (2010b): Wettmanipulationen im Sport Theoretische Analyse und ordnungspolitische Konsequenzen, Arbeitspapier, vorgestellt auf der 14. Jahrestagung des AK Sportökonomie, Saarbrücken REECKMANN, M. (2009): Gewerbliches Automatenspiel in Deutschland, Berlin. ROMBACH, G. (2008): Zur Lotteriegeschichte, in: I. Gebhardt/S.M. Grüsser-Sinopoli (Hrsg.): Glückspiel in Deutschland, Berlin, S RZO RHEIN-ZEITUNG ONLINE (2008): Weniger Annahmestellen bis 2011 Land steigt bei Lotto ein, vom , abgerufen am SMITH, S. (2008): Lotteries as a Source of Revenue, in: M. Viren (Hrsg.): Gaming in the New Market Environment, Basingstoke, S STBA STATISTISCHES BUNDESAMT (HRSG.) (2009): Zuhause in Deutschland Ausstattung und Wohnsituation privater Haushalte, Wiesbaden. THALHEIMER, R./ALI, M. M. (2008): The demand for casino gaming with special reference to a smoking ban, in: Economic Inquiry 46 (2), S TIMELAW (HRSG.) (2009): Time Law News 2/2009, abgerufen am TLN TOTO-LOTTO NIEDERSACHSEN GMBH (2008): Geschäftsbericht 2008, Hannover. VIEWEG, H.-G. (2010): Wirtschaftsentwicklung Unterhaltungsautomaten 2009 und Ausblick 2010, München.

42 Literatur 39 WALKER, D. (2008): Ongoing Challenges in Research on Social Costs of Gambling, in: T. Coryn et al. (Hrsg.): Economic Aspects of Gambling Regulation: EU and US Perspectives, Leiden/Boston, S

43 Anhang 40 Anhang Baden-Württemberg b) Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Steuern Gewinnablieferung und andere Abgaben Insgesamt Rennwettsteuer Lotteriesteuer zusammen Zahlenlotto Spielbanken Lotterie 1) zusammen Totalisatorsteuer sonstige zusammen und Fußballtoto Mecklenburg Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen a) Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Früheres Bundesgebiet Neue Länder Deutschland ) Einschließlich. geringer Einnahmen aus dem Rennquintett. a) Nicht ausgliederbar, in Beträgen für Zahlenlotto und Fußballtoto enthalten. b) Einschließlich Gewinnablieferung der staatlichen Spielbanken. Tabelle 4: Glücksspieleinnahmen der deutschen Bundesländer 2008 in Mio. Euro Daten: Statistisches Bundesamt

44 Anhang Steuereinnahmen (Beträge in 1000 Euro) Totalisatorsteuer Sonstige Rennwettsteuer Lotteriesteuer Summe Steuern Anteil an den gesamten Steuereinnahmen 0,9% 1,0% 1,0% 1,1% 1,4% 1,3% 1,2% 1,0% 1,0% 0,8% Gewinnablieferungen und andere Abgaben (Beträge in 1000 Euro) Spielbankabgabe Zusatzleistungen/Tronc-Abgabe Einnahmen aus der Nordwestdeutschen Klassenlotterie Gewinnablieferungen und Abgaben aus Zahlenlotto, anderen Lotterien und Fußballtoto 1)) Summe Abgaben Gesamtsumme Glücksspieleinnahmen Anteil der Glücksspieleinnahmen 1,5% 1,6% 2,0% 2,0% 1,9% 2,0% 1,9% 1,7% 1,5% 1,4% an den Gesamteinnahmen des Landes 2) 1) Bis 1995 einschl. einer Konzessionsabgabe für Pferderennwetten. 2) Gesamteinnahmen = Kassenmäßiges Jahresergebnis der Haushaltsrechnung Tabelle 5: Langfristige Entwicklung der Glücksspieleinnahmen der Landes Niedersachsen Daten: Jahresrechungsstatistik des Landes Niedersachsen

45 Anhang 42

46 Anhang 43 Tabelle 6: Fiskalische Auswirkungen der 5 Szenarien für die Neuregulierung des deutschen Lotteriemarkts Daten: Goldmedia, eigene Berechungen.