15. Bayerischer Budgetierungs- und Finanztag Augsburg, 9.Oktober Haushaltsreform zwischen Illusion und Handlungsbedarf

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1 15. Bayerischer Budgetierungs- und Finanztag Augsburg, 9.Oktober 2012 Haushaltsreform zwischen Illusion und Handlungsbedarf Dietrich Budäus Emeritus Universität Hamburg

2 A G E N D A Ausgangssituation und zentrales Problem von Haushaltsreform Intransparente Ressourcensituation und Verschuldungsillusion Konzeption und Ausgestaltung einer auf Effektivität und Effizienz von Verwaltungshandeln ausgerichteten Haushaltsreform Determinanten und Erfolgsfaktoren für eine erfolgreiche Umsetzung/ Fortsetzung des Reformprozesses Aktuelle dominante Entwicklungs- und Diskussionslinien

3 Ausgangssituation von Haushaltsreform Tiefe finanzwirtschaftliche Krise internationaler u. nationaler Gebietskörperschaften - Ergebnis eines über 50 jährigen schleichenden Prozesses EU Bund Länder Kommunen Indikatoren Kapitalmarktschulden (Schulden beim nicht-öffentl. Bereich) tatsächliche Schulden nicht ausgeglichene Haushalte/Finanzierungssalden Kassenkredite Zinslastquote/Zinsausgabenquote

4 Ausgangssituation von Haushaltsreform Haushaltsreform Wissenschaftsverständnis - angewandte Wissenschaft: Theorie geleitete Praxis Praxis geleitete Theorie Zielsetzung: Transparenz öfftl. Ressourcenverwendung Gestaltung von Verwaltungshandeln Erkenntnisinteresse: Wirtschaftliche Ressourcenverwendung/ Aufgabenwahrnehmung Kernproblem: Verknüpfung d. Organisations- u. Handlungssystems mit dem Ressourcensystem

5 Problem von Haushaltsreform: Bürokratiemodell Max Weber Prägt nach wie vor Handlungssystem von Politik und Verwaltungen Idealtypisches Organisationsmodell zur effizienten Ausübung legaler Herrschaft Effizienzkriterium: Herrschaftsausübung (nur im historischen Kontext erklärbar) Ressourcen/ Ressourcenknappheit kein systemimmanentes Problem (statischer) Bürokratie Finanzierung der Leistungen Ressourcensystem geprägt durch Intransparenz und verdeckten Ressourcenverbrauch

6 Intransparenz über Ressourcenverbrauch und dessen Finanzierung in den Gebietskörperschaften Verdeckte/unkontrollierte Ressourcenbeschaffung/-verbrauch Öfftl. Aufgaben/Aktivitäten Ressourcenverbrauch Transparenter expliziter Ressourcenverbrauch (im Budget ausgewiesen) Verdeckter Ressourcenverbrauch Finanzierung d. Ressourcenverbrauch Einnahmen aus Abgaben Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) Kein Ausweis von Schulden: - implizite Schulden - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative (dubiose) Finanzprodukte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Schattenhaushalte Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch Problem des Informationssystems/Budgetrechts Budäus Haushaltsreform - Augsburg, transparente kontrollierte Finanzierung des Ressourcenverbrauchs 6

7 Budäus Haushaltsreform - Augsburg, Intransparente Finanzierungsinstrumente Cross Border Leasing strukturierte Derivate Sale and lease back Verfahren Vermögenswirkungen?? Risiken?? Information über tatsächlichen Ressourcenverbrauch und dessen zukünftige Finanzierung??

8 Schattenhaushalte der Kommunen Kreditmarktschulden und tatsächliche Schulden (einschließlich verdeckte Schulden) Quelle: Junkernheinrich u.a. Budäus Haushaltsreform - Augsburg,

9 Unkontrollierte Kostensteigerungen bei Großprojekten Projekt: Umzug des BND nach Berlin: Projekt: Elbphilharmonie Geplant: Jüngste Angaben d.. Bundesrg: 500 Mio. Euro 1,3 Mrd. Euro Vorsitzender Eher bei 2 Mrd. Euro d. Innenaus- als bei 1 Mrd. Euro schusses d. Bundestages: Kostenüber- schreitung: Voraussichtlich ca. 200% Budäus Haushaltsreform - Augsburg, Geplant: ca. 70 Mio. Euro aktuell: ca. 400 Mio. Euro Kostenüberschreitung: Voraussichtlich %

10 Intransparenz über Ressourcenverbrauch und dessen Finanzierung in den Gebietskörperschaften Verdeckte/unkontrollierte Ressourcenbeschaffung/-verbrauch Öfftl. Aufgaben/Aktivitäten Ressourcenverbrauch Transparenter expliziter Ressourcenverbrauch (im Budget ausgewiesen) Verdeckter Ressourcenverbrauch Kein Ausweis von Schulden: - implizite Schulden - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative (dubiose) Finanzprodukte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Schattenhaushalte Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch Problem des Informationssystems/Budgetrechts Finanzierung d. Ressourcenverbrauch Einnahmen aus Abgaben Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) Unkontrollierte zeitversetzte Zwangserhöhung d. expliziten Schulden Verschuldungstreiber transparente kontrollierte Finanzierung des Ressourcenverbrauchs 10

11 Entwicklung der Kassenkredite seit 2000 (in Mrd. Euro) Entwicklung der Kassenkredite der Kommunen (in Mrd. ) Mrd ,9 28,8 29,8 34,9 40,5 47, ,0 19,9 23, ,0 10,

12 Mrd Verschuldung und kumulierter Zinsaufwand NRW: Verschuldung und Verschuldungssillusion Quelle d. Daten: Institut für den öffentlichen Sektor Schulden Mrd Zinsausg. kumuliert Mrd 50 Schuldenzuwachs abzg. Zinsausgaben Mrd

13 Verschuldung und kumulierter Zinsaufwand: Hessen: Verschuldung und Verschuldungssillusion Schulden Mrd Zinsausg. kumuliert Mrd 10 Neuverschuldung abzgl. Zinsausgaben Mrd Quelle d. Daten: Institut für den öffentlichen Sektor 13

14 Verschuldung und kumulierte r Zinsaufwand Bayer Quelle d. Daten: Institut für den öffentlichen Sektor

15 Konsequenzen von Intransparenz und Verschuldungsillusion. Intransparenter Ressourcenvbr. Kombination von Verschuldungsillusion wachsende Abhängigkeit v. Kapitalmarkt u. Bankensystem Existenzielle Gefährdung des demokratischen Gemeinwesens

16 Unzulängliche Verknüpfung von Organisations- und Handlungssystem mit dem Ressourcensystem Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Politik Wie werden die Aufgaben wahrgenommen Unvollständige u. intransparente Verknüpfung von Org./Handlungssystem mit dem Ressourcensystem Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung

17 3-E-Modell als konzeptioneller Bezugsrahmen für das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen Ziele Planungsebene Maßnahmen/ Ressourcen Restriktionen Effektivität Effizienz Output/ Ressourcen Prozess Kosteneffiz. Istkosten Min. Kosten Restriktionen Outcome Realisations u. Kontrollebene Quelle: Buchholz, K., Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung, Wiesbaden 2001.

18 3-E-Modell als konzeptioneller Bezugsrahmen für Effektivität und Effizienz Ziele Maßnahmen/ Ressourcen Inhaltliche Ausgestaltung Steuerungspyramide IVR Restriktionen Effektivität Effizienz Output/ Ressourcen Prozess Kosteneffiz. Istkosten Min. Kosten Restriktionen Outcome Realisations u. Kontrollebene Quelle: Buchholz, K., Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung, Wiesbaden 2001.

19 Determinante Konzeption/Verfahren/Instrumente : Grundstruktur der inhaltlichen Ausgestaltung des 3-E-Modells/ EPOS.NRW Input Politische Zielsetzungen - Ressourcenbedbedarf - verfügbare Ress. - Ressourcenverbr. Rechtsrahmen Funktions u. Rollenverständnis P l a n u n g Ressourcen Leistungsprogramm -Produktbereiche -Produktgruppen -Produkte U m s e t z u n g s p r o z e s s e Ressourcenbewirtschaftung/ Leistungserstellung Ressourcenverbrauch Outcome/ Output Operatives Controlling Dokumentation d. Ressourcenverbrauchs/ Abweichungsanalysen Ableitung v. Sollgrößen Dokumentation der Leistung/ Zielerreichung/Abweichungsanalysen Ableitung v. Sollgrößen 12

20 Instrumentelle und verfahrensmäßige Ausgestaltung des 3-E-Modells/EPOS.NRW (Steuerungspyramide) systematische Integration des Ressourcensystem R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Vollzug Ressourcenebene des 3 - E - Modells Planung Finanz - rechnung Input Leitbild / Grundorientierung / Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Mittelfristige Finanzplanung Funktions - u. Rollenverständn. ä ndnis von Staat u. Verwaltung Leistungen (Output) (strategische) Aufgaben - / Programmplanung Budgetierung Produkt -/ Ma ß nahmenplanung Finanz und - und Ergebnishaushalt Produktplan / Ergebnishaushalt Produktorientierter Haushalt Finanz- - Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) (Mittelbewirtschaftung) Erfassung des Inputs (Ressourcen) Verm ö gens - rechnung Funktions- v. Staat u. Verwaltung Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Leistungsebene des 3 - E - Modells Budgetierung Produkt - / Ma ßnahmenplanung Realisationsprozess/Haushaltsvollzug Ressourceneinsatz Aufwands - rechnung Kosten - rechnung rechng. Ma ß nahmenvollzug/ Realisationsprozess Leistungserstellung (Produktrealisation/ Maßnahmenvollzug) Leistungs - rechnung rechng. KLR Ergebnisrechnung Integrierte Verbundrechnung Erfassung des Output / Outcome Ertrags - rechnung rechng. Outcome/Output Wirkungs Planung Wirkungs - Evaluanalyse Evaluation ation (Indikatoren) Vollzug Ranking/ Bench - marking R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Kennzahlen - Benchmarks Sollvorgaben Schaffung von Begründungszwängen

21 Nachrichtlich: Integrierte Verbundrechnung Finanzrechnung Einzahlungen./. Auszahlungen Verwaltungstätigkeit Investitionstätigkeit Finanzierungstätigkeit Veränderung liquider Mittel Aktiva Anlagevermögen Bilanz Passiva Eigenkapital Rücklagen - Jahresergebnis - Sonderposten Umlaufvermögen Fremdkapital Vorräte Verbindlichkeiten - Liquide Mittel /Kasse - Rückstellungen Akt-.Rechnungsabg. - Pass. - Rechnungsabg. AUFWANDS-/ KOSTEN - und LEISTUNGSRECHNUNG Ergebnisrechnung Verwaltungserträge./. Verwaltungsaufwendungen = Verwaltungs - (Betriebs- )ergebnis Finanzerträge./. Finanzaufwendungen = Finanzergebnis = ordentliches Ergebnis a.o. Erträge a.o. Aufwendungen = a.o. Ergebnis Jahresergebnis Aufwand/Kosten (Ertrag) REFORMIERTERS RECHNUNGSWESEN PRODUKT - KATALOG Bestimmung der Produkte (Leistungen) der Verwaltung Produkte Wirkungen Finanzhaushalt (Geplante Finanzrechnung) Kostenträger Bauantrag Feuerwehreinsatz Bürgerberatung etc. geplante Einnahmen geplante Ausgaben (Zahlungswirksame Erträge/Aufwendungen; Des-/ Investitionen; Aufnahme/Tilgung von Krediten etc.) Kostenstellen Feuerwache Standesamt Schwimmbad etc. Einzelkosten Aufwands-/ Kostenverrechnung Globale / output-/ressourcenorientierte Budgetierung Gemeinkosten Kostenarten Personalkosten Sach - und Dienst - leistungskosten Kosten für Transfer - leistungen etc. Ergebnishaushalt (Geplante Aufwendungen /Geplante Erträge) geplanter Aufwand für geplante Leistungen / Produkte / Produkt- und Verantwortungsbereiche Kostenerfassung geplanter Ertrag REFORMIERTERS HAUSHALTSWESEN Tatsächliche Schulden und Vermögen Neue Informationen für die Politik Ziele (Outcome) Leistungen (Output/Produkte) Ressourcenverbrauch Intergenerative Gerechtigkeit 14

22 Grundlage einer transparenten, effektiven und effizienten Aufgabenerfüllung und Ressourcensteuerung Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Politik 3-E-Modell Systematische Verknüpfung von Verwaltung u. Politik mit Ressourcensystem Ziele Effektivität Outcome Wie werden die Auf- Maßgaben wahrgenommen nahmen Effizienz Prozess Output Prozess Kosteneffizienz Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung

23 Wesentliche Determinanten/Erfolgsfaktoren von Haushaltsreform - für effektives und effizientes Verwaltungshandeln Budäus Haushaltsreform - Augsburg, Situative Rahmenbedingungen. Erfolgsfaktoren Kommunikation Strukturen Konzeption/ Instrumente Personen/ Kultur Technik (IuK) Politik Verwltg. - Vorhanden - gut entwickelt Richtlinien - Grad d. Kodifizierung? - halbherzige Nutzung

24 Determinante/Erfolgsfaktor Personen / Kultur Personen / Kultur Verwaltung Tendenz tradierter Handlungsmuster/ Altersstruktur d. Verwaltung Reform als Element d. Mikropolitik Karrieremuster/ individueller Nutzen Diskrepanz d. Ressourcensteuerung Mikroebene - Makroebene Isolierte Lösung /Ressortegoismus/ Negativkoordination Steuerungsrelevanz / Controlling? Anreize /Sanktionspotenzial? Rolle d. Technik? Standardisierung/ Kapazität (Bedarf versus Angebot) Transparenz Politik Handlungsspielraum Reform HH und RW nicht Medien wirksam/ keine Politikattraktivität Wenig Interesse am Königsrecht des Parlaments Demokratiedefizit Reform wird als technisches Buchungssystem angesehen u. nicht als polit. Informationssystem Überforderung von Politik/ Sanktionen? Wertsystem:Staatsdiener versus Verdiener am Gemeinwesen?????

25 Vom Staatsdiener zum Großverdiener

26 Aktuelle dominante Entwicklungs- und Diskussionslinien (1) Krisenhand- (2) Transparenz öfftl.ressourcenhabung situation durch neues HH u. RW Konkrete Maßnahmen Grundprobleme Rettungsschirme auf EU-Ebene Basel III Staatliche Schuldenbremse Kommunale Rettungsschirme Übernahme von Kosten durch d. Bund Teilweise nur Tendenz zur Problemverschiebung u. Nicht zur -lösung Instit. Transparenz Neue Steuerung Transparenz als Demokratieproblem/Budgetrecht Transparenz und interg. Gerechtigkeit Intransparenz Empirie??? u. Finanzkrise (Reinhart/Rogoff/IFAC) Konkrete Reformen EU-Ebene Projekt EURO.Stat (Standards/IPSAS) Nat. staatl. Ebene - HGrmoG - Hamburg/Bremen - Hessen/ NRW Komm. Ebene - Reform HH u. RW Emp. Erhebung KGSt 2008; Gnädinger 2009; Bogumil u.a.2007; NRW 2002/2006/ 2008;Mühlenkamp/ Glöckner 2009; PWC /Deutscher Städtetag2011; Jagalla/Becker/ Weber 2011; Burth/ Hilgers 2012; Burth (3) Kritik/Reformrückbau Kritik Kapitalismus-/ Systemkritik Kritik der Ökonomisierung Kritik des Unternehmensbezugs öfftl. Vwltg. Kritik: NPM/fakt. gescheitert Reformrückbau Nat. staatl. Ebene - Bund - Hamburg - Hessen/ NRW Komm. Ebene - Baden Württemb

27 Augsburg, 9. Oktober