Doppisches Haushalts- und Rechnungswesen als Grundlage einer glaubwürdigeren Steuerung von Verwaltung und Politik

Transkript

1 Prof. Dr. Dr. h.c. D. Budäus a. D. Doppisches Haushalts- und Rechnungswesen als Grundlage einer glaubwürdigeren Steuerung von Verwaltung und Politik Dietrich Budäus Wiesbaden, 25. September 2009

2 Agenda Reform des Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland im historischen Kontext Defizite und Folgen eines intransparenten Haushaltsund Rechnungswesens Doppisches Haushalts- und Rechnungswesen als neues Steuerungssystem Konkretisierung der Steuerungsinstrumente Missverständnisse und aktuelle Probleme einer Reform des öffentlichen HRW auf Basis der Doppik Notwendige Maßnahmen zur Rückgewinnung von Transparenz und eines geordneten Haushaltswesens

3 Dominantes Funktions- und Rollenverständnis von Staat und Verwaltungen in Deutschland nach dem 2. Weltkrieg Zeit Dominante Merkmale/Kennzeichnung Funktion Steuerungslog. Rechtsstaat gerechter Staat Planender Staat aktiv zu gestaltender Wohlfahrtsstaat Neue Funktionalität Dezentraler Gewährleistungsstaat Schlanker Staat(Public Management/Neues Steuerungsmodell) einzelwirtschaftl. Effizienz / Neue Steuerungslogik / öfftl. Knappheit/Verschuldung Wegfall des Wettbewerbs zwischen Gesellschaftssystemen Internationalisierung/Globalisierung (Good)Public Governance Globalisierung versus Regionalisierg. /Prozess zur verfassten intern. Kooper. Krisen finanzierender Staat / Finanz-/Gesellschaftskrise Krisen-/ Ressourcenaktionismus Korrektur v. Marktversagen auf d. Makroebene Korrektur v. Staatsversagen auf d. Mikroebene Relativierung der Korrekt. v. Marktversagen Abbau d. Nationalstaatlichen/ Neue Form d. Gemeinwesens im internat. Kontext? Reaktion auf d. Systemkrise Bürokratie/ Planbarkeit v. Wohlstand Ökonomie/ Knappheit öfftl. Ressourcen Neoliberalismus Verschuldung u. deren Kaschierung Neoetatismus öfftl. Ressourcen: freies Gut

4 Dominantes Funktions- und Rollenverständnis von Staat und Verwaltungen in Deutschland nach dem 2. Weltkrieg Haushaltswirtsch. Zeit Dominante Merkmale/Kennzeichnung Funktion Anpassungen 1950 Rechtsstaat Gerechter Staat Planender Staat Aktiv gestaltender Wohlfahrtsstaat Neue Funktionalität Dezentraler Gewährleistungsstaat (Public Management/Neues Steuerungsmodell)einzelwirtschaftl. Effizienz / Neue Steuerungslogik /öfftl. Knappheit/ Verschuldung 1990 Wegfall des Wettbewerbs zwischen Gesellschaftssystemen 2008 Internationalisierung/Globalisierung (Good)Public Governance Globalisierung versus Regionalisierg. /Prozess zur verfassten intern. Kooper. Krisen finanzierender Staat / Finanz-/Gesellschaftskrise Krisen-/ Ressourcenaktionismus Korrektur v. Marktversagen auf d. 1967: Ergänzung 109 GG/ Makroebene gesamtwirt.gleichgewicht /StWG 1969 Haushaltsref. HGrG/ Änderungen 115 GG Korrektur v. Staatsversagen auf d. Mikroebene Relativierung der Korrekt. v. Marktversagen Abbau d. Nationalstaatlichen/ Neue Form d. Gemeinwesens im internat. Kontext? Reaktion auf d. Systemkrise Verschuldg./Investitionen 1998 Novelle HGrG /FHH ;Hessen/ Kameral. bleibt verbindl./ Doppik als Ergänzung 2003 Beschl. IMK f. komm. Ebene 2009 Schuldenbremse HGrGMoG: Doppik als Alternat./HGB Standardsettingkom.; Erweit. Kameral. Bund

5 Defizite des klassischen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen 1-2: Das tradierte kamerale öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen ist in hohem Maße intransparent und liefert nur sehr unzureichende Informationen über die tatsächliche Situation einer Gebietskörperschaft. Es wirkt dem Vertrauen in Demokratie, Politik und Verwaltungen entgegen. Beispiel 1: Bundesebene Beispiel 2: Landesebene Freie und Hansestadt Hamburg Beispiel 3: Kommunale Ebene

6 Beispiel : Unseriöse Information: (Bund) Angebl.Tilgung des Erblastentilgungsfonds DER SPIEGEL 6/2009 FAZ DER MÜNCHHAUSEN TEST Schuldenfalle Erblastentilgungsfonds Wenig getilgt, viele neue Kredite Handelsblatt DDR-ALTSCHULDEN sorgen für Skandal Handelsblatt SCHULDENTILGUNG Volksverdummung Die Welt online Buchungstrick Handelsblatt HAUSHALT: Hat die Regierung in Sachen Erblastentilgungsfonds die Unwahrheit gesagt? Merkel und Steinmeier in der Schuldenfalle

7 Beispiel : (Bund) Unvollständige Information: Unterscheidung zwischen expliziten und impliziten Schulden Schulden aller Gebietskörperschaften Explizite Schulden implizite Schulden Kapitalmarktschulden Verpflichtungen nach innen (z.b.pensionsverpfl.) 1,6 Bill. Euro (vor d. Finanzkrise) Zwei- bis Dreifache des BIP

8 Beispiel : Hamburger Eröffnungsbilanz 2006/ (Länder) Anstehende Eröffnungsbilanz Hessen 2008 Eröffnungs -bilanz Hessen 2008 August 2006 wichtige Impulse für die Diskussion/ weitere Entwicklung

9 Situation Hamburg 2006 Nach bisherigem kameralen Informationssystem Doppik/Eröffnungsbilanz Vermögen Anlagevermögen Umlaufvermögen Schulden 24,037 Mrd.???? Vermögen Mrd. Anlagevermögen: 46,8 Umlaufvermögen: 3,1 Schulden 44,1 Mrd. Eigenkapital?? Eigenkapital: 4 Mrd.

10 Beispiel : Schulden der Kommunen Kreditmarktschulden (Kommunen) d. Kernverwaltung und tatsächliche Schulden

11 Beispiel : Schulden der Kommunen Kreditmarktschulden (Kommunen) d. Kernverwaltung und tatsächliche Schulden

12 Fazit: System einer virtuellen Welt - vor der Krise und danach Konstruktion einer virtuellen Welt in den vergangenen 20 bis 30 Jahren durch: Kameralistik Informationssystem, das nur den aktuellen Geldverbrauch einer Haushaltsperiode erfasst Deficit spending/keynesianismus Verschuldung als (scheinbarer)problemlöser Public Choice - Institutionenökonomie Gebrochenes Verhältnis von Politik zur Ressourcenknappheit und zum Abbau der öfftl. Verschuldung

13 Public Choice Institutionenökonomie Gebrochenes Verhältnis von Politik zur Ressourcenknappheit und zum Abbau der öfftl. Verschuldung schon weit vor der Finanzkrise Umgang mit der öffentlichen Verschuldung (z.b. Wahlprogramme) Intransparente / innovative mit hohen Risiken behaftete Finanzierungs- und Organisationsmodelle zur Handhabe der Ressourcenknappheit und zum Abbau der öfftl. Verschuldung Aktionismus zur Veräußerung von Infrastrukturvermögen zur Finanzierung von Konsumausgaben - insbesondere Sale and lease back-verfahren

14 Geben Sie mir Ihr Geld und ich zeige Ihnen, wie das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen funktioniert! Was macht der Staat da eigentlich mit uns? Kann man das auch bei seiner Steuererklärung anwenden? Quelle: FAZ/modifiziert

15 Reale Situation Hohes Maß an Intransparenz Hohes Maß an Demokratiedefizit Tendenz zur Fehlsteuerung Generationenungerechtigkeit Glaubwürdigkeitsproblem für Politik u. Verwaltung Die Gesellschaft hat das Recht, von jedem öffentlichen Bediensteten Rechenschaft über sein Verwaltungshandeln zu verlangen (Artikel 15 der französischen Deklaration der Menschen- und Bürgerrechte vom ) Neue Institutionelle Ausgestaltung des öfftentlichen Haushalts- u. Rechnungswesens

16 Politische Steuerung von Zielen Leistungen, Ressourcen, Finanzen Effizienz Rechnungssystem Erweiterte Erweiterte Kameralistik/ Kameralistik/ Doppik Doppik Budgetierung Globaler, Globaler, ressourcenunund outcomeorien- outcomeorien- ressourcentiertetierterprodukthaushalt Effektivität Transparenz Rechnungslegung Vorschriften Vorschriften für für Ansatz, Ansatz, Ausweis Ausweis und und Bewertung Bewertung Neues Haushaltsund Rechnungswesen Konsolidierung Vorschriften für Pflicht, Einbeziehung (Konsolidierungskreis) und Vorgehensweise Leistungserfassung Leistungsziele Leistungsziele Produkte Produkte /-bereiche /-bereiche Kennzahlen Kennzahlen /-systeme /-systeme Intergenerative Gerechtigkeit Strategische Leistungs- und Ressourcenplanung

17 Grundlage einer neuen Steuerung von Verwaltungen u. Politik Neue institutionelle Ausgestaltung des öfftentlichen Haushalts- u. Rechnungswesens Doppik Als Grundlage einer glaubwürdigen Steuerung von Verwaltung und Politik Kommunale Ebene Erneuerung auf Basis der Doppik seit 2003 Bedingt auf staatlicher Ebene (Hessen/ Hamb., NRW, Bremen) Transparenz- u. Demokratiegebot Steuerungsfunktion Informationsfunktion Schutzfunktion derzeitige Praxis Heterogenes Haushalts- u. Rechnungswesen

18 3-E-Modell als konzeptioneller Bezugsrahmen für die neue Steuerung und ein glaubwürdiges Informationssystem Ziele P l a n u n g Planungsebene Restriktionen Effektivität Outcome Wirkungen Maßnahmen/ Ressourcen Effizienz Output/ Ressourcen Prozess (Kosten) Wirtschaftlichkeit Istkosten Min. Kosten Leistungen/ Ressourcenverbr. R e a l i s a t i o n Realisations u. Kontrollebene Restriktionen Quelle: Buchholz, K., Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung, Wiesbaden 2001.

19 Neues Informationssystem und Zuständigkeitsbereiche von Politik und Verwaltung im 3- E- Modell P O L I T I K V E R W A L T U N G Ziele Maßnahmen/ Budgets Planungsebene Restriktionen Effektivität Outcome Wirkungen Effizienz Output/ Budgets Prozess (Kosten) Wirtschaftlichkeit Istkosten Min. Kosten Leistungen/ Ressourcenverbr. Realisations u. Kontrollebene Restriktionen

20 Instrumentelle und verfahrensmäßige Ausgestaltung des 3-E-Modells (Informations- Steuerungspyramide) R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Vollzug Ressourcenebene des 3-E-Modells Planung Input Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Mittelfristige Finanzplanung Funktions- u. Rollenverständnis von Staat u. Verwaltung Leitbild / Grundorientierung Leistungen (Output) (strategische) Aufgaben-/ Programmplanung Budgetierung Budgetierung Produkt-/ Maßnahmenplanung Finanz- und Ergebnishaushalt Produktplan Produkt / Maßnahmenplanung / Ergebnishaushalt Produktorientierter Haushalt Haushaltsvollzug Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) (Mittelbewirtschaftung) Erfassung des Inputs (Ressourcen) Politische Zielsetzungen Realisationsprozess Maßnahmenvollzug/ Produktrealisation/ Realisationsprozess Maßnahmenvollzug/ Leistungsebene des 3-E-Modells Outcome/Output (Indikatoren) Planung Erfassung des Output / Outcome Zukünftige Schwerpunkte Evaluation Vollzug Finanzrechnung Vermögensrechnung Aufwandsrechnung Kostenrechnung Leistungsrechnung Ertragsrechnung Wirkungsanalyse Ranking/ Benchmarking R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Integrierte Verbundrechnung KLR Ergebnisrechnung Outcome-/Outputerfassung / -steuerung konzeptionell offen

21 Finanzrechnung Einzahlungen./. Auszahlungen Verwaltungstätigkeit Investitionstätigkeit Finanzierungstätigkeit Veränderung liquider Mittel Planvermögensrechnung PRODUKT- - KATALOG Bestimmung der (Leistungen) der Verwaltung Bilanz Aktiva Passiva Anlagevermögen Eigenkapital - Verwaltungs- - Rücklagen vermögen - Jahresergebnis - Realisierbares Vermögen Sonderposten Umlaufvermögen Fremdkapital - Vorräte - Verbindlichkeiten - Liquide Mittel - Rückstellungen Aufwands- Kosten- - und Leistungsrechnung Produkte Wirkungen Kostenträger Bauantrag Feuerwehreinsatz Bürgerberatung etc. Kostenstellen Feuerwache Standesamt Schwimmbad etc. Einzelkosten Ergebnisrechnung Verwaltungserträge./. Verwaltungsaufwendungen = Verwaltungs-(Betriebs-)ergebnis Finanzerträge./. Finanzaufwendungen = Finanzergebnis = ordentliches Ergebnis a.o. Erträge a.o. Aufwendungen = a.o. Ergebnis Jahresergebnis Gemeinkosten Aufwand/Kosten (Ertrag) Kostenarten Personalkosten und Dienst leistungskosten Kosten für Transfer leistungen REFORMIERTERS RECHNUNGSWESEN Finanzhaushalt (Geplante Finanzrechnung) geplante Einnahmen geplante Ausgaben (Zahlungswirksame Erträge/Aufwendungen; Des-/ Investitionen; Aufnahme/Tilgung von Krediten etc.) Aufwands-/ Kostenverrechnung Ergebnishaushalt (Geplante Aufwendungen /Geplante Erträge) geplanter Aufwand für geplante Leistungen / Produkte / Produkt- und Verantwortungsbereiche Kostenerfassung Globale / output-/ressourcenorientierte Budgetierung geplanter Ertrag REFORMIERTERS HAUSHALTSWESEN Tatsächliche Schulden und Vermögen Neue Informationen für die Politik Ziele (Outcome) Leistungen (Output/Produkte) Ressourcenverbrauch Intergenerative Gerechtigkeit

22 Rechnungslegung Referenzmodelle für Ansatz, Ausweis und Bewertung HGB // GoB? IFRS? IPSAS? ÖRS/ GoöB HGrGMoG

23 Fehlinterpretationen und Probleme der Doppik Grundlegende Fehlinterpretationen des doppischen Haushalts- und Rechnungswesen Doppik sei lediglich eine andere Buchungstechnik Doppik steht für ein neues ressourcenverbrauchsund outputorientiertes Informationssystem in Form der integrierten Verbundrechnung (IVR) Generelle Funktion und Leistungsfähigkeit

24 Generelle Funktion und Leistungsfähigkeit Funktion und Leistungsfähigkeit der Doppik (IVR) würde überschätzt Löst /verhindert allein - kein einziges Problem z.b. der Verschuldung Doppik kann Fehlsteuerungen nicht verhindern macht diese aber konsequent praktiziert - schwieriger und transparenter

25 Missstände im privatwirtschaftlichen(doppischen) Unternehmenssektor sprichen gegen deren staatliche Anwendung Doppik habe die Banken- / Finanzkrise verursacht!!!!!! und ist von daher für den öffentlichen Sektor ungeeignet????

26 Grundlegende Probleme der aktuellen Reform I N T E R D E P N D E N Z E N Strukturelle Personale Instrumentelle Föderalismus politische Kultur instabile polit. Mehrheiten Kompetenzdefizite Umsetzungsdefizite Fachliche K. Soziale K. Verantwortungsk. mögliche Indikatoren Versagen gesellschaftl. Eliten Aufkündigung d. Gesellschaftsvertrages?? Korruption? Grad d.wahlbeteiligung? Negierung d.rechtsordnung? (Steuerhinterz., Schwarzarbeit Eigentumsordnung)?

27 H Aufkündigung des Gesellschaftsvertrags P? eigentlich sind wir doch alle Banker W Gier Ohne Gesellschaft Rückgrat ohne Rückgrat Nicht der Einzelfall von Missständen Verantwortungslosigkeit - dieser läßt sich nie vermeiden ist das Problem sondern die Summe von Fällen und die Durchdringung aller Bereiche Gesellschaftl. E L I T E N Money Money Macht Macht Modifiziert nach Paul Weber

28 Maßnahmen zur Rückgewinnung einer geordneten und verantwortlichen Staatswirtschaft: Flächendeckende Einführung d. Doppik auch auf Staatsebene Konsequente Einbeziehung von Haushaltsrisiken Nutzung der Chancen des HGrGMoG Standardisierung Mindestmaß an Einheitlichkeit des Haushaltswesens im Föderalismus Polit. Strategien: weg vom Krisenaktionismus - Sanierung öfftl. Haushalte unter Einbeziehung der demographischen Entwicklung

29 Maßnahmen zur Rückgewinnung einer geordneten und verantwortlichen Staatswirtschaft: Mittelfristige Aufgaben- und Finanzplanung mit hoher Verbindlichkeit institutionelle Regeln für Verfahren bei negativen Jahresergebnisses (E< A) Sanktionsproblem!!!!! - Zweckbindung bestimmter Steuereinnahmen/Erträge für Hauhaltsausgleich (abgestuftes Verfahren) z.b. Kommunen 25% / 50% / 75% / 100% der Grundsteuer; Länder/Bund 25% / 50 % / 75% / 100% der MWSt-Anteils leistungsorientierte Besoldung f. Politik u. Vwltg. (auf Basis der Ergebnisrechnung)

30 Dietrich Budäus Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit