10. Salzgitter-Kongress für Kommunalfinanzen. Öffentliche Finanzen zwischen Demokratiedefizit und Handlungsbedarf

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1 10. Salzgitter-Kongress für Kommunalfinanzen Öffentliche Finanzen zwischen Demokratiedefizit und Handlungsbedarf Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus Salzgitter, 18. April Kontakt:

2 A G E N D A Zur aktuellen finanzwirtschaftlichen Situation von Gebietskörperschaften insbesondere in Niedersachsen Intransparente Ressourcensituation und Verschuldungsillusion: Ein internationales, nationales und niedersächsisches Problem Dominante aktuelle Entwicklungs- und Diskussionsstränge Intransparenter Ressourcenverbrauch und dessen Folgen Determinanten und Erfolgsfaktoren zur Bewältigung anstehender Herausforderungen Aktuelle Entwicklungslinien und Handlungsbedarfe Generell Kommunale Ebene Niedersachsens

3 Zur aktuellen Situation von Gebietskörperschaften Tiefe finanzwirtschaftliche Krise supranationaler und nationaler Gebietskörperschaften - Ergebnis eines über 50 jährigen schleichenden Prozesses EU Bund Länder Kommunen Indikatoren Kapitalmarktschulden (Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich) tatsächliche Schulden nicht ausgeglichene Haushalte/Finanzierungssalden Kassenkredite Zinslastquote/Zinsausgabenquote

4 Staatsverschuldung der EU-Mitgliedsstaaten (% des BIP) (aktuell: 2,1 Bill. EUR) Quelle: Q abgerufen: 30. August 2012

5 Niedersachsen: Kreditmarktschulden Land/ Kommunen In Mio. EUR - 56,1 Mrd. 7,1 Mrd.

6 Niedersachsen: Zinsausgaben Land/Kommunen am Kreditmarkt - In Mio. EUR - 1,9 Mrd. 430 Mio. Land Kommunen

7 Niedersachsen: Finanzierungssalden Land/Kommunen in Mio. EUR - Kommunen Land Quelle: Niedersächsisches Finanzministerium 2012

8 Niedersachsen: Liquiditätskredite (Kassenkredite) der Kommunen ( in Mio. EUR ) Deutsche Kommunen insgesamt: 47,5 Mrd. EUR 4,98 Mrd. EUR

9 Derzeitige dominante Entwicklungs- und Diskussionslinien (1) Konkrete Maßnahmen der Krisenhandhabung Rettungsschirme auf EU-Ebene Basel III Geldmenge/ Inflation Staatliche Schuldenbremse Kommunale Rettungsschirme Übernahme von Kosten durch den Bund Teilweise nur Tendenz zur Problemverschiebung und nicht zur Problemlösung

10 Derzeitige dominante Entwicklungs- und Diskussionsstränge (2) Transparenz öffentlicher Ressourcensituation und entscheidungen durch neues HH u. RW Grundprobleme Transparenz als Demokratieproblem/Budgetrecht Transparenz und interg. Gerechtigkeit Intransparenz u. Finanzkrise Konkrete Reformen (Reinhart/Rogoff/IFAC) EU-Ebene Projekt EURO.Stat (Standards) Nat. staatl. Ebene - HGrmoG - Hamburg/Bremen - Hessen/ NRW Komm. Ebene - Generelle Reform HH u. RW Instit. Transparenz Neue Steuerung

11 Derzeitige dominante Entwicklungs- und Diskussionsstränge (3) Kritik und Reformrückbau Kritik Kapitalismus-/ Systemkritik Kritik der Ökonomisierung Empirie??? Kritik des Unternehmensbezugs öfftl. Vwltg. NPM angeblich faktisch gescheitert Reformrückbau Nationale staatl. Ebene - Bund - Hamburg - Hessen/ NRW Kommunale Ebene - Baden Württemberg Emp. Erhebung KGSt 2008; Gnädinger 2009; Bogumil u.a.2007; NRW 2002/2006/ 2008;Mühlenkamp/ Glöckner 2009; PWC /Deutscher Städtetag2011; Jagalla/Becker/ Weber 2011; Burth/ Hilgers 2012; Burth Verdeutlichung der Intransparenz des Ressourcenverbrauchs

12 Intransparenz über Ressourcenverbrauch und dessen Finanzierung in den Gebietskörperschaften Verdeckte/unkontrollierte Ressourcenbeschaffung/-verbrauch Öffentliche Aufgaben/Aktivitäten Ressourcenverbrauch Transparenter expliziter Ressourcenverbrauch (im Budget ausgewiesen) Verdeckter Ressourcenverbrauch Kein Ausweis von Schulden: - implizite Schulden - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative (dubiose) Finanzprodukte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Schattenhaushalte Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch Problem des Informationssystems/Budgetrechts Finanzierung des Ressourcenverbrauchs Einnahmen aus Abgaben Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) transparente kontrollierte Finanzierung des Ressourcenverbrauchs 12

13 Intransparente Finanzierungsinstrumente Cross Border Leasing strukturierte Derivate Sale and lease back Verfahren Vermögenswirkungen?? Risiken?? Information über tatsächlichen Ressourcenverbrauch und dessen zukünftige Finanzierung??

14 Schattenhaushalte der Kommunen Kreditmarktschulden und tatsächliche Schulden (einschließlich verdeckte Schulden) Quelle: Junkernheinrich u.a. 14

15 Unkontrollierte Kostensteigerungen Kostensteigerungen bei Großprojekten bei Großprojekten II Projekt: Berlinumzug des Bundes Projekt: Elbphilharmonie Geplant: Aktuell 500 Mio. Euro 1,3 Mrd. Euro Geplant: ca. 77 Mio. Euro Aktuell: 850 Mio. Eur Vorsitzender des Innenausschusses Bundestag: Eher bei 2 Mrd. Euro als bei 1 Mrd. Euro Kostenüber- Voraussichtlich schreitung: 300% - 400% Kostenüber- Voraussichtlich schreitung: 1200% 15

16 Intransparenz über Ressourcenverbrauch und dessen Finanzierung in den Gebietskörperschaften Verdeckte/unkontrollierte Ressourcenbeschaffung/-verbrauch Öffentliche Aufgaben/Aktivitäten Ressourcenverbrauch Transparenter expliziter Ressourcenverbrauch (im Budget ausgewiesen) Verdeckter Ressourcenverbrauch Kein Ausweis von Schulden: - implizite Schulden - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative (dubiose) Finanzprodukte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Schattenhaushalte Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch Problem des Informationssystems/Budgetrechts Finanzierung des Ressourcenverbrauchs Einnahmen aus Abgaben Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) Unkontrollierte zeitversetzte Zwangserhöhung der expliziten Schulden Verschuldungstreiber transparente kontrollierte Finanzierung des Ressourcenverbrauchs 16

17 Verschuldung und kumulierter Zinsaufwand Niedersachsen Niedersachsen: Mrd. Verschuldungsillusion Schulden Mrd. Zinsausgaben kum. Mrd. Neuverschuldung abzüglich Zinsausg. Mrd Quelle d. Daten: Institut für den öffentlichen Sektor Jahr

18 Verschuldung und kumulierter Zinsaufwand: Hessen: Verschuldungssillusion Schulden Mrd Zinsausg. kumuliert Mrd Neuverschuldung abzgl. Zinsausgaben Mrd Quelle d. Daten: Institut für den öffentlichen Sektor 18

19 Wesentliche Determinanten und Erfolgsfaktoren einer erfolgreichen öffentlichen Ressourcensteuerung Situative Rahmenbedingungen Ressourcensteuerung Kommunikation/Transparenz/ Demokratieverständnis Strukturen Verfahren Instrumente Personen/ Kultur Nutzenvermittlung gegenüber Akteuren bzw. Betroffenen Politik Verwaltung - vorhanden - gut entwickelt Richtlinien? - Grad der Kodifizierung? - halbherzige Nutzung - Grad der Diskrepanz im intern. Kontext u. nationalen Föderalismus (Euro-Raum/Bund/Land/Kommune) Mindestmaß an Einheitlichkeit

20 Orientierung an Vorbildern : Vom Staatsdiener zum Großverdiener

21 Determinante: Erfolgsfaktor Personen und Kultur Personen Kultur Transparenz Politik Handlungsspielraum Reform HH und RW nicht Medien wirksam/ keine Politikattraktivität Wenig Interesse am Königsrecht des Parlaments Demokratiedefizit Reform wird als technisches Buchungssystem angesehen und nicht als politisches Informationssystem Überforderung von Politik Verwaltung Tendenz tradierter Handlungsmuster/ Altersstruktur der Verwaltung Reform als Element der Mikropolitik Karrieremuster/ individueller Nutzen Diskrepanz der Ressourcensteuerung Mikroebene - Makroebene Isolierte Lösung /Ressortegoismus/ Negativkoordination Steuerungsrelevanz / Controlling? Anreize /Sanktionspotenzial?

22 Entwicklungslinien und Handlungsbedarf: Generell Mindestmaß an Einheitlichkeit im Haushalts- und Rechnungswesen zwischen Kommunen Land Bund EU ( Verschuldung/ doppische Schuldenbremse) Aktuelle Initiative auf EU-Ebene (Kommission /EuroStat) IPSAS als Standardisierungsgrundlage Akzeptanz durch die EU-Mitglieder? Problem: IPSAS/IFRS Spezifisches Öffentliches HH und RW EPSAS Vom Verschiebebahnhof der Problemfinanzierung zwischen den föderalen Gebietskörperschaften zur Dominanz von Problemlösungen - Innovationen z.b. Sozialbereich; Familienpolitik (Lernprozesse) - Förderung von Zivilgesellschaft als Beitrag zum Abbau von Politik- und Marktversagen Strukturelle und ökonomische Anpassung an die demographische Entwicklung - Europa der Regionen: Von der kommunalen zur regionalen Selbstverwaltung - Metropolregionen (Größenordnung gibt es die optimale Größe??) - Verstädterung der Gesellschaft - IT Substitution Arbeit durch Kapital (Altersstruktur der Verwaltung) - intensive regionale Kooperationen (öfftl./privat-öffentlich) - Insolvenzrecht für Gebietskörperschaften

23 Entwicklungslinien und Handlungsbedarf: Kommunale Ebene Niedersachsen Kommunale Selbstverwaltung Kommunale Finanzierung Haushalts- / Rechnungswesen Bisheriger Zukunftsvertrag?? Berücksichtigung grundlegender Entwicklungen (Leitbild/Strategie) Demographie Verstädterung (Entvölkerung der Fläche) Konsequenzen kommunalen Finanzausgleich - Flächenfaktor geringere Bedeutung - Stärkere Städteförderung Leistungsfähigkeit kommunaler Gebietskörperschaften Kooperationen/ Zusammenschlüsse (Göttingen/Osterode) Anreize! Anpassung oder Verstärker?

24 Entwicklungslinien und Handlungsbedarf: Kommunale Ebene Niedersachsen Kommunale Finanzierung Ausschüttung Haushalts- und Rechnungswesen Kommunales Rating/Finanzierungskosten Einbeziehung Sparkassen in Konzernabschluss - Bisher A+++ (analog zu Land) Haftung des Landes? Zunehmende Klarstellungen: Nicht gegeben - Tendenz zum Einzelrating (Banken spezifische Ratingverfahren z.b. DB) - Finanzagentur des Landes? - Gemeinsame Schuldverschreibung Land/Kommunen ( Huckepack -Verfahren mit Land) Vorgehen der Banken Einschränkungen /Rückzug - Neuerdings Regionalprinzip - Obergrenzen für Kreditvolumen (z.b. 750 /Einwohner KfW) - Ausschluss bestimmter Kommunen (z.b. in Haushaltssicherungsverfahren)

25 Entwicklungslinien und Handlungsbedarf: Kommunale Ebene Niedersachsen Kommunale Finanzierung Konzern Kommune Kreditaufnahme Haushalts- und Rechnungswesen Verwaltung Öffentliche Unternehmen als dezentrale Einheiten i.d.r. unterschiedliche Konditionen Konzernkreditaufnahme über Konzernhaushalt/Kernhaushalt

26 Genereller Handlungsbedarf Problem seit Jahrzehnten für den öffentlichen Sektor Forschungs- und Qualifikationsprofil Public Management

27 Salzgitter, 18. April 2013 Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus Kontakt: 27

28 Ergänzende Quellen und Folien : Aktuelle Informationen zur Finanzsituation der Gebietskörperschaften auf nationaler und internetionaler Ebene - : Informationen zur Verschuldungsillusion und öfftl. Haushalts- und Rechnungswesen (Runter vom Schuldenberg) : Informationen zum Mehrwert der Doppik : Einschätzung der EU-Mitgliedstaaten zur Eignung der IPSAS als Grundlage zur Standardisierung der Rechnungslegung : Rahmenkonzept (Conceptual Framework) für IPSAS - : Strukturanalyse, Reformbedarf und empfehlungen für die kommunale Ebene Niedersachsens (Gutachten von J. Hesse) : Beispiel für Zivilgesellschaft

29 Verfahren/Instrumente : Grundstruktur der Steuerungspyramide Input Politische Zielsetzungen - Ressourcenbedbedarf - verfügbare Ress. - Ressourcenverbr. Rechtsrahmen Funktions u. Rollenverständnis P l a n u n g Ressourcen Leistungsprogramm -Produktbereiche -Produktgruppen -Produkte U m s e t z u n g s p r o z e s s e Ressourcenbewirtschaftung/ Leistungserstellung Ressourcenverbrauch Outcome/ Output Operatives Controlling Dokumentation d. Ressourcenverbrauchs/ Abweichungsanalysen Ableitung v. Sollgrößen Dokumentation der Leistung/ Zielerreichung/Abweichungsanalysen Ableitung v. Sollgrößen 12

30 Verfahren/Instrumente : Ausgestaltung der Steuerungspyramide R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Vollzug Ressourcenebene des 3 - E - Modells Planung Input Leitbild / Grundorientierung / Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Mittelfristige Finanzplanung Funktions - u. Rollenverständn. ä ndnis von Staat u. Verwaltung Leistungen (Output) (strategische) Aufgaben - / Programmplanung Budgetierung Produkt -/ Ma ß nahmenplanung Finanz und - und Ergebnishaushalt Produktplan / Ergebnishaushalt Produktorientierter Haushalt Finanz- - Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) (Mittelbewirtschaftung) Erfassung des Inputs (Ressourcen) Funktions- v. Staat u. Verwaltung Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Leistungsebene des 3 - E - Modells Budgetierung Produkt - / Ma ßnahmenplanung Realisationsprozess/Haushaltsvollzug Ressourceneinsatz Outcome/Output Ma ß nahmenvollzug/ Realisationsprozess Leistungserstellung (Produktrealisation/ Maßnahmenvollzug) Erfassung des Output / Outcome Planung Vollzug R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Finanz - rechnung Verm ö gens - rechnung Aufwands - rechnung Kosten - rechnung rechng. Leistungs - rechnung rechng. Ertrags - rechnung rechng. Wirkungs Wirkungs - Evaluanalyse Evaluation ation (Indikatoren) Ranking/ Bench - marking KLR Ergebnisrechnung Integrierte Verbundrechnung Kennzahlen - Benchmarks Sollvorgaben Schaffung von Begründungszwängen 13

31 Verfahren / Instrumente: Integrierte Verbundrechnung Finanzrechnung Einzahlungen./. Auszahlungen Verwaltungstätigkeit Investitionstätigkeit Finanzierungstätigkeit Veränderung liquider Mittel PRODUKT - KATALOG Bestimmung der Produkte (Leistungen) der Verwaltung Aktiva Anlagevermögen Bilanz Passiva Eigenkapital Rücklagen - Jahresergebnis - Sonderposten Umlaufvermögen Fremdkapital Vorräte Verbindlichkeiten - Liquide Mittel /Kasse - Rückstellungen Akt-.Rechnungsabg. - Pass. - Rechnungsabg. AUFWANDS-/ KOSTEN - und LEISTUNGSRECHNUNG Produkte Wirkungen Finanzhaushalt (Geplante Finanzrechnung) Kostenträger Bauantrag Feuerwehreinsatz Bürgerberatung etc. geplante Einnahmen geplante Ausgaben (Zahlungswirksame Erträge/Aufwendungen; Des-/ Investitionen; Aufnahme/Tilgung von Krediten etc.) Kostenstellen Feuerwache Standesamt Schwimmbad etc. Einzelkosten Aufwands-/ Kostenverrechnung Globale / output-/ressourcenorientierte Budgetierung Ergebnisrechnung Verwaltungserträge./. Verwaltungsaufwendungen = Verwaltungs - (Betriebs- )ergebnis Finanzerträge./. Finanzaufwendungen = Finanzergebnis = ordentliches Ergebnis a.o. Erträge a.o. Aufwendungen = a.o. Ergebnis Jahresergebnis Gemeinkosten Aufwand/Kosten Kostenarten (Ertrag) Personalkosten Sach - und Dienst - leistungskosten Kosten für Transfer - leistungen etc. Ergebnishaushalt (Geplante Aufwendungen /Geplante Erträge) geplanter Aufwand für geplante Leistungen / Produkte / Produkt- und Verantwortungsbereiche Kostenerfassung geplanter Ertrag REFORMIERTERS RECHNUNGSWESEN REFORMIERTERS HAUSHALTSWESEN Tatsächliche Schulden und Vermögen Neue Informationen für die Politik Ziele (Outcome) Leistungen (Output/Produkte) Ressourcenverbrauch Intergenerative Gerechtigkeit 14

32 Determinante/Erfolgsfaktor Technik Technik (IT) Potenzial, Funktion, Wirkung u. Attraktivität zu wenig erkannt /genutzt unproduktive Ressort spezifische Konkurrenz von IT Systemen/Besitzstandswahrung Rationalisierungspotenzial Funktion von Informationstechnik System steuernde Funktion System bildende Funktion Bürgerbeteiligung Open Government attraktive / benutzerfreundliche Datenaufbereitung Selektion / Verdichtung von Daten /Kennzahlen Steuerungsrelevanz Struktur-/Finanzdaten ressort-, abteilungs-, fachspezifische Kennzahlen Aber: Problem der Bedarfsorientierung von IT /Interessen der IT-Anbieter??