Wirkung von Hartz IV auf die

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1 Wirkung von Hartz IV auf die Rückkehr in Arbeit Workshop Soziale Herausforderungen der Wiedereingliederung von ausgeschlossenen Arbeitslosen in Deutschland und Frankreich CIRAC, Paris, 13. Februar 2012 Regina Konle-Seidl Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung (IAB) D Nürnberg

2 Übersicht Zielsetzungen des SGB II (Hartz IV) Wer wird aktiviert? Finanzielle Anreize zur Arbeitsaufnahme Art und Qualität der aufgenommenen Beschäftigung Beitrag aktiver AMP- Maßnahmen zur beruflichen und sozialen Integration Fazit 2

3 Zielsetzungen von Hartz IV (SGB II) Überwindung/Reduzierung von Hilfebedürftigkeit (Armut) Sicherung sozio-ökonomisches Existenzminimum ( ~ 40-50% des Medianeinkommens, unterhalb der EU-Armutsschwelle von 60%) durch Integration in Arbeit : Aktivierung nach dem Prinzip Fördern und Fordern + Förderung von Inklusion (gesellschaftliche Teilhabe) über geförderte Erwerbsarbeit gleiche Rechte und Pflichten für alle Arbeitssuchende Pflicht zur Arbeitssuche; Eingliederungsvereinbarungen (~ PPAE) Zugang zu allen SGB III Eingliederungsmaßnahmen + geförderte Beschäftigung (Arbeitsgelegenheiten /1 -Jobs + Beschäftigungszuschuss + Bürgerarbeit) 3

4 Big Bang: Mehrheit der Sozialleistungsbezieher in Hartz IV Anteil an der Bevölkerung (15-64 Jahre) 14,0 12,0 0,7 07 0,7 0,7 10,0 80 8,0 3,4 9,0 Sozialhilfe (ab 2005 für Erwerbsunfähige) 6,0 4,0 4,0 9,2 9,1 2004: Arbeitslosenhilfe / ab 2005: ALG II (elb) 20 2,0 0,0 3,4 3,1 2004: Arbeitslosengeld / 2006: ALG I 1,7 1, Quelle: Bundesagentur für Arbeit; Statistisches Bundesamt 4

5 Hartz IV und RSA im Vergleich Hartz IV umfassendes System der Grundsicherung (6,15 Mio) für einen sehr breiten Personenkreis für alle bedürftigen und erwerbsfähigen Leistungsbezieher (4,45 Mio) nicht nur für Arbeitssuchende ohne Versicherungsanspruch (2,07 Mio) oder Langzeitarbeitslose (0,91 Mio) auch für erwerbstätige Geringverdiener ( Aufstocker ) (1,36 Mio) ) auch für nicht erwerbsfähige Leistungsberechtigte (Kinder <15 Jahre in Bedarfsgemeinschaft (1,7 Mio) Zahl der Hartz IV- Bezieher > Zahl der Langzeit-Arbeitslosen RSA integriertes Mindestsicherungssystem mit Differenzierung zwischen Erwerbslosen und Erwerbstätigen innerhalb des Systems RSA socle/rsa activité ( in-work benefit für Geringverdiener) Zahl der RSA- Bezieher e e < Zahl der Langzeit-Arbeitslosen ts 5

6 Wer wird aktiviert? Nur gut die Hälfte aller erwerbsfähigen Hartz VI-Empfänger wird aktiviert (Jan 2012) 70% aller Arbeitslosen erhalten ALG II aber nur 42% der ALG II-Bezieher sind arbeitslos gemeldet davon: 42% länger als 1 Jahr arbeitslos, 21% länger als 2 Jahre 10 % in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen Heterogener Personenkreis 20% ohne Schulabschluss; 53% ohne abgeschlossene Berufsausbildung überproportional: Menschen mit Migrationshintergrund, Single-Haushalte, Alleinerziehende, Paare mit drei und mehr Kindern Selbständige und Beschäftigte mit niedrigem Einkommen (Aufstocker) 6

7 Stärkste Rückgang aus Leistungsbezug bei aktivierten ALG II- Empfängern 2005 bis 2011 Jahresdurchschnitte; für Okt - Dez 2011 hochgerechnete Werte Quelle: Bundesagentur für Arbeit

8 Rückgang der Langzeitarbeitslosigkeit Langzeitarbeitslose nach Rechtskreisen (absolut) SGBII SGBIII

9 Niedrigere Leistungen - Anreiz zur Rückkehr in Arbeit? Anteil des letzten Nettoeinkommens, das nach 5 Jahren Arbeitslosigkeit ersetzt wird: Ø (Geringverdiener +Durchschnittsverdiener,4 Familienkonstellationen) in % F D nicht Leistungen bei Langzeitarbeitslosigkeit im Ländervergleich niedrig, sondern Quelle: OECD; 9

10 Risiko ins Hartz IV-System ( Fürsorge ) abzurutschen - stärkste Effekt? Anspruchsvoraussetzungen und Bezugsdauer von Versicherungsleistungen bei Arbeitslosigkeit im Vergleich F- D Max. Bezugsdauer von ALG F 24 Monate, > 50 J: 36 Monate D 12 Monate, > 58 J: 24 Monate Anspruchsvoraussetzungen F 4 Monatsbeiträge in den letzten 28 M (36 M für > 50 Jährige) Mindestbeschäftigungszeit : 91 Tage (oder 455 Std.) D: 12 Monatsbeiträge in den letzten 24 M Mindestbeschäftigungszeit: 12 Monate deutliche Effekte auf die Eintritte in Arbeitslosigkeit durch verkürzte Bezugsdauern v.a. bei Älteren nach der Reform von 2006 (Verkürzung von 32 auf 18 Mo) 10

11 100 Make work pay? Rückkehr in Arbeit in Frankreich finanziell attraktiver Alleinerziehende Langezeitarbeitslose, 2 Kinder (2008) Deutschland Frankreich Gesamteinko ommen (Netto olohn + Transf fers) des Durchsch hnittslohn in % Bruttoverdienst in % des Durchschnittslohns In Deutschland müssen alleinerziehende Langzeitarbeitslosefast 2/3 des Durchschnittslohns oder 2140 Euro brutto verdienen, ehe sich eine Erwerbsarbeit finanziell lohnt. Für Minijobber ist Anreiz höher! In Frankreich steigt das Nettoeinkommen bei Arbeitsaufnahme schon ab dem ersten Euro stetig an. Quelle: OECD 11

12 Make work pay? Hinzuverdienstmöglichkeiten im SGB II Einkommen Anrechnung auf ALG II unter % 100 bis % 800 bis % 800 bis % (für HH mit Kinder) Freibeträge gering, wenig finanzielle Anreize zur Arbeitsaufnahme aber: Anreiz ALG II durch geringfügige Beschäftigung (Minijobs bis 400 ) aufzustocken 12

13 Aufstocker A f t k :W Werden d niedrige i d i Löhne Löh oder d wird i d ALG II aufgestockt? Zahl der Aufstocker, (Juni 2011) Minijob Teilzeit Vollzeit au s IA BB K ur zb eri ch

14 Aufstocker im SGB II aufstockende ALG II Leistungen zur Deckung des sozio-kulturellen Existenzminimums bei unzureichendem Erwerbseinkommen neben geringen Löhnen v.a. von Umfang der Beschäftigung (geringfügige Beschäftigung) und Haushaltsgröße abhängig hohe Fluktuation von Personen und Beschäftigungsverhältnissen Die Mehrheit der Aufstocker ist geringfügig beschäftigt ( Minijobber ); relativ langer Verbleib im Leistungsbezug Vollzeiterwerbstätige i.d.r. stocken nur kurzfristig auf; nur ein kleiner Teil ist wegen geringer Stundenlöhne bedürftig 14

15 Beschäftigungsmöglichkeiten hk it für LZA im Niedriglohnbereich i i h Beschäftigte im Niedriglohnbereich in Deutschland inklusive Teilzeit und Minijobs, in Millionen Ausdehnung des Niedriglohnsektors war stärker vor als nach Hartz IV (2005); stagniert seit 2006; aber: steigender Anteil mit weniger als 50% des Medianlohns Quelle: IAQ- Report Hartz IV hat wesentlich weniger zum Wachstum des Niedriglohnsektors beigetragen als vielfach angenommen 15

16 Nachhaltigkeit der Arbeitsaufnahme: Viel Jobs von kurzer Dauer Einkommensbeitrag Nachhaltigkeit der Arbeitsaufnahme von Hartz IV Beziehern 49% 51% 45% 55% nicht bedarfsdeckend bedarfsdeckend stabile Beschäftigung (länger als 6 Monate) keine stabile Beschäftigung Quelle: IAB Kurzbericht 14/

17 Lohndumping durch Hartz IV? 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Löhne von Vollzeitbeschäftigten vor und nach Beginn des ALG-II-Bezugs (Westdeutschland, in Prozent), 2008 um mehr als 5% gestiegen nahezu gleichgeblieben um mehr als 5% gesunken Quelle: IAB Diskussion Paper, 5/2011 Lohnzuwachs für Geringverdiener: erdiener unterstes Fünftel: 79% verdienen mehr Lohnabschlag für Besserverdienende: oberstes Fünftel: 70% verdienen weniger 17

18 Beitrag aktiver AMP- Maßnahmen zur Rückkehr in Arbeit primäres Ziel der Arbeitsförderung: Transferempfänger in reguläre Arbeit zu bringen (insertion professionale) durch Förderung der Eingliederungschancen (z.b. berufliche Weiterbildung) Beschäftigungsförderung (z.b. Eingliederungszuschüsse) Beschäftigung schaffende Maßnahmen (z.b. 1 -Jobs); diese sollen zudem soziale Teilhabe (insertion sociale) fördern Abgänge aus Arbeitslosigkeit 2010 Abgänge insgesamt in Beschäftigung (%) in Beschäftigung ohne Förderung (%) in selbständige Tätigkeit (%) in selbständige Tätigkeit ohne Förderung (%) SGB II ,2 15,5 0,9 0,7 SGB III ,8 39,9 5,0 1,9 im Jahresdurchschnitt beenden rd. 28% aller Hartz IV-Empfänger (SGB II) Arbeitslosigkeit durch Aufnahme einer Beschäftigung davon sind rd. 1/3 aller Arbeitsaufnahmen gefördert

19 Teilnehmer in ausgewählten arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen im Rechtskreis SGB II Instrumente der Arbeitsmarktpolitik Maßnahmen zur Verbesserung der Eingliederungschancen Teilnehmerbestand * Vermittlungsgutschein Nicht-betriebliche Trainingsmaßnahme Betriebliche Trainingsmaßnahme Berufliche Weiterbildung Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung Eingliederungszuschuss Gründungsföderung Beschäftigung schaffende Maßnahmen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Arbeitsgelegenheiten Beschäftigungszuschuss Quelle: Bundesagentur für Arbeit * vorläufig und hochgerechnet

20 Erkenntnisse aus der IAB-Wirkungsforschung 20

21 Welche (Netto)-Wirkung entfalten Maßnahmen auf die Eingliederung in Arbeit? Maßnahmen zur Verbesserung der Eingliederungschancen und der Beschäftigungsförderung entfalten im SGB II ähnliche (positive) Wirkung wie im SGB III sie können Beschäftigungschancen zumindest bei bestimmten Personengruppen steigern Beschäftigung schaffende Maßnahmen für Personen, die in mittel- bis langfristigen Perspektive auch bei sehr guter wirtschaftlicher h Lage nicht oder nur schwer in reguläre Arbeit zu integrieren sind ( die Abgehängten ) Staatlich geförderter Arbeitsmarkt als Ultimo Ratio? Größenordnung unklar: von bis 1,5 Millionen (seit 2005 dauerhaft arbeitslos und/oder im SGB II- Leistungsbezug) oder ~ Langzeitarbeitslose (> 2 Jahre arbeitslos mit 2 Vermittlungshemmnissen) i 21

22 1 - Jobs als Aktivierungsinstrument des Fördern und Fordern Bis 2011 waren Arbeitsgelegenheiten (sog. 1 -Jobs) das dominante AMP-Instrument für Hartz IV Empfänger, seit 2011 starker Rückbau Ziele : Integration, Beschäftigungsfähigkeit, soziale Teilhabe, Überprüfung der Arbeitssuche (workfare) Zusatzjobs im öffentlichen und sozialen Sektor Integrationseffekt +1-6 PP; positiv v.a. für westdeutsche Frauen und Personen, die mehrere Jahre ohne reguläre Beschäftigung waren, aber: Beschäftigungschancen vieler schwer vermittelbarer ALG-II-Bezieher können durch kurzfristige Fördermaßnahmen nicht durchgreifend verbessert werden Beschäftigungsfähigkeit (schwierig zu messen!) erhöht sich vorübergehend; stärkere Teilhabe am gesellschaftlichen h Leben Hinweise auf Verdrängung regulärer Arbeitsplätze, Kosten-Nutzen- Bilanz? 22

23 Sozialer Arbeitsmarkt: Instrumente zur Förderung sozialer Teilhabe Beispiel Beschäftigungszuschuss Beschäftigungszuschuss 2007 eingeführt für Langzeitarbeitslose ohne Perspektiven auf dem regulären Arbeitsmarkt Kombination aus Aktivierungs- und Beschäftigungsphase Instrument, das erstmals unbefristete Förderung einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung (tarifliche Bezahlung) vorsieht; Orientierung an regulärem Arbeitsverhältnis; Arbeitgeber bekommen bis zu 75 Prozent der Lohnkosten erstattet; Teils positive Teilhabeeffekte aber mit hohen Kosten erkauft; Chancen auf ungeförderte Beschäftigung haben sich mittelfristig nicht verbessert (lock-in Effekte) Trade-off: um Beschäftigungsfähigkeit zu verbessern, brauchen Maßnahmen eine gewisse Dauer; wenn attraktiv ausgestaltet besteht Gefahr der Expansion und dauerhaften Subvention 23

24 Fazit Aktivierte Arbeitsuchende wechseln oft in Niedriglohnbeschäftigung, Zeitarbeit oder andere Formen atypischer Beschäftigung Aber Expansion des Niedriglohnsektors nicht kausal auf Hartz IV zurückzuführen Viele Jobs sind nur von kurzer Dauer und führen nicht zu einer dauerhaften Unabhängigkeit von öffentlicher Unterstützung Risiko einer raschen Rückkehr in Arbeitslosigkeit (Drehtüreffekte) vor allem bei arbeitsmarktfernen Gruppen mit eingeschränkter Beschäftigungsfähigkeit g g und/oder multiplen Problemlagen Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen steigern Beschäftigungschancen bei bestimmten Personengruppen Ausweitung öffentlich geförderter Beschäftigung (sozialer Arbeitsmarkt) letztlich eine normative Frage 24