Agrarpolitik und Agrarförderung. 4.1 Agrarhandelspolitik. Agrarhandelspolitik EU-Agrarhaushalt und Mehrjähriger Finanzrahmen 135

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1 4.1 Agrarhandelspolitik Agrarpolitik und Agrarförderung Agrarhandelspolitik EU-Agrarhaushalt und Mehrjähriger Finanzrahmen Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) Erste Säule Zweite Säule Förderung ländlicher Räume Bundesagrarhaushalt

2 Situationsbericht 2012/13 4 EU-Agrarpolitik und Agrarförderung 4.1 Agrarhandelspolitik Bedeutung von Handelsabkommen für den Agrarsektor Hinter bilateralen und multilateralen Handelsabkommen steht das Ziel, den wirtschaftlichen Wohlstand zu fördern. Multilaterale Abkommen vor allem im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) gelten dabei als besonders wirkungsvoll, da international einheitliche Handelsregeln Planungs- und Rechtssicherheit für die Unternehmen schaffen. Gegenwärtig erlöst die deutsche Ernährungs- und Agrarwirtschaft jeden vierten Euro im Export (Daten zum Agraraußenhandel siehe Kapitel 6.5). Weltweite Zunahme bilateraler Handelsabkommen Seit einigen Jahren ist weltweit eine Zunahme der bilateralen Handelsabkommen zu beobachten. Im Januar 2012 waren nach Angaben der WTO 319 bilaterale und regionale Vereinbarungen in Kraft. Insgesamt gab es seit 1948 mit dem Beginn der GATT/ WTO 511 Abkommen, von denen aber bereits eine Vielzahl nicht mehr aktiv ist, da sich ihre Wirkung etwa mit den letzten EU-Erweiterungsrunden erübrigt hat. Von diesen 511 Handelsverträgen wurden nur 123 zwischen 1948 und 1994 geschlossen. Bilaterale Handelsabkommen jüngeren Datums gehen häufig über den reinen Warenhandel hinaus und behandeln auch nicht-tarifäre Aspekte wie Produktionsstandards, Dienstleistungen, Schutz geistigen Eigentums oder Umweltstandards. 126

3 4.1 Agrarhandelspolitik Bilaterale Handelsabkommen Im Widerspruch zur WTO? Bilaterale Handelsabkommen sind Verträge zwischen zwei Staaten oder Staatengruppen (z.b. EU oder ASEAN). Diese haben die gegenseitige Gewährung einer handelspolitischen Vorzugsbehandlung zum Ziel, vor allem über die Verringerung bzw. Abschaffung von Zöllen oder über besondere zollfreie Importkontingente. Im Prinzip stehen bilaterale Handelsverträge damit dem Meistbegünstigungsprinzip der WTO entgegen. Dieses sieht vor, dass ein Handelsvorteil, der einem Staat gewährt wird, auch allen anderen WTO-Vertragsparteien zugestanden werden muss. Nach Artikel 24 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens sind bilaterale Abkommen dennoch erlaubt, soweit Maßnahmen ergriffen werden, die sich am wenigsten störend auf den Handel auswirken. Quelle: WTO Bilaterale Handelsbeziehungen sind europäische Tradition Der Trend zu bilateralen Freihandelsabkommen ist nicht neu. Europa zählt hier zu den Pionieren. Die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) in 1957 und der EFTA (European Free Trade Association) in 1960 sind hier Beispiele. Auch in späteren Jahren setzte sich die europäische Vorreiterrolle vor allem durch die Erweiterungen der EU fort. Hinzu kommen Handelsvereinbarungen mit der Türkei (1996), Mexiko (2000), Südafrika (2000) sowie Staaten des ehemaligen Jugoslawien. Multilateralität und die Lamy- Doktrin Mit der Jahrtausendwende erfuhr dieses handelspolitische Vorgehen einen Strategiewechsel: Bis dahin räumte die EU unter dem damaligen Handelskommissar Pascal Lamy (ab 2005 Generalsekretär der WTO) den WTO-Verhandlungen eine deutliche Vor- und Nachteile bilateraler Abkommen Vorteile Einfachere und zügigere Verhandlungen Einbeziehung neuer Themen und nicht-tarifärer Handelshemmnisse Direkter Wissens- und Technologietransfer Nachteile Unübersichtlichkeit der Handelsregelungen und höhere Bürokratiekosten für die Unternehmen Abschottung gegenüber Drittländern Möglicherweise Widerspruch zu WTO-Recht ( Meistbegünstigung ) Vernachlässigung von Ländern mit geringer wirtschaftlicher Bedeutung, vor allem Entwicklungsländer 127

4 Situationsbericht 2012/13 Abbau von Handelshemmnissen die bessere Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft zum Ziel. Ein Abschluss ist gegenwärtig trotz erheblicher Vorleistungen der Europäischen Union im Agrarbereich nicht in Sicht. Hauptstreitpunkt ist die Forderung der Industrieländer nach einem verbesserten Marktzugang in Schwellenländern wie Brasilien und Indien. Priorität vor bilateralen Verträgen ein. Demnach sollten von europäischer Seite keine neuen bilateralen Verhandlungen vor Ende der WTO-Runde begonnen werden. WTO-Doha-Runde in der Sackgasse Die im Jahr 2001 in Doha begonnene WTO-Runde hat neben dem weiteren Zentrale Kompetenz der EU in der Handelspolitik Die Handelspolitik gehört neben der Agrar- und der Wettbewerbspolitik von Anfang an zu den europäischen Gemeinschaftspolitiken. Die Mitgliedstaaten haben ihre Kompetenzen hier an die EU-Ebene abgegeben. Der Vertrag von Lissabon hat zusätzlich die Verhandlungskompetenz der EU-Kommission auf beispielsweise ausländische Direktinvestitionen erweitert und die Rolle des EU-Parlaments gestärkt. Dies entscheidet nun gleichberechtigt mit dem Ministerrat über die Handelspolitik. Nordamerika und Asien setzen auf regionale Handelsabkommen Inzwischen haben viele Staaten Asiens untereinander Handelsverträge abgeschlossen, zum Beispiel China und die ASEAN-Staaten. Das Interesse der westlichen Industriestaaten, mit Wachstumsregionen Handelsabkommen zu schließen, ist beachtlich angestiegen. Auch die Vereinigten Staaten als traditionell multilaterale Triebkraft arbeiten vermehrt auf bilaterale bzw. regionale Freihandelsabkommen hin. Erneute Hinwendung der EU zu bilateraler Handelspolitik seit 2006 Vor allem exportorientierte Branchen befürchteten Nachteile auf wichtigen Auslandsmärkten, wenn die EU allein auf die WTO-Verhandlungen setzt. Deswegen verfolgt die EU-Kommission seit 2006 eine zweigleisige Handelspolitik, die wieder verstärkt auf bilaterale Freihandelsabkommen setzt und die angestrebten WTO-Vereinbarungen nicht aus den Augen verliert. 128

5 4.1 Agrarhandelspolitik Die größten regionalen Freihandelszonen der Welt Europäische Union: 27 Staaten (501 Millionen Einwohner) NAFTA: USA, Kanada, Mexiko (460 Millionen Einwohner) ASEAN: Brunei, Kambodscha, Indonesien, Laos, Malaysia, Myanmar, Philippinen, Singapur, Thailand, Vietnam (575 Millionen Einwohner) Mercosur: Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay, Venezuela (275 Millionen Einwohner) AKP-Staaten: Zusammenschluss von 79 Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifischen Raumes mit dem Ziel von Handelsvereinbarungen mit der Europäischen Union (Lomé-Abkommen) bzw. anderen Industriestaaten (ca. 650 Millionen Einwohner) Quelle: Internationaler Weltwährungsfonds Eine neue Generation bilateraler Freihandelsabkommen Die EU bezieht über den klassischen Warenhandel auch den Dienstleistungssektor, das öffentliche Auftragswesen oder Kooperationen beim Arbeits- und Umweltschutz in ihre Handelsvereinbarungen ein. Damit möchte die EU die Drittstaaten auch politisch binden. Bei der Wahl neuer Partner für Freihandelsabkommen setzt die EU besonders auf Staaten mit hohen wirtschaftlichen Wachstumspotenzialen. Zugleich sollen Schutzmaßnahmen, die gegen die Interessen der EU-Exportwirtschaft gerichtet sind, beseitigt werden. Vor diesem Hintergrund nahm die EU bereits 2007 Verhandlungen mit wichtigen asiatischen Schwellenländern (Südkorea, ASEAN, Indien) auf. Südkorea als erstes Freihandelsabkommen der neuen Generation Am 1. Juli 2011 trat das erste Freihandelsabkommen der Europäischen Union mit Südkorea (EUKOR) in Kraft. Gleichzeitig bildet die Vereinbarung das erste Abkommen Europas mit einem asiatischen Staat. Der Vertrag sieht neben der Öffnung des koreanischen Marktes auch eine regulatorische Kooperation in verschiedenen Industriebranchen vor. 129

6 Situationsbericht 2012/13 Freihandelsabkommen EU-Südkorea Das Abkommen führt zu einem Zollabbau für Industrie- und Agrarprodukte. Laut EU-Kommission erhalten die europäischen Agrarexporteure dadurch jährlich 380 Millionen Euro Zollsenkungen. Mit dem Abkommen besteht Zollfreiheit für landwirtschaftliche Erzeugnisse wie Äpfel, Oliven, Wein, Hähnchenfleisch oder Milch und Molkereiprodukte (für letztere im Rahmen festgelegter Handelsquoten). Andere Nahrungs- und Genussmittel wie Schweinefleisch, Schokolade, Käse, Olivenöl oder Whiskey sind dagegen mit Übergangsfristen von bis zu 15 Jahren versehen. Produkte wie Orangen oder Pfeffer behalten ihre bisherigen Zollsätze. Reis hingegen wurde gänzlich aus der Vereinbarung herausgenommen. Zusätzlich zu den Zollvereinbarungen wurden Wettbewerbsregeln erlassen, die verhindern sollen, dass private oder staatliche Unternehmen ausländische Anbieter durch Beschränkungen des Marktzuganges wettbewerbsrechtlich behindern. Für den Agrarbereich wurde zudem die Herkunftsbezeichnung von einer Reihe namentlich aufgeführter Erzeugnisse und Lebensmittel geschützt. Dies gilt zum Beispiel für Angaben wie Champagne, Prosciutto di Parma oder Scotch Whisky. Quelle: GD Handel 130

7 4.1 Agrarhandelspolitik Bedeutung von EUKOR für den Agrarsektor Mit Export- und Importwerten von jeweils 32 bzw. 36 Milliarden Euro (Eurostat, 2011) zählt der asiatische Staat neben USA, China, Japan und Indien zu den bedeutendsten außereuropäischen Wirtschaftspartnern in der EU. Auf koreanischer Seite ist die EU sogar zweitgrößter Handelspartner und größter Auslandsinvestor. Ein-Jahres-Bilanz: EU- Nahrungsexporte legen zu Die Bilanz nach einem Jahr Freihandelsabkommen zeigt auf, dass insbesondere die deutschen Exporteure durch das neue Abkommen profitieren. Vor allem der Zuwachs um 163 Prozent bei Nahrungsmitteln zwischen Juli 2011 und Mai 2012 (im Vergleich zum Vorjahreszeitraum) ist beachtlich. Hier wirkte sich besonders die Wiederzulassung deutscher Schweinefleischausfuhren positiv aus. Neue Abkommen mit Kolumbien und Peru Nach Südkorea unterschrieb EU-Handelskommissar Karel De Gucht im Juni 2012 ein Freihandelsabkommen mit Kolumbien und Peru. Damit wurden erstmalig auch Abkommen der neuen Generation mit Entwicklungsländern zum Abschluss gebracht. Die formelle Ratifizierung durch EU-Ministerrat und EU-Parlament steht aber noch aus. Für den EU-Agrarsektor werden in den Vereinbarungen Zollkontingente für Milchpulver und Käse geschaffen. Zudem gibt es Zollreduzierungen auf Schinken, Olivenöl, Wein oder Getreide. Außerdem konnte die Anerkennung Perus und Kolumbiens hinsichtlich einer Vielzahl geschützter Herkunftsangaben erreicht werden. Die EU hat im Gegenzug die Senkung der Einfuhrzölle für Bananen sowie ein Zollkontingent für Zucker gewährt. Freihandelsabkommen mit USA und Japan? 2012 rückten mögliche Verhandlungen über umfassende Handelsabkommen mit den großen Industrienationen USA und Japan in den Fokus. Beide Länder sind zusammen mit etwa 17 Prozent am Welthandel beteiligt und zählen zu den Top-Handelspartnern der EU. Bisher stellen aber derartige Freihandelsabkommen zwischen Industrieländern ein Novum dar. Erste Bilanz über die Neuausrichtung der EU-Handelspolitik Seit dem EU-Strategiewechsel von 2006 weniger Multilateralismus, mehr Bilateralismus wurden zahlreiche Verhandlungen mit Industrienationen und Entwicklungsländern auf den Weg gebracht. Südkorea als Pilotprojekt der neuen Generation von Freihandelsabkommen hat bereits positive Aspekte für europäische Agrarexporteure aufgezeigt. Die Vehemenz, mit der die EU bilaterale Verträge vorantreibt, zeigt sich in den neuesten Bestrebungen mit USA und Japan. Dennoch bleibt offen, ob mit bilateralen Verhandlungen das gelingen kann, was bisher auf WTO-Ebene nicht zu regeln war. 131

8 Situationsbericht 2012/13 EU-Freihandelsabkommen der neuen Generation Bestehende Freihandelsabkommen Südkorea (seit 1. Juli 2011) Abgeschlossene Verhandlungen / Noch nicht in Kraft Kolumbien/ Peru Zentralamerika (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama) Ukraine Gegenwärtige Verhandlungen Indien ASEAN, Singapur, Malaysia, Vietnam Kanada Mercosur (Brasilien, Argentinien, Uruguay, Paraguay) Mittelmeeranrainer-Staaten (Ägypten, Jordanien, Marokko und Tunesien) Osteuropa, Kaukasus (Georgien, Armenien, Moldawien) Geplante Verhandlungen Japan USA Quelle: Europäische Kommission 132 EU-Handelspolitik zwischen WTO und bilateralen Abkommen Vor dem Hintergrund eines weltweit schleichenden Trends zum Protektionismus werden Freihandelsabkommen dennoch als bestmögliche Alternative zu der ins Stocken geratenen Doha- Runde angesehen. Langfristig sind es aber gerade WTO-Abkommen, die dem Ziel der EU-Handelspolitik nach einer harmonischen Entwicklung des Welthandels am ehesten dienen. An dieser Stelle haben die Verhandlungen mit dem WTO-Beitritt Russlands im August 2012 einen wichtigen Anstoß erfahren. Russland ist damit das 156. Mitglied der WTO. Diese Entwicklung ist ein bedeutender Schritt für die Vertiefung der Handelsbeziehungen zwischen EU und Russland. Im Agrarbereich wird der durchschnittliche Zollsatz für landwirtschaftliche Pro-

9 4.1 Agrarhandelspolitik dukte von 13,2 auf 10,8 Prozent gesenkt. Dadurch werden Ausfuhren von beispielsweise Milch oder Schweinefleisch nach Russland vereinfacht und tendenziell zunehmen. Neue Impulse durch internationales Krisenmanagement Neben konkreten Handelsvereinbarungen im Agrarbereich spielt zunehmend der Umgang mit Knappheiten bei Lebensmitteln eine Rolle. Hier kam es 2011 zu neuen Impulsen, als Frankreich die globale Lebensmittelversorgung zum Herzstück seiner G20-Präsidentschaft erklärte. Im Juni 2011 trafen sich erstmalig in der Geschichte die Agrarminister der G20. G20 und ihre Bedeutung für Agrarmärkte Die G20 ist ein informelles Forum der Staats- und Regierungschefs aus Industrie- und Entwicklungsländern mit dem Ziel, die Zusammenarbeit im Rahmen der Finanz- und Wirtschaftspolitik zu fördern. Für die Agrarmärkte spielen die G20 eine nicht unerhebliche Rolle. Die in der Gruppe vertretenen Staaten: repräsentieren zwei Drittel der Weltbevölkerung, erwirtschaften über 80 Prozent des globalen Bruttoinlandsprodukts und betreiben etwa 80 Prozent des Welthandels. Ein Frühwarnsystem für Nahrungsmittelkrisen Bisher fehlt es an einer wirksamen internationalen Reaktion auf globale oder überregionale Versorgungsengpässe. Steigende Agrarpreise hatten in 2011 die Staaten veranlasst, sich auf geeignete Maßnahmen zu verständigen. Die G20-Agrarminister haben mit der Schaffung eines faktenbasierten Frühwarnsystems reagiert. Im Fokus steht dabei die Schaffung größerer Marktransparenz. Dazu soll das Agricultural Market Information System 133

10 Situationsbericht 2012/ (AMIS) in einem ersten Schritt regelmäßig Informationen über Produktion, Verbrauch und Bestand von Weizen, Mais, Reis sowie Soja bereithalten. Das AMIS-Sekretariat mit Sitz bei der FAO in Rom wird durch eine Gruppe nationaler Marktexperten unterstützt. Mit einem ständig aktualisierten globalen Marktausblick liefert AMIS die Basis für das G20-Krisenmanagement. Forum zum schnellen Handeln in Krisenzeiten Zum G20-Krisenmanagement gehört das sogenannte Rapid Response Forum, um beispielsweise nationale Maßnahmen bei Hungerkrisen besser abzustimmen. Mitglieder sind dabei hohe politische Beamte, die sich frühzeitig über kritische Marktsituationen austauschen und gegebenenfalls gemeinsame Strategien erarbeiten. G20-Krisenmanagement als Lichtblick Die Einigung auf das AMIS-System kann insgesamt als ein erster Erfolg gewertet werden. Die Vorteile liegen einerseits in der stärkeren Verpflichtung der G20-Staaten, valide Marktdaten zu liefern und damit mittelfristig die globale Datenbasis zu verbessern. Auch ist die Schaffung eines Forums, in dem sich die G20-Staaten regelmäßig über die Sicherstellung der Welternährung austauschen, ebenso vielversprechend.

11 4.2 EU-Agrarhaushalt und Mehrjähriger Finanzrahmen 4.2 EU-Agrarhaushalt und Mehrjähriger Finanzrahmen EU-Haushalt 2012: 129,1 Milliarden Euro Der EU-Haushalt des Jahres 2012 umfasst 129,1 Milliarden Euro. Dieser Betrag gibt die sog. Zahlungsermächtigungen an, d.h. die Mittel, die im Haushaltsjahr tatsächlich für Ausgaben zur Verfügung stehen. Daneben werden auch die Verpflichtungsermächtigungen ausgewiesen (147,2 Milliarden Euro). Für die Gemeinsame Agrarpolitik der EU stehen im Haushalt ,0 Milliarden Euro zur Verfügung, darunter 43,9 Milliarden Euro für die Direktzahlungen und die Agrarmarktpolitik. 13,1 Milliarden Euro sind für die ländliche Entwicklung vorgesehen. Größter Posten im Brüsseler Etat ist die Struktur- und Wirtschaftsförderung. Haushaltsentwurf 2013 und Nachtrag 2012 umstritten Für das Jahr 2013 hat die EU-Kommission Ausgaben von 137,9 Milliarden Euro vorgeschlagen, darunter 58,0 Milliarden Euro für die Rubrik Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen (Agrarpolitik). Es konnte jedoch keine Einigung mit dem Ministerrat und dem Parlament erzielt werden. Auch über einen Nachtragshaushalt 2012 in Höhe von brutto 8,9 und netto 5,7 Milliarden Euro für bereits genehmigte Strukturfondsprojekte sowie für Katastrophenhilfe (Erdbebenhilfe Italien) gab es bei Redaktionsschluss des Situationsberichtes noch keine Einigung. EU-Finanzierung 2012 kurz gefasst Der EU-Haushalt für das Jahr 2012 hat ein Volumen von 129,1 Milliarden Euro. Der maximale Finanzrahmen laut finanzieller Vorausschau beträgt 141,4 Milliarden Euro. Einnahmen: 75 % Beiträge der Mitgliedstaaten entsprechend ihrem Bruttosozialprodukt 11 % Mehrwertsteuer-Abgaben 13 % Zölle auf Waren aus Drittländern, Agrarzölle, Zuckerabgaben 1 % Sonstige Ausgaben: 34 % Agrarausgaben: Direktbeihilfen und Marktmaßnahmen 10 % Entwicklung des ländlichen Raumes ( 2. Säule ) 43 % Struktur- und Kohäsionspolitik, Forschung etc. 6 % Externe Politikbereiche (GemeinsameAußen-und Sicherheitspolitik sowie humanitäre Hilfe) 6 % Verwaltungsausgaben 1% Sonstige Quelle: Europäische Kommission 135

12 Situationsbericht 2012/ Finanzrahmen der EU gilt noch bis 2013 Der aktuelle Finanzrahmen gilt für die Jahre 2007 bis In den politischen Verhandlungen um die Finanzielle Vorausschau wurden die Ausgaben für diesen Zeitraum auf 925,6 Milliarden Euro beziehungsweise 1,0 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) der EU begrenzt. Infolge der Finanzund Wirtschaftskrise 2008/09 rechnet die EU-Kommission damit, dass die tatsächlichen Ausgaben 1,06 Prozent des BNE betragen werden. Agrarmarktausgaben und Direktzahlungen sind gedeckelt Für die Agrarmarktausgaben der EU und die Direktzahlungen gilt der Schröder-Chirac-Kompromiss von 2002: Hier steigt die Ausgabenobergrenze bis 2013 nur um 1 Prozent jährlich. Diese wurde im Zeitraum 2007 bis 2013 auf 330,1 Milliarden Euro begrenzt. Der inzwischen erfolgte Beitritt von 12 mittel- und osteuropäischen Staaten muss auch aus dieser Budgetvorgabe finanziert werden. Finanzielle Disziplin für EU-Direktzahlungen an die Landwirte Wird die Obergrenze für die Agrarmarktausgaben überschritten, kommt es zu einer zusätzlichen Kürzung der Direktzahlungen an die Landwirte in der alten EU-15. Hierzu eine Beispielrechnung: Bei einem Fehlbetrag im EU- Agrarhaushalt von zum Beispiel 900 Millionen Euro und einem betrieblichen Freibetrag von Euro je Betrieb kommt es zu einer Kürzung der Direktzahlungen von ca. 5 Prozent. Diese Klausel musste bisher nicht angewendet werden. Briten-Rabatt ist seit 2007 begrenzt Seit 1984 bekommt das Vereinigte Königreich zwei Drittel seiner Nettozahlungen erstattet. Dieser umstrittene Beitragsrabatt gilt vom Grundsatz her bis heute, wurde aber seit 2007 schrittweise eingegrenzt. Seit 2010 ist der Briten-Rabatt für alle EU-Ausgaben in den Beitrittsländern (außer den Agrarausgaben) abgeschmolzen worden betrug der Briten-Rabatt 3,6 Milliarden Euro. Deutschland, Österreich, Schweden und die Niederlande erhalten seit dem Jahre 2000 einen Rabatt auf den Briten-Rabatt.

13 4.2 EU-Agrarhaushalt und Mehrjähriger Finanzrahmen Deutschland größter Nettozahler Polen größter Nettoempfänger Deutschland erhielt 2011 rund 12,1 Milliarden Euro von der EU. Das sind nach Angaben der Europäischen Kommission 9,0 Milliarden Euro weniger als es eingezahlt hatte. Deutschland ist damit stärkster Nettozahler. Zu den großen Nettoempfängern zählten 2011 die mittel- und osteuropäischen Länder sowie Griechenland, Portugal und Spanien. Polen verbucht in absoluten Zahlen mit 11,0 Milliarden Euro den größten Überschuss, das entspricht etwa 3,1 Prozent des polnischen Bruttonationaleinkommens. Die Differenz zwischen Ein- und Auszahlungen lässt allerdings nicht 137

14 Situationsbericht 2012/13 unmittelbar darauf schließen, welches Land letztlich von der Politik der Union am meisten profitiert. Die Vorteile etwa des Binnenmarktes schlagen sich in den nationalen Steuereinnahmen oder auch in den Exportmöglichkeiten der Wirtschaft nieder. 138 Unterschiedliche Zahlungsrückflüsse in den Politikbereichen Den deutschen Leistungen zur Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) in Höhe von etwa 10,8 Milliarden Euro standen 2011 Rückflüsse von 6,8 Milliarden Euro gegenüber. Hintergrund: Die Ausgaben zur GAP fließen vorrangig in die Länder mit hoher Agrarproduktion. Gemessen am deutschen Finanzierungsanteil am EU-Haushalt (Eigenmittel) von 19,3 Prozent (2011) sind die Rückflüsse

15 4.2 EU-Agrarhaushalt und Mehrjähriger Finanzrahmen relativ bescheiden. In 2011 erhielt Deutschland nur 10,3 Prozent aller EU-Ausgaben. Mit anderen Worten: Von jedem Euro, den Deutschland in die Brüsseler Kasse gibt, erhält es nur 52 Cent zurück. EU-Haushalt ist nur scheinbar agrarlastig Bis heute ist die Gemeinsame Agrarpolitik die einzige vollständige gemeinschaftliche Förderpolitik. Dies erklärt den relativ hohen Anteil des Agrarbereichs am EU-Haushalt. Der Anteil der Agrarausgaben am EU-Bruttonationaleinkommen (BNE) ist von 0,54 Prozent Anfang der neunziger Jahre auf 0,45 Prozent im Jahr 2010 gesunken. Im Durchschnitt zahlt jeder EU-Bürger 29 Cent am Tag für die EU-Agrarpolitik als Beitrag für gesunde, sichere Nahrungsmittel und eine vielfältige Kulturlandschaft. relativ hohem Maße von den Direktzahlungen abhängig geworden ist. Direktzahlungen dominieren Agrarhaushalt 2011 entfallen 72 Prozent der EU-Agrarausgaben auf Direktzahlungen, 6 Prozent auf Marktstützungsmaßnahmen, 22 Prozent kommen der ländlichen Entwicklung zu Gute. Vor 20 Jahren wurden noch 91 Prozent der EU- Agrarausgaben für die Marktstützung (Exporterstattungen, Lagerhaltung) verwendet. Kehrseite dieser Entwicklung ist, dass die Landwirtschaft in 139

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17 4.2 EU-Agrarhaushalt und Mehrjähriger Finanzrahmen Wie geht es ab 2014 mit den EU- Finanzen weiter? Die EU-Kommission hat Ende Juni 2011 einen Entwurf über den EU- Finanzrahmen für die Zeit ab 2014 vorgelegt, der im Juli 2012 nochmals leicht revidiert wurde. Beim Gipfel der EU-Staats- und Regierungschefs im November 2012 wurde keine Einigung erreicht. Die Verhandlungen sind vor allem wegen der Forderungen der Nettozahlerstaaten ins Stocken geraten. Ein Kompromiss soll Anfang 2013 gesucht werden. Entwurf der EU-Kommission: Milliarden Euro für sieben Jahre Die EU-Kommission schlägt einen Finanzrahmen in Höhe von 1,08 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) als Mittel für Verpflichtungen vor, was 1,03 Prozent des BNE als Mittel für Zahlungen aus dem EU-Haushalt entspricht. Weitere 0,06 BNE-% in Form von möglichen Ausgaben außerhalb des Finanzrahmens erhöhen das vorgeschlagene Gesamtvolumen auf 1,14 Prozent des BNE. Darin enthalten sind Mittel für Krisen und Notfälle (wie 141

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19 4.2 EU-Agrarhaushalt und Mehrjähriger Finanzrahmen humanitäre Interventionen, die nicht vorhersehbar sind) und Ausgaben, zu denen die Mitgliedstaaten Ad-hoc- Beiträge leisten. Nominale Konstanz der Agrarausgaben Die EU-Kommission hat für die Gemeinsame Agrarpolitik im Zeitraum 2014 bis 2020 genau das Finanzvolumen wie in 2013 vorgeschlagen (nominale Konstanz). Damit werden die Ausgaben für die 1. Säule (Agrarmarkt und Direktzahlungen) und für die 2. Säule (Ländliche Entwicklung) zusammengenommen eingefroren, was ebenfalls einer nominalen Konstanz auf der Basis des Jahres 2013 entspricht. Damit ist das Agrarbudget der einzige Haushaltsteil, der real (unter Berücksichtigung der Inflation) gekürzt werden soll. 143

20 Situationsbericht 2012/ Finanzierung der Krisenreserve umstritten Die Reserve für Krisen im Agrarsektor soll bereitgestellt werden, um auf Marktkrisen oder Vertrauenskrisen nach Lebensmittelskandalen reagieren zu können. Als Beispiel wird der EHEC- Fall in 2011 mit Vermarktungssperren für Gemüse genannt. Ferner wird vorgeschlagen, den Anwendungsbereich des EU-Globalisierungsfonds auf die Landwirtschaft auszudehnen. Damit können Landwirten Anpassungshilfen bei internationalen Marktöffnungen gewährt werden. Im Rahmen der Finanzierung von Forschung und Innovation sollen für den Agrarbereich im Zeitraum ,5 Mrd. Euro reserviert werden. Nettozahler wollen maximal 1 Prozent des Bruttonationaleinkommens In den Verhandlungen um den neuen EU-Finanzrahmen drängen die Nettozahlerstaaten, darunter Deutschland, auf eine stärkere Begrenzung der EU-Ausgaben. Die deutsche Bundesregierung fordert eine Begrenzung auf 1,0 Prozent des EU-Bruttonationaleinkommens (BNE), was einer Absenkung des Haushaltsentwurfes um etwa 130 Milliarden Euro entspricht. EU-Ratspräsident legt Verhandlungsbox vor Nach der Verhandlungsbox des EU-Ratspräsidenten Van Rompuy vom 23. November 2012 sollen die EU- Ausgaben über den Zeitraum 2014 bis 2020 gegenüber Kommissionsvorschlag über alle Haushaltsrubriken um 80 Milliarden Euro (in Preisen von 2011) gekürzt werden. Das entspricht etwa 90 Milliarden Euro in laufenden Preisen (nominal). Agrarbudget fällt unter nominale Konstanz Das EU-Agrarbudget soll in Preisen von 2011 um knapp 18 Milliarden Euro gegenüber Kommissionsvorschlag gekürzt werden (sowohl 1. Säule als auch 2. Säule). Innerhalb dieses Agrarbudgets sollen 2,8 Milliarden Euro für Agrarkrisen reserviert werden. Bislang waren dafür 3,5 Milliarden Euro von der Kommission außerhalb des Agrarbudgets vorgesehen. Damit bedeuten die Vorschläge Van Rompuys gegenüber Kommissionsvorschlag für den Agrarbereich eine Haushaltsverschlechterung von nominal etwa 20 Milliarden Euro. Die Vorschläge bedeuten eine zusätzliche Kürzung der EU-Direktzahlungen um etwa 2 Prozent; die Mittel der 2. Säule würden um etwa 9 Prozent gekürzt. Ferner will der EU-Ratspräsident die von der Kommission vorgesehenen Umverteilungsmöglichkeiten zwischen den beiden Säulen der GAP erweitern. Danach können Mitgliedstaaten bis zu 15 Prozent ihrer Mittel für Direktzahlungen in die 2. Säule umverteilen. Die Kappung soll für die Mitgliedstaaten fakultativ sein. Das Greening soll einen Anteil von 30 Prozent der Direktzahlungen haben. Es ist zu erwarten, dass im Mehrjährigen Finanzrahmen auch grundlegende Entscheidungen zur Umverteilung der Direktzahlungen zwischen den Mitgliedstaaten getroffen werden.

21 4.3 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) Erste Säule 4.3 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) Erste Säule EU-Agrarpolitik seit 1992 Abkehr von der Markt- und Preisstützung Seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) verfolgte die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) die Ziele, die Versorgung mit Nahrungsmitteln sicherzustellen und die Einkommen der Landwirte zu sichern. Das Ergebnis war eine produktionsund mengenorientierte Agrarpolitik, die bis in die 1990er Jahre Bestand hatte. Seit der Uruguay-Runde 1992 der Welthandelsorganisation (WTO) sind auch Agrarprodukte den Regeln des internationalen Warenhandels unterworfen. Die Stützung der Landwirtschaft über den Preis der Agrarprodukte wurde wegen neuer WTO-Regeln seit 1992 Schritt für Schritt aufgegeben, im Gegenzug wurden Direktzahlungen an die Landwirte eingeführt. Zur Flankierung dieses Umstellungsprozesses wurden die Fördermaßnahmen der sogenannten zweiten Säule der Agrarpolitik ausgebaut (s. Kapitel 4.4). hohen europäischen Standards im Tier-, Natur-, Umwelt- und Verbraucherschutz. Die Landwirte werden nach EU-weiten Vorgaben auf die Einhaltung der Standards geprüft (Cross Compliance). Bei Verstößen erfolgen Kürzungen der EU-Direktzahlungen. Möglichkeiten zur Teilkopplung Die Mitgliedstaaten nutzen die von der EU gewährten Spielräume sehr unterschiedlich: So schöpfen einige Staaten die Entkopplungsmöglichkeiten praktisch voll aus (z.b. Deutschland, Irland, England), andere haben Teile der Tierprämien (z.b. Frankreich, Österreich, Dänemark) gekoppelt belassen. Bindung an Cross Compliance Die 2005 eingeführte EU- Betriebsprämie ist nicht mehr an die Produktion gebunden, sondern an die ordentliche Bewirtschaftung der Flächen und an die Einhaltung der 145

22 Situationsbericht 2012/ Unterschiedliche Entkopplungsmodelle in den Mitgliedstaaten Eine Reihe von Staaten wendet das EU- Standardmodell an (Betriebsmodell), einige entschieden sich für ein Kombimodell, wobei dieses in Deutschland, England, Finnland und Schweden in ein reines Regionalmodell überführt wird. Dagegen bleibt es in anderen Ländern, zum Beispiel Dänemark, bei einem statischen Kombimodell. In den 10 Beitrittsländern ist von Anfang an eine einheitliche Flächenzahlung die Fördergrundlage. Beitrittsländer gewähren vereinfachte Flächenzahlungen Die 12 Beitrittsländer gewähren Flächenzahlungen für die gesamte Landwirtschaftsfläche. Die Förderung beträgt in Prozent des Niveaus der Alt-EU. Der Angleichungsprozess ist 2013 abgeschlossen, in Bulgarien und Rumänien ist dies 2016 der Fall. Bis dahin können die Beitrittsländer nationale Zuschläge gewähren und diese zum Teil auch aus der EU-Regionalförderung (EFRE) finanzieren. Verdoppelung der Modulation nach dem Health Check 2008 Die Modulation wurde zwischen 2009 und 2012 von 5 auf 10 Prozent angehoben. Für die ersten Euro je Betrieb besteht ein Freibetrag (z.b. 10 Prozent Modulation von Euro = 500 Euro). Erhält ein landwirtschaftlicher Betrieb mehr als Euro, so findet seit 2009 eine zusätzliche Modulationskürzung von 4 Prozent statt. Deutsche Landwirte sind von der höheren Modulation besonders stark betroffen. Die Direktzahlungen werden durch die erhöhte Modulation in Deutschland um zusätzliche 240 Millionen Euro gekürzt (2013). Milchquote endet 2015 Mit dem Health Check 2009 wurde das Auslaufen der Milchquote im März 2015 bestätigt. In den Jahren 2009/10 bis 2013/14 finden zur Vorbereitung Quotenaufstockungen statt. Zur Stärkung der Position der Milcherzeuger im Markt werden Erzeugergemeinschaften europaweit anerkannt und Möglichkeiten für Vorgaben in Milchlieferverträgen geschaffen.

23 4.3 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) Erste Säule Umsetzung der GAP-Reform in Deutschland Angleichung von 17 Millionen Zahlungsansprüchen 2011 gab es registrierte Betriebsinhaber mit 16,94 Millionen Zahlungsansprüchen. Damit stehen praktisch für die gesamte landwirtschaftlich genutzte Fläche Zahlungsansprüche zur Verfügung. Die Zahlungsansprüche betragen 2013 durchschnittlich 344 Euro je Hektar (ohne Modulation). Zwischen größeren und kleineren Betrieben gibt es grundsätzlich keine Unterschiede in der Höhe der Betriebsprämie je Hektar. Seit 2010 erfolgt die Angleichung aller Zahlungsansprüche an eine einheitliche regionale Flächenprämie in Deutschland: Regional einheitliche Flächenprämien Die Angleichung der Zahlungsansprüche an den Endzustand hat 2010 mit 10 Prozent begonnen, im Jahr 2011 betrug sie 30 Prozent und im Jahr

24 Situationsbericht 2012/13 ist sie auf 60 Prozent angehoben worden. Ab 2013 ist dann die vollständige Angleichung (100 Prozent) erfolgt und alle Zahlungsansprüche einer Region haben einen regional einheitlichen Wert je Hektar. Auf dem Weg zur Flächenprämie: Schwierige Anpassung Der Umstieg auf die regional einheitlichen Flächenprämien fordert von den Landwirten einen Anpassungsprozess. Insgesamt werden etwa 600 Millionen Euro der aktuell etwa 5,4 Milliarden Euro an EU-Direktzahlungen zwischen den landwirtschaftlichen Betrieben umverteilt. Die Angleichung führt dazu, dass tendenziell die intensiv wirtschaftenden Landwirte Betriebsprämie verlieren und extensiv wirtschaftende Betriebe eine höhere Betriebsprämie erhalten. Schon bei kleinsten Abweichungen strenge Sanktionen Ein Landwirt, der die Betriebsprämie erhält, muss grundsätzlich im gesamten Betrieb die Cross Compliance-Verpflichtungen einhalten, also auch in den Betriebszweigen, die keine Zahlungen erhalten (z.b. Schweinehaltung, Weinbau). Die Kontrollergebnisse zeigen, dass viele Regelungen wie etwa zur Tierkennzeichnung praxisgerecht nur schwer umzusetzen sind. 148

25 4.3 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) Erste Säule GAP-Reform 2014 bis 2020 EU-Kommission legt Verordnungspaket vor Im Oktober 2011 hat die Europäische Kommission ein Verordnungspaket für die EU-Agrarpolitik im Zeitraum 2014 bis 2020 vorgelegt. Die EU- Kommission möchte die Agrarpolitik künftig an den Oberzielen der Ernährungssicherheit, des Umwelt- und Klimaschutzes sowie der Entwicklung ländlicher Räume ausrichten. Die wichtigsten Elemente sind neue Verordnungen für die landwirtschaftlichen Direktzahlungen, für Ländliche Entwicklung (ELER siehe Kapitel 4.4) sowie eine neue Gemeinsame Marktordnung. Analysen im Auftrag der EU-Kommission zufolge wird der bürokratische Aufwand durch die neuen GAP-Vorschläge um 15 bis 20 Prozent anwachsen. EU-Kommission will Direktzahlungen umverteilen Die EU-Kommission will bei den Direktzahlungen an mehreren Punkten finanzielle Umverteilungen vornehmen. Zunächst soll eine teilweise 149

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27 4.3 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) Erste Säule Angleichung der Direktzahlungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten erfolgen. Die derzeitigen Unterschiede in den Flächenzahlungen sollen zu einen Drittel angeglichen werden. Hiervon profitieren vor allem die baltischen Staaten und Rumänien. Zu den größten Verlierern sollen die Niederlande, Belgien, Italien, Dänemark und Griechenland gehören. Deutschland soll etwa 4 Prozent seiner Direktzahlungen verlieren (217 Millionen Euro). Hinzu kommt ein obligatorischer Umstieg auf Flächenprämiensysteme in der gesamten EU sowie der Vorschlag für eine betriebliche Obergrenze bei den Direktzahlungen. Flächenzahlungen in allen EU- Staaten ab 2018 Bis 2018 soll in allen Mitgliedstaaten ein Umstieg auf eine allgemeine Flächenprämie erfolgen, so wie dies in Deutschland bereits bis 2013 umgesetzt wird. Schon in 2014 sollen mindestens 40 Prozent der nationalen Obergrenzen für die Flächenprämie verwendet werden. Viele EU-Staaten fordern eine längere Zeit für den Übergang. 151

28 Situationsbericht 2012/13 GAP-Reform 2014 bis 2020 Wichtige geplante Neuerungen bei den Direktzahlungen für die Landwirte Regionalmodell: Verpflichtende Umstellung auf allgemeine Flächenzahlungen in allen Mitgliedstaaten bis 2018; Angleichung der Direktzahlungen zwischen den Mitgliedstaaten um ein Drittel, wenn der Mitgliedstaat unter 90 Prozent des EU-Durchschnittes liegt; Aufspaltung der Betriebsprämie in eine Grundprämie mit Zuschlägen für Greening und Junglandwirte (obligatorisch) sowie weitere Zuschläge für benachteiligte Gebiete und gekoppelte Direktzahlungen (Option der Mitgliedstaaten); Kleinerzeugerregelung für Landwirte mit bis zu Euro Direktzahlungen; Prüfung des Aktiven Landwirtes: Nachweis, dass die erhaltenen Direktzahlungen mindestens 5 Prozent aller nichtlandwirtschaftlichen Umsätze ausmachen (durch Vorlage der Steuerbescheide etc.); gilt für Landwirte mit Direktzahlungen über Euro; außerdem Nachweis einer aktiven Bewirtschaftung der Flächen; Obergrenze: Kürzung bzw. Kappung aller Direktzahlungen (außer der Greening -Komponente) stufenweise ansteigend von Euro (20% Kürzung) auf Euro (vollständige Kappung); dabei können alle gezahlten Löhne und Lohnnebenkosten angerechnet werden. Quelle: Europäische Kommission, Oktober Aufspaltung der Betriebsprämie in Grundprämie, Greening und weitere Zuschläge Die Zahlungsansprüche für die geltende einheitliche Betriebsprämie sollen Ende 2013 auslaufen und dem Vorschlag der EU-Kommission zufolge ab 2014 durch ein neues differenziertes System ersetzt werden. Für Staaten wie Deutschland mit einem bereits vorhandenen Regionalmodell hat die EU-Kommission signalisiert, dass die bestehenden Zahlungsansprüche beibehalten werden können. Diese müssten dann allerdings im Wert korrigiert werden. Diese Grundprämie würde dann de facto nur ca. 60 bis 65 Prozent der heutigen Betriebsprämie ausmachen, denn es sollen 30 Prozent für neue Greening -Maßnahmen sowie weitere Anteile für Junglandwirte etc. reserviert werden. Was ist ein aktiver Landwirt? Die EU-Kommission möchte künftig Antragsteller ausschließen, die keiner echten oder konkreten landwirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen. Wenn der Umsatz aus nicht landwirtschaftlicher Tätigkeit das Zwanzigfache der erhaltenen Direktzahlungen übersteigt, wird ein Ausschluss von den Direktzahlungen vorgenommen. Überprüft werden sollen nur diejenigen Antragsteller mit mindestens Euro Direktzahlungen. Experten halten das vorgeschlagene Verfahren für sehr bürokratisch. Es müssten allein in Deutschland circa Landwirte einen Nachweis über alle außerlandwirtschaftlichen Einkommensquellen führen. Nach breiter

29 4.3 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) Erste Säule Ablehnung im Agrarrat und Parlament hat die EU-Kommission hier ein Einlenken signalisiert. Über eine Negativliste sollen Golfplätze, Flugplätze etc. künftig ausgeschlossen werden. Was gehört zum Greening? Nach dem Vorschlag der EU-Kommission sollen alle Landwirte, die die Grundprämie beantragen, ab 2014 zusätzlich 3 weitere Maßnahmen erbringen, nämlich eine Fruchtartenvielfalt der Ackerflächen, ein Erhalt von Dauergrünland und eine Ausweisung von mindestens 7 Prozent der Flächen als im Umweltinteresse genutzt (außer Dauergrünland). Hierfür wird eine Pauschale von 30 Prozent der Direktzahlungen gewährt (für Deutschland geschätzt ca. 90 Euro je Hektar und Jahr). Ob die Nichteinhaltung der Greening-Bedingungen zusätzlich mit Kürzungen bei der Grundprämie sanktioniert wird, hängt von den Verhandlungen in Rat und Parlament ab. Die 3 Greening-Maßnahmen sollen verpflichtend sein. Andere von der EU- Kommission zunächst diskutierte alternative Maßnahmen wie Winterbegrünung oder pfluglose Bodenbearbeitung sollen explizit ausgeschlossen werden. In den Verhandlungen mit Rat und Parlament wird gleichwohl über die Erfüllung des Greening über äquivalente Maßnahmen gesprochen. 153

30 Situationsbericht 2012/13 EU-Direktzahlungen 2014 bis 2020 Cross Compliance Es sollen entfallen Klärschlamm-Richtlinie Richtlinie zur Verwendung von Hormonen Richtlinien zur Meldung von Tierkrankheiten (Maul- und Klauenseuche, Blauzungenkrankheit, Tierseuchen allg.) Es sollen neu hinzukommen: Erstumbruchverbot für feuchte und kohlenstoffreiche Böden (kultivierte Moore), nicht aber Flächen, die 2011 bereits Ackerflächen waren Pflanzenschutzmittelzulassungsverordnung Nach vollständiger Umsetzung in der gesamten EU sollen hinzukommen: Wasserrahmenrichtlinie Pflanzenschutzmittelanwendungsrichtlinie Quelle: Europäische Kommission, Oktober 2011 Zuschläge für Junglandwirte und benachteiligte Gebiete Die EU-Kommission schlägt einen obligatorischen Zuschlag von 25 Prozent der Grundprämie (Deutschland: ca. 50 Euro/ha für max. 46 Hektar je Betrieb) für alle Junglandwirte unter 40 Jahre vor. Fakultativ also in die Entscheidung der Mitgliedstaaten soll ein Zuschlag für benachteiligte Gebiete gestellt werden. Teilkopplung bleibt weiter möglich Auf Wunsch vieler Mitgliedstaaten sollen gekoppelte Zahlungen für nahezu alle Produktionssektoren gewährt werden können. Hierfür können in der Regel 5 Prozent der Fördermittel aus der jeweiligen nationalen Obergrenze reserviert werden, in bestimmten Fällen auch bis 10 Prozent. Kleinerzeugerregelung Landwirte mit bis zu Euro Direktzahlungen können 2014 in ein Pauschalsystem wechseln. Dann muss in den Folgejahren nur noch eine Fläche von mindestens einem Hektar bewirtschaftet werden und es erfolgt eine Freistellung von Cross Compliance und dem Greening. 154 Greening wird Stilllegung auslösen Nach einer Analyse des von Thünen- Institutes würden ca bis Hektar Ackerflächen stillgelegt werden müssen. Das wären knapp 6 Prozent der Ackerflächen und entspräche einer entgangenen Erntemenge von 5 Millionen Tonnen Getreide. Cross Compliance wird erweitert, in einigen Punkten auch reduziert Die EU-Kommission schlägt zwar einige Reduzierungen des Kataloges von Cross Compliance vor, z.b. bei der Klärschlammrichtlinie, bei den Meldepflichten von Tierseuchen oder bei Teilen der Vorgaben für Natura Andererseits sollen jedoch zusätzliche Anforderungen hinzukommen, etwa

31 4.3 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) Erste Säule ein Umbruchverbot für kohlenstoffreiche Böden, der Schutz von Feuchtgebieten, erweiterte Pflegeverpflichtungen bei Landschaftselementen. Weiterhin sollen die Vorgaben der Wasserrahmenrichtline und der Pflanzenschutzmittelanwendungsrichtlinie vorsorglich in den Katalog von Cross Compliance aufgenommen werden. Auch sollen die Anforderungen zur Einhaltung des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes (GLÖZ) verschärft werden. Neue Gemeinsame Marktordnung geplant In einer neu formulierten Marktordnung sollen die Auslöseschwellen für Intervention und private Lagerhaltung praktisch unverändert als Sicherheitsnetz erhalten bleiben. Die Quotenregelung bei Zucker und die Pflanzrechte im Weinbau sollen 2015 aufgehoben werden. Bei Marktstörungen (siehe EHEC-Fall) will die EU-Kommission künftig schneller mit Sofortmaßnahmen reagieren. Hierfür ist eine finanzielle Reserve von 3,9 Milliarden Euro im Zeitraum 2014 bis 2020 vorgesehen. Erzeugerseite stärken Wie bereits bei ihren Vorschlägen zum Milchpaket aus 2010 möchte die EU-Kommission die Stellung der Erzeugerseite in den Agrarmärkten durch Erzeugergemeinschaften und Branchenverbände stärken. Unter bestimmten Bedingungen sollen die Mitgliedstaaten sogar Allgemeinverbindlichkeitserklärungen für bestimmte Lieferkonditionen usw. vornehmen 155

32 Situationsbericht 2012/13 156

33 4.3 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) Erste Säule können. Darüber hinaus soll die EU- Kommission die Regelungskompetenz für Vermarktungsnormen auch bei Milch- und Fleischprodukten erhalten. Langwierige Verhandlungen zunächst Beschluss über den Finanzrahmen erwartet Eine endgültige Entscheidung über die GAP nach 2013 wird erst erwartet, wenn ein Beschluss über den Mehrjährigen Finanzrahmen 2014 bis 2020 gefasst wurde. Derzeit ist ein Beschluss über die EU-Agrarreform frühestens im Frühjahr 2013 zu erwarten. Reduktion der Agrarstützung Die Agrarstützungen, ausgedrückt in Prozent des Produktionswerts der Landwirtschaft, sind im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2011 in fast allen Staaten gesunken. In der EU liegt dieser Wert bei etwa 20 Prozent. Im Dreijahresdurchschnitt 1986 bis 1988 waren es noch 39 Prozent gewesen. Ein relativ hohes Niveau der Agrarstützung haben die Schweiz, Norwegen, Japan und Südkorea zu verzeichnen. Auch die USA haben ihre Agrarstützung von 22 Prozent auf heute 9 Prozent des Produktionswertes zurückgefahren, was maßgeblich mit dem höheren Agrarpreisniveau zusammenhängt. Große Unterschiede bei den Agrarbeihilfen Innerhalb der EU ergibt sich ein sehr differenziertes Bild bei den als Flächenzahlungen gewährten Agrarbeihilfen. Das Verhältnis zwischen erster und zweiter Säule variiert länderspezifisch und weist teilweise große Unterschiede auf. Ebenso gestalten sich die nationalen Beihilfen. Zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten existieren zum Teil erhebliche Unterschiede. So nehmen Malta, Finnland und Zypern die Spitzenposition ein. Die geringsten nationalen Beihilfen haben Dänemark, Bulgarien und Spanien. 157

34 Situationsbericht 2012/ Zweite Säule Förderung ländlicher Räume Die zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) Die Verordnung zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER-Verordnung) bildet den Rahmen für die 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Die Politik für ländliche Räume soll die Reformen der 1. Säule der GAP flankieren und gleichzeitig einen Beitrag zur Umsetzung von Wachstum, Beschäftigung und Nachhaltigkeit in ländlichen Räumen leisten. Bundesländer haben Gestaltungsspielraum Im Vergleich zur 1. Säule, wo die EU die Finanzierung zu 100 Prozent trägt, werden die Maßnahmen der 2. Säule von der EU nur zum Teil finanziert. In Deutschland zahlen sowohl der Bund als auch die Bundesländer die Kofinanzierung, bei einigen Maßnahmen auch nur die Regionen (Bundesländer, aber auch Landkreise und Kommunen). Die Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) als das zentrale Instrument der nationalen 158

35 4.4 Zweite Säule Förderung ländlicher Räume Agrarstrukturpolitik gibt für viele Maßnahmen den nationalen Förderrahmen vor. Innerhalb des GAK-Förderrahmens wiederum haben die Bundesländer Gestaltungsspielraum, ergänzende oder einschränkende Förderbedingungen zu erlassen. Für den einzelnen Landwirt vor Ort sind nur die spezifischen Förderbestimmungen in seinem Bundesland maßgebend. Bundesländer setzen Förderprioritäten fest Auf Basis der Nationalen Strategie legen die Bundesländer in ihren Entwicklungsprogrammen die konkreten Fördermaßnahmen und deren Dotierung fest. Die Europäische Kommission muss diese Entwicklungsprogramme genehmigen. Die Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) wurde von der EU-Kommission als sogenannte nationale Rahmenreglung genehmigt. Die Bundesländer setzen mit den ihnen zugeteilten EU- Mitteln (ELER) und Bundesmitteln (GAK) ihre eigenen Prioritäten. Die Bundesländer können auch ohne finanzielle Beteiligung der EU oder des Bundes Maßnahmen durchführen; diese sind jedoch von der EU-Kommission beihilferechtlich zu prüfen und zu genehmigen. Für den Fördernehmer vor Ort sind ausschließlich die Förderrichtlinien der Bundesländer maßgeblich. 159

36 Situationsbericht 2012/13 Großzügiger ist die EU bei sogenannten Kleinbeihilfen (De-minimis-Verordnung). Diese dürfen bei landwirtschaftlichen Unternehmen für einen gleitenden Dreijahreszeitraum Euro nicht überschreiten. Hinter dieser Regelung steht das Ziel, keine Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten entstehen zu lassen. 160 Nationale Alleingänge sind nur begrenzt möglich Alle Fördermaßnahmen unterliegen einem aufwändigen Genehmigungsverfahren der EU-Kommission. Förderung der Zweiten Säule in Deutschland 2007 bis 2013 Die wichtigsten Zahlen im Überblick 9,1 Milliarden Euro EU-Mittel im Zeitraum 2007 bis 2013 (ELER) (entspricht 9,5 Prozent der Gesamtmittel), zuzüglich 8,8 Milliarden Euro nationale Mittel, darunter 4,9 Milliarden Euro Bundesmittel (Gemeinschaftsaufgabe GAK), zusammen 17,9 Milliarden Euro Gesamtmittel für die Zweite Säule im Zeitraum 2007 bis 2013, entspricht rund 2,6 Milliarden Euro pro Jahr. Quelle: BMELV 2007 bis 2013 unterstützt die EU den ländlichen Raum mit gut 96 Milliarden Euro Für die 27 EU-Mitgliedstaaten stehen bis ,3 Milliarden Euro Fördermittel im Rahmen von ELER zur Verfügung (in jeweiligen Preisen). Die Europäische Kommission schätzt, dass 65 Prozent dieser Zahlungen der Landwirtschaft mitteloder unmittelbar zugute kommen, allerdings bei enormen Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten. Die Beitrittsländer haben einen großzügig bemessenen Finanzrahmen für die ELER-Förderung erhalten. Von den 96,3 Milliarden Euro ELER-Mitteln entfallen 37,6 Milliarden Euro oder 39 Prozent auf die 12 neuen Mitgliedstaaten. Auch EU-Strukturfonds fließen in die ländlichen Räume Zu den Strukturfonds zählen der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF) und der Europäische Kohäsionsfonds. Ziele der Strukturfonds sind die Förderung der strukturellen

37 4.4 Zweite Säule Förderung ländlicher Räume Entwicklung benachteiligter Regionen und der Anpassungsfähigkeit an den wirtschaftlichen Wandel. Mit 347 Milliarden Euro das ist ein Drittel des EU-Haushaltes umfassen der EFRE, der ESF und der Kohäsionsfonds dreieinhalbmal mehr EU-Mittel als der ELER (96 Milliarden Euro). Besonders die Mittel des EFRE kommen zu einem großen Teil auch ländlichen Räumen zugute. Pro Jahr knapp 2,6 Milliarden Euro Im Rahmen des ELER wurden im Zeitraum 2007 bis 2013 jährlich etwa 2,55 Milliarden Euro europäische und nationale Mittel bereitgestellt. Die Förderung orientiert sich an den vier Förderschwerpunkten (Achsen). 31 Prozent der gesamten Mittel fließen in den Förderschwerpunkt 1 Wettbewerbsfähigkeit, 40 Prozent in den Förderschwerpunkt 2 Umwelt/ Landschaft, knapp 24 Prozent in den Förderschwerpunkt 3 Ländliche 161

38 Situationsbericht 2012/13 bzw. die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete. Niedersachsen und Rheinland- Pfalz setzen die meisten Mittel für den Förderschwerpunkt 1 ein, also zum Beispiel für die Investitionsförderung oder die Flurneuordnung. In den ostdeutschen Bundesländern außer Thüringen sowie im Saarland liegt der Schwerpunkt auf den allgemeinen Entwicklungsmaßnahmen im ländlichen Raum. Entwicklung/Diversifizierung und weitere 5 Prozent in die Förderung von LEADER. Unterschiedliche Förderschwerpunkte der Länder Die meisten süd- und westdeutschen Länder verwenden den Löwenanteil der Mittel für Agrarumweltprogramme 976 Millionen Euro Bundesund Ländermittel für die GAK 2012 Im Rahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) stellt der Bund Millionen Euro bereit. Gemeinsam mit den komplementären Mitteln der Bundesländer ergibt sich daraus ein Fördervolumen von 976 Millionen Euro. Bund und Länder teilen sich die Ausgaben im Verhältnis 60 zu 40 (Küstenschutz 70 zu 30). Aus Sicht der Landwirtschaft haben die einzelbetrieblichen Maßnahmen einen besonders hohen Stellenwert, darunter insbesondere die Agrarinvestitionsförderung, Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete. 162

39 4.4 Zweite Säule Förderung ländlicher Räume Zweite-Säule -Förderung 2014 bis 2020 Kommission will ELER-Mittel gegenüber 2013 nominal unverändert lassen Den Kommissionsvorschlägen zufolge sollen im Rahmen des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) für den Zeitraum für die 2. Säule- Förderung (ELER) nominal genauso viel Mittel zur Verfügung stehen wie im Jahr Dagegen wird für die Strukturfonds ein Aufwuchs der Mittel vorgeschlagen. Umverteilung zwischen den Mitgliedstaaten Zur besseren Zielerreichung sollen die ELER-Mittel nach den Kommissionsvorstellungen zwischen den Mitgliedstaaten neu verteilt werden. Dies soll anhand objektiver Kriterien und anhand des bisherigen an die Mitgliedstaaten gewährten Fördermittelumfanges erfolgen. Deutschland könnte gegenüber der bisherigen Förderperiode Schätzungen zufolge ELER-Mittel verlieren, allerdings in begrenztem Umfang. Konkrete Zahlen hatte die EU-Kommission zum Redaktionsschluss noch nicht vorgelegt. Auch Umverteilungen zwischen den beiden Säulen der GAP möglich Nach den Kommissionsvorschlägen von Oktober 2011 sind auch Umverteilungen der Mittel zwischen 1. und 2. Säule möglich, und zwar können Mitgliedstaaten bis zu 10 Prozent ihrer 1. Säule-Mittel in die 2. Säule transferieren. Die zwölf Mitgliedstaaten, deren Direktzahlungsniveau unter 90 Prozent des entsprechenden EU- Durchschnitts liegt (Deutschland zählt nicht dazu), können umgekehrt bis zu 5 Prozent ihrer 2. Säule-Mittel in die 1. Säule transferieren. Der Europäische Rat und das Parlament wollen diese Umverteilungsmöglichkeiten tendenziell noch erweitern. Voraussichtlich sollen diese Mittel auch von der Pflicht zur Kofinanzierung ausgenommen werden. 163

40 Situationsbericht 2012/13 ELER : Drei Ziele und sechs Prioritäten Drei Ziele (ähnlich wie ) Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft Nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und Klimaschutzpolitik Ausgewogene räumliche Entwicklung der ländlichen Gebiete Sechs Förderprioritäten (keine Schwerpunkte, keine Mindestbudgets) Förderung von Wissenstransfer und Innovation Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe Förderung von Nahrungsmittelmittelketten und Risikomanagement Förderung land- und forstwirtschaftlicher Ökosysteme Förderung von Ressourceneffizienz und Klimaschutz Arbeitsplatzförderung und ländliche Entwicklung Innovation, Umwelt und Klimaveränderungen als Querschnittsthemen Quelle: Europäische Kommission, Oktober 2011 ELER-Inhalte werden von Rat, Parlament und Kommission gemeinsam festgelegt Die Inhalte der ELER-Förderung werden vom Agrarrat und dem Europäischen Parlament im Einvernehmen mit der Kommission beschlossen (Trilog-Verfahren). Dies wird frühestens im Frühjahr 2013 der Fall sein. Das gilt voraussichtlich auch für die mögliche Umverteilung der ELER-Mittel zwischen den Mitgliedstaaten. Keine Förderachsen mehr, dafür Zielvereinbarungen Künftig soll es keine Förderachsen mit Mindestbudgets mehr geben. Lediglich bei LEADER (mind. 5 Prozent der ELER-Mittel) sollen finanzielle Vorgaben eingezogen werden. Das Parlament drängt darauf, auch bei den Agrarumweltmaßnahmen (mind. 25 Prozent der ELER-Mittel) finanzielle Vorgaben festzulegen. Die ELER- Programme sollen künftig auf einer Zielvereinbarung zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat basieren. Die Ziele und Maßnahmen sollen sich an den Unionsprioritäten orientieren, quantifiziert sowie mit einer Ex-Ante-Evaluierung und einer Stärken-Schwächen-Analyse unterlegt werden. 164

41 4.4 Zweite Säule Förderung ländlicher Räume Änderungen bei der EU- Kofinanzierung Nach den Kommissionsvorstellungen wird bei der EU-Kofinanzierung der ELER-Förderung künftig zwischen weniger entwickelten Regionen (Bruttosozialprodukt pro Kopf unter 75 Prozent des EU-Durchschnitts) und entwickelten Regionen unterschieden. Ab 2014 soll ganz Deutschland ein entwickeltes Gebiet sein, für das der EU-Kofinanzierungssatz maximal 50 Prozent betragen darf. Mindestens 50 Prozent müssen aus nationalen öffentlichen Mitteln (Bund, Länder, Kommunen) stammen. Damit verlieren die ostdeutschen Bundesländer sowie der Regierungsbezirk Lüneburg ihren Förderstatus als Konvergenzgebiet (Ziel 1-Gebiet). Hier waren bislang maximale ELER-Kofinanzierungsanteile zwischen 75 und 85 Prozent möglich. Investitionsförderung landwirtschaftlicher Unternehmen Bei der Investitionsförderung landwirtschaftlicher Unternehmen soll die maximale Beihilfeintensität (Verhältnis von öffentlichen Mitteln zu förderfähigen Kosten) wie bisher grundsätzlich 40 Prozent betragen. Diese kann sich aber unter bestimmten Bedingungen (Junglandwirte, benachteiligte Gebiete, Kooperationen) um jeweils bis zu 20 Prozentpunkte erhöhen und zusammen auf bis zu 90 Prozent kumulieren. Stärkere Öffnung der 2. Säule für Unternehmen im ländlichen Raum Auch bislang konnten über die 2. Säule der GAP auch nichtlandwirtschaftliche Kleinstunternehmen im ländlichen Raum gefördert werden. Das sind gemäß EU-Definition Unternehmen mit weniger 10 Arbeitsarbeitskräften und 2 Millionen Euro Jahresumsatz. Künftig sollen auch die Kleinunternehmen einbezogen werden können (weniger als 50 Arbeitskräfte und 10 Millionen Euro Jahresumsatz). Stärkere Öffnung der ELER-Förderung für nicht landwirtschaftliche Zwecke Bei den ländlichen Infrastrukturen und damit für Kommunen soll nahezu alles gefördert werden, was die Kleininfrastruktur unterstützt. Dazu gehören lokale Grundversorgung, Basisdienstleistungen, Freizeitinfrastruktur oder ländliches Erbe. Besondere Aufmerksamkeit widmet die Kommission der Investitionsförderung in erneuerbare Energien und in Breitband. 165

42 Situationsbericht 2012/13 Ausgewählte ELER-Förderbereiche 2014 bis 2020 Wissenstransfer und Informationsmaßnahmen (neu) Ausbildungskurse, Workshops und Coaching; kurzzeitiger Austausch von Landwirten und Besuch landwirtschaftlicher Betriebe Beratung (erweitert) Beratung zur Verbesserung der wirtschaftlichen und ökologischen Leistungen Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Produkte durch KMU; erweitertes Förderspektrum (jetzt auch Förderung, wenn Endprodukt kein definiertes landwirtschaftliches Produkt ist) Landwirtschaftliche Infrastruktur einschl. Flurbereinigung, Energieversorgung, Wasserwirtschaft, Erschließung von land- und forstwirtschaftlichen Flächen (wie bisher) Agrarumwelt- und Tierschutzmaßnahmen teilweise Flexibilisierungen; Transaktionskosten als pauschaler Prämienzuschlag Öko-Landbau bei Beibehaltungsprämien künftig jährliche Verträge Erzeugerorganisationen künftige höhere Startförderung, Anhebung des maximalen Beihilfenbetrages und höhere EU-Kofinanzierung Zusammenarbeit - Kooperationen (neu) Zusammenarbeit zwischen Akteuren der Landwirtschaft, der Lebensmittelkette, der Forstwirtschaft und anderen Akteuren; Schaffung von Clustern und Netzwerken Europäische Innovationspartnerschaften (neu) schnellere, breitere Umsetzung innovativer Lösungen in der Praxis; Bildung von operationellen Gruppen von Landwirten, Forschern, Beratern und Unternehmen des Agrarsektors Risikomanagement (neu in ELER, vorher Art. 68-Maßnahmen der 1. Säule) Ernte-, Tier- und Pflanzenversicherung; Fonds auf Gegenseitigkeit; neu: Einkommensstabilisierungsfonds Forstwirtschaft zahlreiche Neuerungen und Erweiterungen, aber auch Einschränkungen Ländliche Infrastruktur deutliche Ausweitung der Fördermöglichkeiten, besonders bei erneuerbaren Energien und Breitband (hier auch größere Vorhaben förderbar) LEADER höhere EU-Kofinanzierung, künftig auch Beteiligungsmöglichkeit der EU-Strukturfonds 166 Quelle: Europäische Kommission, Oktober 2011

43 4.4 Zweite Säule Förderung ländlicher Räume Ausgleichszulage und Neuabgrenzung benachteiligter Gebiete Die Ausgleichszulage soll mit etwas höheren Fördersätzen fortgeführt werden. Die Kommission hält an ihrem Verordnungsvorschlag von Oktober 2011 an einer Neuabgrenzung der benachteiligten Gebiete (außerhalb der Bergebiete) auf Basis von acht biophysikalischen Indikatoren wie Steinigkeit, Durchwurzelungstiefe, Hitzestress oder Hängigkeit fest. Sie findet dazu auch grundsätzlich die mehrheitliche Unterstützung im Rat, während das Parlament darauf drängt, dass die Kommission bis Ende 2014 neue Abgrenzungsvorschläge vorlegen soll. Nach den von den Bundesländern vorgenommenen Simulationen zur Neuabgrenzung würden 32 Prozent der bislang als benachteiligt abgegrenzten Flächen aus der Fördergebietskulisse herausfallen. Bei den in Deutschland verwendeten Abgrenzungskriterien wie LVZ und EMZ (Ertragsmesszahl) findet vor allem die Tatsache Berücksichtigung, dass erst das Zusammenwirken mehrerer Faktoren die Benachteiligung ausmacht. 167

44 Situationsbericht 2012/ Bundesagrarhaushalt Bundeshaushalt 2013: 17 Milliarden Neuverschuldung Der Bundeshaushalt 2013 umfasst Gesamtausgaben von 302,0 Milliarden Euro, das sind etwa 3 Prozent weniger als in Die Nettoneuverschuldung des Bundes soll auf 17,1 Milliarden Euro abgesenkt werden. Wegen der Schuldenbremse muss der Bund den Haushalt bis spätestens 2016 ohne neue Kredite ausgleichen. Die Bundesregierung will dieses Ziel 2014 erreichen. In den Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM wird der Bund in 2013 eine weitere Rate von 8,1 Milliarden Euro als Eigenkapital einzahlen. Die Steuereinnahmen sollen in 2013 weiter wachsen. Bund, Länder und Gemeinden werden in 2013 voraussichtlich 602 Milliarden Euro einnehmen. Größte Einnahmeposten sind die Umsatzsteuer und die Lohn-/Einkommensteuer. Bundesagrarhaushalt 2013 mit Einschnitten in der Unfallversicherung Mit 5,27 Milliarden Euro ist der Bundesagrarhaushalt 2013 im Vergleich zu 2012 praktisch unverändert. Eine Ausgabensenkung ergibt sich vor allem bei der Landwirtschaftlichen 168

45 4.5 Bundesagrarhaushalt Unfallversicherung. Dort wird der Bundeszuschuss um 25 Millionen Euro auf 150 Millionen Euro gesenkt. In der Alterssicherung der Landwirte ergeben sich leichte Minderungen des Bundeszuschusses. Die Gemeinschaftsaufgabe zur Förderung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes wird unverändert mit 600 Millionen Euro Bundesmitteln finanziert. Die Ausgaben für Verbraucherpolitik werden um 4 Millionen Euro aufgestockt. Demonstrationsvorhaben werden im Bereich der Tierhaltung zusätzlich mit 5 Millionen Euro gefördert. 70 Prozent Agrarsozialausgaben Vom Bundesagrarhaushalt entfallen 70 Prozent auf Sozialausgaben (3,67 Milliarden Euro) und hier vor allem für die Übernahme der strukturwandelbedingten Defizite in der Altersicherung und in der Krankenversicherung der Landwirte. Trotz eines stärkeren Rückgangs der Zahl der Rentenempfänger im Verhältnis zu den Beitragszahlern 169

46 Situationsbericht 2012/ hat sich das ungünstige Verhältnis nicht verbessert. Die Beiträge der Landwirte sind in 2010 um 34 Millionen Euro auf 641 Millionen Euro gefallen. Rückgang bei Beitragszahlern und Beitragsempfängern Der Strukturwandel in der Landwirtschaft schreitet weiter voran und somit ist es auch nicht verwunderlich, dass die Zahl der Beitragszahler in der Krankenversicherung der Landwirte von 2011 zu 2012 um gesunken ist. Zugleich sank aber auch die Zahl der Altenteiler um Personen. Trotzdem ist die Beitragslücke fast unverändert geblieben. Somit ist der weitere Einsatz von Bundesmitteln erforderlich, um ein ähnliches Niveau wie in der allgemeinen gesetzlichen Sozialversicherung zu erhalten. Alterssicherung der Landwirte Im Jahre 2013 sollen die gesetzlich verankerten Zuschüsse zur Alterssicherung der Landwirte 2,14 Milliarden Euro betragen. Seit 1999 wurde der Einheitsbetrag in der Alterssicherung der Landwirte schrittweise erhöht; in den alten Ländern von monatlich 167 Euro (1999) auf voraussichtlich monatlich 222 Euro im Jahr In den neuen Ländern beträgt der Beitrag voraussichtlich 189 Euro je Monat. Bei der Höhe der monatlichen Beträge ist

47 4.5 Bundesagrarhaushalt zu berücksichtigen, dass das System der landwirtschaftlichen Altershilfe nur eine Teilabsicherung darstellt. Als Folge des starken Strukturwandels stehen 100 Beitragszahlern in 2012 etwa 250 Altenteiler gegenüber, was eine Steigerung von 10 Personen im Vergleich zu 2011 bedeutet. Damit bleibt die landwirtschaftliche Alterssicherung existentiell auf eine Übernahme der strukturellen Defizite durch den Staat angewiesen. 171