Kooperation von Staat und Muslimen in religionsbezogenen Angelegenheiten Islam und Religionsverfassungsrecht in Deutschland

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1 Kooperation von Staat und Muslimen in religionsbezogenen Angelegenheiten Islam und Religionsverfassungsrecht in Deutschland 26. Februar 2013, 10:00 ca. 16:30 Uhr Bundeshaus, Großer Sitzungssaal 10: Uhr Impulsreferat Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen Prof. Dr. Gerhard Robbers Mir ist aufgetragen worden, einige Anmerkungen zu grundsätzlichen Strukturen und Fragen des deutschen Religionsrechts zu machen; Überlegungen hierzu anzuregen, nicht zu einzelnen rechtstechnischen Fragen, die sich daraus ergeben können. Lassen Sie mich von Problemen sprechen. Ich möchte das in elf Punkten tun und einem Schlusssatz. I) Es gibt eine strikte Trennung von Staat und Religionsgemeinschaften in Deutschland. Sie lässt sich weit in die Geschichte zurückverfolgen. Es hat stets eine intensive Spannung zwischen Papsttum und Kaisertum gegeben. Das Staatskirchentum, das in Deutschland bis 1919 bestand und in manchen europäischen Staaten bis heute besteht, ist historisch gesehen eine Episode; sie ist im Übrigen eher protestantisch als katholisch geprägt. Deswegen ist eine etwa bestehende Erwartung, der Staat möge bestimmte Verhältnisse innerhalb der muslimischen Gruppen regeln, im Grundansatz nicht nur grundgesetz- sondern auch kulturfremd. II) Diese Trennung von Staat und Religionsgemeinschaften ist eine Trennung von Institutionen. Kulturell gibt es verständlicherweise eine starke Prägung durch das Christentum bis in Details der Rechtsordnung hinein; manches ist dem Judentum zu verdanken nicht wenig im Übrigen auch dem Islam das sollte man nicht vergessen.

2 Die Trennung von Staat und Religionsgemeinschaften ist strikt. Sie folgt aus der religiösen und weltanschaulichen Neutralität des Staates. Allerdings wird oft von Trennung von Staat und Religion gesprochen da sollte man vorsichtiger sein; ich habe Zweifel, ob eine Trennung von Staat und Religion überhaupt möglich ist: Religiöse Überzeugungen gehen in die Gesetzgebung ein, das ist eine notwendige Folge von Demokratie. Die Trennung von Staat und Religionsgemeinschaften hat sich als kulturfördernd erwiesen; sie ist eine grundsätzliche Gewaltenteilung, sie wirkt übergroßer Machtzusammenballung entgegen; sie befördert die menschenrechtliche Religionsfreiheit zur Entfaltung der Religion; sie befreit Religion von Verstrickung in weltlichem Streit. Sie betont auch die Identität des Staates als einer säkularen Institution, was keineswegs ausschließt, dass Religionen selbst den Staat in theologischen Dimensionen erfassen. Bestimmung des Religiösen durch ausländische Staaten läuft dieser Trennung von Staat und Religionsgemeinschaften zuwider. Gegenläufige Beispiele wie die Anglikanische Gemeinde in Hamburg, die Körperschaft des öffentlichen Rechts ist, aber der englischen Staatskirche zugehört, oder die dänische Seemannskirche, ebenfalls Körperschaft des öffentlichen Rechts und dänische Staatskirche, sind gewichtig, politisch aber von wenig Gewicht. Um das grundgesetzliche Trennungsgebot aufrechtzuerhalten ist vorgeschlagen worden, dass religiöse Amtsträger in Islamverbänden nicht in einem Anstellungsverhältnis zu einem ausländischen Staat (der Türkei, DITIB, oder ähnliches) stehen dürften. Ich denke aber nicht, dass das der zwingend richtige Weg ist. Er entspricht ja auch nicht der deutschen Lösung, in der Religionslehrer, Militärseelsorger oder Theologieprofessoren sehr wohl staatliche Beamte sind, aber in religiösen Fragen eben nur der Leitung ihrer Religionsgemeinschaft unterstellt sind. Sie sind auch Mitglieder von Synoden, die verbindlich über Glaubensinhalte entscheiden, auch Minister, Abgeordnete sind da Mitglieder als Privatpersonen. Es besteht keine Trennung nach Anstellungsverhältnissen, sondern nach tatsächlichen Kompetenzen.

3 Die Lösung der Trennung nach Kompetenzen setzt aber voraus, dass sich alle Beteiligten an diese Form der Trennung von Staat und Religionsgemeinschaft verlässlich halten. III) Für den Religionsunterricht an öffentlichen Schulen werden Ansprechpartner für den Staat gebraucht. Die deutsche Rechtsordnung ist nicht zuletzt durch institutionelles, repräsentatives Denken geprägt. Menschen werden durch Institutionen repräsentiert. Praktisch heißt das: Religionsunterricht braucht einen langen Atem die Schüler brauchen jahrelange Unterrichtung; Lehrer brauchen Ausbildung und Existenzsicherheit; staatliche Schulaufsicht braucht Verhandlungspartner. Zum Schutz der Schüler und ihrer Religionsfreiheit wird Klarheit über die verfassungsrechtlich verbindlichen Erziehungsziele gebraucht. Diese staatlichen Erziehungsziele müssen auch im Religionsunterricht Raum haben und dürfen nicht beeinträchtigt werden. Zudem muss man bei allen Überlegungen zur Entwicklung des Systems auch bedenken, welche Rückwirkungen einzelne Änderungen auf andere Religionsgemeinschaften und Konfessionen haben, auf ihre theologischen Bedürfnisse. Es muss jedenfalls klar sein, wer am Religionsunterricht teilnehmen muss vorbehaltlich der Abmeldemöglichkeit die Umstellung auf ein bloßes Anmeldesystem würde den Charakter des Religionsunterrichts als ordentliches Lehrfach beeinträchtigen. IV) Eine mitgliedschaftliche Struktur von islamischen Religionsgemeinschaften erscheint verfassungsrechtlich nicht zwingend erforderlich. Es ist auch die Anmeldung von Interessierten möglich. Die aber sollte von dem Islamverband selbst entgegengenommen werden. V) Religionsgemeinschaften sind nicht lediglich Teil allgemeiner Zivilgesellschaft. Viele Stimmen im deutschen Religionsrecht verorten Religionsgemeinschaften allerdings schlicht im Bereich der Gesellschaft sie erscheinen so nicht anders als Gewerkschaften, Wirtschaftsverbände, Sportverbände oder Kulturvereinigungen. Ich denke, dass ist aus verfassungsrechtlicher Sicht zu kurz gegriffen. Religionsgemein-

4 schaften können Körperschaften des öffentlichen Rechts sein, sie können als solche selbst Steuern von ihren Mitgliedern erheben und öffentliches Recht gegenüber jedermann setzen, sie haben ein sehr weitgehendes Selbstbestimmungsrecht, sie haben Teil am Erziehungsauftrag gegenüber der jungen Generation. Religionsgemeinschaften sind Teil des Öffentlichen. Sie bestehen als eigene Größe jenseits von Staat und Gesellschaft. Das ist umstritten. Wie dem auch sei: Körperschaftsstatus ist eben auch ein rätselhafter Ehrentitel, er hebt die Religionsgemeinschaft in einen besonderen Stand. Darüber mag man in rechtlicher Hinsicht streiten. Praktisch, politisch, gesellschaftlich lässt sich diese Dimension nicht leugnen. Deshalb ist es wichtig, dass diejenigen, die etwa den Körperschaftsstatus anstreben, solcher Ehren wert sind, Teil der guten öffentlichen Ordnung sind. VI) Die Interpretation von Verfassungsnormen des Religionsrechts steht unter dem Leitmotiv der Religionsfreiheit. Alles Religionsrecht ist auf die möglichst umfassende und möglichst verantwortungsvolle Ausübung dieser Religionsfreiheit ausgerichtet. Das religionsrechtliche System des Grundgesetzes ist religionsoffen, religionsfreundlich. Religiöse und weltanschauliche Neutralität des Staates heißt nicht gleiche Distanz zu Religionsgemeinschaften. Sie heißt gleiche Offenheit für alle Religionsgemeinschaften. Der Staat fördert die Religion, so wie der Staat jede Freiheitsauübung fördert das ist seine Pflicht und ist seine Existenzberechtigung. Schutz islamischer Feiertage ist deshalb verfassungsrechtlich zumindest naheliegend, ja, gefordert. Eine christlich-kulturelle Betonung liegt im ausdrücklichen Schutz des Sonntags durch Art. 138 WRV. VII) Das Verhältnis von Staat und Religionsgemeinschaften beruht von Verfassung wegen auf einem grundsätzlichen Vertrauen zwischen dem Staat und den Religionsgemeinschaften. Die Kooperation bei der Erziehung der jungen Generation im Religionsunterricht, die Möglichkeit von öffentlich-rechtlich korporierten Religionsgemeinschaften, Steuern zu erheben, beamtenrechtlich Dienstherr zu sein oder öffentliche Sachen zu kreieren,

5 zeigt dieses grundsätzliche Vertrauen und setzt dieses grundsätzliche Vertrauen voraus. Vertrauen muss wachsen, etwa bei Erziehungszielen; Vertrauen wächst in der Kooperation. Deshalb aber bedarf all das auch der Zeit, Vertrauen braucht Geduld, Vertrauen braucht ein grundsätzliches gegenseitiges Sich-Kennen. Der Staat darf sich solcher Kooperation nicht ohne Grund entziehen; er ist zur Kooperation verpflichtet. VIII) Wesentliche Rechte von Religionsgemeinschaften bedingen ebenso wesentliche Pflichten. Religionsunterricht an öffentlichen Schulen, Körperschaftsrechte wie Steuererhebung oder Dienstherreneigenschaft. Sie alle setzen Dauerhaftigkeit voraus; nicht weil das Grundgesetz es so will oder gar als Schikane, sondern weil die Sache selbst es verlangt: Religionsunterricht braucht befähigte Lehrer, Verlässlichkeit der Notengebung, weil das Fach versetzungserheblich ist, Langfristigkeit der Ausübung, weil sonst Lehrer nicht zu haben sind und Schüler die Lernperspektive verlieren. Bei Körperschaften des öffentlichen Rechts: Das Recht der Steuererhebung setzt rechtliche Verhältnismäßigkeit voraus; übermäßige Besteuerung würde gegen Grundrechte und Rechtsstaatsprinzip verstoßen. Als Dienstherr: Beamte müssen sich auf Pension und Beihilfe verlassen können. Bei der Widmung von Sachen zu öffentlichen Sachen mit weitreichenden, auch zivilrechtlichen Folgen für jedermann: Das öffentliche Sachenrecht verlangt rechtlich geordnete Transparenz und Öffentlichkeit. Jedenfalls die öffentlich-rechtlich korporierten Religionsgemeinschaften sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insolvenzunfähig; sie können nicht Bankrott gehen aber sie können natürlich faktisch zu wenig Geld haben. Der Gläubigerschutz steht da hintan. Das lässt sich nur halten, wenn Religionsgemeinschaften grundsätzlich und regelmäßig in geordneten finanziellen Verhältnissen leben. Körperschaft des öffentlichen Rechts kann nur sein, wer die damit verbundenen Pflichten dauerhaft erfüllen kann.

6 IX) Das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften setzt eine tiefgehende Verlässlichkeit voraus. Der Staat hat viel geringere Aufsichts- und Eingriffsmöglichkeiten als bei Privaten. Deswegen sollten übrigens auch Aspekte von Sicherheitsbedenken ernst genommen werden. Allerdings: Pauschalverdächtigungen sind grundfalsch und kontraproduktiv. X) Die Rechte von Religionsgemeinschaften setzen repräsentative Vertretung voraus. Wer die Grundsätze des Religionsunterrichts verbindlich bestimmt, wer die Höhe der Steuer gültig festsetzt, muss klar erkennbar und verlässlich sein. Allzu lang haben deutsche Stellen dies allerdings fast als Alibiargument vorgetragen und haben nicht selten den Eindruck nicht ganz vermieden, einigermaßen froh gewesen zu sein, dass sich auf Seiten der Islamverbände feste Vertretung nicht gefunden hatte. Jedenfalls haben auch die Gerichte allzu lange sich an katholischen Verhältnissen und Strukturen orientiert. Ein verbindliches Lehramt kann nicht erforderlich sein. Sonst könnte keine evangelische Kirche Religionsunterricht leisten. Ein Blick in evangelische Verhältnisse hat da durchaus geholfen; vielleicht auch, weil man Parallelitäten protestantischer und islamischer Theologie durchaus erkennen kann es gibt bei beiden ein unmittelbares Verhältnis des Einzelnen zu Gott; es gibt bei beiden keinen heilsverbindlichen Klerus. Verlässliche Vertretung genügt. XI) Das deutsche Religionsrecht lebt im Föderalismus. Ja, der deutsche Föderalismus hat in seiner heutigen Form durch religiöse Auseinandersetzungen seine Prägung erst erfahren. Die Zuständigkeit der Bundesländer in Religionsangelegenheiten gehört zu den Tiefenstrukturen politischer Gestalt. Schon deshalb muss jedes Bundesland selbst darüber entscheiden, ob es Verträge mit Islamverbänden abschließt. Die tatsächlichen Verhältnisse können von Land zu Land verschieden sein.

7 Schluss: Das deutsche Religionsrecht ist in Jahrhunderten gewachsen. Es ist nicht erst mit dem Grundgesetz von 1949 einfach so festgelegt worden. Das ist auch nicht 1919 in den Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung geschehen, auf die das Grundgesetz verweist. Die Grundlagen liegen schon in der mittelalterlichen Auseinandersetzung zwischen Papsttum und Kaisertum, in der Reformation ab 1517, im Augsburger Religionsfrieden von 1555, im Westfälischen Frieden von 1648, im Potsdamer Toleranzedikt von 1685, im Preußischen Allgemeinen Landrecht von 1794, in der Paulskirchenverfassung von 1848 oder in der Verfassung Preußens von 1849/1851. Sie sind in den Religionskriegen des 16. und 17. Jahrhunderts, im Dreißigjährigen Krieg, im Kulturkampf des 19. Jahrhunderts und im Kirchenkampf während des Nationalsozialismus und in der Judenverfolgung erwachsen. Sie sind Frucht blutiger Auseinandersetzungen und geduldigen Sich-Aufeinander-Einstellens, der gegenseitigen Auseinandersetzung und des Zusammenwachsens. Sie sind im Ganzen Kompromiss und sie setzen Kompromissfähigkeit voraus. Rechtlich gerichteter Realismus darf auch nicht unterschlagen, dass islamische Mächte über Jahrhunderte mächtige Gegner europäischer Reiche gewesen sind so etwas vergisst sich nicht so schnell, auch wenn es nicht im Bewusstsein lebt. Und immer wieder sei daran erinnert, dass europäische Kultur gerade auch im Bereich der Rechtsordnung wesentliche Impulse islamischer Kultur verdankt: die Wurzeln des Rechts der Diplomatie, Grundsätze religionsrechtlicher Toleranz, selbst Institute des Bank-und Handelsrechts. Ich denke immer wieder gerne daran, dass Thomas von Aquin sich intensiv mit Averroes, also Ibn Rushd auseinandergesetzt, von ihm gelernt hat. Und daran, dass Martin Luther eine Einleitung in die lateinische Übersetzung des Koran geschrieben und vehement für seine Verbreitung in Europa geworben hat. Ich sehe nicht, dass es klug wäre, dieses gewachsene Verfassungsrecht zu ändern, um neue Strukturen zu schaffen. Ich sehe auch nicht, dass es erforderlich wäre, dieses gewachsene Verfassungsrecht zu ändern, um muslimische Bedürfnisse im Recht angemessen aufzunehmen. Wir brauchen nichts weiter als gegenseitige Offenheit, einige Geduld, allseitige Bereitschaft zu Veränderungen, ein wenig verfassungsrechtliche Phantasie und Vertrauen.