Senatsverwaltung für Finanzen

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1 Senatsverwaltung für Finanzen Senatsverwaltung für Finanzen, Klosterstraße 59, Berlin Frau Abgeordnete Jutta Leder Vorsitzende des Unterausschusses Bezirke des Hauptausschusses Abgeordnetenhaus von Berlin Geschäftszeichen II D HB /2008 Bearbeiterin Beyer Dienstgebäude Klosterstraße 59, Berlin-Mitte Zimmer 2123 Telefon (030) Telefax (030) baerbel.beyer@ senfin.berlin.de Internet Verkehrsverbindungen: U Klosterstraße S+U Jannowitzbrücke Datum 16. März 2009 Bericht zur Pagatorisierung der kalkulatorischen Kosten Bez-Nummer 0056 Sehr geehrte Frau Vorsitzende, auf seiner 14. Sitzung am 21. Januar 2009 hat der Unterausschuss Bezirke anlässlich der Behandlung des Aufstellungsrundschreiben (RN 1287) folgenden Beschluss gefasst: "SenFin wird gebeten, dem UA Bezirke zur (16.) Sitzung am einen Bericht zur Pagatorisierung der kalkulatorischen Kosten vorzulegen, der darlegt, wie sich das neue Verfahren vom alten Verfahren unterscheidet und welche Steuerungswirkungen mit diesem Verfahren intendiert sind. Darüber hinaus ist eine Aufstellung der Umverteilungswirkung zwischen den Bezirke durch dieses neue Verfahren vorzulegen." Im Anschluss an die Sitzung hatten die Fraktionen die Möglickeit, bis weitere Fragen zur "Pagatorisierung" der kalkulatorischen Kosten einzureichen. Die Linksfraktion hat folgende Fragen gestellt: "1. Welche Steuerungswirkungen hinsichtlich der buw-kosten intendiert der Senat mit dem im Zuge der Pagatorisierung veränderten Berechnungsverfahren der kalkulatorischen Kosten, insbesondere mit der Ablösung von der Mengensteuerung (Planmengenbildung)? 2. Ergeben sich Umverteilungswirkungen aus dem neuen Verfahren? Wenn ja, in welchem Umfang (Bitte um Darstelllung einer bezirkskonkreten Modellrechnung auf Basis der Budgetdaten 2009 sowie einer Prognose für 2010)? Welche Produkte sind betroffen? 3. Welche Möglichkeiten sieht der Senat, das Pagatorisierungsverfahren umzusetzen unter Aufrechterhaltung der Anbindung der Berechnung der kalkulatorischen Kosten an die Planmengensteuerung? Welche Auswirkungen hätte dies

2 - 2 - im Hinblick auf Steuerungspotentiale und evt. Umverteilungseffekte im Vergleich zum angestrebten Verfahren?" Auf die Fragen wird im nachfolgenden Bericht eingegangen. Hinsichtlich der nicht mehr fristgerecht eingegangenen Fragen der FDP-Fraktion wird auf die Beantwortung der gleichlautenden kleinen Anfrage KA 16/13115 verwiesen. Ich bitte nachfolgenden Bericht und die Beantwortung der Fragen der Linksfraktion zur Kenntnis zu nehmen und als erledigt anzusehen. Mit freundlichen Grüßen Im Auftrag Feiler

3 - 3 - Anlage Zahlbarmachung der budgetunwirksamen Kosten im Verfahren der Globalsummenermittlung für die Bezirke Mit dem Aufstellungsrundschreiben wurde den Bezirken mitgeteilt, dass die kalkulatorischen Kosten im Doppelhaushalt 2010/11 anders behandelt werden als bisher. Ab dem Haushaltsjahr 2010 leisten die Bezirke kamerale Verrechnungen für ihre kalkulatorischen Kosten an den Landeshaushalt. Im Gegenzug erhalten die Bezirke eine Globalsumme, in dem diese kalkulatorischen Bestandteile berücksichtigt sind. 1. Ziele Mit der Zahlbarmachung der bislang budgetunwirksamen kalkulatorischen Kosten werden mehrere Ziele verfolgt: 1.1. Verfahrensvereinfachung: Die kalkulatorischen Kosten für Gebäude, Pensionszuschläge und Mobilien werden fester Bestandteil der Zuweisung. Die Bezirke erhalten dabei Bruttobudgets für ihre Produkte, die auch diese kalkulatorischen Kosten beinhalten. Damit entfällt bei der Globalsummenberechnung ein - nicht immer leicht nachvollziehbarer - gesonderte Rechenschritt, mit dem diese Kosten bisher in Abzug gebracht werden mussten: Nach Ermittlung des einheitlichen Zuweisungspreises pro Produkt (i.d.r. der Median der Stückkosten) wurden bisher dabei die bezirksindividuellen buw-kosten unmittelbar abgezogen, so dass sich am Ende für jeden Bezirk unterschiedliche Zuweisungssätze ergaben. Die notwendige Unterscheidung zwischen Zuweisungspreisen und sätzen hat dabei die Komplexität des Verfahrens erhöht und des öfteren zu Verwirrungen geführt Erhöhte Transparenz: Der bisher übliche Abzug der kalkulatorischen Kosten bereits bei der Globalsummen- Berechnung hatte darüber hinaus zur Folge, dass diese Kosten im weiteren Haushalts-Planungsprozess nicht mehr sichtbar waren. Damit fehlte ein wesentliches Verbindungsstück, mit dem der Zusammenhang zwischen Produktkosten und kameralen Ansätzen nachvollzogen werden konnte. Mit der Zahlbarmachung der kalkulatorischen Kosten werden nunmehr die Datengrundlagen im Planungsprozess (kameral und KLR) vereinheitlicht. Damit wird nun auch bei der Aufstellung und Beratung der Bezirkshaushalte deutlich, wie hoch bspw. die Kosten für die Nutzung der Ressource Raum im jeweiligen Bezirk tatsächlich sind Verbesserte Steuerung: Zukunftsorientierte Entscheidungen, die auch Wirtschaftlichkeitsanforderungen gerecht werden, setzen Kenntnisse über den gesamten Ressourcenverbrauch des Verwaltungshandelns voraus. Dieser wird zwar seit geraumer Zeit mit Hilfe der Kosten-

4 - 4 - /Leistungsrechnung ermittelt. Durch die bisherige Vorgehensweise des Vorab- Abzugs der kalkulatorischen Kosten bei der Produktbudget-Berechnung sind diese Kosten in den Bezirken aber nicht hinreichend transparent und damit entscheidungsrelevant geworden. Hinzukommt, dass sich auch die Folgen von wirtschaftlichkeitssteigernden Maßnahmen im Bereich der kalkulatorischen Kosten nicht unmittelbar auf Haushaltpositionen sondern nur indirekt auf die Globalsummenberechnung auswirken. Damit ist eine deutlich verminderte Anreizwirkung verbunden. Die Zahlbarmachung (Pagatorisierung) der kalkulatorischen Kosten soll diesen Defiziten entgegenwirken. Durch den haushaltswirksamen Ausweis (und die damit einhergehende erhöhte Transparenz) werden die Steuerungs- und Entscheidungsprozesse, die sich auf die entsprechenden Kosten und Ressourcen beziehen, gestärkt. Dies gilt insbesondere für das bezirkliche Facility-Management, das durch die Pagatorisierung einen weiteren Bedeutungsgewinn erfährt. Dies wird sich positiv auf die bezirklichen FM-Aktivitäten auswirken, zu denen auch die konsequente Umsetzung der AllA Raum sowie die ernsthafte Prüfung der Aufgabe nicht benötigter Gebäude(teile) und Liegenschaften gehören. Voraussetzung für diese Wirkung ist allerdings eine klare Trennung zwischen den unterschiedlichen Kostenbereichen (kalk. Gebäudekosten, kalk. Pensionen und kalk. Zinsen/Mobilien) und den damit verbundenen Steuerungsprozessen im Haushaltsplan. Im Bereich der Immobilien führt die veränderte Vorgehensweise zudem zu einer Gleichbehandlung des Ressourcenverbrauchs: Sowohl die Mieten für extern angemietete Gebäude als auch die kalkulatorischen Kosten landeseigener Gebäude sind zukünftig aus der Globalsumme über der Landeshaushalt zu zahlen. Damit wird auch einer Forderung der Expertenkommission Staatsaufgabenkritik Rechnung getragen. 2. Umsetzung Im Haushaltsjahr 2010 erfolgt ein erster, wesentlicher Einführungs-Schritt. Er ist so angelegt, dass weitergehende Überlegungen für die Zukunft - z.b. der Ansatz von kalkulatorischen Gebäudekosten je Flächeneinheit - hierauf aufbauend realisiert werden können. Entsprechende Überlegungen sind mit Blick auf das abschließend zu regelnde Dauerverfahren zu prüfen und auszugestalten. Zur Umsetzung der Verfahrensanpassung wird zunächst der Bezirksplafond um den Betrag erhöht, der in 2008 auf die o.g. kalkulatorischen Kosten entfallen ist. Die Werte lauten wie folgt: kalk. Gebäudekosten: 474,6 Mio., kalk. Pensionszuschläge: 103,2 Mio., kalk. Zinsen für Mobilien: 4,4 Mio.. Im Gegenzug werden die Bezirke verpflichtet, aus der erhöhten Zuweisung haushaltswirksame Zahlungen für kalkulatorische Kosten - getrennt nach Gebäude, Pensionszuschläge und Mobilien - zu leisten. Hierfür werden die bezirksspezifischen kalkulatorischen Kosten des Jahres 2008 herangezogen, die in gleicher Höhe zu veranschlagen und an den Landeshaushalt zu verrechen sind. Die Ermittlung dieser Beträge erfolgt auf Basis der gebuchten Primärkosten, die die erforderliche Unterscheidung der kalkulatorischen Kosten in transparenter und nachvollziehbarer Weise ermöglichen.

5 - 5 - Die haushaltsmäßige Abwicklung der Zahlungsströme erfolgt als besondere Finanzierungsvorgänge (haushaltstechnische Verrechnungen) über Einnahmetitel in der Obergruppe 38 bzw. Ausgabetitel in der Obergruppe 98. Dieses haushaltsneutrale Verfahren ist zwar volumenerhöhend, berührt aber weder den Primär- noch den Finanzierungssaldo. Die Verrechnung erfolgt aus dem Einzelplan 59 an die Einzelpläne 28 (kalk. Pensionszuschläge) bzw. 29 (kalk. Gebäudekosten/ kalk. Zinsen Mobilien). Einzelheiten zum Verrechnungszeitpunkt werden noch gesondert über das Haushaltswirtschaftsrundschreiben geregelt. 3. Kalkulatorische Kosten im Planmengenverfahren Im System der Globalsummenzuweisung müssen die Bezirke grundsätzlich alle Kosten aus ihren Produktbudgets finanzieren. Dies sollte auch dann gelten, wenn bei Produkten (aus Prognose- oder Wertausgleichsgründen) Plan-Mengen angesetzt wurden, die von den bisherigen Ist-Mengen des Bezirks abweichen. Zur Gleichbehandlung des Ressourcenverbrauchs gehört aus Sicht der Senatsverwaltung für Finanzen, dass die kalkulatorischen Kosten in gleicher Art und Weise in dieses System eingebunden werden. (Insbesondere ist eine Besser-/ Schlechterstellung der kalk. Gebäudekosten gegenüber den Mietzahlungen für angemietete Gebäude zu verhindern.) Die bisherige Vorgehensweise stellt dies nicht hinreichend sicher: Der Vorab-Abzug der kalkulatorischen Kosten bei der Produktbudget-Berechnung hat (aus rein verfahrenstechnischen Gründen) dazu geführt, dass es bei Planmengenänderungen automatisch zu einer Absenkung/Erhöhung des Abzugsbetrages kam - auch wenn die kalkulatorischen Kosten in der Realität unverändert blieben. (So wurden z.b. bei Schülerzahlanstiegen die Abzugsbeträge für kalk. Gebäudekosten auch dann erhöht, wenn hierfür bestehende Schulgebäude besser ausgelastet wurden und gar keine zusätzlichen Ressourcen genutzt wurden.) Bei allen anderen Kostenarten erfolgt eine Anpassung dagegen erst bei tatsächlichen Kostenveränderungen infolge bezirklicher Aktivitäten. Die dargestellte Verfahrensänderung gewährleistet aus Sicht der Senatsverwaltung für Finanzen nunmehr einen einheitlichen Umgang mit allen Kostenarten, da bspw. die kalkulatorischen Gebäudekosten bei Planmengenveränderungen nicht mehr virtuell miterhöht bzw. gesenkt werden. Ihre Anpassung setzt vielmehr tatsächliche kostenverändernde Maßnahmen durch das Facility Management (z.b. Aufgabe/Neunutzung landeseigener Gebäude) voraus. Zur Frage, ob die kalkulatorischen Kosten auch nach der Zahlbarmachung eine Sonderstellung im Planmengenverfahren behalten können/sollen, ist vor dem Hintergrund der o.g. Ausführungen auf folgendes hinzuweisen: Eine unveränderte Anbindung der kalkulatorischen Kosten an Planmengen- Änderungen (virtuelle Kostenanpassungen) ist technisch nur im Rahmen von aufwändigen Parallelrechnungen und unter Transparenz- und Steuerungsverlusten (undifferenzierte Zusammenfassung aller kalk. Kostenarten) möglich. Inhaltlich hätte sie zur Folge, dass die Ungleichbehandlung des Ressourcenverbrauchs insb. im Immobilienbereich - dauerhaft fortgesetzt würde. Zielführender ist es aus Sicht der Senatsverwaltung für Finanzen, den Bezirken zukünftig die Möglichkeit zu bieten, die haushaltsmäßigen Verrechnungen möglichst frühzeitig an Veränderungen im Gebäudebestand anzupassen. Hierdurch würde der

6 - 6 - Anreiz erhöht, den Ressourcenverbrauch zu reduzieren, da entsprechende Einsparungen bereits im laufenden Haushaltsjahr erzielt werden könnten. 4. Umverteilungseffekte aus der Verfahrensumstellung Die Ausführungen unter Tz. 3. erklären, warum es bei der Verfahrensanpassung zu leichten Umverteilungseffekten zwischen den Bezirken kommt. Von den Umverteilungswirkungen sind Produkte betroffen, deren Planmenge für das Jahr 2010 von der Istmenge 2008 abweicht, also Produkte die dem Wertausgleich unterliegen und Produkte mit Prognoseplanmengen. Darüber hinaus wirken die Umverteilungseffekte bei Produkten mit einem hohen Anteil an kalkulatorischen Kosten, wie z.b. bei den Schulprodukten, stärker. Dabei ist folgender Zusammenhang erkennbar: Das bisherige Verfahren ( Vorab-Abzug der kalkulatorischen Kosten bei der Produktbudget-Berechnung) hat Bezirke benachteiligt, die - steigende Schülerzahl-Prognosen zu verzeichnen hatten, - eine unterdurchschnittliche Sozialstruktur aufweisen und daher durch den produkbezogenen Wertausgleich unterstützt werden. Diese Nachteile werden mit der Zahlbarmachung der kalkulatorischen Kosten beseitigt. Die Anlage stellt die Zuweisung des Jahres 2009 dem Ergebnis einer Modellrechnung nach neuem Verfahren gegenüber, die auf den gleichen Datengrundlagen fußt. Gegenüber der Zuweisung ergeben sich damit Umverteilungseffekte in Höhe von T (+0,18 %) bis T ( 0,55%). Da es sich 2010 um einen Verfahrenseinstieg handelt, hat die Senatsverwaltung für Finanzen zugesagt, Umverteilungseffekte zwischen den Bezirken, die sich allein aus dieser Verfahrensänderung ergeben, im Rahmen der Zuweisung für 2010 vollständig zu neutralisieren. Diese Zusage ist im Rahmen der Finanzstadträte-Sitzung am auf Zustimmung gestoßen. Es wurde weiterhin vereinbart, über die möglichen Umverteilungseffekte für das Jahr 2011 zu gegebener Zeit zu sprechen. 5. Weiteres Vorgehen / Verfahrensperspektiven Mit den Finanzstadträten ist in der o.g. Sitzung vereinbart worden, die weitere Ausgestaltung des Verfahrens in einer Arbeitsgruppe des Projektteams Budgetierung zu beraten. Neben einer Diskussion über die Zielausrichtung und der Klärung von Einzelfragen wird sich die Arbeitsgruppe unter anderem mit folgenden Themenkreisen beschäftigen: Die zukünftig geplante Möglichkeit, bei Gebäudebestandsveränderungen (z.b. Übertragung an den LF) die kalk. Verrechnungen schon in der Haushaltswirtschaft zu senken, setzt ein geregeltes Verfahren voraus. Dies ist gemeinsam in der Arbeitsgruppe zu entwickeln. Außerdem ist zu prüfen, ob für bestimmte Gebäudetypen die Bildung bezirkseinheitlicher Durchschnittswerte (Kosten je m² Nettogeschossfläche) sinnvoll ist. Dies liefe im Ergebnis auf den Ansatz von kalkulatorischen m²-mieten hinaus. Technische Voraussetzung ist jedoch der Abschluss des Aufmaß-Projektes in den Bezirken, da nur auf Grundlage gesicherter m²-daten überhaupt belastbare Durchschnittswerte berechnet werden können.

7 - 7 - Die Arbeitsgruppe soll nach den Osterferien 2009 eingesetzt werden und rechtzeitig zur Budgetfortschreibung 2011 Ergebnisse vorlegen.

8 Senatsverwaltung für Finanzen - II D Modellrechnung zur Umverteilungswirkung des neuen Verfahrens zur Zahlbarmachung der budgetunwirksamen (buw-) Kosten Bezirke Zuweisung 2009 Modellrechnung 2009 mit zahlbar gemachten buw- Kosten neue Zuweisung Verrechnungsbeträge buw-kosten Ergebnis Zuweisung abzgl. Verrechnungen Veränderung Veränderung in % T T T T T % Mitte ,05 Friedr.-Kreuzbg ,18 Pankow ,12 Charl.-Wilmersd ,55 Spandau ,10 Steglitz-Zehlend ,12 Tempelh.-Schbg ,11 Neukölln ,18 Treptow-Köpen ,12 Marzahn-Hellersd ,25 Lichtenberg ,05 Reinickendorf ,02 Gesamt ,00